organisation mondiale du commerce

Transcription

ORGANISATION MONDIALE
DU COMMERCE
RESTRICTED
S/C/W/319
11 août 2010
(10-4281)
Conseil du commerce des services
SERVICES POSTAUX ET SERVICES DE COURRIER
Note d'information du Secrétariat1
1.
La présente note a été établie à la demande du Conseil du commerce des services en vue
d'encourager les discussions sur le secteur des services postaux et des services de courrier dans le
cadre du Conseil. Elle fournit des renseignements de caractère général et met à jour une note
précédente sur le commerce de ces services (S/C/W/39). Elle met l'accent sur les tendances et les
questions considérées comme particulièrement pertinentes eu égard à l'AGCS. Elle ne vise pas à
rendre compte du secteur dans sa totalité, et bon nombre d'observations figurant dans la note
précédente restent d'actualité.
_______________
1
Le présent document a été établi par le Secrétariat sous sa propre responsabilité et sans préjudice des
positions des Membres ni de leurs droits et obligations dans le cadre de l'OMC.
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Page 2
I.
INTRODUCTION .................................................................................................................... 3
II.
DÉFINITION DU SECTEUR.................................................................................................. 3
III.
ENGAGEMENTS AU TITRE DE L'AGCS .......................................................................... 5
IV.
PROFIL ÉCONOMIQUE ET COMMERCIAL ................................................................... 8
A.
STATISTIQUES COMMERCIALES................................................................................................... 8
B.
TENDANCES ET IMPORTANCE ÉCONOMIQUE DU MARCHÉ ......................................................... 10
1.
Aperçu général du marché des services postaux et de courrier.......................................... 10
2.
Services de distribution postale de base et opérateurs postaux désignés ........................... 13
3.
Distribution exprès.................................................................................................................. 15
V.
ÉVOLUTION DES POLITIQUES DANS LE SECTEUR ................................................. 18
A.
RESTRUCTURATION DES OPÉRATEURS POSTAUX ...................................................................... 18
B.
LIBÉRALISATION ....................................................................................................................... 20
1.
Domaines réservés et obligations de service universel......................................................... 20
2.
Libéralisation des domaines réservés.................................................................................... 22
VI.
OBSTACLES AU COMMERCE .......................................................................................... 26
S/C/W/319
Page 3
I.
INTRODUCTION
1.
Les services postaux et les services de courrier constituent un élément essentiel de
l'infrastructure mondiale de communications et revêtent une grande importance économique et
sociale.2 Au cours des dernières décennies, les services postaux ont subi des changements radicaux
– du point de vue réglementaire, opérationnel et technologique – dans le monde entier.
Traditionnellement, le secteur postal était caractérisé par des monopoles d'État qui fournissaient des
services postaux de base et par des sociétés de messagerie privées qui offraient des services de
distribution accélérée. La description de ce secteur dans la Classification sectorielle des services et
dans diverses listes d'engagements correspond aussi à cette représentation plus traditionnelle.
Aujourd'hui, cette distinction est remise en question par les changements radicaux qui se sont produits
et continuent de se produire dans le secteur. Les opérateurs postaux traditionnels et les sociétés de
livraison privées, y compris les entreprises mondiales de livraison exprès, rivalisent dans un nouvel
environnement économique, utilisant de nouvelles technologies et s'implantant dans de nouveaux
secteurs d'activité.
2.
La plupart des Membres de l'OMC ont procédé à des réformes axées sur le marché, quoique à
des degrés divers. De nombreux opérateurs postaux publics ont été transformés en sociétés
commerciales et/ou privatisés, et la portée des monopoles postaux a été réduite, voire supprimée. Par
ailleurs, un certain nombre de Membres ont pris des mesures pour améliorer les performances de
l'opérateur postal traditionnel et la distribution du courrier ordinaire, parallèlement à un marché privé
concurrentiel de la distribution. Bien que de nombreuses initiatives de libéralisation aient donné de
bons résultats, l'expérience montre aussi qu'il est important de traiter correctement certaines questions
réglementaires fondamentales.
3.
Par ailleurs, le progrès technologique a mis les opérateurs face à de nouvelles formes de
concurrence de la part d'autres services de communication (par exemple le courrier électronique), tout
en offrant de nouvelles possibilités comme le recours accru à l'expédition juste à temps des
marchandises par les sociétés de livraison exprès. Ce secteur, en croissance rapide, joue un rôle clé
dans la gestion des chaînes d'approvisionnement et la logistique, ainsi que dans le commerce
international.
4.
La présente note est structurée comme suit. Dans la section suivante, on analyse la définition
du secteur dans le contexte de l'AGCS. Dans la section III, on décrit succinctement les engagements
pris dans le cadre de l'AGCS et les exemptions de l'obligation NPF. Dans la section IV, on présente
l'évolution économique et commerciale récente et, dans la section V, on expose les tendances en
matière d'approche du secteur par les gouvernements, notamment en ce qui concerne la libéralisation
et les cadres réglementaires. Dans la section VI, on conclut en examinant certains obstacles
importants au commerce dans le secteur.3
II.
DÉFINITION DU SECTEUR
5.
Au sens général, les services postaux et les services de courrier comprennent la distribution de
base et la distribution exprès d'articles tels que les paquets, colis, documents, lettres et imprimés.
2
Aux fins de la présente note, les services postaux et les services de courrier incluent les services de
livraison exprès.
3
La présente note ne traite pas des offres présentées par les Membres dans les négociations en cours, ni
des engagements pris au titre des accords commerciaux préférentiels. Elle n'examine pas non plus en détail les
questions de classification. Ces sujets sont traités ailleurs, notamment dans les documents JOB(06)/10 et
S/C/W/39 et dans Zhang (2008). La note concerne l'ensemble du secteur, même si les négociations, d'après les
propositions de négociation et la demande plurilatérale, sont axées sur les services fournis en situation de
concurrence plutôt que sur ceux réservés aux fournisseurs exclusifs, qui sont ordinairement certains services de
distribution de base.
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Dans la Classification sectorielle des services (MTN.GNS/W/120), les services postaux figurent sous
le numéro 2.A, et les services de courrier sous le numéro 2.B, dans la catégorie des services de
communication (secteur 2). La portée des services postaux et des services de courrier est en outre
définie par référence à la CPC provisoire. Ces catégories de la CPC sont reproduites dans le
tableau 1.
Tableau 1: Définition des services postaux et des services de courrier dans la CPC provisoire
Code de la CPC provisoire
7511 – Services postaux
• 75111 – Services postaux
relatifs à la correspondance
Note explicative
Services de levée, d'acheminement et de distribution de lettres,
journaux, revues, périodiques, brochures, dépliants, prospectus et
imprimés analogues, même à destination de l'étranger, tels que fournis
par l'administration postale nationale.
• 75112 – Services postaux
relatifs aux colis
Services de levée, d'acheminement et de distribution de colis et de
paquets, même à destination de l'étranger, tels que fournis par
l'administration postale nationale.
• 75113 – Services de guichet
des bureaux de poste
Services fournis aux guichets des bureaux de poste, comme par exemple
la vente de timbres et le traitement des envois et colis recommandés, et
autres services fournis aux guichets des bureaux de poste.
• 75119 – Autres services
postaux
Services de location de boîtes postales, services de poste restante et
services postaux publics non classés ailleurs.
Exclusion: Les services se rattachant à l'émission et au paiement de
mandats postaux ainsi qu'aux comptes d'épargne postaux sont rangés
dans la classe 8111 (Services des intermédiaires monétaires).
7512 – Services de courrier
• Sous-classe: 75121 –
Services de courrier
multimodaux
Services de levée, d'acheminement et de distribution de lettres, de colis
et paquets, même à destination de l'étranger, assurés par des services
de courrier autres que l'administration postale nationale.
L'acheminement peut se faire par un ou plusieurs modes de transport,
privés ou publics.
Exclusion: Les services de courrier aérien sont rangés dans la
sous-classe 73210 (Transports aériens de courrier).
• Sous-classe: 75129 – Autres Autres services de courrier pour le transport de marchandises, non
classés ailleurs, comme par exemple les services de camionnage ou de
services de courrier
transport de marchandises sans entreposage.
6.
Comme cela a souvent été constaté, la particularité de cette classification sectorielle est
qu'elle fait la distinction entre les services postaux et les services de courrier selon la nature des
prestataires plutôt que celle des services fournis. Dans cette classification, en effet, la caractéristique
essentielle des services postaux par rapport aux services de courrier est qu'ils sont fournis par les
administrations postales nationales. Comme cela a été indiqué dans le document JOB(06)/10, les
propositions de négociation des Membres dans ce secteur font ressortir le caractère inadéquat de cette
classification, soulignant souvent l'incertitude qui en résulte en ce qui concerne la portée des
engagements relatifs à des services identiques fournis dans des conditions de concurrence à la fois par
des entreprises publiques et des entreprises privées. La distinction sur la base du statut de l'opérateur
postal désigné semble en effet de plus en plus éloignée des réalités commerciales et réglementaires
(voir la section suivante): les sociétés privées et les opérateurs postaux traditionnels tendent
désormais à offrir une large gamme de services, et la grande majorité des opérateurs postaux publics
sont en concurrence avec des sociétés privées pour la plupart des services.4
4
La CPC version 1 et la CPC version 1.1 font également la distinction entre les services postaux et les
services de courrier selon qu'ils sont fournis ou non par l'administration postale nationale. La CPC version 2 fait
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7.
Des propositions ont donc été formulées en vue d'améliorer les classifications, y compris dans
la demande plurilatérale concernant ce secteur. Bien qu'elles présentent des différences, ces
propositions préconisent généralement de couvrir l'ensemble des services de distribution pertinents
fournis dans des conditions de concurrence, indépendamment de la nature du fournisseur. Elles visent
donc à faire en sorte que les activités exercées par les opérateurs postaux désignés (OPD) en dehors de
leurs domaines réservés fassent l'objet d'engagements. Elles sont généralement aussi axées sur la
nature des services fournis, couvrent expressément les services de distribution exprès ou à forte valeur
ajoutée – qui sont parfois définis pour plus de précision – et suggèrent que les listes d'engagements
indiquent clairement les éventuels domaines réservés.
8.
La CPC et le document W/120 ne précisent pas expressément la démarcation entre les
services postaux et les services de courrier d'une part et les services de transport d'autre part. Les
définitions des services postaux et des services de courrier données dans la CPC 7511 et 7512
mentionnent le transport d'articles tels que le courrier. La CPC 7512 exclut expressément le transport
de courrier aérien (CPC 73210)5, mais elle ne prévoit pas d'exclusions analogues pour d'autres
catégories spécifiques de services de transport. En outre, la CPC 75121 précise que l'acheminement
"peut se faire par un ou plusieurs modes de transport, privés ou publics".
9.
S'il est entendu qu'il n'y a pas en principe de double emploi entre les catégories de la CPC,
plusieurs catégories de la CPC relatives au transport mentionnent le transport de courrier. Dans les
catégories de services de transport de la CPC provisoire, la CPC 71129 (qui relève du numéro 11.E.b
– transport ferroviaire de marchandises (CPC 712) – dans le document W/120) inclut le transport de
courrier par chemin de fer. La CPC 71235 (qui relève du numéro 11.F.b – transport routier de
marchandises) couvre les transports de courrier par tous modes de transports terrestres, à l'exclusion
des chemins de fer.6
10.
Alors que la CPC 7511 et 7512 inclut des "services auxiliaires" tels que la location de boîtes
postales ou les services de guichet des bureaux de poste, les services financiers ou les services de
télécommunications fournis par les opérateurs postaux sont en principe visés par les engagements
pertinents pris dans ces domaines, à savoir les secteurs 2.C et 7 du document W/120, et non les
services postaux et de courrier. En conséquence, ces autres services fournis par les opérateurs postaux
ne sont pas étudiés dans la présente note, même s'ils constituent souvent une partie importante des
activités globales des opérateurs.
11.
Enfin, comme cela était indiqué dans la note d'information précédente du Secrétariat, les
services de distribution de base fournis dans le cadre d'un monopole par l'opérateur postal désigné
sont normalement visés par l'AGCS à condition qu'ils soient fournis sur une base commerciale, ce qui
est habituellement le cas.
III.
ENGAGEMENTS AU TITRE DE L'AGCS
12.
Au total, 54 Membres de l'OMC ont des engagements concernant les services de courrier
et/ou les services postaux.7 Comme le montre le tableau 2, la plupart d'entre eux n'ont pris des
engagements que pour les services de courrier; seuls 12 Membres ont des engagements concernant
les services postaux.
la distinction entre les services postaux et les services de courrier selon qu'ils sont fournis ou non au titre d'une
obligation de service universel.
5
Bien entendu, même si la CPC provisoire mentionne les services de transport aérien, le transport
aérien de marchandises ne relève pas de l'AGCS, comme l'indique l'Annexe sur les services de transport aérien.
6
Aucune mention n'est faite du transport de courrier dans les catégories de la CPC relatives au
transport par eau, mais ces catégories ne comportent pas d'exclusions relatives à des activités telles que la
distribution de courrier.
7
Au 1er juillet 2010.
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Tableau 2: Résumé des engagements spécifiques
Pays
Afrique du Sud
Albanie
Arabie saoudite
Argentine
Arménie
Autriche
Barbade
Botswana
Brésil
Cambodge
Canada
Cap-Vert
Chine
Croatie
Cuba
Djibouti
Dominique
Émirats arabes unis
ERY de Macédoine
Estonie
États-Unis
Gambie
Géorgie
Grenade
Hong Kong, Chine
Israël
Jordanie
Lesotho
Lettonie
Lituanie
Mexique
Moldova
Mongolie
Népal
Norvège
Oman
Papouasie-Nouvelle-Guinée
Philippines
Pologne
Qatar
République kirghize
République slovaque
République tchèque
Sénégal
02.A: Services postaux
X
X
X
X
X
X
X
X
X
02.B: Services de courrier
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
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Page 7
Pays
Sierra Leone
Singapour
Slovénie
Taipei chinois
Tonga
Turquie
Ukraine
Uruguay
Venezuela
Viet Nam
Total
Note:
02.A: Services postaux
02.B: Services de courrier
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
54
12
Ce tableau met à jour le tableau correspondant figurant dans le document S/C/W/39 grâce à l'ajout des
Membres ayant accédé à l'Organisation.
13.
Le nombre de Membres qui avaient pris des engagements dans ces secteurs à la fin du Cycle
d'Uruguay était limité: 32 pour les services postaux et/ou les services de courrier. Le processus
d'accession a beaucoup contribué à accroître le nombre des engagements. Sur les 25 Membres qui
l'ont suivi, 22 ont contracté des engagements dans le secteur.
14.
Les Membres qui ont pris des engagements dans le cadre de l'AGCS pour les services postaux
et les services de courrier ont inscrit assez peu de limitations sectorielles concernant l'accès aux
marchés ou le traitement national (par exemple pour la participation étrangère au capital). Tout en
s'appuyant généralement sur la classification W/120, à savoir la distinction entre services postaux et
services de courrier, ils ont limité leurs engagements par des annotations dans la colonne sectorielle,
excluant par exemple la distribution de certains articles (lettres ou objets dépassant un certain poids)
ou, plus généralement, les domaines réservés aux monopoles. Il en est notamment ainsi pour les
quelques Membres qui ont pris des engagements concernant les services postaux (CPC 7511).
15.
Par ailleurs, certaines listes contiennent des annotations supplémentaires dans la colonne
sectorielle au sujet des modes de transport, par exemple pour limiter un engagement aux services
terrestres ou pour spécifier "sauf comme précisé pour les services de transports".8
16.
Seule l'Ukraine, Membre ayant accédé récemment, utilise pour ses engagements une
classification qui ne fait pas la distinction entre les services fournis par les OPD et les services fournis
par d'autres prestataires, conformément aux propositions de classification faites récemment dans le
cadre des négociations en cours. En outre, seules les listes de l'Ukraine et du Viet Nam comportent
une définition des services de distribution exprès.
17.
Il n'existe qu'une seule exemption de l'obligation NPF pour les services postaux et les services
de courrier, inscrite par la Turquie en ce qui concerne la réciprocité pour les tarifs postaux des lettres.
18.
Aucun Membre de l'OMC n'a inscrit d'exemption NPF concernant les frais terminaux,
question soulevée dans une communication de la Universal Postal Union (UPU) à la Session
extraordinaire du Conseil du commerce des services en 2002.9 Depuis 2001, un système transitoire a
8
GATS/SC/26 et GATS/SC/120.
OMC (2002). Les frais terminaux sont le système de rémunération utilisé par les opérateurs postaux
pour les échanges de courrier postal transfrontières. Traditionnellement, l'opérateur postal national qui reçoit du
courrier de l'étranger le distribue gratuitement sur son territoire. L'hypothèse est que les coûts de distribution de
ce courrier international à l'arrivée sont équilibrés. Ce n'est cependant pas toujours le cas. Les frais terminaux,
9
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été mis en place pour les frais terminaux, incluant des tarifs différents pour les pays en développement
et les pays industrialisés.10 L'objectif à long terme, ainsi que l'indique la Convention postale
universelle, est d'arriver à un système dans lequel les frais terminaux seront fondés spécifiquement sur
les coûts de distribution intérieurs.
IV.
PROFIL ÉCONOMIQUE ET COMMERCIAL
A.
STATISTIQUES COMMERCIALES
19.
Les statistiques de la balance des paiements n'appréhendent qu'une fraction de la participation
générale du secteur au commerce. Près d'une centaine d'économies (en comptant séparément les États
membres de l'UE) communiquent des données sur les services postaux et les services de courrier dans
le cadre de leur balance des paiements, mais ces données excluent le transport de courrier par des
entreprises de transport aérien, le stockage de marchandises et les services de préparation de
courrier.11 Le tableau 3 présente, d'après les données disponibles de la balance des paiements, les
principaux exportateurs et importateurs de services postaux et de services de courrier.
20.
Ce tableau montre que l'Union européenne est à la fois le principal exportateur et le principal
importateur, que son commerce interne soit pris en compte ou non. Parmi les États membres de l'UE,
les plus gros exportateurs sont les Pays-Bas, l'Allemagne et le Royaume-Uni. En 2008, les États-Unis
ont représenté 52 pour cent des exportations de services postaux et de services de courrier de l'UE
(hors UE-27), suivis par la Suisse (9 pour cent), la Chine (7 pour cent) et la Norvège (5 pour cent). Ils
représentaient également une part prépondérante (67 pour cent) des importations de l'UE (hors
UE-27). La part des pays en développement dans les exportations de l'UE-27 hors UE est passée de
16,8 à 19,2 pour cent entre 2004 et 2008.12
21.
Les données disponibles (pour une cinquantaine d'économies) tendent à montrer que le
commerce des services postaux et de courrier a augmenté de 12,5 pour cent par an entre 2000 et 2007,
atteignant environ 15 milliards de dollars en 2007.
22.
Comme on le sait, les données de la balance des paiements ne peuvent appréhender
entièrement le commerce des services tel qu'il est défini dans l'AGCS, du fait surtout qu'elles
n'incluent pas la fourniture au moyen d'une présence commerciale. Seule une poignée de Membres
communique des statistiques du commerce des filiales étrangères (FATS) – qui sont la meilleure
approximation du commerce selon le mode 3 – sur les services postaux et de courrier. Dans le cas de
l'Allemagne, par exemple, le chiffre d'affaires des filiales étrangères de sociétés allemandes a été de
23,4 milliards de dollars EU pour les activités postales et de courrier en 2006 – contre 37,6 milliards
de dollars EU pour les télécommunications. En comparaison, les exportations allemandes de services
postaux et de courrier ont atteint 1,4 milliard de dollars EU en 2007. Dans le cas des États-Unis, les
ventes des filiales à l'étranger dans le secteur des services de courrier et de messagerie se sont élevées
à 16,4 milliards de dollars EU en 2007, soit plus du double du chiffre enregistré cinq années
auparavant.13
qui ont été introduits en 1969, représentent le montant facturé aux opérateurs nationaux étrangers pour l'accès au
réseau de distribution intérieur. Voir aussi Campbell (2002) et Adrenale (2010), pages 31 à 36.
10
Certains commentateurs ont mis en cause la compatibilité de ce système avec l'obligation NPF:
OMC (2002); Perrazzelli et Vergano (2000); TMC Asser Instituut (2004); et Luff (2002).
11
Voir Commission des Communautés européennes et al. (2002), pages 52 et 53. Dans son Manuel de
la balance des paiements (qui en est à la sixième révision), le FMI donne des principes directeurs concernant la
classification à des fins statistiques, mais chaque pays peut utiliser sa propre classification.
12
Données par partenaire commercial provenant d'Eurostat.
13
Voir http://www.bea.gov.
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Tableau 3: Principaux exportateurs et importateurs de services postaux et de courrier (sur la base de la
balance des paiements de 2007)
(Millions de dollars EU et pourcentage)
Rang Exportateurs
1
Union
européenne (27)
hors UE-27
2
Indea
3
Canada
4
Valeur Part dans Variation Rang Importateurs
les 15
annuelle
économies en %
69,6
11
1
Union
européenne (27)
7 745
69,7
12
3 163
27,9
14
1 144
10,1
hors UE-27
3 191
28,7
19
...
2
Canada
864
7,8
25
874
7,7
-3
3
Hong Kong,
Chine
739
6,7
2
États-Unisb
323
2,8
1
4
États-Unisb
563
5,1
-7
5
Hong Kong,
Chine
310
2,7
16
5
Inde
357
3,2
...
6
Australie
307
2,7
-11
6
Australie
350
3,1
46
7
Norvège
130
1,1
60
7
Corée, Rép. de
232
2,1
-42
8
Féd. de Russie
87
0,8
36
8
Norvège
93
0,8
13
9
Argentine
76
0,7
10
9
Argentine
51
0,5
13
10
Corée, Rép. de
65
0,6
-70
10
Costa Rica
38
0,3
27
11
Venezuela
43
0,4
30
11
Féd. de Russie
27
0,2
59
12
Azerbaïdjan
33
0,3
10
12
Honduras
16
0,1
14
13
Afrique du Sud
26
0,2
8
13
Afrique du Sud
16
0,1
7
14
Brésil
17
0,1
6
14
Turquie
11
0,1
-79
15
Honduras
15
0,1
7
15
Pakistan
10
0,1
-23
11 337
100,0
-
11 112
100,0
-
15 ci-dessus
a
b
Note:
7 887
Valeur Part dans Variation
les 15
annuelle
économies en %
15 ci-dessus
L'Inde déclare apparemment ses services postaux et de courrier en estimant qu'ils représentent la moitié
de la catégorie des "services de communication" dans la balance des paiements, lesquels incluent les
télécommunications.
Services postaux uniquement. Pour les États-Unis, les données relatives aux services de courrier
figurent dans la catégorie du fret aérien, lequel était estimé en 2007 à 11 077 millions de dollars EU
pour les exportations et à 6 376 millions de dollars EU pour les importations.
D'après les données dont dispose le Secrétariat. Comme certains pays qui échangent un volume élevé
de services de communication ne déclarent pas leurs services postaux et de courrier séparément, il se
peut qu'ils n'apparaissent pas dans la liste.
23.
Bien que les statistiques de l'investissement étranger direct (IED) ne fassent pas apparaître les
opérations des filiales étrangères, elles doivent être considérées comme un complément important aux
FATS en tant qu'indicateur approximatif du commerce des services selon le mode 3. Comme pour les
FATS, seule une poignée de Membres déclare des données à ce niveau de désagrégation. Cela dit, les
données mettent en relief l'internationalisation du secteur. Ainsi, le stock d'IED des Pays-Bas à
l'étranger dans le domaine services postaux et de courrier était évalué à 8,8 milliards de dollars EU
en 2008, alors qu'il était de 3,8 milliards de dollars EU pour les États-Unis, de 1,6 milliard de
dollars EU pour l'Allemagne et de 548 millions de dollars EU pour la France.14
14
Pour l'Allemagne et la France, le chiffre concerne l'année 2007 et inclut l'IED dans les autres États
membres de l'UE. Source: statistiques des investissements étrangers directs de l'OCDE, OECD.Stat (2010).
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Page 10
B.
TENDANCES ET IMPORTANCE ÉCONOMIQUE DU MARCHÉ
24.
Les données comparables au niveau international sur l'ensemble du secteur sont rares.
Comme on l'a indiqué précédemment, elles font souvent la distinction entre les OPD et les autres
prestataires, même si ceux-ci offrent souvent des services similaires.15 Toutefois, une étude récente
réalisée pour l'UPU relève les principales tendances du marché pour différents types d'opérateurs. On
l'examine ci-dessous, avant de traiter de manière plus approfondie les tendances qui concernent en
particulier les opérateurs désignés (section IV.B.2) et les services de distribution exprès
(section IV.B.3).
1.
Aperçu général du marché des services postaux et de courrier
25.
L'étude réalisée pour l'UPU porte sur les entreprises qui distribuent du courrier et des colis
légers ainsi que des envois exprès.16 Ce marché est estimé à 500 milliards de dollars EU au niveau
mondial, dont 300 milliards pour les lettres et le reste pour les envois exprès et les colis (voir la
figure 1). Les données en question incluent les services fournis par les OPD ainsi que par les autres
opérateurs. Selon les estimations, les quatre principaux participants représentent près de 60 pour cent
de chacun de ces deux segments du marché. En volume, 430 milliards de lettres et 25 milliards
d'envois exprès et de colis ont été distribués.
26.
Ainsi que le montre la figure 2, la distribution transfrontalières représente une part
relativement modeste du marché total de 500 milliards de dollars EU, notamment pour le courrier
(4 pour cent), même si elle est plus élevée pour les envois exprès et les colis (23 pour cent). Comme
l'indique le tableau 4, la part des OPD dans les envois transfrontaliers a baissé au fil des ans, quel que
soit le segment du marché. En ce qui concerne la poste aux lettres, la part des OPD a reculé de 93 à
85 pour cent en termes de recettes entre 1998 et 2008, alors que, pour les envois exprès et les colis,
elle a été ramenée de 19 à 16 pour cent.17 La part des OPD dans le marché international global des
colis légers a été réduite de 48 à 37 pour cent entre 1998 et 2008.18 La baisse du volume traité par les
OPD se vérifie pour toutes les régions.19
27.
Des parts de marchés ont été prises aux OPD par divers concurrents privés, parmi lesquels les
entreprises mondiales de livraison exprès comme UPS, FedEx, TNT et DHL. Le tableau 5 indique la
part du marché international des envois légers sortants détenue par les OPD dans les différentes
régions, ainsi que celle des autres concurrents tels que les quatre plus grandes entreprises de
distribution exprès, qui sont présentes dans toutes les régions.
15
En effet, les statistiques postales de l'UPU (concernant, par exemple, l'emploi, les recettes
d'exploitation et le nombre d'envois postaux) ne portent que sur les activités des opérateurs postaux désignés,
aussi bien ceux qui bénéficient de droits exclusifs que ceux qui sont en situation de concurrence, que ce soit
pour les services postaux ou non (par exemple les services financiers).
16
Adrenale (2010). Cette étude est limitée aux envois exprès, aux lettres et aux colis d'un poids
inférieur à 5 kg. Elle repose sur les données agrégées relatives à 40 pays qui représentent 85 à 90 pour cent du
marché.
17
Le courrier ou la poste aux lettres désigne la distribution de base des envois pesants moins de 2 kg.
18
Pour tous les niveaux de vitesse et de service.
19
Adrenale (2010), pages 32 à 34.
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Page 11
Figure 1: Marché mondial de la poste aux lettres et des envois exprès et colis, 2008
Marché mondial des envois exprès et colis
200 milliards de dollars EU
2%
3%
3%
4%
26%
18%
43%
Intra-Amériques
Intra-Europe
Intra=Europe
Intra-Americas
Amériques-Europe
Intra-Asie
Intra-Asia
Americas-Europe
Europe-Asie
Americas-Asia
Europe-Asia
Amériques-Asie
Moyen-Orient, Afrique/reste du monde
MEA/RoW
Marché mondial de la poste aux lettres
300 milliards de dollars EU
23%
38%
14%
9%
8%
8%
Note:
USPS
USPS
DPWN
DPWN
La Poste
Poste
La
JapanPost
Post
Japan
Royal Mail
Royal
Mail
Autres
Others
USPS = United States Postal Service.
DPWN = Deutsche Post World Net.
Source: Adrenale (2010).
S/C/W/319
Page 12
Figure 2: Le marché transfrontalier par rapport au marché total de la poste
aux lettres et des colis, 2008
Marché mondial de la poste aux lettres
(300 milliards de dollars EU)
Marché mondial des envois exprès et colis
(200 milliards de dollars EU)
12%
4%
11%
96%
77%
Transfrontalier
Cross-border
Domestic
National
Léger
transfrontalier
Cross-border
Lighter Weight
Lourd international
International
Heavier Weight
National
Domestic
Source: Adrenale (2010), page 5.
Tableau 4: Évolution du marché mondial des envois internationaux légers
(Millions de $EU)
Demande transfrontalière
1998
2003
2008
Revenus des opérateurs désignés
9 172
10 587
11 482
Lettres, documents, périodiques
6 976
7 986
7 899
Envois exprès et colis
2 196
2 601
3 583
5 396
5 385
4 845
5 301
5 284
4 721
95
101
124
Volumes des OPD
Autres opérateurs postaux et concurrents
1998
2003
2008
Revenus des autres opérateurs
9 771
13 800
19 541
533
929
1 399
9 237
12 871
18 142
619
859
1 193
399
580
839
220
279
354
Volumes des autres opérateurs
Part des OPD dans les envois légers
1998
2003
2008
Revenu (en %)
48%
43%
37%
Volume(en %)
90%
86%
80%
Source: Adrenale (2010), page 19.
S/C/W/319
Page 13
Tableau 5: Parts du marché international des envois légers détenues par les concurrents (en termes de
revenus) par région, 2008
Amérique du
Nord
(%)
Europe
occidentale
(%)
Asie-Pacifique
(%)
Amérique
latine
(%)
Afrique,
pays arabes et
Europe orientale
(%)
OPD
24
24
45
25
44
FedEx
32
8
16
22
8
UPS
18
17
8
14
8
TNT
5
14
6
13
11
DHLa
14
27
24
18
24
2
8
5
La Poste, GeoPost
6
Royal Mail
4
Autres
a
6
Pour l'Europe occidentale, l'estimation de la part de marché concerne DHL-DPWN, et celle des "OPD"
concerne les "OPD et autres".
Source: Données reprises d'Adrenale (2010), pages 34 à 48.
2.
Services de distribution postale de base et opérateurs postaux désignés
28.
Au niveau mondial, les services de distribution postale de base sont encore fournis en grande
partie par des administrations ou des entreprises publiques, même si, comme on le verra dans la
section suivante, la situation a évolué dans certains pays. Ces entités fournissent également des
services universels et bénéficient souvent de certains droits exclusifs. Toutefois, l'une des tendances
importantes dans ce secteur est l'intensification de la concurrence. Selon l'UPU, la grande majorité
des opérateurs postaux publics est désormais soumise à une forme ou une autre de concurrence de la
part de sociétés privées. Alors que la concurrence de jure est peu répandue, la concurrence de facto
est courante.20 Selon les données les plus récentes de l'UPU, dans plus des deux tiers des économies,
les OPD ont des concurrents dans le segment de la distribution de base de courrier. Pour la
distribution de base de colis, c'est le cas dans plus de 75 pour cent des économies. Toutefois, selon
l'UPU, les OPD n'ont pas de concurrence dans le segment de la distribution intérieure de base de
courrier dans 57 économies, et dans la distribution intérieure de base de colis dans 23 économies.
D'une manière générale, la concurrence est plus grande – et la part de marché des OPD moins élevée –
dans la distribution internationale que dans la distribution intérieure.21
29.
En 2008, les recettes d'exploitation mondiales des OPD se sont élevées à 210,4 milliards de
DTS.22 Les pays industrialisés assurent l'essentiel des recettes et de la croissance. Les OPD
emploient 5,6 millions de personnes dans le monde et gèrent 677 000 bureaux de poste. Grâce à ces
réseaux qui sont souvent utilisés pour fournir une gamme de services plus large que les simples
services postaux, ils peuvent jouer un rôle important dans le développement économique et social.
20
Il y a concurrence de facto lorsque de nombreux fournisseurs opèrent sur un marché que la loi
réserve en principe à un fournisseur exclusif.
21
Renseignements communiqués par l'UPU. La part de marché moyenne des OPD était de 94 pour
cent dans les services de distribution intérieure de base de courrier et de 75 pour cent dans les services de
distribution internationale de base de courrier.
22
Comme cela a été indiqué précédemment, les statistiques postales de l'UPU ne portent normalement
que sur les activités des OPD et non sur celles des autres fournisseurs qui offrent des services similaires. Elles
incluent aussi les activités des OPD autres que les services postaux.
S/C/W/319
Page 14
30.
Depuis quelques années, les services de distribution de base de courrier fournis par les OPD
connaissent des difficultés. Dans les économies développées, les recettes et les volumes ont stagné ou
diminué – notamment pour le trafic international – en raison de la concurrence des réseaux de
messagerie électronique et autres réseaux de communication.23 La crise économique a aggravé cette
tendance. Son impact sur les opérateurs postaux s'est surtout fait sentir dans le segment de la poste
aux lettres (5,9 pour cent de baisse du trafic intérieur au quatrième trimestre de 2008) et les activités
exprès des OPD (baisse de 7,8 pour cent des recettes mondiales au quatrième trimestre de 2008 par
rapport au quatrième trimestre de l'année précédente).24
31.
La majorité des administrations postales réalisent encore la plus grande partie de leurs recettes
grâce au trafic de la poste aux lettres, bien que leur part globale ait eu tendance à diminuer. En raison
de la baisse du trafic des lettres, notamment celles envoyées par les particuliers (par exemple les
lettres personnelles), le courrier publicitaire et la distribution de marchandises achetées en ligne
rapportent plus de recettes aux OPD, bien qu'ils se heurtent là aussi à la concurrence.25 Les opérateurs
postaux traditionnels explorent également les possibilités offertes dans le domaine du courrier
hybride, en réponse à la tendance au remplacement du courrier physique par des moyens électroniques
tels que le courrier électronique. Le courrier hybride désigne généralement les messages envoyés par
voie électronique au bureau de poste, qui les imprime et les distribue sous forme physique. Ces
nouvelles méthodes peuvent aider à réduire les coûts et à améliorer la qualité des services sur
plusieurs segments de marché (par exemple les factures ou les envois en nombre), puisque le message
peut être imprimé dans un lieu proche du point de distribution, qu'il n'y a pas de levée du courrier et
que le tri est globalement facilité. Selon l'UPU, des services de courrier hybride étaient fournis dans
plus de 60 pays, ce qui représentait plus de 2 milliards d'envois dans le monde. La quasi-totalité du
courrier hybride au niveau mondial était destinée à la distribution intérieure.26 Le développement du
courrier hybride pourrait se révéler important dans les pays en développement, où il pourrait faciliter
l'accès aux services postaux et améliorer la qualité de la distribution.27 Les concurrents des OPD
s'impliquent également de plus en plus dans les solutions à base de courrier hybride.28
32.
Contrairement au courrier, la distribution de colis par les OPD a progressé, aussi bien pour le
segment ordinaire que pour le segment accéléré ou à valeur ajoutée. Au niveau mondial, le nombre de
colis ordinaires intérieurs distribués par les OPD a augmenté de 26 pour cent entre 2004 et 2007, à
6,5 milliards, tandis que celui des colis internationaux a progressé de 17 pour cent. Les services de
distribution intérieure de colis ordinaires par les OPD sont ceux qui ont le moins souffert de la crise.
33.
Confrontés à la baisse des recettes provenant du courrier et à la concurrence accrue des
entreprises de distribution exprès, les OPD se sont efforcés de "mettre à niveau" leurs activités de
distribution de base de colis, de sorte que, dans de nombreux pays, ces services traditionnels prennent
23
Au niveau mondial, le nombre d'envois internationaux de la poste aux lettres a baissé de 5 pour cent
entre 2004 et 2008. Voir http://www.upu.int/fr.html.
24
UPU (2009a).
25
Par exemple, dans l'UE, le volume du publipostage (ou publicité adressée) a augmenté d'environ
20 pour cent entre 2004 et 2006, évolution similaire à celle des autres économies développées. Plusieurs États
membres de l'UE ont libéralisé ce segment, et les volumes ont eu tendance à croître plus rapidement dans ces
pays. Le courrier d'entreprise, par opposition au courrier des particuliers, dont le publipostage représente une
partie avec le courrier transactionnel (par exemple les factures), représente environ 85 pour cent du volume total
du courrier en Europe (Ecorys (2008), page 109).
26
La dernière enquête réalisée par l'UPU dans ce domaine a révélé que le principal producteur de
courrier hybride était l'Italie et que l'Europe représentait une part prépondérante dans le courrier hybride
mondial. La Malaisie occupait le premier rang en Asie et dans le Pacifique, et la Tunisie le premier en Afrique.
27
Voir les renseignements figurant sur le site Web du Centre de technologie postale de l'UPU:
http://www.ptc.upu.int/.
28
Ecorys (2008), pages 172 à 185.
S/C/W/319
Page 15
actuellement un "caractère plus "exprès"".29 En effet, les opérateurs colis cherchent à combler l'écart
avec les entreprises de distribution exprès en matière de qualité et de rapport qualité-prix, même s'ils
tendent toujours à se concentrer sur les services intérieurs. Globalement, les opérateurs traditionnels
évoluent vers une concurrence accrue et vers des produits plus sophistiqués et plus rentables. En
conséquence, la distinction traditionnelle entre colis normal et colis exprès s'estompe; les entreprises
de distribution de colis, les opérateurs exprès et les OPD ont élargi leur gamme de produits pour
attirer la clientèle et rivaliser entre eux. Les OPD ont aussi étendu leurs activités à des domaines tels
que la logistique ou les services financiers.
34.
Pour certains opérateurs postaux traditionnels, l'évolution vers les services de distribution à
valeur ajoutée concurrentiels a été commercialement payante. Pour la Deutsche Post (Allemagne) et
la TPG Post (Pays-Bas), la distribution exprès représente une part appréciable des recettes totales.
Plusieurs autres opérateurs traditionnels ont toutefois dû se battre. Le Service postal des États-Unis,
par exemple, a connu de graves difficultés financières, avec une perte d'exploitation de 3,7 milliards
de dollars EU et une dette cumulée de 10,2 milliards de dollars EU pour l'exercice 2009 (après des
pertes de 2,8 milliards en 2008 et 5,3 milliards en 2007), malgré des réductions de dépenses.30 Parmi
les 134 OPD dont l'UPU a obtenu des données sur les résultats financiers de 2008, 50 ont subi des
pertes d'exploitation.31
35.
Même si elles suivent une évolution similaire, les économies en développement sont souvent
confrontées à des problèmes différents. Selon l'UPU (2007), les caractéristiques du secteur postal
dans de nombreuses économies en développement sont, entre autres, les suivantes: taux très faible de
lettres par habitant (par exemple moins de cinq par an en Afrique); structures réglementaires mal
définies, avec des domaines réservés de jure mais une importante concurrence de facto de la part des
opérateurs privés; mise en œuvre lente des réformes postales et application incohérente des régimes
réglementaires; faible capacité de réseau des opérateurs dominants; bas niveau de service (qualité et
accès); dépendance financière à l'égard de l'État; et faible priorité dans les dépenses publiques.32
Toutefois, les réseaux de bureaux de poste peuvent parfois constituer un moyen d'offrir à la
population un accès à certains services de base.
36.
Certaines de ces caractéristiques sont reprises dans le tableau A-1 (annexe). Dans les
économies en développement, il n'y a parfois aucune distribution à domicile. La majorité de la
population africaine doit aller retirer son courrier dans un établissement postal. Il arrive aussi que
l'expéditeur et le destinataire doivent tous deux payer pour les services postaux. Dans certains pays en
développement, le courrier international représente une part beaucoup plus élevée du volume total de
courrier que dans les pays développés. Les caractéristiques des économies en développement sont
également illustrées dans les tendances en matière de réglementation étudiées dans la section V.
3.
Distribution exprès
37.
Au cours des 20 dernières années, le secteur de la distribution exprès s'est transformé en une
industrie mondiale qui "offre des services à valeur ajoutée avec collecte et livraison à domicile".33 Par
rapport à la distribution ordinaire de lettres, le segment exprès connaît une croissance rapide. La
distribution exprès est l'acheminement accéléré de documents, colis et marchandises. Les opérateurs
gardent le contrôle sur les marchandises tout au long du processus de livraison – souvent à l'aide de
29
Ecorys (2008), page 109.
Rapport annuel 2009 de l'USPS 2009, The Challenge to Deliver; Creating the 21st Century Postal
Service; "Global Postal Reform from a U.S. Perspective", Commissioner Mark Acton, United States Postal
Regulatory Commission, Mail & Exprès Review, août 2009.
31
http://www.upu.int/fr/ressources/statistiques-postales/a-propos-des-statistiques-postales.html.
32
Voir aussi Guislain (2004); Walsh (2001).
33
30
S/C/W/319
Page 16
technologies de suivi – et offrent des services additionnels tels que la collecte en un point désigné par
l'expéditeur, la garantie de livraison dans un délai précis, la confirmation de la livraison et le
dédouanement. Cette croissance est le fruit de diverses tendances telles que le développement du
commerce électronique (achat à domicile), l'expansion du commerce interentreprises qui favorise les
systèmes juste à temps (petites livraisons fréquentes au lieu de transport de masse) et la
mondialisation des chaînes d'approvisionnement qui favorisent la gestion de l'information et la
rapidité de livraison. Les marchandises acheminées par les sociétés de livraison exprès combinent
souvent une valeur élevée et un poids faible.
38.
En 2008, le secteur mondial de la distribution exprès a généré un chiffre d'affaires de
175 milliards de dollars EU, soit une hausse de 20 pour cent en termes réels depuis 2003, plus que le
taux de croissance de l'économie mondiale, et sa contribution directe au PIB mondial était estimée à
environ 80 milliards de dollars EU.34 Il employait directement 1,3 million de personnes et soutenait
indirectement de nombreux autres emplois. Comme l'ensemble du secteur, le segment de la
distribution exprès a été victime de la crise économique.35 Le recul du commerce international a eu
un impact direct sur les recettes mondiales des opérateurs.36
39.
Comme l'indique le tableau 6, le plus gros marché de distribution exprès en chiffre d'affaires
est l'Amérique du Nord, suivie par l'Europe et l'Asie-Pacifique, bien que la plus forte croissance ait eu
lieu dans les pays en développement. La figure 3 montre que la distribution exprès est en grande
partie intrarégionale. En effet, les distributions exprès entre les régions de l'Amérique, de l'Europe et
de l'Asie-Pacifique n'ont représenté que 12 pour cent des recettes du secteur.37 Parmi les principaux
secteurs qui utilisent des services de distribution exprès figurent les TI, les télécommunications,
l'industrie pharmaceutique, le secteur financier et le secteur de l'automobile et du matériel de
transport. Les entreprises travaillant dans technologies de pointe ou les secteurs à forte intensité de
connaissances ont tendance à être plus tributaires des services de distribution exprès, car elles
s'occupent de produits de valeur élevée pour lesquels il est essentiel d'avoir peu de stocks, et de
produits achetés en ligne pour lesquels il est essentiel de livrer rapidement le consommateur. Les
opérateurs exprès peuvent aussi jouer un rôle important en facilitant le commerce électronique, et ils
ont bénéficié de la croissance de la vente au détail en ligne. En Chine, on estime que 35 pour cent des
livraisons exprès font suite à des achats en ligne.38
Tableau 6: Tendances régionales dans le secteur de la distribution exprès, 2003-2008
Recettes
(milliards de $EU)
2003
Amérique du Nord
2008
Croissance annuelle
(%)
Part mondiale
(%)
2003-2008
2008
58
76
6
43
2
3
12
2
Europe
35
49
7
28
Asie-Pacifique
28
42
9
24
4
6
10
4
125
175
7
100
Amérique latine et Caraïbes
Moyen-Orient et Afrique
Total
Source: Oxford Economics (2009).
34
Chiffre d'affaires moins achats de produits intermédiaires tels que les carburants.
La société TNT, par exemple, a enregistré au début de 2009 une baisse de 25 pour cent du volume de
ses envois exprès aériens (Rapport annuel 2009 de TNT).
36
Oxford Economics (2009); UPU (2009a).
37
Oxford Economics (2009).
38
Oxford Economics.
35
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Page 17
Figure 3: Taille du marché de la distribution exprès par région, 2008
express market = US$ 175bn in 2008
Marché mondial deGlobal
la distribution
exprès = 175 milliards de $EU en 2008
Intra-Europe,
38.2
Intra-Europe,
38,2
Intra Americas, 72
Intra-Amériques,
72
Intra-Asia, 32.9
Intra-Asie,
32,9
Americas-Europe, 6.7
Amériques-Europe,
6,7
Americas-Asia, 8
Amériques-Asie,
8
MEA-ROW, 11.2
Moyen-Orient,
Afrique/reste du monde 11,2
6,3
Europe-Asia,
6.3
Europe-Asie,
Source: Oxford Economics (2009).
40.
Les quatre premières entreprises mondiales de livraison exprès (UPS, FedEx, DHL et TNT)
représentent environ 55 pour cent du marché mondial.39 Il existe en outre un grand nombre de
sociétés de livraison exprès qui opèrent souvent à petite échelle, au niveau national ou même local, et
s'occupent parfois de livraisons le jour même ou exclusivement de transport terrestre. Les quatre
leaders internationaux, connus sous le nom d'intégrateurs, travaillent parfois avec de petits opérateurs
exprès ou de messagerie centrés sur le marché national. En Europe, par exemple, on estime
qu'environ 50 pour cent du marché est desservi par une multitude de petites et moyennes entreprises,
tandis que l'autre moitié l'est par les six grands acteurs qui ont des réseaux internationaux (DHL, TNT,
UPS, FedEx, Royal Mail et La Poste).40
41.
Les opérateurs mondiaux possèdent ou contrôlent des flottes de transport aérien et
représentent une part importante des services mondiaux de fret aérien. FedEx est la plus grande
compagnie aérienne du monde en tonnage de fret transporté, devant le groupe Air France-KLM, puis
UPS.41 Elle possède aussi la deuxième plus grande flotte, après Delta Airlines.42 Ce sont les sociétés
de livraisons exprès qui ont le plus développé le concept de plate-forme, et elles ont investi
massivement dans des installations spéciales ou des aéroports spécialisés à l'étranger.43 Memphis,
plate-forme internationale de FedEx, est le plus gros aéroport de fret du monde.44
42.
Le secteur de la distribution exprès joue, comme d'autres tels que le transport et les opérations
de transit, un rôle clé, et grandissant, comme facilitateur du commerce international des marchandises,
tout en contribuant de manière plus générale à organiser plus efficacement la production. Les
39
DHL fait désormais partie de Deutsche Post DHL.
41
Données relatives à 2008. Source: Airline Business, octobre 2009.
42
Pour tous les types d'aéronefs, qu'il s'agisse de transport de marchandises ou de passagers.
43
Voir OMC (2007), page 335.
44
En tonnage de marchandises, 2008. Source: Airline Business, octobre 2009.
40
S/C/W/319
Page 18
opérateurs exprès constituent un élément important des chaînes d'approvisionnement internationales et
aident à améliorer la compétitivité des entreprises qui, compte tenu notamment de l'importance
croissante de la fabrication juste à temps, de l'externalisation et de la vente en ligne, misent sur la
livraison efficace des marchandises pour les relations avec les consommateurs/utilisateurs ou entre les
différentes branches de leurs unités de production.
43.
Les opérateurs exprès, notamment ceux qui ont de vastes réseaux internationaux, jouent un
rôle important dans le commerce mondial en assurant aux entreprises une livraison fiable (suivi) dans
des délais rapides. Ils peuvent aider celles qui cherchent à s'implanter sur le marché mondial, y
compris les PME et d'autres qui ne possèdent pas d'infrastructure de livraison propre, en facilitant la
gestion économique des stocks (c'est-à-dire la simplification des processus de production et la
réduction des frais de stockage) et l'approvisionnement sur le marché international. Dans ce contexte,
les restrictions imposées aux services de distribution exprès peuvent se révéler coûteuses, notamment
en empêchant les entreprises qui participent au commerce des marchandises de tirer pleinement parti
des marchés mondiaux et en compromettant l'attractivité d'un pays comme plate-forme commerciale
et lieu de production internationale. Les entreprises mondiales de livraison exprès dépendent
elles-mêmes beaucoup du commerce international, car les restrictions aux courants d'échanges à
travers les frontières limitent les possibilités économiques des entreprises exportatrices, ce qui a des
répercussions sur les opérateurs exprès.
44.
Comme on l'a indiqué précédemment, les OPD, notamment dans les économies développées,
offrent aussi des services qui font directement concurrence à ceux des opérateurs exprès. Ils le font
soit en élargissant leur offre de services pour la rapprocher de celle des sociétés de livraison exprès,
soit en établissant purement et simplement des filiales ou des coentreprises ou en rachetant des
entreprises privées pour faire directement concurrence aux sociétés de livraison exprès. Certaines
entreprises de transport font pour leur part également concurrence aux opérateurs exprès comme des
compagnies aériennes telles que United Airlines ou Continental Airlines pour les opérations sur
marchandises. Les entreprises de livraison exprès ont elles aussi développé leur activité au-delà de la
distribution de documents et de colis pour offrir des services de logistique et de gestion de la chaîne
d'approvisionnement.
V.
ÉVOLUTION DES POLITIQUES DANS LE SECTEUR
45.
Depuis la dernière note d'information, les réformes dans le secteur postal ont intensifié la
concurrence mondiale et eu un impact notable sur l'évolution des marchés observée dans la précédente
section. La plupart des pays ont procédé à des réformes axées sur le marché, à des degrés divers: les
opérateurs postaux publics ont été transformés en sociétés commerciales et/ou privatisés, et les
monopoles ont été réduits, voire supprimés. Par conséquent, la démarcation traditionnelle entre
opérateurs publics et opérateurs privés est devenue beaucoup moins claire. Les aspects essentiels des
réformes postales axées sur le marché sont, d'une part, la transformation des opérateurs postaux en
sociétés commerciales et leur privatisation et, de l'autre, la libéralisation des marchés postaux et
l'évolution connexe de la réglementation. Chacun de ces aspects est examiné dans la présente
section.45
A.
RESTRUCTURATION DES OPÉRATEURS POSTAUX
46.
Dans la plupart des pays, les services postaux étaient fournis précédemment par la même
entité publique que les services de télécommunication. Avec la libéralisation mondiale des
télécommunications qui a débuté durant les années 1980, la plupart des opérateurs postaux nationaux
ont été séparés des opérateurs de télécommunication et sont devenus des entités publiques autonomes.
45
Cette section s'inspire en partie de Zhang (2008).
S/C/W/319
Page 19
47.
Les opérateurs postaux publics ont ensuite subi une évolution plus profonde avec la
transformation en sociétés commerciales, qui a changé leur statut juridique d'administration ou
d'entité publique en celui d'entreprise détenue par l'État avec un budget propre. Autrement dit,
l'opérateur postal a pris la forme et la structure d'une entreprise commerciale, indépendante du
contrôle politique direct. Cette transformation est normalement associée à une réorganisation interne
consistant à créer au sein du même opérateur des unités distinctes chargées de fournir des services
différents, par exemple le courrier, la distribution exprès, les colis, la logistique ou l'épargne postale.
Selon les dernières données de l'UPU, 170 économies ont transformé leur opérateur postal public en
société commerciale, tandis que 21 continuent de fournir les services postaux au moyen d'une
administration publique. La transformation en société s'accompagne parfois aussi de la création d'un
organisme de réglementation indépendant: 83 économies ont aujourd'hui un organisme distinct
chargé de la surveillance du marché postal.46
48.
Une étude portant sur dix grandes économies en développement d'Asie entre 1980 et 2005
révèle l'ampleur des changements apportés à la gestion et à la conduite des activités postales.47
Durant cette période, toutes les économies étudiées – sauf la Chine et l'Inde – ont accordé l'autonomie
de gestion à leur opérateur postal et commercialisé ses activités.48 La privatisation a été effectuée en
Malaisie et à Singapour en 2003, et la majorité des économies étudiées ont libéralisé partiellement le
secteur durant la période considérée (voir la section suivante).
49.
Pendant la période couverte par l'étude, l'évolution institutionnelle du secteur a été très
différente entre la Chine et l'Inde et les autres économies étudiées, qui ont opté pour l'autonomie de
gestion et la participation accrue du secteur privé. Dans les deux premiers pays, le trafic postal
intérieur traité par l'opérateur postal a eu tendance à croître à un rythme inférieur au taux de
croissance de l'économie entre 2001 et 2005, ce qui n'a pas été le cas pour le deuxième groupe
d'économies. Les deux groupes ont aussi obtenu des résultats très différents en termes de trafic postal:
pour le second, le trafic postal intérieur par habitant est passé d'une moyenne de 34 objets par an
pendant la période 1981-1985 à 67 pendant la période 2001-2005, alors que pour le premier il est
tombé de 12 à 9. En outre, l'évolution vers la séparation structurelle et la participation du secteur
privé a coïncidé, pour le second groupe, avec une amélioration de la rentabilité et de la viabilité
économique des opérateurs traditionnels. Leur bénéfice par employé a fortement augmenté entre
1985 et 2005, contrairement à l'Inde et à la Chine, dont les opérateurs ont subi des pertes financières
par employé durant la même période.49
50.
La transformation en société est devenue courante dans le secteur postal, quel que soit le
niveau de développement du pays. Selon un rapport de l'OCDE, elle a généralement entraîné une
nette amélioration de la rentabilité, de la qualité des services, de la productivité et de l'efficacité des
opérateurs postaux.50 Cela dit, certains OPD importants n'ont pas été transformés en société,
notamment le Service postal des États-Unis, qui est le plus gros OPD au monde en volume de
courrier.51
46
Renseignements communiqués par l'UPU.
Ansón et Toledano (2008), pages 69 et 70.
48
Les autres économies étudiées sont les suivantes: Hong Kong, Chine; Indonésie; Malaisie;
Philippines; République de Corée; Singapour; Thaïlande; et Viet Nam. Plusieurs changements ont eu lieu
après 2005. En particulier, la China Postal Group Corporation a été créée en tant qu'établissement public après
sa séparation d'avec le Bureau de poste d'État en 2006.
49
Ansón et Toledano (2008), pages 71 à 77.
50
OCDE (2001). Voir aussi UPU (2006b).
51
Sur l'évolution récente en matière de réglementation, voir Ecorys (2008), page 1089. La Loi sur la
responsabilité et la modernisation postales adoptée en 2006 vise, par exemple, à répartir les dépenses
institutionnelles du Service postal de manière appropriée entre les produits pour lesquels l'opérateur domine le
marché et les produits en concurrence.
47
S/C/W/319
Page 20
51.
Dans certains pays, la restructuration de l'opérateur postal est allée au-delà de la
transformation en société puisque des mesures ont été prises pour privatiser les opérateurs désignés,
de manière à passer de la propriété intégrale par l'État à la propriété privée – au moins partielle (voir
l'encadré 1).
Encadré 1: Exemples de privatisations dans le secteur postal
L'Allemagne a privatisé en partie la Deutsche Post en novembre 2000 en cédant environ le tiers de son capital.
Cette mesure avait été précédée par la création en 1989 de départements distincts pour les services postaux, les
services bancaires postaux et les télécommunications au sein du ministère compétent et par l'introduction des
méthodes de gestion du secteur privé et de nouvelles pratiques comptables. En 2002, la Deutsche Post AG est
devenue propriété intégrale de DHL International. Les deux constituent désormais la Deutsche Post DHL.
L'État a conservé environ 30 pour cent des parts – par l'intermédiaire de la KfW Bankengruppe.
Aux Pays-Bas, TNT NV, qui incluait l'opérateur postal historique, est entièrement privatisée depuis 2006, et
l'État n'y détient plus aucune part. La PTT Post a d'abord été transformée en société à responsabilité publique
en 1989, puis il y a eu une introduction en bourse en 1994 (30 pour cent des parts) et une en 1995 (25 pour cent
supplémentaires), et la société de livraison exprès TNT a été rachetée en 1996. Elle emploie actuellement
163 200 salariés et a réalisé un chiffre d'affaires de 11,2 milliards d'euros en 2008, dont 58 pour cent grâce aux
services exprès.52 En Asie, le gouvernement malaisien a décidé en 2001 de vendre l'intégralité des parts de
Pos Malaysia à une holding d'investissement privée, dont il détient 32 pour cent des parts. Pos Malaysia est
cotée à la Bourse malaisienne depuis 2007.53 Plus récemment, Post Danmark A/S a été transformée en une
société anonyme (2002), et 22 pour cent de ses parts ont été vendues à un investisseur privé (2005), tandis que
l'Office postal autrichien a entamé un processus de privatisation grâce à une introduction en bourse en 2006.54
52.
La tendance générale à la restructuration des opérateurs postaux a fait suite à l'intensification
de la concurrence des entreprises privées ainsi que des moyens électroniques de communication. Elle
peut aussi être due à des finances publiques tendues, à l'expérience de la réforme dans d'autres
secteurs tels que les télécommunications et au désir général d'améliorer la qualité des services, de les
moderniser et d'intégrer les changements technologiques importants.55 Outre la transformation en
société, la privatisation ou la libéralisation, les gouvernements ont pris diverses initiatives pour
favoriser la réalisation de ces objectifs. Parmi les mesures importantes figurent la définition
d'obligations de service universel plus claires et adaptées et l'autorisation de la participation du secteur
privé grâce à des contrats de gestion, à des partenariats stratégiques ou au franchisage des comptoirs
postaux.56
B.
LIBÉRALISATION
53.
Un autre aspect fondamental de la réforme postale durant la période récente est la suppression
ou la réduction des droits exclusifs.
1.
Domaines réservés et obligations de service universel
54.
Pendant longtemps, on a considéré que la fourniture d'un service universel n'était possible que
par l'octroi de droits exclusifs, afin d'offrir à l'opérateur une compensation pour ses activités non
rentables ou moins lucratives, par exemple la fourniture de divers services postaux à des tarifs
uniformes dans les zones où les volumes sont faibles. Selon cette conception, les bénéfices retirés de
52
ITA-WIK (2009), fiches de pays, page 104.
UPU (2006b); OCDE (2001); Maruyama et Sano (2008); Crew, Kleindorfer et Campbell (2008).
54
ITA-WIK (2009); Crew, Kleindorfer et Campbell (2008).
55
Guislain (2004) souligne le besoin urgent de réformes dans de nombreux pays en développement,
afin d'améliorer les résultats du secteur. Il estime que la restructuration de l'opérateur historique et la
réglementation du secteur peuvent améliorer la fiabilité et l'efficacité des services et accroître les
investissements tout en réduisant le besoin de subventions.
56
Voir Ianni (2008).
53
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Page 21
la distribution de courrier dans les zones à volume élevé servaient à financer la distribution à perte
dans les zones à volume faible. Conformément à la Convention de l'UPU, les membres de l'UPU
doivent veiller à offrir des services postaux de base de qualité en tout point de leur territoire, à des
prix abordables.57
55.
Au cours des 20 dernières années, différents pays ont procédé à des réformes afin de réduire
les domaines de monopole et d'intensifier la concurrence, tout en maintenant les obligations de service
universel. La libéralisation sous la forme d'une plus grande concurrence était destinée à donner aux
opérateurs postaux une incitation forte à devenir plus efficaces et innovants. L'expérience faite par
plusieurs pays tend à montrer qu'il est possible de retirer les bénéfices de la concurrence tout en
offrant un service universel. Outre le maintien d'un domaine réservé bien défini, les moyens d'assurer
la fourniture d'un service universel sont par exemple les subventions aux consommateurs, les fonds de
service universel ou le partage des coûts (dans le cadre d'un accord avec les collectivités locales).58
Avec la restructuration des opérateurs postaux traditionnels sous forme d'entités commerciales, les
gouvernements ont jugé nécessaire de définir les normes du service postal universel à maintenir.59 Ils
ont aussi jugé important de veiller à ce que les rentes de monopole du fournisseur de service universel
ne servent pas à subventionner les activités concurrentielles en dehors du domaine réservé.60
56.
La plupart des pays ont défini de manière formelle le service postal universel, que ce soit dans
une réglementation ou dans des contrats ou licences de concession.61 Les définitions nationales
diffèrent selon les besoins économiques et sociaux. Le service universel est ordinairement défini
d'après la gamme des services visés (par exemple en fonction du poids), l'accessibilité (points
d'accès), la fréquence du dédouanement et de la distribution, la qualité du service (durée de transit) et
le prix. La poste aux lettres est un élément courant du service universel, bien qu'il y ait des
différences dans les limites de poids et l'étendue des services supplémentaires. La plupart des pays
incluent aussi la distribution de base de colis, même si les limites de poids diffèrent là aussi. En ce
qui concerne le financement du service universel, la grande majorité des pays réserve certains services
postaux exclusivement aux fournisseurs de service universel. Il faut noter que, de nos jours, la portée
des services réservés est souvent inférieure à celle du service universel.
57.
Certains analystes contestent la notion d'obligation de service universel soutenue par un
monopole pour le courrier dans certains pays en développement. Attirant l'attention sur les faibles
volumes de courrier dans certaines zones rurales pauvres, ils suggèrent que les pouvoirs publics
encouragent plutôt la concurrence et favorisent l'accès à une gamme plus large de services groupés
fournis, par exemple, par des bureaux de poste franchisés ou grâce à diverses formes de participation
57
Voir l'article 3 de la Convention de l'UPU.
Les pays qui ont libéralisé les domaines réservés ont mis en place différents mécanismes ou
politiques pour garantir la fourniture du service universel. Dans certains cas (par exemple au Royaume-Uni, à
Singapour ou en Suède), le fournisseur de service universel doit offrir ce service selon les termes d'une licence
ou d'un accord avec l'État. Il ne bénéficie pas d'un système de compensation, car les organismes de
réglementation ont estimé que le coût était compensé par les économies d'échelle et par l'avantage de pouvoir
fournir un service au niveau national. Dans d'autres pays, un fonds spécial a été créé pour financer la fourniture
du service universel. Voir Zhang (2008), pages 385 à 387.
59
On rappelle que les engagements au titre de l'AGCS n'affectent pas en soi les normes du service
universel.
60
Zhang (2008), pages 381 à 385.
61
UPU, Réponses au questionnaire sur l'application des normes relatives au service postal universel:
http://www.upu.int.
58
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du secteur privé, ce qui pèserait moins sur les finances publiques.62 Certaines de ces idées ont été
contestées, notamment au motif qu'un accès plus grand pourrait accroître la demande et les volumes.63
58.
D'autres analystes proposent que les pouvoirs publics se concentrent sur les obligations de
service universel pour les clients résidentiels et les petites entreprises, de façon à laisser aux
opérateurs une plus grande flexibilité commerciale au sujet des grands expéditeurs de courrier
commerciaux, au moins pour certains aspects du service universel tels que la fixation des prix ou la
fréquence de distribution.64
2.
Libéralisation des domaines réservés
59.
La concurrence est devenue une réalité mondiale dans les services de livraison. Même si la
plupart des pays maintiennent encore certains droits exclusifs pour leurs fournisseurs de service postal
universel, la coexistence du monopole et de la concurrence est désormais très courante. Au Pérou, par
exemple, plus de 450 opérateurs privés sont autorisés à offrir des services postaux, tandis qu'en
Colombie 200 "opérateurs spécialisés" sont autorisés à offrir des services postaux de base avec des
options à valeur ajoutée.65 En outre, dans plusieurs pays en développement, le champ de la
concurrence de facto est plus large que celui de la concurrence de jure, car un certain nombre de
sociétés de messagerie privées fournissent des services réservés en principe aux opérateurs postaux
historiques. D'une manière générale, il y a une tendance croissante à la réduction des droits de
monopole.
60.
Divers pays ont pris des mesures pour réduire l'étendue du domaine réservé et favoriser la
concurrence. Par ailleurs, près de 20 pays ont entièrement supprimé les monopoles dans leur secteur
postal. Parmi les marchés fortement ou entièrement libéralisés figurent non seulement ceux de pays
développés tels que l'Allemagne, la Finlande, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et la
Suède, mais aussi ceux d'un certain nombre de pays en développement tels que la Colombie, le
Nicaragua, le Pérou et Singapour.66
a)
Réforme postale de l'UE
61.
Un vaste effort de libéralisation, du point de vue des changements effectués et envisagés aussi
bien que de la taille du marché postal et du nombre de pays impliqués, a été entrepris par l'Union
européenne. Il porte sur divers aspects des réformes postales qui vont au-delà de la réduction du
domaine réservé.
62.
Selon un rapport établi pour la Commission européenne au début des années 1990, les
services postaux étaient fournis dans de nombreux États membres par des "entités postales inefficaces
et déficitaires, avec un manque d'attention considérable à l'égard de la clientèle, ce qui se traduisait
par une qualité de service très hétérogène", et "les monopoles postaux incluaient souvent la
distribution d'envois de la poste aux lettres pesant jusqu'à 2 kg, et parfois même les services exprès".67
La première Directive postale, adoptée en décembre 1997, imposait aux États membres d'ouvrir
progressivement leurs marchés postaux, tout en maintenant un service universel ainsi qu'un cadre
réglementaire adéquat. Elle fixait des limites maximales pour les services qui pouvaient être réservés
au(x) fournisseur(s) de service universel dans chaque État membre. Entre 1996 et 2006, le domaine
62
Kenny (2005); Guislain (2004).
Voir Ansón, Cuadra, Lindares, Ronderos et Toledano (2006). Ianni (2008) estime en revanche qu'il
n'a pas été démontré que l'accroissement de l'accès augmente les volumes.
64
Voir, par exemple, Finger et al. (2005), et des points de vue différents dans Crew et Kleindorfer
(2006).
65
Ianni (2008), pages 403 et 404.
66
UPU (2009b).
67
ITA-WIK (2009), page XI.
63
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réservé a été réduit à trois reprises; actuellement, seuls les envois pesant moins de 50 grammes et
coûtant moins de 2,5 fois le tarif de base sont exemptés de concurrence. Aux termes de la troisième
Directive postale, la majorité des États membres (95 pour cent des marchés postaux de l'UE en
volume) doivent supprimer les droits exclusifs au 1er janvier 2011 et les autres doivent le faire au
1er janvier 2013. L'Allemagne (2008), la Finlande (1991), la Suède (1992), le Royaume-Uni (2006),
l'Estonie (2009) et les Pays-Bas (2009) ont déjà supprimé les domaines réservés avant la date prévue
dans la Directive.68 La Directive postale fait partie de l'Espace économique européen (EEE), et la
deuxième Directive postale a été transposée dans le droit national par l'Islande, le Liechtenstein et la
Norvège. Les pays candidats à l'UE en sont à différents stades de transposition de l'acquis postal.69
Des renseignements complémentaires sur la réforme postale de l'UE sont donnés dans l'annexe.
63.
En raison des changements réglementaires et de l'évolution du marché, selon la Commission
européenne (2008b), les opérateurs postaux historiques de l'UE ont modernisé et restructuré leurs
activités en vue d'accroître leur efficacité et d'améliorer la qualité de leurs services, et ils se sont
orientés de plus en plus vers une prestation des services postaux régie par les règles du marché et axée
sur les besoins des consommateurs. Les faits tendent à montrer, par exemple, que l'intensification de
la concurrence a entraîné une augmentation relative des volumes de courrier, la mise en place de
nouveaux services à valeur ajoutée et une pression à la baisse des prix du courrier en nombre.70 Les
opérateurs traditionnels ont également étendu leurs activités à d'autres domaines que la fourniture de
service universel. Une réelle concurrence est apparue sur le marché de la poste aux lettres, mais elle
se développe lentement malgré les mesures de libéralisation qui ont été prises. Plus que la réduction
du domaine réservé de 100 à 50 grammes, le développement de la concurrence était dû en particulier à
la libéralisation totale de certains segments du marché du courrier adressé, par exemple le
publipostage (comme en Italie et aux Pays-Bas) ou le courrier intra-urbain (Espagne).71
64.
L'évolution du régime postal de l'UE souligne aussi l'importance de la réglementation, y
compris le rôle des autorités réglementaires nationales dans le suivi des faits nouveaux et la
prévention des obstacles à la concurrence. Les recherches tendent à montrer que, pour la plupart des
pays concernés, les Directives postales, qui offrent une flexibilité concernant la transposition dans le
droit national, peuvent être considérées comme une condition éventuellement nécessaire mais non
suffisante du développement de la concurrence.72 En complément de l'ouverture des marchés qui
résulte des Directives, les autorités réglementaires nationales doivent combattre ou prévenir les
68
Cependant, en 2007-2008, certains ont ralenti leur plan initial d'ouverture du marché postal avant
décembre 2010, et il y a eu des tentatives pour élargir la portée du domaine réservé, que la Commission a dû
intervenir pour prévenir. Voir Ecorys (2008).
69
Commission européenne (2008b).
70
Ecorys (2008).
71
Les parts de marché des nouveaux venus ont augmenté, mais elles restent faibles, même là où le
marché a été entièrement libéralisé (par exemple 9 pour cent en Suède, 10 pour cent en Allemagne, mais moins
de 2 pour cent dans la majorité des autres États membres de l'UE). Cela dit, dans de nombreux cas, les
concurrents ont pu mettre en place des opérations rentables, même à petite échelle, par exemple CityMail dans
les zones à forte densité de population de la Suède et EP Europost pour le courrier non adressé en Allemagne
(Finger, Alyanak et Rossel, 2005). Au Royaume-Uni, où il n'y a pas de domaines réservés, la concurrence s'est
développée sur le marché d'amont, les concurrents représentant 20 pour cent du volume du courrier adressé.
Des avancées supplémentaires ont été réalisées ces dernières années en ce qui concerne la transformation en
société et la privatisation; ainsi, le gouvernement allemand a réduit sa participation dans le fournisseur de
service universel allemand, tandis que le gouvernement néerlandais a vendu la participation de 10 pour cent qu'il
détenait encore et renoncé à son "action spécifique" dans TNT. La Pologne et la République tchèque ont
commencé en 2007 à transformer l'entreprise publique en société anonyme. Tous les opérateurs postaux publics
de l'UE ont été transformés en société, sauf dans un État membre, Chypre, où l'opérateur demeure une
administration (ITA-WIK, 2009). La majorité des fournisseurs de service universel appartient encore à l'État
(Commission européenne, 2008b).
72
Ecorys (2008).
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obstacles de facto en permettant le maintien d'une pression limitée en faveur de la concurrence sur les
opérateurs historiques.
b)
Autres exemples de réforme postale
65.
Divers autres pays dans le monde ont pris des mesures pour réduire, voire supprimer, les
droits exclusifs, de manière à stimuler la concurrence dans le secteur.
66.
En Australie, par exemple, le domaine réservé de l'entreprise publique Australia Post a été
réduit en 1989 et 1994, pour être limité aux lettres d'un poids égal ou inférieur à 250 grammes et d'un
affranchissement égal ou inférieur à quatre fois le tarif applicable aux lettres ordinaires. En outre, il
ne comprend plus des envois tels que le courrier international ou le courrier publicitaire. En Suisse, à
la suite des modifications apportées à la Loi postale en 2003, le marché des colis est entièrement
ouvert à la concurrence depuis le 1er janvier 2004. En Norvège, le domaine réservé a également été
réduit à plusieurs reprises, et la licence actuelle de la Poste norvégienne (valable du 1er janvier 2007
au 31 décembre 2010) accorde uniquement des droits exclusifs sur les lettres cachetées et adressées
d'un poids inférieur à 100 grammes.
67.
La Nouvelle-Zélande a supprimé le monopole postal en 1998. Le service postal universel est
garanti par un protocole d'accord entre l'État et l'opérateur historique, New Zealand Post Limited,
société commerciale appartenant à l'État. Aux termes de ce protocole, la Poste néo-zélandaise est
également tenue d'accorder dans certaines conditions à des tierces parties l'accès au réseau postal, par
exemple les boîtes postales. Cet accès est négocié de manière privée et n'est pas fixé par l'État. Bien
qu'elle n'ait pas de domaine réservé, la Poste néo-zélandaise détient environ 80 pour cent du marché
du courrier ordinaire.73 À Singapour, le monopole postal a été supprimé le 31 mars 2007, et Singpost,
l'opérateur historique, continue d'offrir le service universel sur un marché entièrement libéralisé.74
68.
Aux États-Unis, la participation du secteur privé a augmenté grâce à des arrangements de
partage du travail plutôt qu'à une libéralisation du domaine réservé. Par exemple, les expéditeurs de
courrier privés peuvent effectuer des activités de partage du travail telles que le codage par codes à
barres et le tri préalable. Depuis quelques années, environ 80 pour cent du courrier distribué par
l'USPS est traité, à un point ou à un autre du réseau, par une tierce partie. Selon certaines estimations,
cela équivaudrait au transfert d'environ un quart du volume de travail de l'USPS au secteur privé.75
69.
Dans les pays en développement, la réforme postale n'a généralement pas été aussi profonde
ni rapide que dans certains pays de l'OCDE. De nombreuses réformes ont été menées à bien, mais de
nouveaux obstacles ont été érigés dans certains cas, du moins par rapport au niveau de concurrence de
facto qui existait précédemment.76 La dynamique et les motivations générales qui ont poussé aux
73
Estimation relative à 2007: Ecorys (2008), page 1083. Voir aussi Zhang (2008).
UPU (2006b); Zhang (2008).
75
Ecorys (2008), pages 1095 et 1096. En outre, les droits exclusifs détenus par l'USPS sur le courrier
ont été suspendus pour les lettres très urgentes (distribution exprès), par exemple celles dont l'affranchissement
est six fois plus élevé que celui d'une lettre de première classe de la catégorie la plus basse. Cette suspension ne
s'applique pas à la distribution aux boîtes postales, pour laquelle l'USPS jouit d'un monopole.
76
Voir, par exemple, la situation récente en Chine: OMC (2010), et OMC, "Examen de la politique
commerciale de la Chine", rapport du Secrétariat, 26 avril 2010, WT/TPR/S/230, pages 110 et 111. En Inde, un
projet de loi présenté en 2006, puis retiré en 2009, proposait entre autres choses d'élargir le domaine réservé et
de démanteler les niveaux d'IED concernant les fournisseurs privés de services de livraison (Mukherjee (2009)).
En Indonésie, la Nouvelle loi sur le service postal (2009), tout en supprimant le domaine réservé de
Pos Indonesia pour certains services postaux, exige que les fournisseurs de services postaux (y compris les
entreprises de messagerie et de livraison exprès) soient détenus majoritairement par des Indonésiens. Elle
dispose en outre que la collaboration entre les entreprises nationales et les entreprises étrangères (à participation
minoritaire) doit se limiter à une province ou une capitale dans laquelle se trouve un aéroport ou un port
74
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réformes sont similaires: promotion de la concurrence, progrès technologiques et désir d'améliorer la
qualité du service, de mieux utiliser les actifs publics et d'encourager l'amélioration des résultats et de
la contribution économique de l'ensemble du secteur. Même si elles sont différentes, les stratégies
appliquées comprennent généralement une certaine dose de libéralisation, l'accroissement de la
participation du secteur privé, la restructuration et l'amélioration des résultats de l'opérateur
traditionnel, et une réforme réglementaire. Les expériences en matière de réforme ont mis en relief
l'importance d'un cadre réglementaire efficace.77
70.
En Argentine, les droits exclusifs de l'opérateur historique ont été supprimés en 1993. Correo
Argentino S.A., l'opérateur public qui fournissait un service universel, subissait des pertes supérieures
à 150 millions de dollars EU par an. Le gouvernement a ensuite décidé en 1997 de procéder à sa
privatisation au moyen d'une offre de concession de 30 ans, qui a été remportée par un consortium
local. Aux termes de l'arrangement, Correo devait fournir un service universel et investir 250 millions
de dollars EU sur dix ans dans l'infrastructure postale, tout en acquittant des droits de concession de
104 millions de dollars EU par an.78 La concession a été retirée en 2003 au motif que les conditions
imposées n'avaient pas été respectées. Correo Argentino a ensuite déposé son bilan et est revenu
entièrement dans le giron de l'État. Ce revers peut s'expliquer, entre autres, par les problèmes
économiques que connaissait l'Argentine à l'époque ou par le niveau élevé des droits de concession,
mais aussi, selon l'UPU, par un cadre réglementaire inadéquat conformément auquel la libéralisation
avait été engagée en premier, les mesures de réglementation arrivant ensuite. En particulier, ce cadre
ne permettait pas de faire respecter les conditions de licence et de réprimer les opérations postales
illégales, de sorte que l'entreprise avait du mal à améliorer sa situation commerciale et à tirer parti des
possibilités offertes tout en se conformant aux obligations strictes de service universel du point de vue
des prix et de la qualité du service.79 Après le retrait de sa licence en 2003, Correo a continué de
fonctionner sur un marché libéralisé, mais l'organisme de réglementation a pris de nouvelles mesures
en faveur de la concurrence et imposé des prescriptions et des procédures d'exploitation plus strictes.80
71.
La Tanzanie offre un autre exemple de libéralisation du secteur postal. Le marché national
était caractérisé par de faibles volumes de courrier – moins d'un envoi par habitant –, surtout
concentrés dans quelques grandes villes. Au cours des quatre années qui ont précédé la
transformation en société de l'opérateur postal en 1997, le volume du courrier avait baissé de 22 pour
cent par an en moyenne. Les résultats de l'opérateur dans des domaines tels que la qualité du service
n'étaient pas surveillés, et il dépendait financièrement et institutionnellement de l'opérateur public de
télécommunications. Avec l'appui de la Banque mondiale, la Tanzanie a engagé des réformes
destinées à rendre l'opérateur postal financièrement viable. La stratégie de réforme visait,
premièrement, à établir un opérateur public autonome et à instaurer un environnement réglementaire
solide, deuxièmement, à renforcer la responsabilité grâce à des contrats de résultats et, troisièmement,
à commercialiser les finances et les opérations de l'opérateur, afin d'assurer sa réussite sur un marché
concurrentiel. Après l'adoption de mesures réglementaires – définition claire de l'obligation de
service universel et séparation d'avec l'opérateur de télécommunications –, le domaine réservé a été
fixé à 500 grammes, et le segment colis et paquets a été libéralisé. La concurrence s'est développée
sur le marché de la messagerie et des colis, avec 47 opérateurs de messagerie internationaux,
international. Elle exige également que les opérateurs du secteur privé contribuent au financement du service
postal universel et que les fournisseurs d'un service non universel donnent la priorité aux livraisons d'articles
relevant du service postal universel, moyennant une compensation fixée par les pouvoirs publics (OMC (2010),
paragraphe 85).
77
Voir, par exemple, Banque mondiale et UPU (2001), et Guislain (2004).
78
Walsh (2001), page 26.
79
UPU (2004). Voir aussi: "La privatización y regulación del correo oficial argentino en perspectiva",
Mariano Wiszniacki, http://perio.unlp.edu.ar/question/numeros_anteriores/numero_anterior13/nivel2/articulos/
informes_investigacion/wiszniacki_1_informes_13verano06.htm (consulté le 25 juin 2010).
80
Voir l'exposé présenté par A. Javier Pérez (Argentine) au Forum de l'UPU sur la régulation postale,
12 novembre 2009.
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régionaux et nationaux titulaires de licences en 2009, contre seulement deux en 2001. L'opérateur
s'est autofinancé pour l'essentiel, ses charges d'exploitation ayant été inférieures à ses recettes entre
2000 et 2006. Il est resté aux mains de l'État mais a conclu quelques partenariats avec le secteur
privé, par exemple des contrats avec des entreprises de transport pour la distribution et la collecte dans
les zones isolées. Cet exemple souligne, entre autres choses, l'importance d'une bonne programmation
de la réforme réglementaire et les avantages d'une concurrence accrue.81
72.
Plusieurs autres pays ont procédé à des réformes afin d'améliorer les résultats de leur
opérateur postal public, même si elles n'ont pas comporté la libéralisation du domaine réservé à
proprement parler. Parmi ces mesures figurent par exemple l'amélioration du cadre réglementaire, le
renforcement de la responsabilité et la restructuration de l'opérateur désigné.82
VI.
OBSTACLES AU COMMERCE83
73.
La principale restriction formelle au commerce dans le domaine des services postaux et de
courrier est constituée par les droits exclusifs, même s'ils ne sont pas au centre des négociations de
Doha concernant le secteur, du moins selon la demande plurilatérale ou les propositions de
négociation, qui sont plutôt axées sur les obstacles dans les domaines soumis à la concurrence. Cela
dit, l'octroi de droits exclusifs pour la fourniture commerciale de services est une limitation à l'accès
aux marchés au titre de l'article XVI.
74.
Comme cela a été indiqué dans la section V, plusieurs pays ont eu tendance à réduire – voire
parfois à éliminer – les domaines réservés. En outre, dans un certain nombre de cas, la concurrence
de facto est plus large que ne l'envisage la loi. Les écarts entre ce qui est prévu par la loi et ce qui est
effectivement autorisé peuvent créer une incertitude sur le point de savoir si les situations autorisées
de concurrence de facto se maintiendront à l'avenir.
75.
Dans d'autres cas, le domaine réservé n'est pas clairement délimité, ce qui peut créer des
doutes lorsqu'il s'agit de savoir si certains services peuvent être fournis par tous les prestataires et
laisse une certaine marge de manœuvre. Dans certains pays, par exemple, le domaine réservé est
défini simplement par référence aux activités du fournisseur public et, dans d'autres, il y a une
référence générale aux lettres et/ou colis, mais sans indication de poids, de prix ou de niveau de
service (par exemple, il n'est pas indiqué si le monopole porte sur la distribution normale ou les
services exprès). Dans d'autres cas encore, certains droits de monopole sont définis de manière trop
large par rapport aux objectifs du service universel.
76.
Il y a aussi des préoccupations au sujet du comportement des monopoles en dehors de leur
domaine réservé. Elles peuvent porter sur les pratiques anticoncurrentielles (par exemple les
subventions croisées) et sur diverses mesures grâce auxquelles les pouvoirs publics maintiennent un
traitement spécial en faveur des opérateurs nationaux (par exemple contrôle des prix et surtaxes,
traitement douanier, etc.). L'absence d'organisme de réglementation indépendant ainsi que de
comptabilité distincte suscite aussi des inquiétudes sur plusieurs marchés (par exemple les entités
postales imposent parfois une licence et une réglementation, voire des taxes, à leurs opérateurs
privés). Un autre obstacle important concerne les prescriptions trop contraignantes en matière de
licences pour les activités concurrentielles qui ne font pas partie du service universel.
81
Ianni (2008), pages 411 et 412; Segni et Ianni (2004).
D'autres expériences de réforme dans les pays en développement sont exposées dans Ianni (2008),
Segni et Ianni (2004), et Banque mondiale et UPU (2001). Les pays mentionnés dans ces études sont les
suivants: Azerbaïdjan, Brésil, Costa Rica, Guatemala, Indonésie, Maroc, Tanzanie et Trinité-et-Tobago.
83
L'expression "obstacle au commerce" ou "restriction au commerce" est employée ici pour désigner
de manière générale les mesures qui peuvent avoir un effet défavorable sur le commerce, et pas seulement les
limitations à l'accès aux marchés ou au traitement national au sens des articles XVI et XVII de l'AGCS.
82
S/C/W/319
Page 27
77.
En outre, les fournisseurs font parfois l'objet de mesures discriminatoires analogues à celles
qui existent dans d'autres secteurs, par exemple des taxes et des redevances, ainsi que des restrictions
à l'investissement sous forme de limitation à la participation étrangère et de prescriptions en matière
de coentreprise et d'enregistrement local. Un autre obstacle existant dans le secteur consiste à
empêcher les entreprises de livraison étrangères d'offrir leurs propres services d'enlèvement, de
livraison et de dédouanement. Cela complique la fourniture de services intégrés et réduit l'efficacité
des entreprises de livraison exprès, entraînant des coûts pour les utilisateurs. Dans d'autres cas, les
entreprises de livraison exprès n'ont pas le droit d'effectuer des livraisons intérieures – y compris le
segment intérieur des envois internationaux, ce qui peut limiter la viabilité de leur présence sur
certains marchés et, entre autres choses, l'investissement étranger direct.
78.
Enfin, on peut noter que les obstacles et le manque d'efficacité observés dans de nombreux
autres domaines, qu'il s'agisse du dédouanement ou du transport (restrictions au trafic aérien, par
exemple), affectent considérablement les fournisseurs qui utilisent beaucoup ces services. Les retards
injustifiés en douane ont des répercussions négatives pour les entreprises de livraison exprès qui
misent sur la garantie des délais de livraison. Dans certains pays, ces entreprises sont assujetties à des
restrictions de poids ou de valeur, qui limitent par exemple les envois exprès à un certain poids et les
empêchent de bénéficier d'un dédouanement accéléré.
79.
Toutefois, la situation actuelle du marché dans de nombreuses économies permet de penser
que, indépendamment de ces obstacles, il y a une marge importante pour prendre des engagements
nouveaux ou améliorés concernant les services postaux et les services de courrier.
_______________
S/C/W/319
Page 28
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_______________
S/C/W/319
Page 31
ANNEXE
Renseignements complémentaires sur la réforme postale de l'UE
Outre la libéralisation, les Directives postales de l'UE portent sur divers aspects, l'objectif
étant d'élaborer des règles communes pour la croissance du marché postal intérieur européen et
d'améliorer la qualité des services. Elles exigent par exemple que tous les États membres fournissent
un service postal universel à tous les usagers incluant au moins une distribution et une levée cinq jours
par semaine et que tous les utilisateurs jouissent du droit à un service postal d'une qualité déterminée
de manière permanente en tout point du territoire. Elles indiquent que les tarifs appliqués au service
universel doivent être transparents, non discriminatoires et orientés sur les coûts. Les subventions
croisées du secteur réservé au secteur concurrentiel sont limitées à l'exécution des obligations de
service universel. Les fournisseurs de service universel doivent appliquer des systèmes de comptes
transparents et séparés et tenir des comptes séparés pour les services universels réservés d'une part et
les services non réservés d'autre part, ainsi que pour les services non universels. Les États membres
doivent par ailleurs établir des autorités réglementaires indépendantes des opérateurs postaux.
Les Directives disposent également que les États membres peuvent créer un fonds de
compensation afin d'assurer la fourniture du service universel au cas où l'obligation de service
universel constituerait une charge inéquitable pour le fournisseur. Alors que plusieurs États membres
ont pris des dispositions pour mettre en place des arrangements de compensation, un seul avait
effectivement établi un fonds à la fin de 2008.
L'accès aux réseaux postaux constitue un autre domaine visé par les Directives, même si elles
n'imposent pas de règles spécifiques à cet égard. Les États membres ont des politiques différentes sur
la question de savoir si l'opérateur dominant doit permettre à des tierces parties d'accéder à son réseau
de distribution et à quelles conditions, mais il y a une tendance à l'accès des concurrents au réseau de
distribution. Le manque d'accès à l'infrastructure postale peut constituer un obstacle important au
développement d'une concurrence effective sur le marché postal.1 À la fin de 2008, dix États
membres (dont l'Allemagne, l'Espagne, la France et le Royaume-Uni) avaient accordé à leur autorité
réglementaire le droit d'exiger l'accès en aval au réseau postal public dans des circonstances
appropriées. L'accès en aval peut consister à accéder aux centres de tri à l'arrivée et au départ ou aux
installations de distribution. Les modalités et conditions d'accès (par exemple les points d'accès et les
prix) peuvent, par exemple, être réglementées à l'avance par les autorités ou être fixées à l'issue de
négociations entre les parties, les autorités de régulation n'intervenant que si aucun accord n'est
trouvé. Une question connexe concerne l'accès à l'infrastructure postale, par exemple les boîtes aux
lettres, les boîtes postales et les bases de données d'adresses, mais les résultats obtenus par les États
membres à cet égard sont moindres.2
_______________
1
2
Commission européenne (2008a), pages 19 à 21.
S/C/W/319
Page 32
Tableau A-1: Caractéristiques des services postaux, 2008
Membre
Pourcentage de la
Pourcentage de la Pourcentage de
Nombre
population bénéficiant population devant
la population
moyen
de la distribution à
retirer le courrier
sans desserte d'envois par
domicile du courrier
ordinaire dans un
postale
habitant
ordinaire
établissement postal
Afrique du Sud
64,9
Allemagne
15,3
19,8
-
100
0
0
-
Angola
15
53
32
0,03
Argentine
93
4
3
14
Arménie
98
2
0
2,3
Australie
99,5
0,5
0
254*
Autriche
99
1
0
-
Bahreïn
100
0
0
72*
Bangladesh
100
0
0
0,8*
Barbade
100
0
0
152*
Bénin
7
83
10
0,7
Bolivie
45
35
20
0,4
Botswana
0
100
0
-
Brésil
79
21
0
45*
Bulgarie
90
10
0
18
Burkina Faso
2*
100
0
0,2
2
22
76
0,1
Burundi
Cambodge
60
-
-
0,1
Cameroun
-
-
-
-
Cap-Vert
20
80
0
1,7
Chili
87
13
0
20
-
-
-
19
97
3
0
82
Colombie
74
24
2
0,4
Congo
3,4
0
96,6
0,2*
99,9
0,1
0
-
Costa Rica
97
1
2
5,8
Croatie
75
25
0
72
Chine
Chypre
Corée, Rép. de
Cuba
97
3
0
12
100
0
0
-
Djibouti
3*
97*
0*
0,5
Égypte
99
1
0
3
El Salvador
95
5
0
1,3
Danemark
Émirats arabes unis
-
-
-
69*
65
20
15
0,2
ERYM
100
0
0
18
Espagne
99
1
0
-
Estonie
97
3
0
184
Équateur
S/C/W/319
Page 33
Membre
États-Unis
Pourcentage de la
Nombre
la population
moyen
retirer le courrier
ordinaire dans un
postale
habitant
ordinaire
89,6
10,4
0
621
Fidji
20
75
5
-
Finlande
99
0,07
0
536
France
100
0
0
-
Géorgie
100
0
0
0,4
Ghana
7
93
0
1,2
Grèce
100
0
0
61
Guatemala
91
8,5
0,5
3,4
Guinée
0,8
65
34,2
-
Guinée-Bissau
15
80
5
0,01
Hong Kong, Chine
99
1
0
-
100
0
0
170*
30
60
10
-
100
0
0
-
75
25
0
1,9
Irlande
100
0
0
195
Israël
100
0
0
97
Italie
99
1
0
106
Jamaïque
50
50
0
-
Hongrie
Îles Salomon
Inde
Indonésie
Japon
-
-
0
166
55
42
3
-
-
100
0
2,4
Koweït
39
60
1
-
Lettonie
100
0
0
65
Lituanie
99,9
0,1
0
55
Luxembourg
100
0
0
485
-
-
-
-
Madagascar
80
5
15
-
Malaisie
94
1
5
44
Jordanie
Kenya
Macao, Chine
Malawi
1
99
0
-
88
12
0
3,6
-
7*
6,1
0,2*
Malte
100
0
0
164
Maroc
-
-
-
8,8*
Maldives
Mali
Maurice
97
3
0
48*
Mexique
90
5
5
8,5
Moldova
98
2
0
9,3*
Mongolie
19,9
23,1
61,4
6,7*
-
-
-
0,1
Mozambique
S/C/W/319
Page 34
Membre
Pourcentage de la
Nombre
la population
moyen
retirer le courrier
ordinaire dans un
postale
habitant
ordinaire
Myanmar
-
-
-
1,7
Namibie
0
100
0
-
Népal
-
-
0
2,6
Niger
2
30,7
67,3
0,2
Nigéria
36,6
61,7
1,6
-
Norvège
100
-
-
546
Ouganda
5
85
10
0,2*
Pakistan
95
5
0
2
Panama
20
75
5
3*
0
27*
73*
0,5*
Paraguay
72*
10*
18*
0,3
Pays-Bas
100
0
0
-
85
5
10
0,6
Papouasie-NouvelleGuinée
Pérou
Philippines
85
13
2
1,8*
Pologne
99,8
0,2
0
62
Portugal
100
-
0
165
Qatar
0
100
0
-
République démocratique
du Congo
5
15
80
0
République dominicaine
85
10
5
-
République kirghize
-
-
-
4,3
République slovaque
99
1
0
100*
République tchèque
99,9
-
0,05
266
Roumanie
99,9
0,1
0
29
Royaume-Uni
100
0
0
315
0
100
0
0,2
Saint-Kitts-et-Nevis
89,5
6
4,5
47
Sénégal
100
0
0
-
95
5
0
0,02
Singapour
100
0
0
-
Slovénie
100
0
0
537
Suède
99,6
0,5
-
-
Suisse
100
0
0*
701
0
100
-
-
Tanzanie
0
100
0
-
Tchad
2
20
78
-
94
6
0
29
Togo
-
90
10
0,2*
Tonga
-
100
0
0,5
Rwanda
Sierra Leone
Swaziland
Thaïlande
S/C/W/319
Page 35
Membre
Pourcentage de la
Nombre
la population
moyen
retirer le courrier
ordinaire dans un
postale
habitant
ordinaire
Trinité-et-Tobago
87
9
4
-
Tunisie
90
10
0
13
Turquie
97
3
0
16
Ukraine
-
-
0
36
Uruguay
-
-
-
7,9
99,9
0,1
0
4,3
Zambie
30
60
10
0,4*
Zimbabwe
57
43
0
1,9
Venezuela
* Chiffres de 2007.
Source: UPU.
__________

organisation mondiale du commerce

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