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Section des finances - Avis n° 362 417 – 28 juillet 1998
Entreprises exerçant leur activité sur le marché d'intérêt national de Paris-Rungis -Possibilité
de constituer des droits réels, au profit des opérateurs du marché, sur le domaine public Toutefois, nécessité d'unifier le régime juridique gouvernant la constitution de ces droits réels
sur des dépendances du domaine public relevant pour partie de l'Etat et pour partie d'un
département.
Le Conseil d'Etat (Section des finances), saisi par le ministre de l'Economie, des
Finances et de l'Industrie et par le secrétaire d'Etat aux Petites et Moyennes
Entreprises, au Commerce et à l'Artisanat des questions suivantes, relatives à la
possibilité d'accorder des droits réels aux entreprises qui exercent leur activité sur le
marché d'intérêt national (MIN) de Paris-Rungis :
I - Compatibilité entre droits réels et convention Etat-semmaris
Convention actuelle et droits réels
La convention actuelle ouvre-t-elle la possibilité de reconnaître des droits réels aux opérateurs
du marché ?
A défaut, faut-il une nouvelle concession précisant les conditions d'attribution de droits réels ?
Dans cette dernière hypothèse, quelle serait la situation juridique prévalant pendant la période
antérieure à ce nouveau texte ?
Nouvelle convention et application de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 La passation d'une
nouvelle convention entre l'autorité concédante, l'Etat, et la société d'économie mixte gérant le
marché d'intérêt national de Rungis, la SEMMARIS, est-elle soumise aux dispositions sur les
délégations de service public de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de
la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques ?
Mission de service public de la SEMMARIS et activité privée des opérateurs
Peut-on concevoir une définition du service public limitée à la seule organisation générale du
marché (parties communes, infrastructures...), l'activité propre des opérateurs ne concourant
pas au service public ?
II - Droits réels et coexistence des droits patrimoniaux de plusieurs collectivités publiques
Droits réels et droits de propriété
Un avant-projet de loi a été préparé sous le Gouvernement précédent autorisant les opérateurs
à édifier des bâtiments, avec les prérogatives du propriétaire sur les terrains du marché, sans
intervention des propriétaires du sol. Cette disposition était motivée, au plan technique, par le
fait que les terrains du Val-de-Marne sont mis par convention à la disposition de l'Etat qui les
a lui-même mis à la disposition de la SEMMARIS. Le Val de Marne risquerait toutefois de
considérer qu'il perdrait ainsi le contrôle de terrains lui appartenant et ne manquerait pas de
soulever ce point.
Une telle démarche est-elle compatible avec le principe de libre administration des
collectivités territoriales ?
III - Portée des droits réels et opérateurs du marché
Droits réels et droit de présentation d'un successeur
Existe-t-il une compatibilité entre le maintien du droit de présentation d'un successeur prévu
par le décret n° 68-659 du 10 juillet 1968 et la constitution de droits réels pour les titulaires
d'une autorisation d'occupation privative sur le MIN ?
Si cette constitution de droits réels est possible, à quelle date les ouvrages en cause
deviennent-ils propriété de l'Etat ?
Un rapprochement de ces deux droits peut-il être envisagé et comment ?
Droits réels et droits de première accession
Les droits de première accession (DPA) prévus par le décret n° 68-659 du 10 juillet 1968 ont
été accordés aux opérateurs en contrepartie de leur installation sur Rungis. Ces DPA estimés
aujourd'hui à environ un milliard de francs - et partiellement amortis - constituent, pour les
opérateurs, un élément patrimonial important parce qu'ils sont transmissibles. Quel serait le
sort de ces DPA et leur compatibilité avec les éventuels droits réels ?
Application de droits réels pour les ouvrages existants
Les dispositions de la loi ne valant que pour l'avenir, sauf pour des travaux étendant ou
modifiant de façon substantielle les ouvrages existants, la création de droits réels au profit des
opérateurs du marché peut-elle s'appliquer à des constructions et installations de caractère
immobilier dont ceux-ci disposent actuellement, c'est-à-dire des pavillons collectifs qui
constituent l'essentiel à Rungis ?
Droits réels et crédit-bail
Quelles pourraient être les conditions de l'accès des opérateurs au crédit-bail, au cas où la
reconnaissance de droits réels serait possible ?
Droits réels et possibilités de financement
Les emplacements que détiennent actuellement les opérateurs ne font pas l'objet d'un extrait
de plan cadastral représentant la dépendance domaniale.
Une fois ces mesures prises, suffiront-elles du point de vue du prêteur pour garantir des
opérations de crédit-bail ou d'hypothèque pour des espaces concédés sur le domaine public
dans le cadre d'un service public ?
IV - Droits réels et situation des autres marchés d'intérêt national
La ville de Lyon, actionnaire principal du MIN de Lyon, assis sur des terrains appartenant aux
collectivités territoriales, souhaite bénéficier d'un régime de droits réels dans le cadre du
transfert du marché du centre-ville à la périphérie.
Existe-t-il une possibilité d'étendre le régime des droits réels au domaine public des
collectivités territoriales ?
Est d'avis de répondre dans le sens des observations qui suivent :
Ainsi qu'il est rappelé au 5 ci-après, le marché d'intérêt national de Paris-Rungis a le caractère
d'un service public ; les terrains et immeubles affectés à son fonctionnement et spécialement
aménagés à cet effet font partie du domaine public.
Il ne peut être constitué de droits réels sur le domaine public que dans les conditions fixées
par les articles L. 34-1 à L. 34-9 du Code du domaine de l'Etat, en ce qui concerne le domaine
public de l'Etat et de ses établissements publics, et par les articles L. 1311-2 à L. 1311-3 du
Code général des collectivités territoriales en ce qui concerne les biens du domaine public des
collectivités territoriales, de leurs établissements publics et de leurs groupements. Ces deux
régimes juridiques, issus respectivement de la loi du 25 juillet 1994 susvisée et de l'article 13
de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988, sont substantiellement différents. Or le marché d'intérêt
national de Paris-Rungis est installé sur des terrains qui appartiennent pour prés des 2/3 à
l'Etat et, pour le reste, au département du Val-de-Marne et à un syndicat interdépartemental.
Il est évidemment nécessaire qu'un seul et même régime juridique gouverne la constitution de
droits réels dans l'ensemble des dépendances du domaine public sur lesquelles est établi 1e
MIN de Paris-Rungis, ne serait-ce que pour maintenir l'égalité entre les opérateurs de ce
marché. A défaut de l'acquisition par l'Etat des terrains appartenant aux collectivités locales,
une loi pourrait, eu égard à la situation particulière considérée, réaliser cette unification du
droit en déclarant applicables à l'ensemble de l'emprise du MIN de Paris-Rungis, quelle que
soit la personne publique propriétaire du sol, les dispositions des articles L. 34-1 à L. 34-9 du
Code du domaine de l'Etat et celles de l'article 3 de la loi du 25 juillet 1994, sous réserve des
quelques adaptations nécessaires.
C'est dans cette perspective que les réponses qui suivent se réfèrent auxdites dispositions.
1 - Conformément à la réglementation générale des marchés d'intérêt national, c'est par décret,
et non par contrat de concession, que la société d'économie mixte d'aménagement et de
gestion du marché d'intérêt national de la région parisienne (SEMMARIS) a été chargée de
l'aménagement et de la gestion du MIN de Paris-Rungis. L'article 2 du décret du 27 avril 1965
susvisé, qui lui confie cette mission, prévoit que les conditions de son exécution seront
précisées en tant que de besoin par des conventions passées entre l'Etat et la société, et c'est à
ce titre qu'est intervenue la convention du 23 février 1967 définissant, sur des points non
réglés par la réglementation générale, les rapports entre l'Etat et la SEMMARIS.
Ni le décret du 27 avril 1965, ni la convention du 23 février 1967, ni d'ailleurs le décret du 10
juillet 1968 susvisé portant organisation générale des marchés d'intérêt national, n'ouvrent et
ne pouvaient ouvrir à la SEMMARIS la possibilité d'attribuer des droits réels aux opérateurs
du marché de Paris-Rungis bénéficiant de concessions d'emplacement ou de terrain, puisqu'à
ces dates, antérieures à l'intervention des lois du 5 janvier 1988 et 25 juillet 1994, le droit en
vigueur interdisait toute constitution de droits réels sur le domaine public.
2 - Si le Gouvernement entend conférer à la SEMMARIS le pouvoir de délivrer aux
opérateurs du marché des titres d'occupation constitutifs de droit réel sur le domaine public, il
conviendra, compte tenu des dispositions du deuxième alinéa du 1 de l'article R. 57-3 du Code
du domaine de l'Etat, d'insérer une disposition en ce sens dans le décret du 27 avril 1965. En
revanche, il ne paraît pas indispensable de modifier la convention du 23 février 1967, à moins
que l'Etat n'envisage de reconnaître à la SEMMARIS elle-même des droits réels sur les
ouvrages, constructions et installations qu'elle réalise sur l'entreprise du marché.
3 - Dans l'attente de la modification du décret du 27 avril 1965, dans le sens indiqué ci-dessus,
et de sa mise en œuvre par la SEMMARIS, la réglementation actuelle relative aux marchés
d'intérêt national est et reste seule applicable, n'emportant aucune constitution de droits réels
sur le domaine public.
4 - Il ressort des dispositions des articles 38 et 40 de la loi du 29 janvier 1993 susvisée,
éclairée par les travaux préparatoires de la loi, que les conditions qu'elles posent ne
s'appliquent que lorsque les délégations de service public font l'objet de contrats. Il en est
ainsi même de la procédure de publicité qui doit, selon l'article 38, précéder le choix du
délégataire. Par suite, lorsque ce choix est le résultat d'une décision unilatérale, prévue par un
texte et prise par l'autorité responsable de l'organisation du service, une telle décision n'a pas à
être soumise aux formalités de l'article 38 de la loi du 29 janvier 1993.
Il ressort des dispositions des articles 6, 11 et 12 du décret du 10 juillet 1968, pris pour
l'application de l'ordonnance du 22 septembre 1967 susvisée, que l'Etat s'est réservé le
pouvoir de désigner de façon unilatérale les gestionnaires des marchés d'intérêt national, et
que, notamment, sont approuvés par décret en Conseil d'Etat les statuts de toute société
d'économie mixte créée en vue de gérer un tel marché.
Comme il a été dit au 1 ci-dessus, l'aménagement et la gestion du marché d'intérêt national de
Paris-Rungis ont été confiés à la SEMMARIS par le décret du 27 avril 1965, et non par la
convention conclue le 23 février 1967 entre l'Etat et cette société. Dès lors, à supposer même
que ladite convention doive être modifiée pour tenir compte de la possibilité de constituer des
droits réels sur le domaine public, cet acte n'aurait pas à être soumis aux dispositions
susmentionnées de la loi du 29 janvier 1993.
5 - L'article 1er du décret du 10 juillet 1968 définit les marchés d'intérêt national comme les
lieux de transactions, autres que de détail, portant sur des produits dont la liste est, compte
tenu des règles de normalisation, déterminée par arrêté conjoint des ministres de tutelle. Les
marchés sont clos, leurs limites sont fixées par décret et leur fonctionnement est régi par des
règlements intérieurs approuvés par l'autorité compétente de l'Etat. Des périmètres de
protection peuvent être institués. Les délibérations des organes délibérants des gestionnaires
des marchés sont soumises à la tutelle de l'Etat et leur activité au contrôle économique et
financier. L'ensemble de ces dispositions donne aux marchés d'intérêt national le caractère
d'un service public, qui a pour objet d'assurer le fonctionnement de ces marchés dans des
conditions permettant de satisfaire certains objectifs d'intérêt général.
Au-delà de la réalisation des infrastructures et de l'aménagement de parties communes, la
maîtrise directe des conditions d'établissement des opérateurs, notamment au moyen de
concessions d'occupation privative d'emplacement ou de terrain accordées par le gestionnaire
du marché qui a lui-même la maîtrise des sols, est un élément constitutif de ce service public.
Dès lors, les ouvrages, constructions ou installations réalisés dans l'enceinte du marché par
l'organisme gestionnaire ou par les opérateurs du marché pour l'exercice de leur activité
autorisée sont nécessairement affectés au service public, sans que les activités des opérateurs
du marché perdent leur caractère commercial et privé.
On ne pourrait éventuellement retenir une définition du service public limitée à la seule
organisation générale du marché qu'au prix d'une profonde modification de la réglementation
actuelle des marchés d'intérêt national, comportant notamment une forte réduction des
pouvoirs et moyens de l'organisme gestionnaire du marché.
6 - Par convention du 17 décembre 1964, le département de la Seine a concédé en jouissance
à l'Etat un ensemble de parcelles de plus de 85 hectares, en vue de la création du marché
d'intérêt national de Paris-Rungis. Selon l'article 4 de la convention, cette concession a une
durée égale à celle du marché d'intérêt national et ne prendra fin qu'à la date de publication
d'un décret portant déclassement dudit marché. L'article 6 prévoit qu'à l'expiration de la
concession, le sort des constructions qui auraient été édifiées sur les terrains en cause sera
réglé par accord des parties intéressées. Ces terrains font partie de l'ensemble foncier que
l'Etat a mis à la disposition de la SEMMARIS par la convention déjà mentionnée du 23
février 1967.
En septembre 1970, la propriété desdits terrains a été transférée au département du Val-deMarne, et celui-ci substitué au département de la Seine dans les droits et obligations résultant
de la convention du 17 décembre 1964.
Compte tenu des termes et conditions sus-rappelées de la concession de jouissance consentie
en 1964, on doit considérer que ni l'intervention d'une loi rendant possible la constitution de
droits réels sur ces terrains dans les conditions prévues par le Code du domaine de l'Etat, ni
celle d'un texte habilitant la SEMMARIS à délivrer aux opérateurs du MIN de Paris-Rungis
des titres d'occupation du domaine public constitutifs de droit réel, ne seraient, vis-à-vis du
département du Val-de-Marne, incompatibles avec le principe de libre administration des
collectivités territoriales.
7 - Les dispositions du titre III du décret du 10 juillet 1968 prévoient, d'une part que tout
usager désirant bénéficier de l'occupation privative d'un emplacement aménagé ou d'un terrain
sur un marché d'intérêt national doit obtenir du gestionnaire une concession et acquitter le
droit de première accession fixé par le conseil d'administration, d'autre part que le titulaire
d'une autorisation d'occupation privative peut, lorsqu'il désire céder son fonds de commerce,
présenter au gestionnaire un successeur qui sera subrogé dans ses droits.
Par ailleurs, l'article L. 34-1 du Code du domaine de l'Etat dispose que le titulaire d'une
autorisation d'occupation temporaire du domaine public a, sauf prescription contraire de son
titre, un droit réel sur les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier qu'il
réalise pour l'exercice d'une activité autorisée par ce titre. Ces droits et constructions peuvent,
dans les conditions et selon les modalités définies à l'article L. 34-2 du même code, faire
l'objet de cession ou de transmission entre vifs ainsi qu'en cas de décès du titulaire de
l'autorisation d'occupation.
Le droit de présentation et le droit réel respectivement institués par les textes mentionnés cidessus ne sont pas de même nature, le premier relevant des éléments incorporels du fonds de
commerce et le second étant de nature immobilière. Ils ne sont pas incompatibles, ni en euxmêmes ni par les conditions de leur exercice.
8 - Les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier réalisés par les
opérateurs du MIN de Paris-Rungis auxquels la SEMMARIS délivrerait des titres
d'occupation constitutifs de droits réels sur le domaine public ne deviendraient la propriété de
l'Etat qu'à l'issue du titre d'occupation, dans les conditions prévues par les dispositions
combinées des articles L. 34-1 et L. 34-3 du Code du domaine de l'Etat.
9 - L'harmonisation souhaitable des dispositions relatives au droit de présentation d'un
successeur et de celles concernant l'exercice du droit réel conféré au titulaire d'une
autorisation d'occupation temporaire du domaine public devrait porter sur les conditions
d'attribution d'une occupation privative du domaine. L'article 29 du décret du 10 juillet 1968
subordonne en effet l'obtention de la concession d'emplacement ou de terrain au paiement du
droit de première accession, alors que l'article L. 34-1 du Code du domaine de l'Etat n'a pas
entendu imposer l'acquittement d'un droit spécifique ou d'une taxe pour l'octroi de
l'autorisation d'occupation du domaine public conférant un droit réel dont l'exercice implique
nécessairement une occupation privative de la partie du domaine considérée.
Il serait également souhaitable, en cas de dissociation entre la propriété du fonds de commerce
et la détention du droit réel sur l'immeuble, de préciser qui doit conserver ou obtenir
l'autorisation temporaire d'occupation du domaine public.
10 - Les éléments de réponse à la question posée, relative à la compatibilité des droits réels et
des droits de première accession, figurent au point 7 ci-dessus et au point 11 qui suit.
11 - La délivrance pour l'avenir d'une autorisation d'occupation privative du domaine public
portant sur des emplacements situés dans des immeubles à caractère collectif construits par le
gestionnaire du marché, autoriserait son titulaire à mettre en œuvre le droit réel attaché à son
titre dès lors, d'une part, que l'emplacement faisant l'objet d'une occupation privative serait
clairement identifié et que sa consistance et ses limites seraient précisément déterminées,
d'autre part que l'exercice des droits et prérogatives du propriétaire ne serait pas susceptible de
compromettre la continuité du service public. Dans l'hypothèse où celle-ci pourrait être
compromise, l'attribution du droit réel qui doit, dans ce cas, faire l'objet d'une décision de
l'Etat en vertu de l'article L. 34-4 du Code du domaine de l'Etat, devrait être refusée.
12 - Les conditions dans lesquelles les titulaires d'une autorisation d'occupation temporaire du
domaine public constitutive de droit réel peuvent conclure des contrats de crédit-bail sont
déterminées par les articles L. 347, R. 57-7 et R. 57-9 du Code du domaine de l'Etat. L'article
L. 34-7 précité prohibe le recours au crédit-bail pour la réalisation d'ouvrages, constructions et
installations affectés à un service public et aménagés à cet effet.
13 - La réalisation d'opérations de crédit-bail ou l'attribution de prêts hypothécaires
dépendent, d'une part de l'appréciation que le crédit-bailleur ou l'établissement prêteur porte
sur l'intérêt de l'opération pour laquelle la demande de financement est faite, sur la solidité
financière du demandeur ainsi que sur la valeur des garanties offertes et, d'autre part, de la
politique d'attribution des crédits propre à l'établissement financier concerné.
Dès lors, et à supposer que le recours au crédit-bail soit légalement possible, on ne saurait
répondre de façon générale à une question qui suppose une appréciation technique de chaque
demande.
14- L'article L. 1311-1 du Code général des collectivités territoriales exclut la constitution de
droits réels au profit des personnes privées qui occupent ou utilisent des dépendances
immobilières du domaine de ces collectivités, sous réserve des dispositions des articles L.
1311-2 et L. 1311-3 autorisant, dans certaines conditions, la conclusion de baux
emphytéotiques et de contrats constituant prise d'hypothèques.
L'extension générale aux collectivités territoriales de la législation permettant de conférer des
droits réels sur le domaine public nécessiterait donc l'intervention d'une loi, afin de modifier
dans le sens qui serait souhaité les dispositions du Code général des collectivités territoriales
qui viennent d'être rappelées.
En revanche, l'hypothèse de l'extension d'un tel régime de droits réels, par une disposition
législative spéciale, à un marché d'intérêt national déterminé, installé sur les dépendances du
domaine public d'une ou plusieurs collectivités locales, soulèverait de sérieuses questions
d'opportunité et de droit. Portant atteinte à l'unité du droit dans un domaine sensible et
risquant de constituer un précédent, une telle mesure dérogatoire devrait être justifiée par de
fortes raisons d'intérêt général pour éviter de méconnaître le principe d'égalité entre les
marchés d'intérêt national placés dans la même situation domaniale et leurs opérateurs.