Synthèse : la réforme territoriale

Synthèse : la réforme territoriale
Références des documents traités dans cette synthèse :
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Association des maires de France, 2014, Synthèse : réforme territoriale, observations
de l’AMF.
Institut national des études territoriales (INET), 2011, La région, un échelon consolidé
par la réforme ?, 5 minutes pour comprendre la réforme territoriale, p.38-47.
MEDEF PACA, 2014, Fiche de synthèse : Réforme du millefeuille territorial, des
paroles aux actes.
Service de Presse de l’Ambassade de France à Vienne - Autriche, 2011, La
décentralisation - Les collectivités territoriales.
www.action-publique.gouv.fr, 2014, FAQ réforme territoriale : questions-réponses
sur la situation des personnels.
Mots clés :
Réforme territoriale / Millefeuille administratif / Collectivités locales / Décentralisation
Table des matières
Introduction ............................................................................................................................................ 2
1. Les échelons de collectivités et la réforme ........................................................................................ 2
1.1 Le millefeuille territorial ................................................................................................................ 2
1.2 La réorganisation des territoires ................................................................................................... 2
1.3 La fusion des échelons territoriaux ............................................................................................... 2
2. Les élus locaux .................................................................................................................................... 3
2.1 Une pléthore d’élus locaux ............................................................................................................ 3
2.2 Modalités des élections des assemblées de communautés ......................................................... 3
2.3 Les conseillers territoriaux ............................................................................................................ 3
3. La réforme des compétences ............................................................................................................. 4
3.1 La clause générale de compétence ............................................................................................... 4
3.2 Le rôle prépondérant des régions suite à la réforme .................................................................... 4
4. Redéfinition des ressources financières des collectivités. ................................................................ 5
4.1 La fiscalité locale : état des lieux ................................................................................................... 5
4.2 Fiscalité régionale .......................................................................................................................... 5
4.3 La région : un nouveau partenaire ................................................................................................ 6
Conclusion ............................................................................................................................................... 7
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Synthèse : la réforme territoriale
Introduction
L’État français s’est engagé au début des années 1980 dans un double processus de
décentralisation et de déconcentration, sans pour autant rationaliser en profondeur son
schéma territorial (MEDEF, 2014). Selon le rédacteur de l’ambassade de France à Vienne, la
loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales représente
l’aboutissement du processus de réflexion lancé en 2008, par le Comité Balladur. La réforme
territoriale induit de profondes transformations dans les échelons de collectivités, mais aussi
au niveau de leurs représentants électoraux, de leurs compétences et de leurs ressources
financières.
1. Les échelons de collectivités et la réforme
1.1 Le millefeuille territorial
Selon des données fournies par l’ambassade de France à Vienne, au 1er avril 2011, la
France compte 2 599 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité
propre. Ces ECPI regroupent 35 041 communes, 101 départements, 7 collectivités régionales
et 5 territoires à statuts spécifiques (Nouvelle Calédonie, Terres australes et antarctiques
françaises, île de Clipperton). Le MEDEF souligne que la France détient le record européen du
nombre de collectivités. En outre, cet empilement de structures administratives engendre un
nombre considérable d’élus. D’après les données du MEDEF, avec ses 600 000 élus, la France
compterait « presque un mandat électif pour cent habitants » (MEDEF, 2014 : 1). Face à
l’éclatement de cette carte territoriale, une réforme des collectivités locales a été lancée par
les travaux du Comité Balladur avec notamment pour objectif de simplifier le « millefeuille
administratif » local.
1.2 La réorganisation des territoires
La réforme territoriale réorganise les collectivités autour des pôles
communes/communautés et départements/régions (AMF, 2014). Au sein de chacun de ces
pôles, des outils tels que les mutualisations entre les échelons territoriaux ou les moyens
préfectoraux pour rationaliser l’intercommunalité facilitent le pilotage et l’application des
politiques publiques (INET, 2011). Il en découle une mutation des territoires réorganisés
autour de nouveaux périmètres : selon l’INET, il s’agit d’un enjeu considérable. Cependant, les
pôles métropolitains et les métropoles compliquent davantage le « millefeuille » institutionnel
qu’ils ne le simplifient (INET, 2011).
1.3 La fusion des échelons territoriaux
Dans le cadre de la réforme territoriale, la loi du 16 décembre 2010 offre de nouvelles
perspectives de regroupement et de modifications des entités territoriales (INET, 2011). En
effet, la réforme donne la possibilité, à deux régions limitrophes, de fusionner. Par ailleurs,
une région peut intégrer un département contigu. Deux départements limitrophes peuvent
également fusionner. Mais aussi, le regroupement de départements est désormais possible. Il
est décidé par décret après consultation des électeurs. Outre ces opportunités de fusion, une
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Synthèse : la réforme territoriale
nouvelle carte régionale figure dans le projet de loi. Cette carte opère des fusions par deux ou
trois de certaines régions. La réforme territoriale a pour but de diminuer de moitié le nombre
des régions métropolitaines à compter du 1er janvier 2016 (INET, 2011).
2. Les élus locaux
2.1 Une pléthore d’élus locaux
Selon des données avancées par le MEDEF, en 2013, la France comptait 519 417
conseillers municipaux, 38 646 maires, 4 052 conseillers généraux et 1 880 conseillers
régionaux, soit 618 384 détenteurs d’un mandat public. Le montant des revenus de ces
nombreux élus s’élevait à 1,2 milliard d’euros en 2011.
Le rédacteur de l’ambassade de France à Vienne souligne que la réforme du
« millefeuille administratif » vise à faire élire les autorités des collectivités territoriales par la
population. Ainsi, la réforme a pour but d’instaurer un meilleur équilibre des pouvoirs sur
l’ensemble du territoire. Le mouvement de décentralisation a contribué à transformer la
société française : avec le transfert de pouvoirs nouveaux aux élus locaux, la démocratie a
progressé. Les attentes des citoyens s’expriment mieux qu’auparavant et des réponses plus
concrètes sont apportées. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a relancé le processus
de décentralisation.
2.2 Modalités des élections des assemblées de communautés
Suite à la réforme territoriale, les citoyens élirons les assemblées des communautés au
suffrage universel direct en même temps que les conseillers municipaux. En outre, les
conseillers communautaires seront désormais élus directement sur les listes présentées lors
des élections municipales (INET, 2011). L’association des maires de France a manifesté son
désaccord vis à vis de telles dispositions :
« La commune est « une petite République dans la grande » et les maires assurent
une fonction de proximité indispensable dans cette période de crise sociale et
économique majeure. C’est pourquoi l’annonce, en filigrane, d’une élection au
suffrage universel direct, sans fléchage, des élus intercommunaux dans l’exposé
des motifs du projet de loi est inacceptable pour l’AMF. Cela conduirait
inévitablement à dissoudre les communes dans l’intercommunalité, alors même
que les maires sont des points de repère importants pour les habitants, notamment
les plus fragiles. » (AMF, 2014 : 3)
2.3 Les conseillers territoriaux
Le rédacteur de l’ambassade de France à Vienne explique que les Français ont élu leurs
conseillers généraux pour la dernière fois aux élections cantonales de mars 2011. En 2014, ils
seront remplacés par les conseillers territoriaux, qui siégeront à la fois au conseil général et
au conseil régional. L’INET précise que les conseillers territoriaux sont créés par la loi, mais
qu’ils seront élus dans le cadre de circonscriptions territoriales, et non au scrutin de liste. Par
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ailleurs, les débats parlementaires ont beaucoup pesé pour le maintien d’une élection
uninominale (INET, 2011). Ainsi, les conseillers territoriaux seront élus au scrutin uninominal
majoritaire à deux tours pour six ans. Le principe des triangulaires est maintenu avec toutefois
un relèvement du seuil à 12, 5 %. De plus, le renouvellement des conseillers territoriaux sera
intégral tous les 6 ans. (INET, 2011).
Comme le relève l’INET, le nombre de représentants à l’assemblée régionale va
augmenter, puisque l’ensemble des conseillers territoriaux est supérieur à celui des élus
régionaux. L’INET observe aussi que :
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Les hémicycles régionaux risquent de nécessiter des travaux d’agrandissement ;
En 2014, le nombre des membres de la commission permanente ne pourra être
supérieur au 1/3 de l’effectif du conseil régional ;
La commission permanente est composée du président du conseil régional, de quatre
à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur
à 30 % de l’effectif du conseil ;
Il faudra compter sur des commissions permanentes certainement plus conséquentes
qu’auparavant et un nombre de vice-présidents sensiblement identique à la situation
actuelle.
3. La réforme des compétences
3.1 La clause générale de compétence
Avec la réforme territoriale, comme l’explique le rédacteur de l’ambassade de France
à Vienne, l’état transfère des blocs de compétences qui étaient jusqu’à présent les siennes au
bénéfice des communes, des départements et des régions. Dans un rapport sur la proportion
des institutions publiques sur le territoire national, cité par le MEDEF, la Cour des comptes
diagnostique un « partage confus des fonctions ». En outre, la Commission européenne,
évoque un « manque d’efficience » des collectivités locales françaises (MEDEF, 2014). Toujours
selon le MEDEF, cet état de fait serait « le fruit d’une mauvaise répartition des compétences
couplée à une insuffisance de coordination des acteurs ». Le MEDEF précise ensuite que la
« principale coupable de cet imbroglio institutionnel [est] la clause générale de compétence
qui permet à chaque collectivité d’intervenir dans tous les domaines d’intérêt local. » (MEDEF,
2014 : 2)
La réforme territoriale prévoit aussi la fin de la clause de compétence générale pour
les départements et les régions. La clause est maintenue pour les communes, mais n’est pas
valable pour les métropoles (INET, 2011). L’AMF a considéré avec satisfaction le maintien de
la clause de compétence générale des communes et a souligné la volonté de clarification de
l’organisation des compétences entre les collectivités.
3.2 Le rôle prépondérant des régions suite à la réforme
La réforme territoriale affirme le rôle prééminent des régions en matière de
planification et d’organisation des compétences dans les domaines suivants : développement
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Synthèse : la réforme territoriale
économique, tourisme (la région est reconnue chef de file), aménagement et développement
durable du territoire (AMF, 2014).
En outre, les régions bénéficieraient, dès 2017, de la responsabilité des transports nonurbains et des transports scolaires, de la gestion de 381 500 km de voiries départementales et
de celle des collèges (AMF, 2014). Ainsi, la réforme vise à réduire progressivement les
compétences des départements par des transferts aux régions et aux métropoles.
Par ailleurs, avec la création des schémas départementaux de coopération
intercommunale (SDCI), des communautés de communes d’au moins 20 000 habitants verront
le jour (AMF, 2014). En parallèle, selon l’AMF, de nouveaux transferts obligatoires de
compétences aux communautés de communes et d’agglomération sont prévus avant le 30
juin 2016 :
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Promotion du tourisme par la création d’un office de tourisme ;
Réalisation d’aires d’accueil des gens du voyage ;
Création et gestion de « maisons de services au public ».
4. Redéfinition des ressources financières des collectivités.
4.1 La fiscalité locale : état des lieux
Selon le MEDEF, depuis les premières lois de décentralisation, la fiscalité locale n’a
cessé d’augmenter, en raison notamment de la baisse continue des dotations de l’État. Cette
fiscalité locale ne représente pas moins de 60% des recettes des collectivités locales (MEDEF
2014). Le MEDEF constate aussi que :
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Les produits fiscaux locaux ont augmenté de 170% entre 1982 et 2012 (en euros
constants), alors que la population n’augmentait que de 20% sur la période ;
La taxe d’habitation a augmenté de 96% ;
La taxe foncière a augmenté de 72% depuis 2000 ;
Les entreprises françaises supportent de fortes pressions fiscales, en comparaison aux
taux nettement inférieurs des pays de l’OCDE.
D’après René Dosière, cité par le MEDEF, la réforme territoriale, si elle est menée à bien,
pourrait générer 15 à 20 milliards d’euros d’économies par an.
4.2 Fiscalité régionale
La réforme de la taxe professionnelle a des conséquences sur la structure de la fiscalité
régionale (INET, 2011). En effet, avant la réforme, les impôts fonciers représentaient 40% des
ressources fiscales et la taxe professionnelle en représentait 60% (INET, 2011). Les régions ont
perdu en 2001 les bénéfices de la taxe d’habitation. Puis, en 2011, les régions ne perçoivent
plus les deux autres impôts directs sur les ménages. Ainsi, la perte du pouvoir de taux sur la
fiscalité économique n’est pas compensée par la préservation d’un pouvoir de taux sur la
fiscalité ménages (INET, 2011). La région ne conserve donc de pouvoir de modulation que de
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Synthèse : la réforme territoriale
façon très marginale, sur des impôts indirects tels que la Taxe Intérieure sur les Produits
Pétroliers (TIPP) (INET, 2011).
En 2015, les recettes fiscales de la région devraient être composées à 80% de la
Contribution sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE), à 10% de l’Imposition Forfaitaire
sur les Entreprises de Réseau (IFER), auxquels s’ajouteraient 10% de dotation de
compensation. Les régions seront donc très fortement tributaires de l’évolution de la CVAE,
sur laquelle elles ne disposent pas de pouvoir de modulation. L’INET précise que « la quasidisparition du levier fiscal, à laquelle s’ajoute le gel des dotations, pourrait conduire à un
affaiblissement du dynamisme des recettes, fragilisant les régions en cas de progression de
leurs dépenses obligatoires » (INET, 2011 : 42).
L’INET rappelle que l’évolution anticipée de la taxe professionnelle est différente de
l’évolution de la Contribution Économique Territoriale (CET). Rappelons que la CET se
décompose en deux parties : d’une part, la Contribution Foncière des Entreprises (CFE) et,
d’autre part, la CVAE. À l’avenir, des différences apparaîtront de par le changement de
perspective et les différences dans les scénarios de croissance. En effet, la taxe professionnelle
portait sur les immobilisations des entreprises. Une communauté qui disposait de nombreuses
industries pouvait anticiper une certaine croissance de ses ressources. Ainsi, une collectivité
qui dispose d’un tissu économique dominée par les activités tertiaires verra ses ressources
croître plus rapidement qu’attendu (INET, 2011). Les collectivités devront revoir leurs
perspectives de développement en fonction des ressources nouvelles qui leurs sont attribués
par la réforme territoriale. La clef de répartition de la CVAE sera l’objet de concurrence entre
les collectivités. Ces dernières ont intérêt à ce que les établissements de leur territoire
concentrent une part plus importante de CVAE. En conséquence, selon l’INET, la réforme de
la taxe professionnelle confirme la territorialisation des politiques fiscales par des liens
renforcés entre les entreprises et collectivités.
4.3 La région : un nouveau partenaire
L’INET explique que les régions pourront réaliser des interventions financières, auprès
des autres niveaux de collectivités, plus encadrées. En effet, l’article 76 de la loi du 16
décembre 2010, citée par l’INET, dispose que « la région peut contribuer au financement des
opérations d’intérêt régional des départements, des communes et de leurs groupements, ainsi
que des GIP [Groupements d’Intérêt Public]. » L’article 76 ajoute que toute collectivité ou
groupement, maître d’ouvrage d’une opération d’investissement, assure une participation
minimale de 20% au financement des opérations d’intérêt régional (INET, 2011). Cependant,
il existe trois exceptions à ce principe :
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La réalisation d’investissements engagés dans le cadre du programme national de
rénovation urbaine ne nécessite pas d’investissement minimal ;
La rénovation de monuments protégés au titre du code du patrimoine ;
Les investissements destinés à réparer les dégâts causés par des calamités publiques.
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L’article 77 oblige départements et régions à faire état des subventions attribuées à un
même projet par les collectivités territoriales. En outre, l’article 78, applicable le 1er janvier
2012, exige en annexe au compte administratif, un état récapitulatif des subventions
attribuées au profit de chaque commune en cours d’exercice. Enfin, l’INET souligne que « la
délibération de la région qui attribue une subvention à un projet décidé ou subventionné par
une autre collectivité territoriale, devra s’accompagner d’un état récapitulatif de l’ensemble
des subventions attribuées à ce même projet par les collectivités territoriales. » (INET, 2011 :
43)
Conclusion
D’après les données fournies par l’INET, la réforme territoriale a redéfini la région
comme un échelon territorial aux compétences renforcées. Les régions apparaissent en
conséquence comme des partenaires et des interlocuteurs pour les entreprises qui
souhaiteraient développer des projets. Par ailleurs, comme le souligne le rédacteur de
l’ambassade de France à Vienne, une nouvelle catégorie d’établissements publics de
coopération intercommunale vient d’être créée : la métropole. Ainsi que le note l’AMF, les
métropoles se verront transférer avant le 1er janvier 2017 au moins quatre compétences
départementales parmi une liste comprenant : le fonds de solidarité logement, le programme
d’insertion, l’aide aux jeunes et aux familles en difficulté, l’action sociale, l’aide aux personnes
âgées, la prévention spécialisée, le tourisme et les routes. Ainsi, les métropoles seront, elles
aussi, dans un futur proche, des partenaires auprès desquels les entreprises pourront trouver
des financements.
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