Rapport sur le Burkina Faso pour le PLA (5

Rapport sur le Burkina Faso pour le PLA
Augustin Loada
1. Abrégé du pays
Depuis son indépendance en 1960, le Burkina Faso a connu six régimes
d’exception et quatre régimes constitutionnels, dont le dernier est en cours depuis
l’adoption le 2 juin 1991 d’une nouvelle Constitution, qui consacre les piliers du
processus démocratique. Des élections présidentielles (1991, 1998, 2005, 2010),
législatives (1992, 1997, 2002, 2007) et municipales (1995, 2000, 2006) sont organisées
par la suite à un rythme soutenu. La Constitution prévoit un régime semi-présidentiel sur
le modèle de la Constitution française de la 5e république. Mais ce régime reste marqué
par un certain déséquilibre des pouvoirs en raison du présidentialisme qui le caractérise et
qui confère à l’exécutif une nette primauté sur les autres pôles du pouvoir d’Etat que sont
le parlement et la justice. Ce présidentialisme est aggravé par la nature du système de
partis qui se structure autour d’un parti ultradominant, le Congrès pour la démocratie et
le progrès (CDP).
2. Historique de la législature (de l’Assemblée)
Le parlement burkinabè respire au rythme du processus démocratique. Dissous
ou inexistant sous les régimes d’exception, il réapparaît sous les régimes constitutionnels.
Depuis la chute de la 3e République en 1980, le Burkina Faso n’a plus connu de vie
parlementaire jusqu’au retour à une vie constitutionnelle normale en 1991. L’actuelle
quatrième législature, qui a démarré après les élections législatives du 6 mai 2007, succède
à trois législatures consécutives (1992-1997 ; 1997-2002 ; 2002-2007).
Après avoir fait l’expérience du bicamérisme entre 1995 et 2002, le parlement
burkinabè est devenu monocaméral avec la suppression de la Chambre des représentants
dont les membres étaient nommés. L’Assemblée nationale comporte actuellement 111
membres, élus au suffrage universel direct à la représentation proportionnelle avec
répartition complémentaire au plus fort reste, à raison de 96 députés élus dans 45
provinces, les 15 députés restants étant élus sur le territoire national en tant que
circonscription électorale. Selon la Constitution, l’Assemblée nationale a pour mission
fondamentale de voter la loi, de consentir l’impôt, et de contrôler l’action
gouvernementale. Elle se réunit de plein droit chaque année en deux sessions ordinaires
de 90 jours maximum chacune. La première session commence le premier mercredi du
mois de mars. La deuxième, le dernier mercredi du mois de septembre. L'Assemblée
nationale peut se réunir en session extraordinaire sur convocation de son président, à la
demande du premier ministre ou de la majorité absolue des députés, sur un ordre du jour
déterminé. Sous les trois premières législatures, l’Assemblée nationale s'est réunie sept
fois en session extraordinaire (Le Pays du 15 juin 2007). Au cours de la présente 4e
législature, elle s’est réunie une fois en session extraordinaire au cours de l’année 2009 du
2 au 16 juin pour examiner et adopter des propositions de lois relatives à des réformes
législatives et constitutionnelles.
3. Situation actuelle de la Législature (l’Assemblée)
Sous l’actuelle législature, treize (13) partis ou formations politiques sont
représentés à l’Assemblée nationale, suite aux législatives de 2007.
1
Partis politiques
Suffrages
obtenus
1. Congrès pour la Démocratie et le Progrès 1.373.078
(CDP)
2. Alliance
pour
Démocratie
et
la 249.766
Fédération/Rassemblement Démocratique
Africain (ADF/RDA)
3. Union Pour la République (UPR)
100.392
4. Union pour la Renaissance/Parti Sankariste 90.705
(UNIR/PS)
5. Parti pour la Démocratie et le Socialisme 76.525
(PDS)
6. Parti pour la Démocratie et le Progrès/Parti 58.455
Socialiste (PDP/PS)
7. Convention des Forces
54.621
Démocratiques du Burkina (CFD/B)
8. Rassemblement pour le Développement du 48.865
Burkina (RDB)
9. Union des Partis Sankaristes (UPS)
40.608
10. Parti de la Renaissance nationale PAREN
30.030
11. Rassemblement Populaire des Citoyens 26.758
(RPC)
12. Union des Démocrates pour le Progrès 23.918
Social (UDPS)
13. Parti Africain de l’Indépendance (PAI)
19.267
Taux
58.85%
Nombre
sièges
73
10.70%
14
4.30%
3.89%
5
4
3.28%
2
2.51%
2
2.34%
3
2.09%
2
1.74%
1.29%
1.15%
2
1
1
1.03%
1
0.83%
1
de
D’une manière générale, les rapports entre députés issus de partis et de groupes
parlementaires sont cordiaux, contrastant le plus souvent avec le climat d’acrimonie qui
prévaut souvent entre majorité et opposition en dehors de l’hémicycle. Toutefois, il
arrive que sur des sujets précis les rapports entre députés de la majorité et ceux de
l’opposition se crispent au sein de l’Assemblée.
Les rapports entre exécutif et parlement reposent davantage sur la coopération,
au point où l’on a l’impression d’une collusion entre les deux pouvoirs. Il est vrai que
l’exécutif bénéficie de l’appui d’une majorité parlementaire à la fois hégémonique et
disciplinée, qui a tendance à se montrer très compréhensive à l’égard du gouvernement
S’agissant des rapports députés/ électeurs, on note une certaine incompréhension
de part et d’autre. Les électeurs ont tendance à réclamer de leurs députés qu’ils
s’investissent dans les questions de développement local et jouent des fonctions
d’assistance sociale ; ce qui est assez éloigné des missions constitutionnelles dévolues aux
députés. Au niveau des relations avec la société civile, les rapports sont cordiaux mais
sans reposer sur une coopération approfondie. En effet, certains députés, convaincus
d’être les seuls représentants légitimes du peuple, dénient à la société civile le droit de les
interpeller ou de s’inviter dans le processus parlementaire. Aussi, les possibilités
d’audition des organisations de la société civile et de formulation de pétitions par
exemple pourtant prévues par le règlement intérieur de l’Assemblée ne sont pas souvent
exploitées.
4. Fonction législative
L’une des fonctions principales de l’Assemblée nationale est de légiférer. Dans
cette optique, cinq commissions parlementaires ont été mises en place, regroupant
plusieurs domaines correspondant à différents secteurs ministériels, à l’intérieur
desquelles se prépare le travail législatif. Dans la pratique, les travaux en commission sur
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les projets de loi débutent par l’audition d’un ou plusieurs membres du gouvernement
assistés de leurs techniciens et experts, sur le sens, le bien-fondé ou la portée de leurs
textes. Après le débat général, la commission procède à l’examen du texte article par
article, et au besoin à des amendements. Puis, pour finir, elle dresse un procès-verbal de
la séance qui, plus généralement, prend la dénomination de rapport.
Certaines commissions bénéficient d’un faible renouvellement par souci de
capitalisation d’expérience. C’est le cas de la Commission des Affaires générales,
institutionnelles et des droits humains (CAGIDH) et de la Commission des Finances et
du budget (COMFIB). Quant à la présidence des commissions, on note une alternance
avec des mandats plus ou moins courts (1 à 3 ans) mais aussi une tendance à la mainmise
du parti au pouvoir et des autres partis de la mouvance présidentielle. Les présidents font
l’effort d’être ouverts et consultatifs mais beaucoup ont un comportement partisan.
Certains présidents ainsi que la plupart des membres de commissions n’ont pas la
qualification ni l’expérience requises, ce qui entache la qualité des travaux en commission.
Celle-ci est aussi entravée par l’absentéisme de certains membres et la faible consultation
des acteurs non étatiques tels que la société civile. Le travail en commission est beaucoup
plus un travail de certification, dans la mesure où les projets et propositions de loi sont
rarement rejetés. La plupart des amendements portent sur la forme et rarement sur le
fond. La prise de décision dans les commissions se fait par consensus et non par vote, ce
qui permet au parti majoritaire de faire certaines concessions aux partis de l’opposition.
Les commissions éprouvent des difficultés pour le financement de leurs activités. Il leur
arrive de renoncer à certaines missions faute de moyens. En termes logistique, le
personnel administratif soutenant les commissions manque de façon criarde de bureaux
et de matériels indispensables à leurs fonctions. En outre, on constate que les députés
s’autocensurent dans leur expression du fait de la discipline qui règne au sein du groupe
parlementaire.
A la différence de ce qui se passe pour les commissions, l’ensemble des députés
est appelé à siéger en plénière et les séances plénières de l’Assemblée nationale sont
publiques. La discussion en plénière s’engage par l’audition du gouvernement ou du
député auteur de la proposition de loi, suivie de la présentation du rapport de la
commission saisie au fond et s’il y a lieu, du rapport de la ou des commissions saisies
pour avis. Lorsque des interventions résultent des questions, la commission saisie quant
au fond, et le gouvernement y apportent des réponses. A cette étape, il peut être mis en
discussion et aux voix, une exception d’irrecevabilité soulevée par un ou plusieurs
députés tendant à faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs
dispositions constitutionnelles. L’étape de la discussion générale donne lieu à des
commentaires qui laissent parfois entrevoir des prises de positions sur le texte dans son
ensemble ou sur certaines de ces dispositions. A quelques rares exceptions, les
projets/propositions de loi déposés sont tous examinés et votés. Le nombre de textes
adoptés varie d’une année à l’autre (pratiquement du simple au double, par exemple de
34 en 2006 à 66 en 2009).
Année
2005
2006
2007
2008
2009
Nombre des projets/
propositions de loi déposés
49
34
40
62
66
Nombre de lois votées
Pourcentage
49
33
38
61
66
100 %
97.05%
95%
98.38%
100 %
3
Les députés étant tous affiliés à des partis politiques, il n’y a pas d’indépendants à
l’Assemblée nationale. Seul un député s’est porté « non-inscrit », se réclamant de
l’opposition tout en étant critique vis-à-vis d’elle. Les partis représentés à l’Assemblée
peuvent former, seul ou en coalition, un groupe parlementaire s’ils atteignent le nombre
de dix députés. Toutefois, il est interdit de constituer des groupes ayant pour objectifs la
défense d’intérêts particuliers, régionalistes, ethniques, professionnels ou religieux. Il
existe trois groupes parlementaires représentant la majorité présidentielle contre un seul
groupe parlementaire de l’opposition. Il existe aussi un chef de file de l’opposition qui est
le leader du parti de l’opposition ayant le plus grand nombre de députés. Mais il n’est pas
tenu d’être un député.
Le Président de l’Assemblée est élu au scrutin secret pour la durée du mandat
législatif (5 ans). Compte tenu de l’hégémonie du parti au pouvoir, les postes les plus
stratégiques de l’Assemblée sont dominés par le parti au pouvoir, à commencer par le
poste de président de l’Assemblée. Ce dernier a la haute main sur l’administration
parlementaire dont il nomme les principaux responsables. Le parti au pouvoir a
néanmoins concédé quelques postes dans le bureau de l’Assemblée à d’autres partis,
notamment ceux membres de la majorité présidentielle et à l’opposition parlementaire.
Malgré la séparation des pouvoirs, l’agenda parlementaire reste dominé par
l’exécutif, même si l’ordre du jour de l’Assemblée est établi par la conférence des
présidents et adopté en séance plénière par les députés de la prochaine séance après
information au gouvernement et publication par voie d’affichage. Le Président de
l’Assemblée est du même parti que le Président du Faso, le Congrès pour la Démocratie
et le Progrès (CDP). Ils sont plutôt coopérants. Le groupe parlementaire de ce parti est
discipliné, et la loyauté y prime sur tout. Entre majorité et opposition, les relations
oscillent entre coopération et rivalités. En théorie, les responsables de l’Assemblée
agissent en fonction des règles et procédures formelles. Mais en pratique, quand les
intérêts partisans sont en jeu, ces règles et procédures sont généralement interprétées en
fonction de considérations partisanes. Dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions, les
députés sont protégés par des immunités parlementaires. Le parlement n’a aucun rôle
dans la nomination aux postes stratégiques de l’appareil d’Etat et n’est pas consulté par
l’exécutif sur ce point.
5. Fonction de contrôle
L’une des fonctions importantes de l’Assemblée nationale est la fonction de
contrôle de l’action du gouvernement. Le contrôle de l’action gouvernementale peut
prendre la forme d’un contrôle informatif, permettant aux députés de demander et
d’obtenir des informations concernant l’activité du gouvernement ou le fonctionnement
de l’Administration publique, des services publics et entreprises publiques placés sous
l’autorité du gouvernement. L’article 113 alinéa 1 de la Constitution dispose que le
gouvernement est tenu de fournir à l’Assemblée nationale toutes explications qui lui sont
demandées sur sa gestion et sur ses actes. Il existe plusieurs procédures informatives
parmi lesquelles : les déclarations du gouvernement, les questions des parlementaires et
les commissions d’enquête. S’agissant en particulier de ces dernières, leur constitution
résulte du vote d’une proposition de résolution déposée, examinée et discutée dans les
conditions fixées par le Règlement de l’Assemblée. La proposition de résolution doit
déterminer avec précision, soit les faits donnant lieu à enquête, soit les services publics
ou les entreprises nationales dont la Commission doit examiner la gestion. La
Commission d’enquête parlementaire dispose d’un délai de 3 mois pour déposer son
rapport. Si à l’expiration de ce délai le rapport n’est pas déposé, le Président de la
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Commission remet au Président de l’Assemblée les documents en sa possession qui ne
peuvent donner lieu à aucune publication ni débat. La publication de tout ou partie du
rapport d’une Commission d’enquête parlementaire peut être décidée par l’Assemblée.
Mais, en pratique, les commissions d’enquêtes sont rarement créées.
Le contrôle informatif peut aussi se greffer sur l’activité législative des
commissions permanentes. Ainsi, pour recueillir des informations, les commissions
procèdent à l’audition des membres du gouvernement, qui peuvent se faire assister par
des conseillers ou experts, soit dans le cadre de la procédure législative, soit dans un but
purement informatif. Elles peuvent aussi entendre les représentants de la société civile.
Elles peuvent enfin effectuer des sorties sur le terrain. Les termes de référence de ces
contrôles sont fixés par résolution du bureau de l’Assemblée nationale. La commission
des Finances et du Budget (COMFIB) est compétente pour les questions relatives aux
finances publiques, au budget, à la monnaie, au crédit et aux domaines. Elle est en
particulier responsable de l’examen des projets de lois de finances initiales, rectificatives
ou de règlement. Dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement, la COMFIB
est assistée par la Cour des comptes qu’elle charge de toute enquête et étude se
rapportant à l’exécution des recettes et des dépenses publiques, ou à la gestion de la
trésorerie nationale, des collectivités territoriales, des administrations et institutions
relevant de l’Etat ou soumises à son contrôle. En raison de son importance, la COMFIB
a le privilège de disposer d’un rapport général à la différence des autres commissions. Par
ailleurs, comme la commission des affaires générales, institutionnelles et des droits de
l’homme, elle dispose d’un 2e vice-président. Les membres de la COMFIB sont
généralement des députés disposant d’une certaine expérience dans le domaine des
finances. En outre, le renouvellement annuel qui touche en principe toutes les
commissions affecte peu la COMFIB d’une année à l’autre, la tradition étant d’assurer
une certaine continuité dans la composition de la COMFIB afin de mieux défendre le
point de vue de l’Assemblée par rapport aux techniciens du ministère des Finances.
6. Fonction représentative
Sur les 111 députés, 96 d’entre eux sont élus dans les 45 provinces du pays, le
reste étant élu sur la base du territoire national comme circonscription électorale. Quelle
que soit leur circonscription électorale, tous les députés s’efforcent de représenter les
intérêts de leurs électeurs et de promouvoir le développement local de leur
circonscription d’origine, même s’ils sont censés représenter l’ensemble de la Nation.
Leur préoccupation première, c’est la réélection aux prochaines élections législatives.
C’est pourquoi beaucoup de députés consacrent la majeure partie de leur temps au travail
sur le terrain. Ils s’activent beaucoup plus à trouver des financements pour leur
circonscription et à participer aux évènements sociaux (funérailles, mariages,
enterrements etc.) pour témoigner de leur proximité vis-à-vis de leurs électeurs. Mais
pour les députés de la majorité, surtout du parti au pouvoir, il s’agit aussi de faire montre
de loyauté et de discipline envers la direction du parti, pour espérer occuper une position
éligible dans les listes de candidature qui seront dressées pour les prochaines législatives.
Tout se passe comme si pour la grande majorité des députés, les fonctions
constitutionnelles venaient en seconde position, même s’ils n’osent pas le dire
ouvertement.
Par ailleurs, les députés de l’Assemblée nationale sont loin de représenter la
diversité sociologique du Burkina Faso, qui est un pays à majorité rurale et analphabète,
jeune et composé de femmes. En effet, plus des 2/3 des députés (69%) sont âgés d’au
moins 50 ans. Les députés sont issus en majorité de l'administration générale (37,83 %).
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22,52 % exercent dans l'enseignement, tandis que 18,91 % exercent des professions
libérales. Ces données montrent que les députés burkinabè disposent dans l’ensemble
d’assez de compétences pour exercer efficacement leurs fonctions, en comparaison
d’autres parlements de pays africains où on compte un nombre non négligeable de
députés analphabètes. Les femmes quant à elles sont sous-représentées à l’Assemblée.
On compte sous la présente 4e législature 17 femmes députés, soit 15.31% de
l’Assemblée contre 13 sous la précédente législature. On comprend dès lors pourquoi des
initiatives ont été prises, en particulier avec le vote de la loi sur les quotas de 30% en vue
de remédier à la sous-représentation des femmes aux postes électifs.
7. Gestion et administration de l’Assemblée
L’Assemblée nationale dispose d’un bâtiment central comprenant l’hémicycle et
de bâtiments annexes où sont logés les bureaux de l’administration parlementaire et ceux
des députés. Il n’existe pas encore d’hôtel du député mais celui-ci est en construction.
Les députés bénéficient de ressources et mesures diverses censées leur permettre
d’accomplir leurs missions dans des conditions qui préservent leur indépendance et qui
reflètent le prestige de leur charge. Ainsi, les députés bénéficient d’une indemnité
permanente, d’une indemnité de session et d’une dotation mensuelle de carburant. A cela
s’ajoutent un véhicule que le député peut acheter neuf en hors taxes- hors douane par le
biais d’un prêt octroyé par l’Etat, ainsi que des frais médicaux et de secrétariat, une
assurance accident et une assurance maladie.
L’Assemblée nationale dispose d’un budget de 9 milliards F.CFA (2010) alloué
par l’Etat sur 953,84 milliards FCFA (janvier 2010). Elle dispose des moyens matériels et
humains non négligeables pour effectuer un travail correct, au nombre desquels plus
d’une centaine d’ordinateurs. Elle a accès à Internet et dispose d’un centre de
documentation assez riche. Mais les députés et le personnel se plaignent parfois de ne pas
disposer davantage de moyens. Aussi l’Assemblée bénéficie-t-elle de l’appui technique et
financier de plusieurs partenaires qui œuvrent au renforcement des capacités du
parlement.
L’administration parlementaire a pour mission d'assurer un support à l’exercice
de leur mandat par les élus. Les personnels de cette administration sont placés sous
l’autorité exclusive du Président et du Bureau de l'Assemblée nationale, qui ont toutes
compétences pour déterminer par des résolutions son organisation et son
fonctionnement. Les 300 agents environ de l’Assemblée nationale sont répartis entre les
services du Cabinet, du secrétariat général et de la Questure. Les services législatifs et les
services administratifs sont sous l’autorité administrative du Secrétaire général tandis que
les services financiers relèvent de la Questure. Le Président de l'Assemblée nationale est
le chef de l’administration ; il nomme à ce titre, après accord du Bureau, le Secrétaire
général qui coordonne l’ensemble des services. Le Bureau de l'Assemblée nationale
comprend 16 membres : i) le Président de l’Assemblée nationale ; ii) 05 Vice-présidents ;
iii) 08 Secrétaires parlementaires ; iv) 02 Questeurs. Ces membres sont élus après chaque
renouvellement de l'Assemblée nationale ; le Président pour la durée de la législature, les
autres membres pour un an renouvelable. Le Bureau détermine l’organisation et le
fonctionnement des services et intervient dans le travail législatif. Individuellement, les
vice-présidents remplacent le président dans ses fonctions. Les questeurs exercent des
pouvoirs en matière financière, comptable et administrative. La Conférence des
Présidents est l'organe compétent pour préparer l'organisation du travail de l'Assemblée
nationale en séance publique. La Conférence des Présidents est l'organe qui fixe l’ordre
du jour des sessions de l’Assemblée. En effet, aucun texte de loi ne peut être adopté s’il
n’a été préalablement programmé par la Conférence des Présidents. Elle a également
compétence pour programmer et organiser les séances de questions au gouvernement.
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Outre le Président de l’Assemblée, qui la préside, la Conférence des Présidents est
composée des vice-présidents, des présidents des commissions générales, des présidents
des groupes parlementaires, du rapporteur général de la commission des finances et du
budget, et des présidents des commissions spéciales intéressées. Le secrétaire général de
l’Assemblée nationale est chargé de coordonner l’ensemble des services de
l’administration parlementaire. C’est en principe un technicien mais dans les faits c’est un
militant du parti au pouvoir.
8. Réformes et des programmes des partenaires au développement
Pour permettre à l’Assemblée nationale de remplir efficacement ses missions
constitutionnelles, un Plan stratégique de développement du Parlement (PSDP) couvrant
une période de 10 ans (2004-2014) est en cours d’exécution. Ce plan vise à renforcer les
capacités de dialogue du Parlement sur les politiques et stratégies de développement et
est soutenu par le PNUD. Plus particulièrement, le Plan vise à : i) renforcer l'efficacité
des capacités de l'Assemblée nationale à légiférer ; ii) améliorer la qualité du contrôle de
l'action gouvernementale ; iii) renforcer les relations entre les élus et la population ; iv)
instaurer une culture parlementaire favorisant la paix, la tolérance et les débats
constructifs ; v) renforcer les capacités de l'administration parlementaire ; vi) prendre en
compte la dimension genre.
En plus du PSDP, l’Assemblée nationale bénéficie de l’appui de trois autres
projets, à savoir : i) le Projet de renforcement des capacités de l’Assemblée nationale du
Burkina Faso (PRECAN-BF) signé le 23 mars 2007 pour une période de quatre ans la
Fondation pour le renforcement des capacités en Afrique (ACBF) pour un montant de 2
millions de dollars US ; ii) le projet d’appui au Parlement financé par la Banque africaine
de développement à hauteur de 133 millions de FCFA opérationnel depuis 2007; iii) le
projet d’équipement du Parlement en matériel informatique et audio visuel soutenu par la
Coopération chinoise en 2007, sous forme de dons d’une valeur de 300 millions de
FCFA. Tous ces projets s’inscrivent dans le cadre des priorités du PSDP et du Plan
d’actions prioritaire (PAP), en coordination avec le PNUD.
Au cours de ces dernières années, l’Assemblée nationale a exécuté quelques
réformes institutionnelles au nombre desquelles l’adoption de la loi portant statut de la
fonction publique parlementaire en mai 2009. Cette loi constitue une sécurité pour le
personnel de l’Assemblée. L’Assemblée a aussi adopté la même année une loi instituant
un quota de 30% des femmes au moins sur les listes de candidature aux élections
municipales et législatives, dont la mise en œuvre est censé améliorer la représentation
des femmes dans les conseils des collectivités territoriales mais aussi au Parlement.
9. Conclusion et recommandations
Depuis le retour du Burkina Faso à une vie parlementaire normale en 1992, le
parlementarisme burkinabè n’a cessé de se consolider au fil des législatures. Il reste
cependant de nombreux problèmes à adresser pour permettre à l’Assemblée nationale
d’exercer la plénitude de ses attributions. Aussi convient-il de renforcer les initiatives en
cours visant au renforcement des capacités générales de l’Assemblée nationale à exercer
en particulier avec plus d’efficacité sa fonction de production législative et de contrôle de
l’action gouvernementale. De même, il convient de renforcer ses capacités à interagir
avec les forces vives de la Nation (société civile, secteur privé, médias, élus locaux, etc.).
Mais ces initiatives n’auront véritablement d’impact que si elles s’inscrivent dans un
contexte général de consolidation de la démocratie burkinabè dont le parlement est aussi
le reflet.
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