VI. Prospective 2014-2024

Transcription

FONDS FRANÇAIS POUR L’ENVIRONNEMENT MONDIAL :
BILAN 1994-2014 ET PROSPECTIVE 2014-2024
Analyse du portefeuille et des pratiques du
FFEM et positionnement stratégique
Rapport final
Mars 2014
Fonds Français pour l’Environnement Mondial
SOMMAIRE
I.
INTRODUCTION ........................................................................... 1
I.1
Objectifs de la mission
1
I.2
Méthodes mise en œuvre
1
I.3
Difficultés rencontrées
2
I.4
Lecture du rapport
2
II. ANALYSE DE LA STRATEGIE D’ENGAGEMENT DU FFEM ............................ 3
II.1
II.2
II.3
Rappel de l’évolution des thématiques liées à l’environnement mondial dans
l’agenda international et français
II.1.1 Les engagements internationaux et nationaux en développement durable
II.1.2 Les Accords Multilatéraux pour l’Environnement
II.1.3 L’évolution des thématiques environnementales dans l’agenda français
II.1.4 En résumé…
Rappel de l’évolution des thématiques liées à la coopération au développement
dans l’agenda international et français
II.2.1 Les évolutions récentes des engagements internationaux en matière d’aide
au développement
II.2.2 La stratégie française de coopération au développement
Analyse des modalités concrètes de prise en compte
l’environnement mondial par le FFEM et leurs évolutions
II.3.1 Historique de la stratégie d’engagement du FFEM
II.3.2 Examen global du portefeuille
des
enjeux
4
4
9
15
19
21
21
25
de
33
33
46
II.4
Analyse de la valeur ajoutée du FFEM
II.4.1 Valeur ajoutée par rapport à d’autres acteurs financiers
II.4.2 Valeur ajoutée sur les différents domaines
56
56
57
II.5
Bilan global de la stratégie d’engagement du FFEM
58
III. ANALYSE D’UN ECHANTILLON DE PROJETS......................................... 60
III.1 Objectifs
60
III.2 Méthode d’analyse
60
III.3 Réponses aux questions évaluatives
III.3.1 Caractérisation de la notion d’innovation
III.3.2 Capacité d’initiative du FFEM lors d’opérations menées en cofinancement
III.3.3 Durée des projets
III.3.4 Forces et faiblesses des partenariats avec le secteur privé, les ONG et les
collectivités locales françaises
III.3.5 Forces et faiblesses des cofinancements avec le GEF
III.3.6 Effets d’entrainement des projets financés par le FFEM
III.3.7 Contribution des aires protégées au développement économique local
III.3.8 Mobilisation effective des cofinancements
III.3.9 Bilan de l’assistance technique
61
61
63
64
III.4 Bilan global de l’analyse des projets
76
Fonds Français pour l’Environnement Mondial : Bilan 1994-2014 et Prospective 2014-2024
65
69
71
72
75
76
IV. ANALYSE DES PRATIQUES DU FFEM ................................................. 78
IV.1
Organisation et fonctionnement du FFEM
78
IV.2
Analyse du cycle de projet
IV.2.1 Identification d’une opération financée par le FFEM
IV.2.2 Evaluation ex-ante d’une opération financée par le FFEM
IV.2.3 Engagement d’une opération financée par le FFEM
IV.2.4 Exécution d’une opération financée par le FFEM
IV.2.5 Achèvement d’une opération financée par le FFEM
81
81
83
85
87
88
IV.3
Le montage opérationnel des projets
IV.3.1 Nature des bénéficiaires
IV.3.2 Montage opérationnel
90
90
91
IV.4
La valorisation des projets du FFEM
IV.4.1 Communication interne et apprentissage
IV.4.2 Capitalisation et communication externe
91
91
92
IV.5
Comparaison des pratiques du FFEM avec des fonds de taille similaire
IV.5.1 Introduction
IV.5.2 Analyse comparative
IV.5.3 Conclusions du benchmarking
94
94
95
104
IV.6
Bilan global du Cycle de projet
104
V. META-EVALUATION DES 4 AUDITS DU FFEM ...................................... 106
V.1
Orientations stratégiques
V.1.1 Mission et maintien du fonds
V.1.2 Mise en place d’une stratégie
V.1.3 Orientations thématiques et géographiques
108
108
110
110
V.2
Gouvernance et moyens
116
V.3
Mise en œuvre des projets
V.3.1 Gestion financière
V.3.2 Identification et instruction des projets
V.3.3 Mesure de l’efficacité et de l’impact à travers le suivi-évaluation des
projets
V.3.4 Capitalisation, lien avec la recherche, communication et visibilité
V.3.5 En résumé…
120
120
122
125
127
128
VI. PROSPECTIVE 2014-2024 : IDENTIFICATION DE PISTES D’EVOLUTION DU
FFEM ..................................................................................... 131
VI.1
les enjeux du FFEM pour la période 2014-2024
VI.1.1 Eléments d’analyse prospective sur l’évolution
l’environnement mondial
VI.1.2 Synthèse diagnostique : la matrice AFOM du FFEM
131
des
enjeux
de
131
131
VI.2
Approche prospective
VI.2.1 Le séminaire de prospective du 9 janvier 2014
VI.2.2 Analyse des acquis du séminaire de prospective et des entretiens
133
133
142
VI.3
Synthèse : 32 pistes d’évolution possibles
VI.3.1 En matière de stratégie générale
VI.3.2 En matière de stratégie opérationnelle
VI.3.3 En matière de conduite du cycle de projet
VI.3.4 En matière de communication
149
149
150
151
152
ILLUSTRATIONS
FIGURES
Figure 1 : Évolution des enjeux environnementaux et de la coopération au développement
entre 1972 et 2012, dans les agendas internationaux et français .............................. 5
Figure 2 : les principes de la déclaration de Paris ................................................................... 23
Figure 3 : Les ministères en charge de la coopération en France .............................................. 25
Figure 4 : Dispositif institutionnel français actuel en matière d’aide .......................................... 26
Figure 5 : Nombre total d’engagements du FFEM par thématique selon les périodes de
reconstitution................................................................................................... 47
Figure 6 : Nombre total d’engagements du FFEM par thématique selon les périodes de
reconstitution (%) ............................................................................................ 47
Figure 7 : Montant total des engagements du FFEM par thématique selon les périodes de
reconstitution et montant moyen des projets par thématique (€) ........................... 47
Figure 8 : Montants totaux engagés et nombre de projets par domaine selon les périodes de
reconstitution (€) ............................................................................................. 48
Figure 9 : Montants moyens engagés (€) par secteur d’activité et période de reconstitution ........ 49
Figure 10 : Nombre total d’engagements par zone géographique selon les périodes de
reconstitution................................................................................................... 50
Figure 11 : Nombre total d’engagements par zone géographique selon les périodes de
reconstitution (%) ............................................................................................ 50
Figure 12 : Montant total des engagements par zone géographique selon les périodes de
reconstitution (€) ............................................................................................. 51
Figure 13 : Moyenne des taux de financement du FFEM des projets qu’il a soutenu (%).............. 52
Figure 14 : Répartition du nombre de projets engagés par tutelle ............................................ 54
Figure 15 : Estimation des impacts des aires protégées sur le développement économique ......... 73
Figure 16 : Les trois instances de gouvernance du FFEM ......................................................... 79
Figure 17 : Rôle des instances du FFEM dans l’identification des projets .................................... 80
Figure 18 : Rôle des instances du FFEM dans l’engagement des projets .................................... 80
Figure 19: Logigramme de la procédure d’identification des projets .......................................... 82
Figure 20: Logigramme de la procédure d’évaluation ex-ante d’une opération financée par le
FFEM .............................................................................................................. 84
Figure 21: Logigramme de la procédure d’engagement d’une opération financée par le FFEM ...... 86
Figure 22: Logigramme de la procédure d’achèvement d’une opération financée par le FFEM ...... 89
Figure 23 : Répartition des programmes de la Fondation Ensemble par Thématique en 2012 ....... 96
Figure 24 : Répartition des programmes de la Fondation Ensemble par Continent en 2012 .......... 96
Figure 25 : Répartition par type de projets des financements de la Fondation MAVA (2012 et
1994 à 2012) ................................................................................................... 97
Figure 26 : Répartition par région des financements de la Fondation MAVA (2012 et 1994 à
2012) ............................................................................................................. 97
Figure 27 : Répartition des financement de la Coopération monégasque par domaine (2011) ...... 98
Figure 28 : Répartition des financement de la Coopération monégasque par organisme aidé
(2011) ............................................................................................................ 98
TABLEAUX
Tableau 1 : Objectifs d’engagements.................................................................................... 44
Tableau 2 : Nombre et montant des projets engagés par le FFEM par période de
reconstitution .................................................................................................. 46
Tableau 3 : Montants moyens engagés (€) par secteur d’activité et période de reconstitution...... 49
Tableau 4 : Part du financement global du FFEM (=montant engagé FFEM/montant global)
(%) ................................................................................................................ 51
Tableau 5 : Moyenne des taux de financement du FFEM (somme des taux de financement/nb
de projets) (%) ................................................................................................ 52
Tableau 6 : Nombre et montant des projets sous tutelle des institution membres ..................... 55
Tableau 7 : Répartition thématique et géographique des projets dont les évaluations ex post
ont été analysées ............................................................................................. 61
Tableau 8 : Impact économique des projets aires protégées ................................................... 74
Tableau 9 : Répartition des bénéficiaires des fonds du FFEM sur un échantillon de 246 projets .... 90
Tableau 10 : Répartition thématique des financements de NCF par appel à projet (M€) .............. 98
Tableau 11 : Répartition géographiques des financements de NCF par appel à projet (M€) ......... 99
Tableau 12 : Répartition des financements des 3 appels à projets de NCF par type
d’intervenants (M€) .......................................................................................... 99
Tableau 13 : Tableau de synthèse quantitative du benchmarcking .......................................... 102
Tableau 14 : Récapitulatif des structures des 4 évaluations du FFEM ....................................... 106
Tableau 15 : Récapitulatif de la prise en compte des recommandations des 4
audits/évaluations ........................................................................................... 107
Tableau 16 : Objectifs attribués au FFEM ............................................................................. 108
Tableau 17 : Propositions avancées lors du séminaire de prospective, correspondant aux
actuelles thématiques de concentration .............................................................. 142
SIGLES ET ABREVIATIONS
AFD
Agence Française de Développement
AME
Accords Multilatéraux pour l’Environnement
AP
Aires Protégées
APD
Aide Publique au Développement
BPM
Biens Publics Mondiaux
CBD
Convention sur la Diversité Biologique
CCNUCC
Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique
CP
Comité de Pilotage
DTD
Dégradation des Terres et la Désertification
CICID
Comité interministériel de la coopération internationale et du développement
CITES
Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages
menacées d'extinction
CNUEH
Conférence des Nations Unies sur l'Environnement Humain
COP
Conférence des parties
COPIL,
CP
Comité de Pilotage du FFEM
CPD
Consommation et Production Durables
CPS
Cadre de Programmation Stratégique du FFEM
CST
Comité scientifique et technique du FFEM
DANIDA
Désigne le « concept » Coopération danoise
FAAEC
Facilité d’Appui aux Actions Exécutées Conjointement
FFEM
Fonds français pour l’environnement mondial
FEM
Fonds pour l’Environnement Mondial
FIP
Fiche d’Identification de Projet
FMI
Fonds monétaire international
FMPM
Fonds multilatéral du protocole de Montréal
GEF
Global Environment Facility = FEM (Fonds pour l’Environnement Mondial) en français
GES
Gaz à Effet de Serre
GRN
Gestion des ressources naturelles
IM
Institutions Membres
LAB/FT
Lutte anti-blanchiment et contre le financement du terrorisme
MAEE
Ministère des Affaires Étrangères et Européennes (ou MAE)
MAAF
Ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt
MDP
Mécanisme de Développement Propre
MEDDE
Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie
NAMA
Nationally Appropriate Mitigation Actions
NCF
Nordic Climate Facility
NDF
Nordic Development Fund
NEFCO
Nordic Environment Finance Corporation
NEP
Note d’engagement de projet du FFEM
NIP
Note d’identification de projet du FFEM
NOP
Note d’opportunité de projet du FFEM
OCDE
Organisation de Coopération et de Développement Économique
OMC
Organisation Mondiale du Commerce
OMD
Objectifs du Millénaire pour le Développement (ODG en anglais)
ONG
Organisations Non-Gouvernementales
ONU
Organisation des Nations Unies
PED
Pays En Développement
PIC
Prior Informed Consent
PMA
Pays les Moins Avancés
PNUE
Programme des Nations Unies pour l’Environnement
POP
Polluants Organiques Persistants
PPI
Programme de Petites Initiatives
REDD+
Réduction des Emissions liées à la Déforestation et la Dégradation des forêts et de prise
en compte du rôle de la conservation, de la gestion durable des forêts et du
renforcement des stocks de carbone forestiers dans les pays en développement
SAO
Substances Appauvrissant la couche d’Ozone (Protocole de Montréal sur les)
SNB
Stratégie Nationale pour la Biodiversité
SNDD
Stratégie Nationale de Développement Durable
TIRPGAA
Traité international
l’agriculture
UNCDD
Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification
ZSP
Zone de Solidarité Prioritaire
sur
les
ressources
phytogénétiques
pour
l’alimentation
et
I.
Page 1
Introduction
I.1
OBJECTIFS DE LA MISSION
Créé en 1994, le Fonds Français pour l'Environnement Mondial (FFEM) est un fonds public français
destiné à favoriser la protection de l’environnement mondial dans les pays en développement. Le
FFEM contribue par des subventions au financement de projets de développement ayant un impact
significatif et durable sur l’un ou l’autre des grands enjeux de l’environnement mondial :
biodiversité, changements climatiques, eaux internationales, dégradation des terres incluant la
désertification et le déboisement, polluants organiques persistants, couche d’ozone. Le secrétariat
et la gestion financière du FFEM sont confiés à l’Agence Française de Développement.
Au cours des vingt ans qui ont suivi la création du FFEM, le contexte dans lequel il évolue
(environnement mondial et développement) a connu de profondes évolutions, notamment sur le
climat (Copenhague, création du GCF), sur la biodiversité (TEEB, COP Nagoya avec le protocole
APA, objectifs d’Aichi, premiers chiffres sur les besoins financiers globaux), avec Rio+20 (ODD et
économie verte, meilleure articulation avec le secteur privé), ou encore sur l’efficacité de l’aide
(déclaration de Paris, Busan). L’architecture financière du développement durable a elle aussi
profondément évolué : un nombre croissant d’institutions financières, internationales, régionales ou
nationales, publiques comme privées, s’intéresse désormais aux enjeux de l’environnement
mondial.
Reconnaissant l’amplitude de ces changements et le besoin pour le FFEM de s’y adapter afin de
garder toute sa pertinence, le Comité de Pilotage du FFEM de novembre 2012 a validé le principe
d’un exercice de réflexion portant sur sa stratégie à long terme (10 ans). Cet exercice comprend un
bilan des activités du FFEM depuis sa création, suivi d’un exercice de prospective, qui doit
permettre de s’interroger sur la pertinence ou non de redéfinir les objectifs du FFEM. Dans ce
contexte, les objectifs de la mission sont de :
 dégager les spécificités sur lesquelles s’est fondée jusqu’à présent l’identité du FFEM
(positionnement, valeur ajoutée, …) ;
 identifier les évolutions possibles en matière de mandat, missions, gouvernance,
fonctionnement, … qui pourraient renforcer la pertinence et l’efficacité du FFEM. 1
Les conclusions de cette étude sont consultatives et n’engagent pas le FFEM. Les termes de
référence de la mission sont consultables en Annexe 1.
I.2
METHODES MISE EN ŒUVRE
L’étude a été confiée par le FFEM au groupement de consultants BRL ingénierie – Oréade-Brèches.
Elle a été réalisée par Jean-Paul Hétier (chef de projet), Laurent Boutot et David Brugière.
Elle s’est appuyée d’une part sur l’analyse des documents, d’autre part sur des entretiens avec des
acteurs du FFEM et de l’environnement mondial.
Les principaux documents utilisés ont été les suivants :
 Les documents de référence, notamment le R027 présentant le mandat, les orientations
stratégiques, la gouvernance et le fonctionnement du FFEM ;
 Le Recueil des procédures opérationnelles du FFEM ;
 Le Cadre de Programmation Stratégique (CPS) 2013-2014, ainsi que les CPS précédents ;
 Les rapports annuels des cinq dernières années ;
1
Extrait des termes de référence de la mission
Page 2
 Les rapports des audits 1998, 2002, 2006, 2010 et les rapports du comité des sages;
 Un échantillon de Fiches d’identification / Notes d’identification de projets (NEP), de Dossiers
de présentation / Notes d’engagement de projet (NIP) et d’aides mémoire de missions de
supervision des projets.
 Un échantillon de 34 évaluations rétrospectives de projet et les 3 documents de capitalisation
existants sur les Aires marines protégées, les forêts du bassin du Congo et les Eaux
internationales.
31 entretiens ont également été réalisés, auprès de trois cercles d’acteurs du FFEM et de
l’environnement mondial :
 13 entretiens avec les membres du Secrétariat du FFEM et les représentants des Institutions
membres (IM) ;
 9 entretiens avec des personnalités impliquées ou ayant été impliquées dans l’action du
FFEM ;
 9 entretiens avec des personnalités de l’environnement mondial.
La liste des personnes rencontrées est disponible en Annexe 2.
I.3
DIFFICULTES RENCONTREES
La conduite de la mission a dû s’adapter à plusieurs contraintes qui sont survenues en cours
d’étude :
 Plusieurs personnalités impliquées dans les sujets d’environnement mondial, dont l’interview
aurait été souhaitable, n’ont pas accepté ou n’ont pas été disponibles pour rencontrer
l’équipe de consultants ;
 L’analyse de la conduite d’un échantillon de projets s’est heurtée à la difficulté de réunir
l’ensemble des documents de projet (NOP, NIP, NEP, aide-mémoires des missions de
supervision, rapport d’exécution, évaluation rétrospective) pour un nombre significatif de
projets. Il a été décidé en accord avec le Secrétariat du FFEM de limiter l’analyse aux
évaluations rétrospectives en élargissant l’échantillon de projets de 18 à 34.
I.4

LECTURE DU RAPPORT
PREALABLE IMPORTANT : dans le but de faciliter la lecture rapide du rapport, les
paragraphes présentant des conclusions importantes ou des recommandations sont précédés
d’une puce verte.
Page 3
II. Analyse de la stratégie d’engagement du FFEM
Depuis les années 1970, le modèle de croissance économique des « Trente Glorieuses » est
progressivement remis en cause sur la scène internationale, en raison de ses impacts sur
l’environnement. La communauté internationale s’est ainsi mobilisée pour définir un système de
gouvernance multilatérale pour la gestion des Biens Publics Mondiaux (BPM) et intégrer le
développement durable dans les politiques de développement économique. Cette mobilisation se
traduit d’une part, par la tenue des « Sommets de la Terre », qui ont pour ambition de stimuler la
réflexion internationale sur l’intégration du développement durable aux échelles mondiales,
nationales, régionales et locales, et d’autre part, par la signature de traités internationaux visant la
protection de l’environnement.
Il existe plus de 500 traités et autres accords internationaux relatifs à l’environnement. La France
est signataire d’un grand nombre d’entre eux. Les principaux sont les Accords Multilatéraux pour
l’Environnement (AME), qui font l’objet de négociations annuelles entre les parties signataires.
Le Fonds pour l’Environnement Mondial (FEM ou GEF – Global Environment Facility), créé en 1991,
est l’instrument financier multilatéral des quatre principaux AME :
 la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC),
 la Convention sur la diversité biologique (CDB),
 la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification (CLD),
 la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants.
Initialement, le GEF était un programme de la Banque Mondiale, destiné à fournir des financements
nouveaux et supplémentaires couvrant le coût additionnel nécessaire pour qu’un projet ayant des
effets positifs au niveau local ou national ait également des effets positifs en termes de production
de BPM. Suite au Sommet de la Terre qui s’est tenu à Rio en 1992, le GEF a été restructuré et
détaché du système de la Banque mondiale en 1994, devenant ainsi une entité distincte et
permanente. L’indépendance du GEF visait entre autres objectifs à accroître la participation des
pays en développement (PED) à la prise des décisions et à l’exécution des projets2.
La France, qui a beaucoup œuvré pour la création du GEF et en est un des principaux financeurs,
s’est par ailleurs dotée de son outil de financement bilatéral, le FFEM, créé en 1994, suite au
Sommet de la Terre de Rio. Le FFEM est l’instrument de la politique française de coopération et de
développement durable et a pour objectif d’appuyer les PED pour faire face à leurs engagements
internationaux en termes de gestion des BPM et à intégrer les dimensions du développement
durable dans les projets de développement économique. Cet instrument financier s’inscrit
également dans le cadre des grandes orientations de la politique française d’aide publique au
développement (APD) définies par le Comité interministériel de la coopération internationale et du
développement (CICID).
Depuis sa création, le contexte dans lequel le FFEM opère a changé. En effet, l’activité
internationale relative à la gestion de l’environnement mondial s’est amplifiée, notamment en
matière de conventions internationales, tandis que les politiques internationale et française en
matière d’APD ont aussi évolué.
Ce chapitre revient dans un premier temps sur l’évolution des thématiques liées à l’environnement
mondial et à la coopération au développement dans les agendas internationaux et français, puis
analyse dans un second temps la prise en compte de ces évolutions dans la stratégie
d’engagement du FFEM. Dans ce cadre, il sera notamment discuté de la valeur ajoutée du FFEM par
rapport à d’autres dispositifs et aux différentes thématiques d’engagement.
2
http://www.thegef.org/gef/node/180 consulté le 26/08/13
Page 4
II.1
RAPPEL DE L’EVOLUTION DES THEMATIQUES LIEES A L’ENVIRONNEMENT
MONDIAL DANS L’AGENDA INTERNATIONAL ET FRANÇAIS
II.1.1 Les engagements internationaux et nationaux en développement durable
La frise en page suivante (figure 1) illustre les étapes clefs des grands engagements en matière de
problématiques environnementales mondiales et de coopération au développement.
II.1.1.1
Le sommet de la Terre de Rio en 1992 : émergence du développement
durable et naissance des principaux accords multilatéraux pour
l’Environnement
A la fin des « trente glorieuses » au cours des années 1970, une prise de conscience progressive
des limites de notre modèle de développement économique et de ses impacts en termes de
dégradation de l’environnement, émerge sur la scène internationale. En 1972, lors de la
conférence des Nations-Unies sur l’Environnement Humain à Stockholm, correspondant au
premier sommet de la Terre, l’environnement est reconnu comme un enjeu majeur à l’échelle
internationale, en affirmant la nécessité de gérer au mieux les ressources non-renouvelables, de
protéger l’environnement et de mettre en place des systèmes de gouvernance internationaux pour
mieux gérer les BPM. Elle aboutit notamment à la création du Programme des Nations Unies
pour l’Environnement (PNUE) et marque le début d’un dialogue entre les pays du Nord et les
pays du Sud, concernant le lien existant entre la croissance économique, la gestion des BPM et le
bien-être de la population mondiale.
La commission mondiale de l’environnement et du développement de l’Organisation des Nations
Unies (ONU) définit ensuite un programme de coopération internationale et pluridisciplinaire sur les
problèmes environnementaux, se traduisant en 1987 par le rapport Brundtland, qui pose les
bases du développement durable. Dans ce rapport, celui-ci est défini comme « un développement
qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à
répondre aux leurs ». Ce rapport sert de base à la Conférence des Nations Unies sur
l’Environnement et le Développement, correspondant au deuxième Sommet de la Terre,
tenue à Rio en 1992. Celui-ci officialise la notion de développement durable et définit les trois
piliers du développement durable : un développement économiquement efficace,
socialement équitable et écologiquement soutenable. Ce sommet a réuni des dirigeants
politiques, diplomates, scientifiques, représentants des médias et des ONG de 179 pays, pour un
effort massif visant à réconcilier l’impact des activités socio-économiques humaines et
l’environnement. Un « forum global des ONG » avait aussi eu lieu à Rio de Janeiro, réunissant un
nombre sans précédent de représentants d’ONG, qui ont présenté leur propre vision de la situation
future du monde en matière d’environnement et de développement socio-économique.
Les résultats notables de la conférence sont :
 l’Agenda 21 ;
 la signature de la Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique
(CCNUCC) ;
 la Convention sur la Diversité Biologique (CBD) ;
 la déclaration de principe sur la gestion des forêts ;
 puis, en 1994, la signature de la Convention des Nations Unies sur la Lutte contre la
Désertification (CLD).
Le GEF, qui a été créé en 1991, est choisi pour être le fonds multilatéral finançant la CNUCC et la
3
CBD .
3
Par la suite, l’institution a également été retenue comme mécanisme financier de deux autres conventions internationales :
la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (2001) (voir §II.1.2.5) et la CLD (2003).
Page 5
Figure 1 : Évolution des enjeux environnementaux et de la coopération au développement entre 1972 et 2012, dans les agendas internationaux et français
1972
1982
Sommets de la
1972
terre
Stockholm
Développement
durable
Sommet du
Millénaire
1992
2002
2012
1992
Rio
2002
Joburg
2012
Rio+20
2000
OMD (NY)
Changement
climatique
Biodiversité
1971
1973
RAMSAR CITES
1979
Convent°
de Bonn
2001
TIRPGAA
1994
CLD
Désertification
1987
1989
1985
Protocole Entrée en
Convent°
de
vigueur P.
de Vienne
Montréal de Montréal
Ozone
2001
Convention
Stockholm
POPs
Déchets et
produits
chimiques
Thématiques environnement en
France
Coopération au
développement
2012
Accord de
Durban
2010
Protocole
Nagoya
et obj
Aichi
2000
Protocole
de
Carthagène
1992
CBD
Thématiques
du FFEM
2005
2007
Entrée
Plan
en
d’action
vigueur
de Bali
de Kyoto
1997
Protocole
de Kyoto
1992
CCNUCC
1977
Loi
sur
les
EIE
1983
Loi H.
Bouchardeau
1985
1986
Loi Mon- Loi
tagne littorale
Aide au
développement
international
Efficacité de
l’aide
1992
Loi sur
l’eau
1995
Loi
Barnier
2005
2003/ Charte
2004
de
SNDD l’environnement
2002
Consensus
Monterrey
2006
Loi relative aux
parcs
et LEMA
2007
2009
Grenelle
Loi Grenelle
de l’envir.
2008
Doha
2005
Déclarat°
de Paris
2008
Programme
d’action
d’Accra
2011
Partenariat de
Busan
Page 6
En l’absence de consensus, aucune convention n’a été établie sur la préservation des forêts.
En 1995, la commission du développement durable des Nations Unies accompagnant la mise en
œuvre de l’Agenda 21 établit le Groupe Intergouvernemental sur la Forêt, qui sera ensuite
remplacé par le Forum Intergouvernemental sur les Forêts en 1997. Dans le cadre de ces
organisations, des propositions pour la mise en œuvre d’une gestion durable des forêts émergent,
sans pour autant aboutir à des engagements contraignants. En 2000, naît le Forum des Nations
Unies sur la Forêt, qui est un processus international pour tenter d’atteindre un consensus sur la
gestion, la conservation et le développement durable de tous les types de forêt.
La conférence de Rio initie ainsi une nouvelle ère d’intégration des questions d’environnement et de
développement, encourageant la coopération internationale comme appui aux actions nationales et
favorisant les approches participatives. Ces accords internationaux constituent la base des
négociations internationales sur la prise en compte de l’environnement dans un objectif
de développement durable. Ces différents AME font ensuite l’objet de processus de négociation
indépendants, lors de Conférences des Parties (CdP ou COP), réunissant l’ensemble des pays
signataires de ces conventions ou Parties. Les principales AME sont décrites au § II.1.2.
II.1.1.2
Le Sommet de la Terre de Johannesburg en 2002 : le développement durable
au cœur de l’aide publique au développement
Le Sommet de la Terre de Johannesburg, organisé par les Nations Unies en 2002, a accueilli
plus d’une centaine de chefs d’Etats et des dizaines de milliers de délégués, de représentants
d’ONG et du secteur privé, de journalistes, etc. Cette rencontre internationale, consacrée au
développement durable, s’est particulièrement focalisée sur les thématiques suivantes :
 l’accès à l’eau et le stress hydrique ;
 la diversification de l’approvisionnement énergétique et le développement de la part
d’énergie renouvelable ;
 la santé, notamment la lutte contre le VIH et l’accès de tous aux médicaments ;
 au niveau de l’agriculture, des négociations globales sur l’accord sur l’agriculture de
l’organisation mondiale du commerce sont envisagées pour réguler l’accès au marché et la
réduction des subventions à l’exportation ;
 la mise en place d’un régime international pour assurer un partage juste et équitable des
bénéfices découlant de l’utilisation des ressources énergétiques ;
 le maintien et le rétablissement des stocks halieutiques.
Par ailleurs, l’APD (Aide Publique au Développement) a été aussi au cœur des débats à
Johannesburg, dans le prolongement du sommet du Millénaire tenu par l’ONU en 2000 à New
York. Ce sommet, qui a réuni 193 pays, visait à redessiner le rôle de l’ONU et de faire un bilan des
défis à venir pour le prochain millénaire4. C’est au cours de ce sommet qu’ont été définis les huit
objectifs du millénaire pour le développement (OMD), devant permettre aux bailleurs de
fonds internationaux de viser des résultats quantifiés de lutte contre la pauvreté, à
atteindre d’ici 2015. Ces objectifs identifient les secteurs prioritaires, au-delà de la détermination
des moyens financiers disponibles, pour « réduire l’extrême pauvreté et la faim, améliorer la santé
et l’éducation, assurer le respect des droits des femmes et assurer un environnement durable d’ici
2015 ». Ces objectifs sont :
1. Réduire l’extrême pauvreté et la faim ;
2. Assurer l’éducation primaire pour tous ;
3. Promouvoir l’égalité et l’autonomisation des femmes ;
4. Réduire la mortalité infantile ;
5. Améliorer la santé maternelle ;
6. Combattre les maladies ;
4
http://www.un.org/french/millenaire/ consulté le 02/08/13
Page 7
7. Assurer un environnement humain durable5 ;
8. Mettre en place un partenariat mondial pour le développement.
En 2002 à Johannesburg, est entérinée l’inscription du développement durable au cœur
de l’APD, conformément aux OMD. Cette évolution révèle une prise de conscience à l’échelle
internationale de la nécessité de prendre en compte la gestion des BPM et de l’environnement dans
les stratégies de développement. Par ailleurs, la question de la mobilisation des ressources pour
appuyer les OMD et les domaines prioritaires identifiés lors du Sommet est aussi abordée,
notamment la nécessité d’atteindre les objectifs de l’APD, la question des budgets nationaux liés au
service de la dette étrangère, les possibilités offertes par l’investissement étranger direct pour
mettre en œuvre les initiatives se rapportant au développement durable et créer un climat propice
à l’investissement, etc. Cette étape a conduit à la suivante, à savoir la définition des conditions de
l’efficacité de l’aide.
II.1.1.3
Rio+20 en 2012 : vers une économie verte
Vingt ans après le sommet de la Terre de 1992, 193 pays se sont de nouveau réunis pour dresser
le bilan de 20 ans de gouvernance mondiale des problématiques environnementales, lors de la
conférence du développement de Rio ou Rio+20. Le contexte mondial dans lequel se déroule
le sommet n’est pas encourageant : les horizons sont incertains pour la gestion des BPM comme le
climat ou la biodiversité, et si une réduction de la pauvreté est observée ces dernières années, les
autres OMD sont loin d’être atteints6. Par ailleurs, les objectifs de financement de l’APD ne sont pas
atteints et les budgets pour la préservation de l’environnement sont jugés insuffisants par la
communauté internationale et la société civile. Enfin, en termes de gouvernance, le PNUE manque
de moyens humains et financiers, tandis que les accords et les conventions internationales se
multiplient. Face à la multiplication des accords sur l’environnement et des enceintes de
négociation (plus de 500 traités et autres accords internationaux), certains pays, dont la France,
souhaitent voir la création d’une organisation des Nations unies pour l’Environnement.
L’idée de la création de cette organisation, sur le modèle de l’Organisation Mondiale de la Santé,
est notamment issue des groupes de travail du Grenelle de l’Environnement (voir § II.2.2). Cette
instance aurait un rôle de coordination des politiques, de production de normes et d’expertises,
d’organisation et d’orientation des financements.
L’objectif de ce Sommet de la Terre est d’adopter une vision commune de l’économie verte et
équitable (ou inclusive), c’est-à-dire « une économie verte dans le contexte du développement
durable et de l’éradication de la pauvreté »7, et de renforcer la gouvernance mondiale en associant
notamment la société civile pour établir «un cadre institutionnel pour le développement durable »8.
Pour le PNUE, l’économie verte « entraîne une amélioration du bien-être humain et de l’équité
sociale tout en réduisant de manière significative les risques environnementaux et la pénurie des
ressources »9. Elle se caractérise par de faibles émissions de GES, l’utilisation rationnelle
et durable des ressources et l’inclusion sociale. Cette notion ne se substitue pas à celle
du développement durable, mais propose un modèle économique pour réaliser celui-ci.
5Chacun de ces OMD est décliné en cibles. L’objectif 7 se décline selon les cibles suivantes : 7a. intégrer les principes du
développement durable dans les politiques et programmes nationaux et inverser la tendance actuelle à la déperdition des
ressources environnementales ; 7b. réduire la perte de la biodiversité et atteindre, d’ici à 2010, une diminution significative
du taux de perte ; 7c. réduire de moitié, d’ici à 2015, le pourcentage de la population qui n’a pas accès à un
approvisionnement en eau potable ni à des services d’assainissement de base ; 7d. améliorer sensiblement, d’ici à 2020, les
conditions de vie de 100 millions d’habitants des taudis
6
Globalement, les cibles ne sont pas atteintes ou ne seront pas atteintes en 2015, exceptées trois : La cible 1.A qui
correspond à « réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population dont le revenu est inférieur à un dollar
par jour » ; une partie de la cible 7.C : « réduire de moitié, d’ici à 2015, le pourcentage de la population qui n’a pas accès à
un approvisionnement en eau potable » ; la cible 8.B « poursuivre la mise en place d’un système commercial et financier
ouvert, réglementé, prévisible et non discriminatoire ».
7
PNUE, 2011. Vers une économie verte : Pour un développement durable et une éradication de la pauvreté. Synthèse à
l’intention des décideurs. www.unep.org/greeneconomy
8
9
Op. Cit.
Op. Cit.
Page 8
La transition vers une économie verte suppose de créer un contexte la favorisant en utilisant des
réglementations, des lois, des incitations financières, des accords commerciaux, de l’aide
financière, etc.
Les sujets les moins bien traités dans le cadre de la gouvernance mondiale des ressources
naturelles, tels que la désertification, la gestion des ressources halieutiques, l’articulation entre
gestion des ressources naturelles et échanges commerciaux, sont censés être au cœur des
discussions de ce sommet.
A l’issue de la conférence, des résultats notables sont observés, bien qu’aucun consensus sur la
définition de la notion d’économie verte ne soit obtenu. En effet, les PED, les pays
émergents et les ONG sont réticents à l’idée que ce concept d’économie verte puisse inciter à un
protectionnisme environnemental freinant la croissance des PED, entraîner un conditionnement de
l’APD ou de risquer de se voir imposer un modèle économique unique sans prendre en compte les
spécificités nationales10.
En termes de gouvernance, le PNUE est renforcé, grâce à un financement supplémentaire de l’ONU
qui s’ajoute aux contributions volontaires des États. Il est rappelé aux États leur engagement de
contribuer à hauteur de 0,7% de leur Produit National Brut à l’APD. Par ailleurs, cette conférence
confirme l’orientation de la gouvernance mondiale vers une forme non contraignante, où les États
sont invités à agir de leur propre initiative selon les orientations fixées par les négociateurs.
Par ailleurs, il a été acté durant le sommet de Rio+20 de donner une suite aux OMD après 2015, en
définissant les « objectifs du développement durable ». Ces objectifs sont actuellement en
cours de construction au sein du Panel de haut niveau et du Groupe de travail intergouvernemental.
Le cadre décennal de programmes pour une consommation et une production durables (« 10 YFP »
pour « 10 years Framework of Programmes ») est adopté lors du sommet. Il s’agit d’un cadre
global d’action pour renforcer la coopération internationale afin d’accélérer le passage à des modes
de consommation et de production durables dans les pays développés et en développement. Le
cadre soutiendra le renforcement des capacités et fournira une aide technique et financière aux
PED pour accompagner ce passage. Le 10 YFP va développer, répliquer et étendre les initiatives de
consommation et de production durables et d’utilisation efficace des ressources, aux niveaux
national et régional, en découplant la dégradation de l’environnement et l’utilisation des
ressources, de la croissance économique, augmentant ainsi la contribution nette des activités
économiques à l’éradication de la pauvreté et au développement social. Le cadre favorisera
l’innovation et la coopération entre toutes les parties prenantes 11.
Enfin, le lancement d’un processus de négociations sur la protection de la haute mer était
attendu lors de ce sommet12 : situées hors des zones économiques exclusives, ces régions,
correspondant à plus de 60 % des océans, ne relèvent pas de la juridiction des États. Selon la
Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer (CNUDM), les activités qui s’y déroulent sont
libres. En absence de régulation, ces eaux internationales sont particulièrement dégradées par les
activités humaines (acidification, pollution, érosion de la biodiversité, etc.)13. Le projet d’ajouter un
accord spécifique à la haute mer dans la CNUDM s’était imposé lors des réunions préparatoires de
la conférence de Rio, porté notamment par l’UE, l’Afrique du Sud, l’Argentine, le Brésil ou encore le
G77. Mais cette décision a été reportée à 2014, certains pays, notamment les États-Unis et le
Mexique, s’y étant opposés en raison de leurs activités en haute mer.
10 Centre
d’analyse stratégique, 2012. Rio + 20 : l’heure du réalisme écologique ? Note d’analyse 261
11
Brochure du PNUE , 2012. Cadre décennal de programmation concernant les modes de consommation et de production
durables (10 yfp)
12
Centre d’analyse stratégique, 2012. Rio + 20 : priorité à la lutte contre la pauvreté et au droit au développement. La note
d’analyse, Développement Durable, n°303
13
L’exemple le plus frappant de cette dégradation est la découverte dans l’océan Pacifique, dans les années 1980, d’un « 7ème
continent », grand comme environ 6 fois la France et constitué de déchets plastiques s’accumulant aux points de
convergence des courants océanique. Aujourd’hui, aucun État n’est responsable de son traitement.
Page 9
II.1.2 Les Accords Multilatéraux pour l’Environnement
Les AME sont des traités internationaux qui obligent les parties prenantes à engager des actions
particulières visant à protéger et à restaurer l’environnement mondial et à contribuer au
développement durable. Une fois ratifiés et mis en œuvre, ils font partie du droit international.
Dans le cadre des AME, les PED ont généralement des engagements moins contraignants que les
pays du Nord. Les AME peuvent par contre promouvoir des mécanismes financiers et des transferts
de technologies à leur intention et des processus de renforcement des capacités.
Les trois principaux AME sont la Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique
(CNUCC), la Convention des Nations Unies sur la Diversité Biologique (CBD) et la Convention des
Nations Unies sur la Lutte contre la Désertification (CLD).
Au plan international, le FFEM vise à s’inscrire dans la cohérence des conventions internationales
dont la France est signataire, ainsi que dans la complémentarité d’autres instruments
multilatéraux, dont notamment le GEF, organisme financeur des principaux AME. Il s’agit dans
cette partie de donner des détails sur les principaux AME.
II.1.2.1
Les négociations internationales sur la protection de la couche d’ozone : le
Protocole de Montréal (1987)
Les États se sont réunis sous l’égide du PNUE pour établir des principes de coopération
internationale visant à lutter contre la destruction de la couche d’ozone. Cela a donné lieu à la
signature de la convention de Vienne en 1985, qui vise la protection de la couche d’ozone en
favorisant la recherche et la coopération entre les pays. Sa déclinaison concrète est le Protocole
de Montréal sur les substances appauvrissant la couche d’ozone (SAO), adopté en 1987 et
entré en vigueur en 1989 avec 183 pays signataires. Il pose des obligations pour la réduction et
l’élimination progressives de la production et de la consommation des substances identifiées qui
détériorent la couche d’ozone, avec des dispositions spécifiques pour les PED (délais plus longs,
mécanisme financier et coopération technique, etc.).
Le Fonds multilatéral aux fins d’application du Protocole de Montréal (FMPM) est l’outil
financier du protocole de Montréal. Il a été établi en 1991 pour financer des projets
d’élimination de SAO dans les PED. Ce fonds est sous l’autorité des Parties au Protocole de
Montréal, qui décident de ses orientations et de son niveau de reconstitution triennale. Il est
alimenté par 49 pays industrialisés. Sa principale caractéristique est de financer les coûts
additionnels liés à la conversion vers une technologie sans SAO. Quatre agences d’exécution sont
chargées de la mise en œuvre : le PNUE, le Programme des Nations Unis pour le Développement
(PNUD), l’Organisation des Nations Unies pour le Développement Industriel et la Banque mondiale.
De plus, les pays bailleurs peuvent mobiliser jusqu’à 20 % de leurs contributions au FMPM dans le
cadre de projets en aide bilatérale. C’est avec ces 20 % de contribution que le Secrétariat du
FFEM contribue à la préservation de la couche d’ozone. Par ailleurs, bien qu’il ne soit pas
formellement lié au Protocole de Montréal, le GEF appuie sa mise en œuvre dans les pays en
transition : le FEM a notamment financé en Russie et dans des pays de l’Europe orientale et de
l’Asie centrale des projets pour mettre fin progressivement à l’utilisation des substances nocives
pour l’ozone14.
Les résultats du protocole de Montréal sont encourageants : d’après le PNUE15, en 2006, les 191
Parties ayant ratifié le Protocole de Montréal ont dans l’ensemble réduit d’environ 95 % la
consommation de substances qui appauvrissent la couche d’ozone. Les PED sont parvenus à une
réduction de plus de 72 % et ont atteint la plupart des objectifs du Protocole avant la fin des délais
prévus. De plus, le FMPM a soutenu la création et le fonctionnement d’unités nationales pour
l’ozone dans 140 pays, ainsi que la conception et la mise en œuvre de plus de 5 000 projets et
activités, évalués à plus de 2 milliards de dollars.
14
http://www.thegef.org/gef/node/180 consulté le 26/08/13
15
PNUE, 2007. Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone, 2007 : un succès en
devenir.
Page 10
II.1.2.2
Les négociations internationales sur le changement climatique
Le protocole de Kyoto et ses dispositions (1997)
Le protocole de Kyoto a été élaboré lors du sommet de la Terre de Rio (voir § II.1.1.1), au titre de
la Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique (CCNUCC). Les pays
signataires s’engagent, de manière non juridiquement contraignante, à stabiliser les émissions
atmosphériques de gaz à effet de serre (GES) à un niveau qui les empêchera de nuire au système
climatique. Elle est entrée en vigueur après la ratification de plus de 50 pays ; en 2011, elle est
ratifiée par 191 pays. Ces pays reconnaissent ainsi que le système climatique est « une ressource
partagée » et que les émissions anthropiques jouent un rôle dans le changement climatique.
La CCNUCC se décline de manière concrète dans le protocole de Kyoto, adopté en 1997. Il
définit des objectifs juridiquement contraignants de réduction d’émissions pour les pays
industrialisés et crée des mécanismes innovants pour aider les pays à atteindre ceux-ci,
selon le principe de « responsabilités partagées mais différenciées ». Ainsi, trois différents
groupes de pays sont distingués. Le premier groupe regroupe les pays dits de l’Annexe 1,
correspondant aux pays de l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques
(OCDE), de l’Union Européenne (UE) et les pays en transition. Ils s’engagent de manière chiffrée à
réduire leurs émissions pour atteindre une réduction de -5.2% des émissions de GES par rapport
au niveau de 1990 dans la période d’engagement 2008- 2012. Ces objectifs sont déclinés par pays,
en fonction de leur contribution passée aux changements climatiques et de leurs besoins en
développement. Le deuxième groupe réunit les pays dits de l’Annexe 2, c’est-à-dire les pays de
l’OCDE et de l’UE, qui s’engagent à fournir des ressources nouvelles et additionnelles aux PED
visant à faciliter et financer les transferts de technologies ainsi que l’adaptation au changement
climatique. Enfin, le troisième groupe est les pays hors-annexe 1, correspondant aux PED. Ces
derniers n’ont pas d’obligation chiffrée de réduction de GES, mais ils peuvent participer de manière
volontaire à l’effort d’atténuation.
Le protocole de Kyoto incite à la mise en place de politiques nationales et régionales et introduit
trois mécanismes de flexibilité innovants pour abaisser globalement les coûts de ces réductions :
(i) le système international de quotas d’émissions, (ii) la Mise en Œuvre Conjointe (MOC)
et (iii) le Mécanisme pour un Développement Propre (MDP).
En 2001, sont signés les accords de Marrakech, qui définissent les règles de mise en œuvre du
Protocole de Kyoto (détails opérationnels des mécanismes de flexibilité, place des puits de carbone
dans la comptabilité des émissions, conditions de l’aide à apporter pour les pays les moins avancés,
etc.). Ce cycle de négociation est marqué par des divergences entre les pays (notamment les
États-Unis, qui ne souhaitent plus s’engager sur des objectifs chiffrés), ainsi que des tensions au
sein des pays de l’UE concernant la manière de prendre en compte les stocks de carbone dans la
comptabilisation des réductions d’émissions.
Le protocole entre en vigueur en 2005, après sa ratification par 55 États, dont suffisamment de
pays industrialisés pour inclure 55 % des émissions de GES de 1990 de ce groupe16.
La construction du régime international de la CCNUCC post-Kyoto (2007-2013)
En 2007, lors de la COP 13 à Bali, 187 pays ont convenu de poursuivre les négociations pour
préparer l’après Kyoto, dont la période d’engagement s’achève en 2012, avec l’ambition de
redoubler d’effort pour faire face au problème des changements climatiques globaux. Il en résulte
le plan d’action de Bali, reposant sur les quatre fondements suivants :
 l’atténuation, avec la mise en place d’engagements ou d’actions mesurables, rapportables
et vérifiables par tous les pays développés, en assurant une comparabilité des efforts entre
ces pays ; des actions par les PED, soutenues et rendues possibles par la technologie et le
financement, une réflexion sur l’utilisation des Terres, leurs changements et sur la forêt
(UTCF) (ces questions avaient été mises de côté durant le protocole de Kyoto), etc. ;
16
Précurseur, l’UE a mis en place dès 2005, un système communautaire d’échanges de quotas d’émission de gaz à effet de
serre (Possibilité de développer un bilan des MDP + Bilan des systèmes d’échanges de quotas + Émergence du marché
volontaire du carbone)
Page 11
 l’adaptation, reconnue à Bali comme aussi importante à prendre en compte que les efforts
d’atténuation ;
 les transferts de technologie, pour soutenir les mesures d’atténuation et d’adaptation
dans les PED, et la coopération mondiale dans la recherche et le développement ;
 le financement, pour soutenir les mesures d’atténuation et d’adaptation dans les PED.
Le contexte des négociations a changé depuis 1992 : certains pays peinent à mettre en
œuvre des actions pour tenir leurs engagements, tels le Japon, le Canada ou l’Australie, tandis que
les États-Unis, qui n’ont pas ratifié le protocole de Kyoto, subissent de plus en plus de pressions
intérieures pour s’engager dans la lutte contre le changement climatique à l’échelle fédérale. Par
ailleurs, les pays de l’UE renforcent leurs efforts pour défendre le maintien d’un cadre international
et d’engagements chiffrés et contraignants. De plus, la situation des PED en termes d’émissions de
GES et de situation économique a aussi évolué, modifiant les relations Nord-Sud dans le cadre de
ces négociations. En effet, les pays émergents tels que la Chine, l’Inde, le Brésil ou l’Afrique du
Sud, sont devenus de gros contributeurs en termes d’émissions de GES, mais sont toujours
considérés comme des pays hors annexe 1 dans le cadre du protocole de Kyoto.
Ces dissensions ont en grande partie conduit à l’échec des négociations de Copenhague en
2009 à la COP 15, en reportant à une date ultérieure la définition d’un cadre multilatéral pour
lutter contre le changement climatique après 2012. Il faut attendre la COP 18 à Doha pour qu’un
accord en demi-teinte soit obtenu, aboutissant au démarrage d’une seconde période d’engagement
du protocole de Kyoto et au lancement d’un nouveau cycle de négociation visant à l’obtention d’un
accord pour 2015. La mise en œuvre d’une deuxième période d’engagement implique la poursuite
du fonctionnement des mécanismes de flexibilité. En revanche, la Russie et le Canada se sont
retirés du protocole de Kyoto.
Concernant les PED, le cycle de négociations post-Kyoto a apporté des changements et des
innovations, dont les principaux sont :
 la création du Fonds vert pour le climat, officiellement lancé lors de la COP 17 à Durban :
les pays du Nord se sont engagés à alimenter ce fonds à hauteur de 100 milliards de dollars
annuels d’ici à 2020, pour appuyer les PED dans leurs efforts de limitation de leurs émissions
de GES et les accompagner dans l’adaptation aux effets du changement climatique. Un faststart fund à hauteur de 30 milliards aurait dû être mis en place sur la période 2010-2012,
mais cet objectif n’a pas été atteint ;
 les
engagements volontaires de réduction des émissions des pays en
développement (Nationally Appropriate Mitigation Actions –NAMA-), actés à Cancún en
2010 (COP 16) : ces actions doivent être recensées dans un registre des Nations Unies, pour
permettre la correspondance entre besoins de financements et financements disponibles,
mais aussi la reconnaissance internationale des actions menées localement par les pays en
développement. Les actions financées dans ce cadre pourraient être des stratégies nationales
ou régionales, des politiques sectorielles, des grappes de projet de types MDP ou encore des
projets individuels proches des MDP. Ces actions pourraient être financées de manière
autonome par le pays mettant en œuvre le projet ou par le Fonds vert.
 le mécanisme de Réduction des Émissions liées à la Déforestation et à la Dégradation des
forêts et de prise en compte du rôle de la conservation, de la gestion durable des forêts et du
renforcement des stocks de carbone forestiers dans les pays en développement (REDD+),
émerge à l’initiative des PED dès 2005. Il s’agit de limiter la déforestation et la dégradation
des forêts tropicales en valorisant économiquement leur capacité de stockage de carbone,
tout en favorisant la production de co-bénéfices sociaux et environnementaux. Le cadre
institutionnel pour la mise en œuvre de ce mécanisme se construit lors des négociations
successives, tandis que les PED concernés préparent leur stratégie nationale, renforcent
leurs capacités pour le suivi de ce programme et que des projets locaux se mettent en place.
 le fonds d’adaptation, dont la création a été décidée en 2001, n’a été officiellement lancé
que fin 2007. Il a pour objet de financer des projets d’adaptation concrets dans les pays en
développement, Parties du protocole de Kyoto (construction de digues, de citernes, plans
d’aménagement urbains pour faire face aux inondations, etc.).
 Par ailleurs, ces dernières années, l’accent est mis sur les besoins effectifs et opérationnels
en termes de transfert de technologie, notamment pour les pays les moins avancés (PMA)
Page 12
et les pays insulaires. Le sommet du G8 de juillet 2008 a approuvé la création de deux Fonds
d’Investissement pour le Climat (FIC), administrés par la Banque mondiale17 :
 le Fonds pour les Technologies Propres a pour but d’aider les pays en développement à
catalyser les investissements publics et privés nécessaires pour déployer des technologies
économes en carbone à large échelle dans les pays émergents ;
 le Fonds Stratégique Climat vise quant à lui à financer des approches nouvelles ayant un
potentiel de transformation et d’effet d’échelle pour lutter contre le changement climatique,
et recouvre à ce stade trois programmes : lutte contre la déforestation et la dégradation des
forêts, risque climatique et résilience, développement des énergies renouvelables dans les
pays pauvres.
II.1.2.3
Les négociations internationales sur la biodiversité
Au cours des 40 dernières années, de nombreux traités internationaux pour protéger la biodiversité
ont été signé, dont les plus significatives sont : la convention de Ramsar (1971), la convention
sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées
d’extinction – CITES (1973), la convention sur les Espèces Migratrices ou convention de
Bonn (1979), la convention sur la diversité biologique (1992) et ses deux protocoles
(Carthagène (2000) et Nagoya (2010)), la convention concernant la protection du
patrimoine mondial culturel et naturel – Unesco (1972) et le traité international sur les
ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture - TIRPGAA (2001).
Ci-dessous sont donnés quelques précisions sur l’évolution de la Convention sur la Diversité
Biologique, dont le FEM est l’organisme financeur.
La création de la Convention sur la Diversité Biologique (CBD, 1992)
La biodiversité18 est au cœur du processus de développement durable, notamment au travers des
services écosystémiques rendus au profit des sociétés humaines et son érosion à l’échelle
mondiale. En 1987, un groupe de travail spécifique du PNUE est chargé de travailler à l’élaboration
d’une convention cadre qui permettrait de coordonner les conventions existantes comme la
CITES, la convention de Ramsar ou encore la convention sur les espèces migratrices. Les enjeux
intégrés dans le futur traité ont été progressivement élargis à d’autres problématiques, comme
la conservation in situ et ex situ, les espèces domestiques et sauvages, l’usage durable des
ressources génétiques, l’accès et le partage des bénéfices, etc.
Signée par 157 pays à Rio en 1992, elle encourage la conservation de la biodiversité,
l’utilisation durable des espèces et des milieux naturels et le partage juste et équitable
des bénéfices issus de l’utilisation des ressources génétiques. Elle ne contient pas
d’engagement contraignant et reconnaît la souveraineté des États sur leurs ressources génétiques,
en abandonnant le principe d’héritage de l’humanité. Elle met entre autres choses l’accent sur la
nécessité de respecter, préserver et maintenir les connaissances, innovations et pratiques des
communautés autochtones et locales, qui incarnent des modes de vie traditionnels présentant un
intérêt pour la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique. Elle en favorise
l’application sur une plus grande échelle, avec l’accord et la participation des dépositaires de ces
connaissances, innovations et pratiques et encourage le partage équitable des avantages découlant
de l’utilisation de ces connaissances, innovations et pratiques (article 8 de la CBD). Elle déroule son
périmètre en termes de thématiques (biodiversité des forêts, biodiversité marine et côtière,
biodiversité des montagnes, etc.) et de questions transectorielles (biodiversité et développement,
biodiversité et changement climatique, etc.).
Deux protocoles en découlent : le protocole de Carthagène et le protocole de Nagoya.
Le protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques relatif à la
CDB est adopté en 2000. Il vise à protéger la diversité biologique des risques potentiels
posés par les organismes vivants modifiés résultant de la biotechnologie moderne. Il a
pour objet de sécuriser les échanges internationaux d’organismes génétiquement modifiés (OGM).
17
http://www.tresor.economie.gouv.fr/4035_Fonds-dinvestissement-pour-le-climat-FIC consulté le 26/08/13.
18
La biodiversité désigne dans la CBD à la fois les écosystèmes, les espèces et les gènes.
Page 13
C’est le premier traité international à porter sur les OGM et leurs risques. C’est un outil d’usage
volontaire apportant des bases juridiques contraignantes à la prévention internationale des risques
potentiels ou avérés de la biotechnologie pour la diversité biologique et la santé humaine. Par
ailleurs, le protocole définit pour la première fois à l’échelle mondiale une procédure commune
d’évaluation des risques, réaffirmant le principe de précaution défini dans la déclaration de Rio.
Les États ayant ratifié le protocole, tel que l’UE, ont adopté des lois ou des règlements pour
encadrer les mouvements transfrontaliers d’OGM. Cependant, l’application du protocole
rencontre ses limites au regard des États qui ne l’ont pas signé ou ratifié. C’est le cas d’importants
États exportateurs d’OGM tels que l’Argentine, le Canada ou les États-Unis.
Plus récemment, lors de la COP10 de la CDB en 2010, le Protocole de Nagoya sur l’accès aux
ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur
utilisation a été signé. Cet accord vise à partager de manière juste et équitable les avantages
découlant de l’utilisation des ressources génétiques , notamment grâce à un accès aux ressources
génétiques et à un transfert des technologies pertinentes, grâce à un financement adéquat,
contribuant ainsi à la conservation de la diversité biologique et à l’utilisation durable de ses
éléments constitutifs. Le protocole de Nagoya prévoit « la création d’un mécanisme multilatéral
mondial qui opérera dans les zones transfrontières ou les situations où un consentement préétabli
et informé n’a pu être obtenu ». Un million de dollars sont promis par le GEF pour faciliter et
accélérer la mise en place d’une nouvelle stratégie de mobilisation des ressources, préconisant une
augmentation substantielle des financements pour la biodiversité, mais le montant et les modalités
n’ont pas été clairement définis. Plusieurs pays ont fait des annonces importantes : le Japon par
exemple a déclaré qu’il consacrera deux milliards de dollars d’ici 2013 pour aider les PED à élaborer
et mettre en place leurs stratégies nationales pour la biodiversité. La France a annoncé un
doublement de ses financements dans le cadre de l’APD d’ici 2012, soit une enveloppe de plus de
200 millions d’euros, et qu’à compter de 2014, ce montant sera porté à 500 millions d’euros par
an, un montant équivalent à celui annoncé par l’Allemagne.
Le Protocole de Nagoya prévoit plusieurs obligations fondamentales incombant aux Parties
contractantes, en termes de mesures à prendre relatives à l’accès aux ressources génétiques, au
partage des avantages et au respect des obligations.
Enfin, en 2010 a aussi été adopté le Plan stratégique 2011-2020 pour la diversité biologique,
incluant les Objectifs d’Aichi pour la biodiversité. Les pays signataires souhaitent que ce nouveau
plan constitue le cadre général sur la biodiversité, non seulement pour les conventions relatives à
la biodiversité, mais aussi pour l’ensemble du système des Nations Unies. Cinq objectifs ont été
actés, se déclinant en 20 sous-objectifs :
 But stratégique A : Gérer les causes sous-jacentes de l’appauvrissement de la diversité
biologique en intégrant la diversité biologique dans l’ensemble du gouvernement et de la
société ;
 But stratégique B : Réduire les pressions directes exercées sur la diversité biologique et
encourager son utilisation durable ;
 But stratégique C : Améliorer l’état de la diversité biologique en sauvegardant les
écosystèmes, les espèces et la diversité génétique ;
 But stratégique D : Renforcer les avantages retirés pour tous de la diversité biologique et des
services fournis par les écosystèmes ;
 But stratégique E : Renforcer la mise en œuvre au moyen d’une planification participative, de
la gestion des connaissances et du renforcement des capacités.
Des objectifs chiffrés ont été actés, notamment de réduire de moitié ou limiter à zéro le taux de
perte d’habitats naturels, y compris forestiers, d’établir d’ici 2020 un réseau d’aires protégées
couvrant au moins 17% des zones terrestres et d’eaux intérieures, 10% des zones marines et
côtières ou encore de restaurer au moins 15% des zones dégradées.
Page 14
II.1.2.4
Les négociations internationales sur la désertification et la dégradation des
terres
La question de la désertification19 et de la sécheresse est incluse à l’ordre du jour du Sommet de la
Terre de Rio, dans la mesure où ces phénomènes ont de lourdes répercussions économiques et
environnementales et que le rythme de la dégradation des sols s’accélère depuis les années 70. Un
consensus fut trouvé sur la nécessité de définir une convention internationale pour lutter de
manière intégrée contre la désertification en promouvant un développement durable. A la suite de
la conférence de Rio, un texte est élaboré puis adopté en 1994 : la Convention des Nations
Unies sur la lutte contre la désertification (CLD). Il est intéressant de souligner que cette
convention résulte d’une demande des PED, notamment des pays africains, principaux pays
concernés par cette problématique.
La CLD base la lutte contre la désertification sur la mise en place de mesures s’appuyant sur des
programmes locaux, subrégionaux et régionaux, soutenus par des arrangements internationaux de
coopération et de partenariat. Les stratégies adoptées concernent l’amélioration de la productivité
des terres et la remise en état, la conservation et la gestion durable des ressources en terre et en
eau. Les cinq annexes de la convention détaillent les programmes d’action nationaux, sousrégionaux et régionaux pour chacune des régions de l’Afrique, de l’Asie, de l’Amérique latine et des
Caraïbes, de la Méditerranée septentrionale ainsi que l’Europe centrale et orientale.
Dans le cadre de cette convention, les pays développés se sont engagés à appuyer les PED par la
fourniture de ressources financières, l’accès à la technologie et le renforcement de capacités. Le
PNUE20 a estimé que 10 à 22 milliards de dollars seraient nécessaires sur 20 ans pour lutter contre
la désertification. Jusqu’en 2002, le GEF a contribué à la lutte contre la désertification via quatre
domaines d’action principaux : la diversité biologique, le changement climatique, les eaux
internationales et la couche d’ozone. Puis en 2002, lors du sommet de la Terre de Johannesburg, le
GEF est désigné comme mécanisme de financement de la CLD avec l’ajout d’un nouveau domaine
d’action correspondant à la dégradation des sols par la désertification et le déboisement.
II.1.2.5
Les conventions sur la gestion des déchets et des produits chimiques
La convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontaliers de déchets
dangereux et de leur élimination (1980)
À la fin des années 1980, l’évolution des réglementations environnementales dans les pays
industrialisés a entraîné une hausse très importante du coût de l’élimination des déchets
dangereux. A débuté alors un mouvement d’expédition de déchets dangereux vers les PED et les
pays d’Europe de l’Est. Lorsque cette activité a été révélée sur la scène internationale, les pays ont
décidé de réagir en élaborant et en adoptant la convention de Bâle. Cette convention est
principalement consacrée à la mise en place d’un cadre pour le contrôle des mouvements
transfrontaliers de déchets dangereux et à l’élaboration de critères de gestion, visant à réduire la
production de déchets et à les gérer de manière plus durable.
La convention de Rotterdam ou convention PIC (1998)
La convention de Rotterdam ou convention PIC pour « prior informed consent » a été adoptée en
1998 pour :
 encourager le partage des responsabilités et la coopération entre les Parties dans le domaine
du commerce international de certains produits chimiques dangereux, afin de protéger la
santé des personnes et l’environnement contre des dommages éventuels ;
 contribuer à l’utilisation écologiquement rationnelle de ces produits chimiques dangereux, en
facilitant l’échange d’informations sur leurs caractéristiques, en instituant un processus
19
La CLD définit la désertification comme « la dégradation des terres dans les zones arides, semi-arides et subhumides
sèches par suite de divers facteurs, parmi lesquelles les variations climatiques et les activités humaines ». Les activités
humaines qui contribuent à la dégradation des sols sont principalement la déforestation, le surpâturage et les modes non
viables d’exploitation agricole.
20
Op. cit.
Page 15
national de prise de décisions applicable à leur importation et à leur exportation, et en
assurant la communication de ces décisions aux Parties.
La convention crée des obligations juridiquement contraignantes aux fins de l’application de la
procédure de consentement préalable en connaissance de cause (PIC). Elle vise les pesticides et les
produits chimiques industriels qui ont été soit interdits soit strictement réglementés par les Parties,
pour des raisons de santé ou de protection de l’environnement, et qui ont fait l’objet d’une
notification par les Parties à l’effet qu’ils soient soumis à la procédure PIC.
La convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (2001)
La Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (POPs) est un traité
international adopté en 2001 et visant à protéger la santé humaine et l’environnement contre les
POP. Les POP sont des molécules complexes qui, contrairement aux autres polluants
atmosphériques, ne sont pas définies à partir de leur nature chimique, mais à partir des quatre
propriétés suivantes21 :
 toxicité : elles présentent un ou plusieurs impacts prouvés sur la santé humaine ;
 persistance dans l’environnement : ce sont des molécules résistantes aux dégradations
biologiques naturelles. Ces molécules se dégradent de 50 % sur une durée de 7 à 8 ans ;
 bioaccumulation : ce sont des molécules qui s’accumulent dans les tissus vivants et dont les
concentrations augmentent le long de la chaîne alimentaire ;
 transport longue distance : de par leurs propriétés de persistance et de bioaccumulation, ces
molécules ont tendance à se déplacer sur de très longues distances et se déposer loin des
lieux d’émission, typiquement des milieux chauds (à forte activité humaine) vers les milieux
froids (en particulier l’Arctique).
Compte tenu de cette dernière caractéristique, aucun gouvernement agissant seul ne peut protéger
ses citoyens ou son environnement contre les POP. La convention de Stockholm a établi une
première liste nominative de ces molécules. Les substances qui font partie de ces listes se
répartissent en trois catégories :
 substances produites non intentionnellement par des activités humaines ;
 substances issues de la fabrication et de l’utilisation de produits chimiques ;
 substances issues de l’utilisation de pesticides.
La convention impose aussi aux Parties de prendre des mesures pour éliminer ou réduire les rejets
de POP dans l’environnement. Elle est administrée par le PNUE et financée par le GEF.
II.1.3 L’évolution des thématiques environnementales dans l’agenda français
Le site internet du FFEM22 précise que ses actions « relèvent des grandes orientations fixées par le
président de la République française en matière d’environnement depuis le Sommet mondial de la
Terre à Rio en 2002. Elles sont mises en œuvre dans le respect des principes de la Charte de
l’environnement, adoptée en 2005, de la Stratégie Nationale de Développement Durable et son
volet international. Elles s’inscrivent également dans les décisions et les stratégies du CICID :
développement énergie climat, eau, lutte contre la désertification, environnement ». Il s’agit dans
ce chapitre de détailler ces grandes orientations françaises, qui encadrent les activités du FFEM.
Au-delà des grandes lois françaises sur l’environnement qui sont rappelées ci-après pour mémoire,
l’évolution des thématiques environnementales dans l’agenda français s’est en particulier articulée
autour de la définition de deux outils cadres : la Stratégie Nationale de Développement Durable
(SNDD) et la Charte de l’Environnement
Les dates clés sont reprises ci-dessus dans la Figure 1.
21
http://www2.ademe.fr/servlet/KBaseShow?sort=-1&cid=96&m=3&catid=15987 consulté le 05/08/13
22
http://www.ffem.fr/accueil/ffem/Orientations-strategiques
Page 16
II.1.3.1
Rappel de quelques textes environnementaux clés français à portée
nationale
De nombreux textes de lois relatifs à l’environnement ont étés votés ces 30 dernières années. En
complément des engagements nationaux présentés ci-après, peuvent notamment être citées les
lois suivantes :
 La loi Bouchardeau du 12 juillet 1983, relative à la démocratisation des enquêtes publiques
et à la protection de l’environnement, qui a réformé l’enquête publique dont l’objet est
d’informer le public et de recueillir ses appréciations, ses suggestions et ses contrepropositions (sera reprise et élargie par la loi Barnier – voir ci-dessous).
 La loi « Montagne » du 9 janvier 1985, relative au développement et à la protection de la
montagne, qui constitue le principal cadre législatif spécifiquement destiné à une gestion
intégrée des territoires de montagne. C’est la première fois en France qu’un espace
géographique en tant que tel fait l’objet d’une loi.
 La loi « Littoral » du 3 janvier 1986 suit le même esprit. Elle vise à encadrer
l’aménagement de la côte pour la protéger des excès de la spéculation immobilière et à
permettre le libre accès au public sur les sentiers littoraux. La loi comporte un ensemble de
mesures relatives à la protection et à l’aménagement du littoral et des plans d’eau intérieurs
les plus importants. Le dispositif mis en place sera revu en partie en 2005 suite à une loi
proposée par le Ministre de l’Équipement.
 La loi sur l’eau du 3 janvier 1992 a pour objet de garantir la gestion équilibrée des
ressources en eau. Il s’agit de l’un des principaux textes législatifs dans ce domaine, avec la
loi du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre
leur pollution. Elle est complétée par la loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux
aquatiques (LEMA). Cette dernière vise à transposer en droit français la directive cadre
européenne sur l’eau d’octobre 2000, afin d’atteindre l’objectif de bon état des masses d’eau
d’ici 2015, d’améliorer les conditions d’accès à l’eau pour tous, d’obtenir plus de
transparence dans le fonctionnement du service public de l’eau et de rénover l’organisation
de la pêche en eau douce.
 Enfin, la loi « Barnier » du 2 février 1995, relative au renforcement de la protection de
l’environnement, institue les principes généraux du droit de l’environnement et une série de
nouvelles exigences concernant la participation du public et des associations en matière
d’environnement, la prévention des risques naturels, la connaissance, la protection et la
gestion des espaces naturels, la gestion des déchets et la prévention des pollutions. Elle a
introduit deux innovations majeures : la création de la commission nationale du débat public
et la création des plans de prévention des risques naturels prévisibles (incendie, inondations,
mouvements de terrains, etc.). Elle reprend également le principe de précaution de la
déclaration de Rio en précisant que « l’absence de certitudes, compte tenu des
connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de
mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et
irréversibles à l’environnement à un coût économiquement acceptable ».
II.1.3.2
La Stratégie Nationale de Développement Durable
Dans le cadre de l’Agenda 21 adopté lors du Sommet de la Terre de Rio en 1992, les États se sont
engagés à préparer des Stratégies Nationales de Développement Durable (SNDD). Ces stratégies
ont pour objet de traduire les principes et engagements adoptés lors du sommet dans des mesures
et actions concrètes23. En 2002, lors du Sommet de Johannesburg, il a été observé que la
conception et la mise en œuvre des stratégies n’avaient pas progressé. Une date butoir pour
l’élaboration de ces SNDD est fixé à 2005 et il est rappelé aux pays que tenir compte des principes
du développement durable dans les politiques et programmes nationaux fait partie des OMD, que
les pays de l’ONU se sont engagés à respecter en 2000.
En réponse à cette exigence, la France a élaboré en 2003 une Stratégie nationale de
développement durable pour 5 ans, actualisée en 2006 pour se calquer sur la stratégie Européenne
23
OCDE, 2006. Stratégie Nationale de Développement Durable. Bonnes pratiques dans les pays de l’OCDE.
Page 17
de développement durable. Sa deuxième SNDD (2010-2013) est intitulée : « vers une
économie verte et équitable ».
Ainsi, l’objectif de la SNDD est de proposer « une architecture commune à tous les acteurs de la
nation, publics et privés, pour les aider à structurer leurs propres projets de développement
durable autour de choix stratégiques et d’indicateurs qui ont fait l’objet d’un large consensus24 ».
Elle a notamment vocation à assurer la cohérence et la complémentarité des
engagements internationaux et européens de la France et des politiques nationales,
transversales ou sectorielles.
Elle s’articule autour de neuf points stratégiques : (1) consommation et production durables ; (2)
société de la connaissance ; (3) gouvernance ; (4) changement climatique et énergies ; (5)
transport et mobilité durables ; (6) conservation et gestion durable de la biodiversité et des
ressources naturelles ; (7) santé publique, prévention et gestion des risques ; (8) démographie,
immigration, inclusion sociale ; (9) défis internationaux en matière de développement
durable et de pauvreté dans le monde.
Volet international de la SNDD
Le dernier point correspond au volet international de la SNDD, qui guide les actions du FFEM. Ce
point correspond à « soutenir le renforcement de la gouvernance internationale pour mieux
intégrer les exigences du développement durable, et contribuer à la sécurité alimentaire et
énergétique des pays les plus défavorisés ». Les choix stratégiques de la France en la matière sont
les suivants :
 promouvoir le renforcement de la gouvernance mondiale en matière de développement
durable, dans ses trois dimensions, sociale, économique et environnementale ;
 contribuer à la sécurité alimentaire et énergétique ;
 renforcer l’effort de solidarité dans une logique de développement durable ;
 lutter contre le changement climatique et ses effets sur les populations ;
 promouvoir le respect des droits de l’homme et renforcer l’égalité homme-femme.
Les sept domaines prioritaires d’intervention dans ce cadre international sont : l’éducation, l’eau et
l’assainissement, la santé et la lutte contre le Sida, la protection de l’environnement, les
transports, les infrastructures et le développement du secteur privé.
Ces choix s’accompagnent d’objectifs chiffrés :
 porter l’aide publique au développement à 0,7 % du revenu national brut d’ici 2015 contre
0,39% en 2008 ;
 diminuer les émissions de GES ;
 consacrer un milliard d’€ à l’agriculture et la sécurité alimentaire en Afrique sur 5 ans ;
 mobiliser, sur 5 ans, 2,5 milliards d’€ de ﬁnancement en faveur du secteur privé africain ;
 renforcer le soutien en matière d’aide au commerce (infrastructures de production et de
transport, assistance technique) en mobilisant 250 millions d’€ par an à partir de 2010.
Le volet biodiversité de la SNDD : Stratégie Nationale pour la Biodiversité
La première Stratégie Nationale pour la Biodiversité (SNB) a concerné la période 2004-2010, tandis
que la deuxième phase a débuté en 2011 pour la période 2011-2020. La SNB traduit l’engagement
français au titre de la CBD et constitue également le volet biodiversité de la SNDD.
La deuxième SNB vise à renforcer l’engagement des différentes parties prenantes à toutes les
échelles territoriales et dans tous les secteurs d’activité (eau, sols, mer, climat, énergie,
agriculture, forêt, urbanisme, infrastructures, tourisme, industrie, commerce, éducation, recherche,
santé, etc.) pour préserver et restaurer, renforcer et valoriser la biodiversité, en assurer l’usage
durable et équitable.
24
http://www.developpement-durable.gouv.fr/Presentation-de-la-strategie,19662.html consulté le 05/08/13
Page 18
Pour cela, la SNB 2011-2020 est déclinée en six orientations complémentaires réparties en vingt
objectifs : (1) susciter l’envie d’agir pour la biodiversité ; (2) préserver le vivant et sa capacité à
évoluer ; (3) investir dans un bien commun, le capital écologique ; (4) assurer un usage durable et
équitable de la biodiversité ; (5) assurer la cohérence des politiques et l’efficacité de l’action ; (6)
développer, partager et valoriser les connaissances.
Évolution de la SNDD sur la période 2009-2013 : l’intégration des avancées du Grenelle
de l’environnement
Le Grenelle de l’Environnement, tenu en 2007, avait pour but de définir la politique française en
matière d’environnement et de développement durable sur le long terme, en se basant sur un
processus de concertation. Les thématiques du Grenelle étaient : la lutte contre le changement
climatique, la préservation et la gestion de la biodiversité et des milieux naturels, la préservation
de la santé et de l’environnement tout en stimulant l’économie et l’instauration d’une démocratie
écologique.
Les deux lois issues du Grenelle sont la loi Grenelle 1 de programmation relative à la mise en
œuvre du Grenelle de l’environnement25 et la loi Grenelle 226 portant engagement national pour
l’environnement.
Une des conséquences du Grenelle de l’environnement sur la SNDD est que selon l’article 1 de la loi
Grenelle 1, la SNDD doit être « élaborée par l’État en cohérence avec la stratégie européenne de
développement durable (SEDD) et en concertation avec les représentants des élus nationaux et
locaux, des employeurs, des salariés et de la société civile, notamment des associations et
fondations ». Ainsi, une large concertation a été organisée pour élaborer la stratégie 2010-2013. Le
Comité Interministériel pour le Développement Durable (CIDD) a adopté en 2010 la nouvelle SNDD
pour la période 2010-2013 (SNDD).
Par ailleurs, les résultats issus du Grenelle de l’environnement sont intégrés dans la programmation
actuelle de la SNDD, bien que celle-ci ne s’y limite pas : elle étend en effet la réflexion à d’autres
champs du développement durable que l’environnement. Les enjeux économiques et sociaux y sont
aussi pris en compte, ainsi que les défis internationaux en matière de développement durable (voir
ci-dessus).
II.1.3.3
La Charte de l’Environnement
La Charte de l’Environnement a été promulguée le 1er mars 2005. par le Parlement avec plus de
95% des suffrages exprimés. Il s’agit d’un texte à valeur constitutionnelle qui place les principes de
sauvegarde de notre environnement au même niveau que les Droits de l’Homme et du Citoyen de
1789 et que les droits économiques et sociaux du préambule de 1946. Il promulgue pour ce faire
dix articles fondateurs définissant les droits et devoirs du citoyen en matière d’environnement ainsi
que les types de politiques publiques à mettre en œuvre.
L’adoption de la Charte de l’environnement a établi, au niveau constitutionnel, les principes qui
doivent guider une gouvernance écologique : vision intégrée du développement durable, droit à
l’information, participation à la décision, principe de précaution, éducation et dimension
internationale de l’action.
La Charte reconnaît notamment à chacun le droit de vivre dans un environnement équilibré et
respectueux de la santé (article 1er), le droit d’accéder à l’information détenue par les autorités
25
La loi Grenelle I, relative à la mise en œuvre des engagements du Grenelle de l’environnement, fixe des priorités dans de
nombreux domaines. Dans le cadre de la lutte contre le changement climatique, le bâtiment est identifié comme le secteur
prioritaire d’action, suivi par les transports. Concernant l’énergie, la loi prévoit, entre autres actions, l’élaboration des plans
climat-énergie territoriaux par les collectivités locales d’ici 2012, la réalisation d’un plan national d’adaptation climatique
pour 2011 et la promotion de la préservation de l’Arctique. Par ailleurs, un engagement chiffré de 23% d’énergie
renouvelable dans le bouquet énergétique français d’ici 2020 est fixé. Enfin, au sujet de la biodiversité, la mise en place des
trames verte et bleue est au cœur du dispositif, qui s’accompagne aussi d’autres mesures, telles que la mise en place des aires
maritimes protégées sur 10% des eaux françaises, la conservation ou l’atteinte du bon état écologiques des masses d’eau, la
promotion d’une agriculture durable, etc.
26
La loi « Grenelle II » décline la loi Grenelle I, par objectif, chantier, et secteur.
Page 19
publiques et le droit de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur
l’environnement (article 7). Elle insiste aussi sur le devoir de promotion du développement durable
pour les politiques publiques (article 6) notamment par la recherche et l’innovation (article 9). Elle
oriente les stratégies européennes et internationales de la France (article 10).
II.1.4 En résumé…
À l’échelle internationale, nous distinguons dans cette description deux grands types
d’instruments, dont les évolutions influencent les orientations de la politique française et donc la
stratégie du FFEM : les sommets de la Terre et les conventions sur l’environnement ou Accords
Multilatéraux pour l’Environnement (AME) (la chronologie des différents sommets et engagements
au sein des AME est reprise ci-après dans Figure 1).
Les Sommets de la Terre se tiennent tous les 10 ans et regroupent les représentants de toutes
les nations. Ils ont pour objectif de stimuler l’intégration du développement durable dans les
stratégies de mondialisation et de croissance économique des pays. Les conférences des nations
unies de Stockholm (1972), de Rio (1992 et 2012) et de Johannesburg (2002) ont notamment été
à l’origine de l’établissement de conventions et négociations internationales clés sur la prise en
compte de l’environnement dans un objectif de développement durable et en cohérence avec les
problématiques prégnantes à leurs époques.
Ainsi, le sommet de 1972 aboutit à la création du programme des Nations unies pour
l’environnement (PNUE). Celui de 1992 officialise la notion de développement durable et résulte en
la mise en place de l’agenda 21 et des 3 principaux AME (la CCNUCC 27, la CDB28 et la CLD29) qui
auront par la suite une implication forte dans la définition de la stratégie du FFEM. Un Forum
Intergouvernementale sur les Forêts sera créé plus tard (1997). En 2002, le sommet de
Johannesburg entérine l’inscription du développement durable au cœur de l’Aide Publique au
Développement, conformément aux 8 Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) définis
en 2000. En 2012, lors du sommet Rio+20, le bilan des 20 dernières années est peu encourageant
malgré le grand nombre de traités et convention existants. L’objectif de ce sommet était
notamment d’adopter une vision commune de l’économie verte et équitable (faibles émissions de
GES, utilisation rationnelle et durable des ressources, inclusion sociale…) et de renforcer la
gouvernance mondiale mais aucun consensus sur la définition de l’économie verte n’a été obtenu.
En revanche, le PNUE est renforcé, la construction des objectifs du développement durable (faisant
suite aux OMD après 2015) est en cours, le « 10 Year Framework of Programmes » est adopté et le
processus de négociations sur la protection de la haute mer est lancé.
Les AME impliquent une obligation d’action pour les parties prenantes, dans la mesure où, une fois
ratifiés, ils font partie du droit international. Le FFEM vise à s’inscrire dans la cohérence des
conventions internationales dont la France est signataire, ainsi que dans la complémentarité
d’autres instruments multilatéraux, dont notamment le GEF.
Outre la CCNUCC, CDB et CLD, d’autres AME sont à signaler : Le Protocole de Montréal (1987) sur
les Substances Appauvrissant l’Ozone, les négociations internationales sur le changement
climatique (Kyoto 1997, CCNUCC post Kyoto 2007-2013, Copenhague 2009), sur la biodiversité
(Ramsar 1971, CITES 1973, convention de Bonn 1979, etc.) ou encore sur les déchets et produits
chimiques (convention de Bâle 1980, convention PIC 1998 et Stockholm 2001).
À l’échelle nationale, au-delà des grandes lois françaises sur l’environnement adoptées sur cette
période, l’évolution des thématiques environnementales dans l’agenda français s’est en particulier
articulée ces dernières années autour de la définition de deux outils cadres :
La Stratégie Nationale de Développement Durable (SNDD), qui est une démarche issue d’un
engagement des États dans le cadre de l’Agenda 21 adopté lors du Sommet de la Terre de Rio en
1992, renouvelé lors du Sommet de Johannesburg de 2002.
27
Convention Cadre des Nations Unies sur la Changement Climatique
28
Convention dur la Diversité Biologique
29
Convention des Nations Unies sur la Lutte contre la Désertification.
Page 20
Une SNDD a été élaborée en France en 2003 pour 5 ans, puis a été révisée en 2006 et
actuellement, une 2ème SNDD (2010-2013) intitulée : « Vers une économie verte et équitable », a
pour vocation d’assurer la cohérence et la complémentarité des engagements internationaux et
européens de la France et des politiques nationales, transversales ou sectorielles. Elle s’articule
autour de 9 points stratégiques dont le 9ème est « défis internationaux en matière de
développement durable et de pauvreté dans le monde », avec 7 domaines prioritaires
d’intervention dans ce cadre international (éducation, eau et assainissement, santé et lutte contre
le Sida, protection de l’environnement, transports, infrastructures et développement du secteur
privé).
Le volet biodiversité de la SNDD (et engagement français au titre de la CBD ) s’est formalisé dans
le cadre de la définition de la Stratégie Nationale pour la Biodiversité (SNB), avec une première
phase sur la période 2004-2010, et une 2ème phase en cours (2011-2020, avec 6 orientations et 20
objectifs).
Sur la période 2009-2013 la SNDD a connu d’importantes évolutions, avec l’intégration des
avancées du Grenelle de l’environnement, autour d’une large concertation.
La Charte de l’Environnement, a été promulguée le 1er mars 2005 par le Parlement. Il s’agit
d’un texte à valeur constitutionnelle, contenant 10 articles fondateurs définissant les droits et
devoirs du citoyen en matière d’environnement, ainsi que les types de politiques publiques à
mettre en œuvre.
Elle a établi, au niveau constitutionnel, les principes qui doivent guider une gouvernance
écologique : vision intégrée du développement durable, droit à l’information, participation à la
décision, principe de précaution, éducation et dimension internationale de l’action. Elle oriente les
stratégies européennes et internationales de la France.
II.2
Page 21
RAPPEL DE L’EVOLUTION DES THEMATIQUES LIEES A LA COOPERATION
AU DEVELOPPEMENT DANS L’AGENDA INTERNATIONAL ET FRANÇAIS
Ce chapitre s’attache à décrire les évolutions marquantes des 10 dernières années en termes d’aide
au développement et d’amélioration de l’efficacité de l’aide, à l’échelle internationale et française.
La chronologie des principales évolutions apparait dans la Figure 1 de la partie introductive.
II.2.1 Les évolutions récentes des engagements internationaux en matière
d’aide au développement
II.2.1.1
Les conférences internationales pour le financement du développement
Le consensus de Monterrey (2002)
En 2002, s’est tenue à Monterrey au Mexique la première Conférence internationale sur le
financement du développement, visant à « lancer un effort mondial pour financer l’avenir et
soutenir la réalisation des objectifs de développement du millénaire », à savoir l’élimination de la
pauvreté, l’amélioration des conditions sociales par l’élévation des niveaux de vie dans les PED et
les pays en transition et la protection de l’environnement. La libéralisation du commerce, l’APD et
la dette ont été au centre des débats de cette conférence. Le texte issu de cette conférence est le
Consensus de Monterrey, qui souligne que les ressources mobilisées sont insuffisantes
pour atteindre les OMD, en particulier la réduction de la pauvreté. Il en appelle à un
nouveau partenariat entre les pays développés et les PED.
Le Consensus de Monterrey repose sur six piliers complémentaires en termes de prises en compte
de la question de développement et de relations économiques internationales :
 la mobilisation des ressources nationales : accroître celles-ci et les diversifier, faciliter
l’investissement privé, développer la micro-finance, maîtriser la corruption, etc. ;
 les investissements directs étrangers et autres apports du secteur privé : développer
l’investissement, assurer le transfert de technologies, etc. ;
 le renforcement du commerce international ;
 l’accroissement de la coopération financière et technique : mobilisation de ressources
additionnelles, amélioration de l’équilibre des allocations, amélioration de la définition du
périmètre de l’APD, amélioration de la prévisibilité de l’APD, etc. ;
 la réduction de la dette extérieure ;
 la stabilisation de la cohérence d’ensemble.
La conférence de Doha (2008)
Entre la conférence de Monterrey et celle de Doha, 6 ans se sont écoulés, et le contexte
international s’est fortement modifié30 : les pays émergents, à la fois bailleurs et bénéficiaires de
l’aide sont montés en puissance sur la scène internationale, et leurs fonds souverains utilisables
pour financer le développement sont de plus en plus importants. Les grandes fondations et les
fonds mondiaux spécialisés privés (environnement, santé, etc.) sont devenus des acteurs majeurs
dans le paysage de l’aide au développement. De plus, avant le début de la crise économique, on
observait une croissance économique élevée dans les PED, tandis que les investissements directs
étrangers et le commerce international étaient en pleine croissance. Cependant, de fortes
disparités entre les pays persistent, l’Afrique étant toujours très en retard.
La déclaration de Doha fait état des progrès obtenus dans la réduction de la pauvreté et la mise
en œuvre de politiques économiques et sociales. Elle met aussi en évidence des nouveaux défis :
 la crise financière et le ralentissement de a croissance économique ;
 la volatilité des prix agricoles ;
30
http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/environnement-et-developpement/ consulté le 05/08/13
Page 22
 les impacts importants du changement climatique ;
 la nécessité d’avoir recours à des énergies renouvelables et accessibles à tous ;
 la nécessité d’assurer la sécurité alimentaire.
Elle décide de l’organisation de la conférence sur la crise mondiale (voir ci-dessous). Par ailleurs,
elle réaffirme des engagements en termes d’augmentation du volume d’APD et de reconnaissance
des principes adoptés en termes d’efficacité de l’aide.
La conférence des Nations Unies sur la crise financière et économique mondiale et son
incidence sur les pays en développement (2009)
Le document issu de la conférence des Nations Unies sur la crise financière et économique
mondiale et son incidence sur les pays en développement de 2009 souligne que les PED sont
proportionnellement plus affectés par la crise, en s’accordant sur les causes de la crise et sur les
interdépendances ayant conduit aux répercussions sur les PED. Le document insiste sur l’ampleur
des coûts humains et sociaux qui menacent l’atteinte des OMD et promeut un développement
inclusif, équitable et centré sur le social. La responsabilité sociale et environnementale des
entreprises est considérée comme un élément central du consensus. Un point clé de cette
négociation, pour la première fois dans le cycle des Nations Unies, est le fait que les pays
émergents sont distingués des PED31.
II.2.1.2
Les forums de haut niveau sur l’efficacité de l’aide
Le concept d’efficacité de l’aide est apparu suite à l’adoption des OMD et de
l’augmentation attendue des niveaux d’aide suite aux engagements pris lors de la
conférence de Monterrey (voir ci-dessus). La première conférence sur le sujet est tenue à Rome
en 2003, à l’initiative du Comité d’Aide au Développement de l’OCDE. Elle a réuni des agences
d’aide des pays donateurs et une trentaine de pays bénéficiaires. Dans la déclaration finale de
Rome, les pays donateurs ont convenu d’harmoniser leurs procédures alors que rien n’a été
convenu concernant les récipiendaires
La Déclaration de Paris (2005)
L’élaboration en 2005 de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide est née de la nécessité
de comprendre pourquoi les résultats obtenus par l’APD n’atteignaient pas le niveau attendu et
d’améliorer son utilisation pour concrétiser les OMD. Elle reconnait la nécessité de mieux inclure les
pays récipiendaires et de faire évoluer la relation entre les bailleurs et les bénéficiaires vers une
relation de partenariat. Elle reconnaît aussi le concept de redevabilité mutuelle, c’est-à-dire l’idée
selon laquelle la réalisation des objectifs de développement nationaux relève d’une responsabilité
partagée entre bénéficiaires et donateurs.
Les axes de travail qui en découlent sont les suivants :
 inciter les pays partenaires à s’approprier leurs propres stratégies et rendre compte de façon
transparente de l’utilisation de l’aide ;
 aligner les fonds des bailleurs sur les stratégies et priorités de développement définies au
niveau national, avec l’utilisation des systèmes et institutions nationaux et l’alignement sur
les objectifs des partenaires ;
 harmoniser les méthodes d’intervention des bailleurs de fonds avec les procédures des pays
récipiendaires. Cela repose sur la mise en place de dispositifs communs, la simplification des
procédures et le partage de l’information ;
 axer la gestion sur les résultats ;
 coordonner et diviser le travail entre les bailleurs de fonds, pour limiter entre autres le risque
de marginaliser certains pays vis-à-vis de l’APD, et appliquer le principe de redevabilité
mutuelle.
31
Op. Cit.
Page 23
Figure 2 : les principes de la déclaration de Paris
Source : OCDE, 201132
Le programme d’action d’Accra (2008)
Le troisième forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide a lieu en 2008 à Accra. L’objectif est de
dresser un bilan de la mise en œuvre de la déclaration de Paris et de proposer des mesures de
nature à accélérer les progrès, en incluant les pays développés, émergents, en développement,
ainsi que les organisations de la société civile et le secteur privé. Le programme d’action d’Accra
permet d’aller plus loin que la Déclaration de Paris sur des thèmes comme la prévisibilité de l’aide à
moyen terme, l’utilisation des systèmes nationaux des pays bénéficiaires, la transparence, l’égalité
entre les sexes et à des conditionnalités harmonisées et basées sur les résultats. Fait marquant de
la conférence, les pays émergents ont été sollicités pour mettre en œuvre les principes de la
Déclaration de Paris lors de leurs interventions comme pays donateurs.
Les améliorations attendues concernent trois principaux domaines :
 l’appropriation : les PED sont incités à participer à l’élaboration des politiques, prendre en
main la coordination de l’aide ; l’aide doit transiter par leurs systèmes nationaux ;
 des partenariats sans exclusivité : associer les pays donateurs, les pays récipiendaires, mais
aussi les autres donateurs, les fondations et la société civile ;
 les résultats, en basant l’aide sur l’obtention de résultats qui ont un impact tangible et
quantifiable.
Partenariat de Busan (2011)
Plus de 3 000 personnes se sont réunies en 2011 à Busan, en Corée, à l’occasion du Quatrième
Forum de Haut Niveau sur l’Efficacité de l’Aide. L’objectif était d’examiner les progrès sur
l’application des principes de la Déclaration de Paris et d’identifier comment maintenir la pertinence
de l’efficacité de l’aide dans un contexte de développement en constante évolution33. Ce sommet
aboutit à l’adoption du Partenariat de Busan pour une coopération efficace, qui renforce la
collaboration entre l’ensemble des parties prenantes au service du développement : les pays
développés et en développement, les économies émergentes et la société civile. Les engagements
de la Déclaration de Paris sont réaffirmés et le rôle de négociateur est reconnu aux bailleurs du
Sud, aux organisations de la société civile (représentées par le réseau Better Aid), à des
parlementaires et au secteur privé.
32
OCDE, 2011. Une aide efficace pour accélérer les progrès du développement. 4 ème forum à Haut Niveau sur l’Efficacité de
l’aide
33
http://www.oecd.org/fr/cad/efficacite/quatriemeforumdehautniveausurlefficacitedelaide.htm consulté le 02/08/13
Page 24
Par ailleurs, des facteurs fondamentaux de développement ont été mis en avant comme les droits
humains, l’appropriation démocratique des politiques de développement, l’égalité entre les sexes,
la nécessité d’institutions et d’administrations efficaces.
Un nouvel espace de discussion est fondé, appelé le Partenariat mondial pour une coopération
efficace au service du développement, soutenu par l’OCDE, le PNUD et l’UNCDF dont la première
réunion s’est tenue en janvier 2013. Huit « building blocks » ont été identifiés pour poursuivre les
activités de ce partenariat : 1 / Conflits et fragilité, 2 / La coopération Sud-Sud, 3 / Le secteur
privé, 4 / Le financement du climat, 5 / La transparence, 6 / Institutions et politiques efficaces, 7 /
Résultats et responsabilités mutuelles, 8 / Gérer la diversité et réduire la fragmentation de l'aide34.
II.2.1.3
En résumé…
La stratégie du FFEM, instrument de la politique française de coopération et de développement, est
de contribuer à la protection de l’environnement mondial à travers des projets de développement
durable dans les Pays En Développement (PED). En effet, protection des Biens Publics Mondiaux
(BPM), lutte contre les impacts de leur dégradation et pauvreté sont indissolublement liées, tandis
que les principes de développement durable prennent de plus en plus d’importance dans la
définition des stratégies d’Aide Publique au Développement (APD).
La stratégie du FFEM doit donc être cohérente avec les politiques française et internationale en
matière d’APD. Or, depuis sa création, le contexte de l’APD a évolué, notamment depuis le début
des années 2000, avec au niveau international la définition des OMD et la tenue du sommet de
Johannesburg (voir § II.1).
Parmi les évènements jouant un rôle clé dans l’évolution de l’aide au développement, il est
important de mentionner la première conférence internationale sur le financement du
développement en 2002 à Monterrey, de laquelle est issue le Consensus de Monterrey, qui
souligne alors que les ressources mobilisées sont insuffisantes pour atteindre les OMD. Six ans
après, la conférence de Doha (2008) prend place dans un contexte bien différent. On observe
notamment la montée en puissance des pays émergents et l’importance des grandes fondations et
des fonds spécialisés privés dans le paysage de l’aide au développement. La déclaration de Doha
fait état des progrès obtenus dans la réduction de la pauvreté et la mise en œuvre de politiques
économiques et sociales. Elle met aussi en évidence de nouveaux défis tels que la volatilité des
produits agricoles, les impacts du changement climatique, la nécessité des énergies renouvelables
et de la sécurité alimentaire et la crise financière. Elle décide d’ailleurs de l’organisation de la
conférence sur la crise mondiale de 2009.
La première conférence sur le concept d’efficacité de l’aide est tenue à Rome en 2003, à
l’initiative du Comité d’Aide au Développement de l’OCDE. Les pays donateurs y ont convenu
d’harmoniser leurs procédures mais rien n’a été décidé concernant les récipiendaires. Une réflexion
sur les résultats de l’APD et sur la relation bailleur récipiendaire motivera l’élaboration en 2005 de
la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide, plusieurs axes de travail portant notamment sur
l’harmonisation des dispositifs et procédures, la relation partenaires, bailleurs et récipiendaires et
l’alignement sur les objectifs des partenaires en seront issus. Le programme d’action d’Accra
(2008) permet d’aller plus loin que la Déclaration de Paris sur des thèmes comme la prévisibilité de
l’aide à moyen terme, l’utilisation des systèmes nationaux des pays bénéficiaires, la transparence,
l’égalité entre les sexes et à des conditionnalités harmonisées et basées sur les résultats. Les pays
émergents y ont été sollicités pour mettre en œuvre les principes de la Déclaration de Paris lors de
leurs interventions comme pays donateurs. En 2011, a eu lieu le 4ème Forum de Haut Niveau sur
l’efficacité de l’Aide à Busan en Corée, qui aboutit à l’adoption du Partenariat de Busan pour une
coopération efficace, qui renforce la collaboration entre l’ensemble des parties prenantes au service
du développement, réaffirme les engagements de la Déclaration de Paris et reconnait le rôle de
négociateur aux bailleurs du Sud, aux organisations de la société civile, à des parlementaires et au
secteur privé. Enfin, en janvier 2013 s’est tenue la première réunion du Partenariat mondial pour
une coopération efficace au service du développement.
34
http://www.afd.fr/home/AFD/developpement-durable/efficacite-aide/mise-en-oeuvre/forum-de-busan
Page 25
II.2.2 La stratégie française de coopération au développement
II.2.2.1
Évolution du dispositif institutionnel français d’aide au développement
L’aide publique au développement est née lors de la décolonisation, dans le but de préserver
l’influence des anciennes métropoles dans le contexte géopolitique de la guerre froide. Avec la
Seconde Guerre mondiale, le dispositif d’administration des colonies se transforme et, après les
indépendances, contribue à la gestion de l’aide.
En France, à la Libération, le Ministère des colonies est divisé en deux départements ministériels,
l’un pour les Etats associés (1950 - dont les attributions seront transférées au ministère des
affaires étrangères en 1955) et l’autre pour la France d’outre-mer (FOM -1946).
Figure 3 : Les ministères en charge de la coopération en France
Source : François Pacquement, 201035
En 1950, un ministère spécifique est créé pour les départements non métropolitains (les actuels
départements d’outre-mer – DOM – hors Mayotte, plus trois départements algériens), les
protectorats (Maroc et Tunisie) et les États associés d’Indochine. Lui succèdera en 1959 le
Ministère de la coopération36, créé par le général de Gaulle. Il a alors pour vocation de contribuer
au développement des « pays du champ » (c’est-à-dire des pays ayant acquis leur indépendance
dans le cadre de la décolonisation), zone qui s’étendra en 1998 à la « zone de solidarité
prioritaire » (ZSP).
Le ministre de la Coopération est jusqu’en 1998 un ministre à part entière qui siège au Conseil des
ministres et participe aux Conseils de Défense. Le ministère a été rebaptisé brièvement Ministère
de la coopération et du développement entre 1981 et 1993. Son champ est progressivement
étendu à l’ensemble des pays francophones de l’Afrique subsaharienne puis, en 1995, aux États
africains anglophones et lusophones et aux pays de la région des Caraïbes.
Le dispositif français d’aide au développement a fortement évolué ces 20 dernières années. On
peut identifier quatre grandes vagues de réformes, en 1996, 1998, 2004 et 2008.
A partir de 1996, on verra notamment l’extension du champ de compétences du ministre délégué
chargé de la Coopération et de la Caisse française de développement (CFD) aux pays d’Afrique, des
Caraïbes et du Pacifique (ACP) et à l’Afrique du Sud. Un Comité interministériel de l’aide au
développement (CIAD), présidé par le premier ministre, est créé. Il sera rebaptisé par la suite
Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID).
Parallèlement, sont également créés les comités locaux d’aide au développement (CLAD), qui
servent de lieux d’harmonisation des programmes des divers intervenants français (dont ONG).
35
François Pacquement, « Le système d’aide au développement de la France et du Royaume-Uni : points de repère sur
cinquante ans d’évolutions depuis la décolonisation », International Development Policy | Revue internationale de
politique de développement [Online], 1 | 2010, Online since 22 March 2010, connection on 27 January 2014. URL :
http://poldev.revues.org/114 ; DOI : 10.4000/poldev.114
36
Les administrateurs coloniaux se dispersent notamment entre ce nouveau ministère, celui des Affaires étrangères et,
marginalement, la Caisse centrale de coopération économique (CCCE).
Page 26
En 1998, a lieu la fusion du Ministère de la coopération dans le Ministère des affaires étrangères
(MAE) (effective en janvier 1999) dans une Direction générale de la coopération internationale et
du développement (DGCID). La Caisse française de développement devient alors l’AFD, « opérateur
pivot », qui gère désormais l’essentiel des projets de programmes d’aide sous la tutelle du DGCID
et d’un pôle économique et financier organisé au sein du Ministère des finances. On notera
également la création d’un Haut Conseil de la coopération internationale (HCCI) pour assurer un
lieu de débat entre la coopération publique, la coopération décentralisée et les ONG.
En 2004, le dispositif français d’APD est formellement placé sous la coordination du ministre
délégué. Le CICID renforce le pilotage stratégique par la publication de stratégies pays et
sectorielles, objets de larges concertations, ainsi que par une programmation annuelle, facilitée par
la mise en place de la nouvelle loi d’orientation relative aux lois de finances.
Figure 4 : Dispositif institutionnel français actuel en matière d’aide
Source : http://www.diplomatie.gouv.fr/ (janvier 2014)
En 2008, la Révision générale des politiques publiques (RGPP) intègre à la DGCID divers autres
services du MAE. Le HCCI est supprimé et la capacité de pilotage de l’aide de la France est
renforcée en 2009 avec la création au sein du ministère :
 de la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM),
 du Centre de crise (CDC), en charge de l’aide humanitaire de la France.
Les relations entre l’État et l’Agence française de Développement (AFD) ont été simplifiées et
rationalisées à travers la signature d’un contrat d’objectifs et de moyens (COM) unique des tutelles
Page 27
de l’agence et la création d’un conseil d’orientation stratégique (COS), présidé par le ministre
délégué en charge du Développement, dont les attributions ont été redéfinies en 2012.
Focus sur l’origine de l’AFD…
Suite à l’ordonnance de Charles de Gaulle du 2 décembre 1941, la France se dote dès 1941 d’une
institution (la Caisse centrale de la France libre – CCFL) ; elle intervenait essentiellement en tant
qu’institut d’émission monétaire et du Trésor public pour financer les activités qui se tiennent sur
des territoires divers (Afrique principalement).
Après la Seconde Guerre mondiale, la Caisse contribue à la formulation de la politique de
reconstruction outre-mer et est en charge du financement du développement économique et social
de l’outre-mer. Bien que conservant son rôle d’institution d’émission monétaire, en 1944 elle
prend le nom de Caisse centrale de la France d’outre-mer (CCFOM) et étend sa compétence au
développement dans ces régions.
En 1946, une loi établit un Fonds d’intervention pour le développement économique et social des
territoires d’outre-mer (FIDES) dont la gestion est confiée à la Caisse. Ce fonds est destiné à
distribuer des dons financés sur le budget de l’État et créer « des sociétés d’économie mixte dans
lesquelles l’État, les collectivités publiques d’Outre-mer […] auront une participation majoritaire ».
La CCFOM intervient également directement comme prêteur.
À la suite de l’accession à l’indépendance de nombreuses colonies françaises, la CCFOM prend le
nom de Caisse centrale de coopération économique (CCCE) en 1958. Elle contribue à la mise en
place des nouveaux États et son champ géographique s’étend au-delà des pays de l’ancienne
communauté française. La Caisse perd progressivement ses missions monétaires aux profits de
deux établissements publics, l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM) créé en
1959 et l’Institut d’émission d’outre-mer (IEOM) créé en 1967.
En plus du FIDES, en 1960, la Caisse gère également le Fonds d’aide à la coopération (FAC), qui
consent des subventions aux États indépendants. Elle conjugue les fonctions de banque de
développement et d’agence de mise en œuvre de la politique d’aide au développement de la
France. En 1968, elle absorbe la CEDA (Caisse d’Equipement pour le développement de l’Algérie).
En 1992, son activité n’est plus limitée aux prêts et aux participations, elle accorde désormais des
subventions aux pays les plus pauvres. Elle devient la Caisse française de développement (CFD),
jusqu’en 1998 où elle prend la dénomination d’Agence française de développement (AFD) et
devient l’opérateur pivot de l’aide au développement française.
II.2.2.2
Évolution des objectifs sectoriels et géographiques de la France en matière
de coopération internationale et de développement
Les axes prioritaires de la politique française d’APD et, d’une manière plus générale, la stratégie
française en matière de coopération sont définis par le CICID. Présidé par le Premier ministre, il est
composé des 12 ministres les plus directement concernés par les questions de développement.
Depuis sa création en 1998, le CICID s’est réuni à 10 reprises en 1999, 2000, 2002 (deux fois),
2004, 2005, 2006, 2009 et 2013.
En 1999, les décisions du CICID ont été de définir une zone de solidarité prioritaire (ZSP) pour
concentrer l’attribution de l’APD française aux pays les moins développés en termes de revenus et
n’ayant pas accès aux marché de capitaux. Les pays inclus dans la ZSP à sa création sont la
majorité des pays d’Afrique, la péninsule indochinoise, le Maghreb, le Liban et la Palestine.
L’Agence Française de Développement (AFD) est alors désignée comme l’opérateur principal de
l’APD française dans la ZSP, l’État ne conservant qu’un rôle dans l’appui à la gouvernance des pays
aidés. En 2002, le CICID confirme la place particulière de l’Afrique avec comme objectif de
consacrer 59 % de l’aide bilatérale française à l’Afrique et de soutenir le Nouveau Partenariat pour
le Développement de l’Afrique (NEPAD), cadre stratégique de l’Union Africaine pour le
développement socio-économique du continent. La ZSP est élargie au bassin méditerranéen et à la
région du grand Mékong. Par ailleurs, un nouvel objectif est fixé : atteindre un niveau d’aide de
0,15 % du PIB pour les PMA.
C’est en 2002, suite à la conférence de Monterrey et au sommet de la Terre de Rio, que la France :
se fixe pour objectif dans sa stratégie de développement d’atteindre en 2007 un effort d’aide
équivalent à 0,5 % du PIB, puis 0,7 % en 2012, et définit cinq secteurs d’intervention prioritaires,
Page 28
en cohérence avec les OMD réaffirmés lors du Sommet de Johannesburg. Ces priorités sectorielles
sont l’eau et l’assainissement, l’éducation, la santé et la lutte contre le SIDA, l’agriculture et le
développement rural, les infrastructures. En 2004, l’objectif de développement des infrastructures
se concentre sur l’Afrique subsaharienne, tandis qu’un sixième objectif est ajouté : la protection
de l’environnement et de la biodiversité dans les PED, notamment dans le domaine
forestier. Puis, en 2005, le développement du secteur privé devient un septième objectif sectoriel.
En 2006, les grands enjeux mondiaux à intégrer dans la stratégie de développement sont désignés
comme étant :
 L’intégration des BPM à la stratégie française de développement, avec comme priorité
la lutte contre les maladies transmissibles et émergentes, la lutte contre le changement
climatique et la préservation de la biodiversité. Il a été décidé pour cela d’une part de
maintenir le niveau d’aide de la France versé au FEM, en privilégiant le fonds pour les PMA
visant à développer les projets d’adaptation au changement climatique, et d’autre part de
s’appuyer sur les actions de coopération bilatérale. A cet effet, les ressources du FFEM sont
reconstituées à hauteur de 70 millions d’euros sur la période 2007-2010 ;
 La recherche au service du développement ;
 L’élaboration d’une stratégie en matière de gouvernance, pour entre autres objectifs
améliorer l’efficacité de l’aide.
Suite à la crise économique de 2009, la politique française en matière de coopération avec les
PED redéfinit sa stratégie, qui vise quatre objectifs généraux 37 :
 une croissance durable et partagée ;
 la lutte contre la pauvreté et les inégalités ;
 la préservation des BPM (maîtrise du changement climatique, de l’érosion de la
biodiversité, de la propagation des maladies contagieuses et l’amélioration de la stabilité
financière) nécessitant des solutions de gouvernance et de financement innovantes en
l’absence de prise en charge par le marché ;
 la stabilité et l’État de droit.
Les objectifs sectoriels sont revus ; en 2009, les cinq priorités, centrées toujours sur les OMD, sont
(1) la santé, (2) l’éducation et la formation professionnelle ; (3) l’agriculture et la sécurité
alimentaire ; (4) le développement durable et le climat ; (5) le soutien à la croissance. Par
ailleurs, l’AFD se voit confier la plupart des moyens opérationnels, pour clarifier les rôles de l’État
et de l’AFD.
Dans le document cadre de 2011 définissant la politique française de coopération au
développement38, il est souligné que la préservation des BPM requiert des approches innovantes et
une coopération entre les acteurs publics et privés, du local au global. Ces approches
correspondent notamment à :
 la mise en commun des connaissances, par la mise en place de structures comme le Groupe
Intergouvernemental d’Experts sur le Climat pour les questions relatives aux changements
climatiques. Des discussions sont en cours pour créer l’équivalent pour la biodiversité
(l’Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services) ou la
sécurité alimentaire ;
 les financements ciblés pour permettre les investissements dans des solutions rentables qu’à
long termes, orienter les investissements privés, ou donner une valeur marchande aux biens
publics, comme le marché carbone par exemple ;
 les réglementations collectives issues de conventions internationales qui peuvent permettre
des résultats probants comme le protocole de Montréal par exemple.
Par ailleurs, concernant la protection de la biodiversité, l’AFD s’est dotée depuis 2010 d’outils
financiers innovants pour prendre en compte « l’enjeu environnemental à l’intérieur des approches
économiques et dans les mécanismes de marché. Elle participe ainsi à trois fonds fiduciaires à
37
Ministère des Affaires Étrangères et Européennes, Direction Générale de la Mondialisation, du Développement et des
partenariats, 2011. Coopération au développement : une vision française. Document cadre. Stratégie 2011.
38
Op. Cit.
Page 29
Madagascar, pour le bassin du Congo et au Mozambique. Par ailleurs, elle met au point des
méthodes pour la compensation des dommages à la biodiversité qu’elle souhaite utiliser pour des
grands projets miniers ou d’aménagement. Avec ces mécanismes, l’AFD, tout en augmentant ses
engagements financiers dans le secteur, participe à l’émergence de mécanismes endogènes de
financement de la biodiversité.39 ».
En 2013, une rénovation de la politique de développement est amorcée pour faire converger les
OMD et l’agenda du développement durable afin d’associer la lutte contre la pauvreté et les trois
composantes du développement durable (environnement, social, économie). Cette rénovation se
base sur quatre axes :
 la redéfinition des priorités géographiques et sectorielles. La ZSP est abandonnée,
au profit de quatre partenariats différenciés, en concentrant particulièrement ces efforts
sur l’Afrique subsaharienne, qui est la priorité de la politique de coopération française 40, ainsi
que sur le bassin méditerranéen41. Par ailleurs, l’Afghanistan, les Territoires Autonomes
Palestiniens, le Yémen, le Soudan, l’Irak, Haïti et la Birmanie bénéficient d’une attention
particulière en tant que pays fragiles ou en crise42, tandis que la coopération avec les pays
émergents est renforcée43 ;
 le renforcement de la cohérence entre la politique de développement et les autres
politiques. Notamment, une nouvelle stratégie « genre et développement » est adoptée
pour la période 2013-2017, le soutien à l’agriculture familiale et la gestion durable des
pêcheries dans les PED est réaffirmé, tandis que l’accent est aussi mis sur l’importance de
l’accès à l’éducation et le développement du capital humain, la santé, la responsabilité
sociale et environnementale, etc.. Par ailleurs, le gouvernement souligne les liens étroits
entre développement et biodiversité et invite l’AFD à finaliser d’ici la fin 2013 un
document d’orientation à ce sujet. Enfin, dans sa décision 16, le gouvernement confirme que
la lutte contre le changement climatique est une priorité transversale de la
politique de développement et décide de renforcer l’intégration des enjeux liés à
l’atténuation et l’adaptation au changement climatique. Notamment, l’AFD s’est dotée d’un
« cadre d’intervention transversal climat 2012-2016 » qui vise à ce que 50 % des projets
financées comportent de co-bénéfices climat ;
 l’amélioration de la coordination entre l’ensemble des acteurs de développement ;
 l’amélioration de l’efficacité, la redevabilité et la transparence de la politique pour répondre
aux engagements de la France en termes d’efficacité de l’aide.
II.2.2.3
La coopération française en matière de BPM
La coopération française et la protection de la biodiversité
En matière de biodiversité, la France occupe une place singulière sur la scène internationale, dans
la mesure où c’est l’un des rares pays dans le monde à être concerné à la fois par les questions
d’accès et par celles de partage des bénéfices tirés de l’utilisation des ressources génétiques, la
France étant le seul pays concerné par 5 des 34 hotspots de la biodiversité (Méditerranée,
Caraïbes, Océan Indien, Nouvelle-Calédonie, Polynésie).
Dans le cadre de la coopération française, l’accent est mis sur une gestion durable de la
biodiversité pour concilier protection et développement économique au bénéfice des populations
locales44. C’est la position défendue par le Ministère des Affaires Étrangères (MAE) dans les rendez-
39
Op. Cit.
40
60% de l’effort financier de l’État et plus de 50 % des subventions sur les 14 pays les plus pauvres
41
20% de l’effort financier de l’État
42
10% des subventions pour la gestion des crises, hors interventions relevant de la prévention
43
au maximum 10% de l’effort financier de l’État
44
Ministère des Affaires Étrangères et Européennes, Direction Générale de la Mondialisation, du développement et des
Partenariats, 2010. Protéger la biodiversité.
Page 30
vous internationaux tels le G8, le G20 et autres forums. De plus, le MAE développe des
partenariats avec l’IUCN ou avec des grands États dits « hyper divers »45.
Les priorités du CICID en termes de biodiversité sont46 :
 les aires protégées des écosystèmes terrestres les moins bien représentés parmi lesquelles
les forêts tropicales humides, forêts sèches, forêts méditerranéennes, savanes soudanosahéliennes et zones humides,
 les aires protégées marines et littorales qui sont trop peu développées au niveau mondial.
La coopération française et la lutte contre les changements climatiques
Comme souligné plus haut, le climat compte parmi les priorités sectorielles de l’APD. Depuis
plusieurs années, la France a renforcé son action internationale dans ce domaine, en s’appuyant au
niveau bilatéral sur son principal opérateur, l’AFD, qui gère le tiers de l’APD française, mais aussi
sur le FFEM et sur des opérateurs techniques tels que l’Institut de Recherche et Développement, ou
la branche internationale de l’Office National des Forêts, etc.
Sur les trois dernières années, l’AFD a accordé plus de 7 milliards d’euros de financements liés à la
lutte contre le changement climatique47. Selon le MAE, ce « développement a été possible par la
croissance de l’activité de l’AFD et son orientation de plus en plus marquée vers le financement du
développement durable et d’investissements participant à la lutte contre le changement climatique.
L’AFD est aujourd’hui l’une des institutions financières internationales majeures dans la lutte contre
le changement climatique, avec plus de 10 % des financements publics internationaux ».
A Copenhague en 2009, la France s’était engagée à une contribution de 1,26 milliards de dollars au
fast-start fund entre 2010 et 2012, objectif qui devrait être tenu avec une contribution annuelle de
720 millions d’euros, dont 76% au niveau bilatéral48. Cette aide bilatérale a plutôt été orientée
vers la mise en œuvre de stratégies nationales de croissance sobres en carbone, par exemple, une
subvention de 1,5 millions d’euros a été attribuée au FFEM pour appuyer le renforcement de
capacités pour la définition de plan climat en Afrique centrale et de l’Ouest. Cependant, ce budget a
aussi été utilisé pour augmenter l’aide pour l’adaptation (25 % de la contribution française au faststart fund) et la forêt (15 %). Ces ressources orientées vers le secteur français ont contribué à
l’augmentation des ressources pour financer des programmes REDD+ et la gestion durable de la
forêt du GEF et du FFEM.
Le FFEM est l’un des principaux vecteurs de l’aide bilatérale sur REDD+ dans le cadre du fast-start
avec notamment, avec l’AFD, un appui à la gestion durable des forêts en République Démocratique
du Congo (subvention de 5 millions d’euros), le renforcement de capacité et accès aux données
satellitaires pour les forêts en Afrique centrale et de l’Ouest (11,9 millions d’euros de subventions),
l’appui à l’éco-certification des concessions forestières en Afrique centrale (1,5 million d’euros), etc.
Stratégie de la France contre la dégradation des terres et la désertification
Depuis 2006, la France est doté d’un cadre d’orientation stratégique fixant ses priorités en matière
d’action contre la dégradation des terres et la désertification (DTD). L’objectif principal est de
« favoriser la mise en œuvre d’actions bénéficiant directement aux populations touchées 49 ». Pour
cela, différentes échelles d’action sont mobilisées :
 à l’échelle locale, la stratégie française souhaite s’appuyer sur des actions décentralisées et
la société civile pour définir des projets durables et les mettre en œuvre. Les actions portent
sur diverses thématiques : conservation et restauration des sols, gestion intégrée des
45
46
47
Les États « hyper divers » sont le groupe des pays qui regroupent la majeure partie de la biodiversité terrestre et aquatique
du monde, dont font partie la France, Madagascar, le Brésil, l’Australie, l’Indonésie, la Chine, la Colombie et le Mexique.
Baastel, 2010
consulté le 05/08/13
48
http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/environnement-et-developpement/changementclimatique-2496/le-changement-climatique-une/article/fast-start-de-la-france-sur-la consulté le 05/08/13
49
Ministère des Affaires Etrangères et Européennes, Direction Générale de la Mondialisation, du développement et des
Partenariats, 2011. L’action extérieure de la France contre la dégradation des terres et la désertification.
Page 31
ressources naturelles, amélioration des systèmes agricoles, aménagement des bassins
versants, préservation de la biodiversité, etc. ;
 à l’échelle nationale, la France soutient l’élaboration de politiques et stratégies nationales et
participe au développement et la promotion des systèmes et des techniques de gestion des
ressources naturelles ;
 à l’échelle régionale, la France soutient politiquement, financièrement et techniquement des
organisations régionales et sous-régionales africaines tels l’Observatoire du Sahara et du
Sahel (OSS) et le comité inter-états de lutte contre la sécheresse dans le Sahel (CILSS) ;
 à l’échelle internationale, la France s’implique dans les négociations internationales et dans la
construction d’un réseau scientifique international sur ce thème (DesertNet International).
Les sept engagements de la France en la matière sont50 :
 Promouvoir la lutte contre la DTD en tant qu’instrument de développement
 Optimiser les synergies entre les stratégies de lutte contre la DTD et celles contre la
pauvreté, l’adaptation aux changements climatiques, de préservation de la biodiversité, de
gestion de l’eau et de promotion de la sécurité alimentaire
 Sensibiliser les décideurs et les populations dans les pays du Sud et du Nord aux enjeux de
la lutte contre la DTD
 Viser une mise en œuvre renforcée de la CLD et en faire un axe fort de la coopération
française en matière de développement durable, notamment vis-à-vis de l’Afrique
 Renforcer la composante scientifique
 Soutenir les actions sur le terrain en coopération avec la société civile et la communauté
scientifique
 Concourir à une meilleure gouvernance internationale de l’environnement
Sur la période 2008-2009, 100 millions d’euros par an ont été mobilisés par la France, pour de
l’appui à des projets et programmes de coopération bilatérale avec les pays affectés, en particulier
en Afrique et en Méditerranée. Ce financement a été utilisé pour près de 137 engagements de
coopération et 261 projets de lutte contre la DTD. 85 % de cet effort financent des activités
menées par l’AFD, tandis que le FFEM a mobilisé 9 millions d’euros par an (soit moins de 1 % du
budget) au financement de projets de terrain contre la DTD.
La Stratégie eau et assainissement du CICID
La stratégie eau et assainissement du CICID définit les priorités suivantes51 :
 l’assainissement, sans réduire pour autant l’effort sur l’accès à l’eau potable ;
 l’accès aux services des populations défavorisées, en milieu rural, semi-urbain et urbain ;
 la gestion des ressources en eau, notamment l’épuration et les économies d’eau ;
 l’accroissement des crédits d’études pour anticiper la préparation des nouveaux projets.
Par ailleurs, des actions à l’échelle nationale sont aussi définies dans cette stratégie, notamment
pour inciter les gouvernements à définir des politiques nationales de l’eau et organiser une gestion
concertée et durable de la ressource rare en eau.
50
Op. Cit.
51
Baastel, 2010
Page 32
II.2.2.4
En résumé…
Le dispositif institutionnel français en matière d’aide au développement a sensiblement évolué
depuis la Libération, avec notamment la création du Ministère de la coopération en 1959 puis avec
plusieurs vagues de réformes, notamment ces 20 dernières années en 1996, 1998, 2004 et 2008.
La dénomination actuelle de l’Agence Française de Développement (AFD), opérateur pivot de l’aide
au développement française, date de 1998, mais l’AFD a une histoire bien plus ancienne depuis la
création de la Caisse centrale de la France libre (CCFL) en 1941 par le Général de Gaulle.
La stratégie française en termes d’aide au développement a évolué au fil des conférences et
des évènements environnementaux, sanitaires, économiques et sociaux mondiaux. Les grands axes
de cette stratégie sont définis par le CICID qui s’est réuni pour la première fois en 1998 et définit
en 1999 une Zone de Solidarité Prioritaire pour concentrer l’attribution de l’APD française (gérée
par l’AFD). Dès 2002, la priorité sera donnée aux aides en Afrique.
Parmi les principales évolutions stratégiques il est à noter, en 2002, suite à la conférence de
Monterey, l’objectif d’atteindre un effort d’aide de 0,5 % du PIB pour 2007, porté à 0,7 % pour
2012. 5 secteurs d’intervention prioritaires52 et cohérents avec les OMD sont alors définis (un 6 ème
en 200453 et un 7ème 54 en 2005).
En 2006, l’intégration des Biens Publics Mondiaux à la stratégie française de développement, la
recherche au service du développement et l’élaboration d’une stratégie en matière de gouvernance
constituent trois grands enjeux mondiaux à intégrer dans la stratégie de développement. 3 ans
après, suite à la crise économique, la stratégie est redéfinie et vise 4 objectifs généraux
(croissance durable partagée, lutte contre la pauvreté et les inégalités, préservation des BPM et la
stabilité et l’État de droit). Les objectifs sectoriels, bien que toujours centrés sur les OMD, sont
aussi revus. Il s’agit alors de la santé, l’éducation et la formation professionnelle, l’agriculture et la
sécurité alimentaire, le développement durable et le climat, le soutien à la croissance. La stratégie
en 2011 met en avant la nécessité d’approches innovantes dans la préservation des BPM et une
coopération entre les acteurs publics et privés du local au global. Aujourd’hui, la politique de
développement cherche à faire converger les OMD et l’agenda du développement durable. La
rénovation de cette politique est basée sur 4 axes : redéfinition des priorités sectorielles et
géographiques, renforcement de la cohérence entre la politique de développement et les autres
politiques, l’amélioration de la coordination entre l’ensemble des acteurs de développement,
l’amélioration de l’efficacité, la redevabilité et la transparence de la politique pour répondre aux
engagements de la France en matière d’efficacité de l’aide.
La coopération française tient un rôle particulier dans le domaine de la protection de la
biodiversité dans la mesure où la France est l’un des rares pays dans le monde à être concernés à
la fois par les questions d’accès et par celles de partage des bénéfices tirés de l’utilisation des
ressources génétiques. De plus, il est le seul pays concerné par 5 des 34 hotspots de la
biodiversité. 2 priorités du CICID en matière de biodiversité : les aires protégées des écosystèmes
terrestres les moins bien représentés et les aires protégées marines et littorales qui sont trop peu
développées au niveau mondial. Dans ce contexte, la coopération française met un accent
important dans son action sur la protection et le développement économique au bénéfice des
populations locales. La coopération française est très impliquée financièrement (fast-start fund,
aide bilatérale) dans le domaine des changements climatiques. Ce dernier constitue une priorité
sectorielle de l’APD. La France s’appuie d’ailleurs sur l’AFD, le FFEM et sur les opérateurs
techniques, tels que l’Institut de Recherche et Développement, pour assurer son action dans ce
domaine. Depuis 2006, la France est dotée d’un cadre d’orientation stratégique fixant ses priorités
en matière d’action contre la dégradation des terres et la désertification (DTD). L’objectif
principal est de « favoriser la mise en œuvre d’actions bénéficiant directement aux populations
touchées » à différentes échelles d’action (locale, régionale, nationale). L’eau et
l’assainissement font aussi partie de la stratégie du CICID.
52
l’eau et l’assainissement, l’éducation, la santé et la lutte contre le SIDA, l’agriculture et le développement rural, et les
infrastructures.
53
la protection de l’environnement et de la biodiversité dans les PED, notamment dans le domaine forestier.
54
le développement du secteur privé
II.3
Page 33
ANALYSE DES MODALITES CONCRETES DE PRISE EN COMPTE DES ENJEUX
DE L’ENVIRONNEMENT MONDIAL PAR LE FFEM ET LEURS EVOLUTIONS
II.3.1 Historique de la stratégie d’engagement du FFEM
II.3.1.1
Le mandat du FFEM : positionnement stratégique par rapport aux textes
internationaux et nationaux
Selon la Convention cadre État-AFD de mai 2012, le règlement intérieur (RI) du FFEM et son CPS
2013-2014 :
 le FFEM a une mission de protection de l’environnement mondial au service de la politique
française de coopération et de développement […] en matière de [ses 6 domaines
d’intervention] ;
 l’objectif est le financement d’opérations présentant des synergies entre le développement
des pays bénéficiaires et l’environnement mondial ;
 d’autre part, RI et CPS précisent le positionnement, les domaines d’intervention, et le
fonctionnement du FFEM (Pertinence du positionnement des actions du FFEM / Domaines
d’intervention / Priorités géographiques / Principe de fonctionnement / Critères d’éligibilité
des opérations pour un financement / Moyens humains et financiers).
Suite au Sommet de Rio en 1992 et à la restructuration du GEF à la fin de sa phase pilote, le
gouvernement français a créé le FFEM pour se doter de son propre instrument bilatéral de
coopération au développement durable dans les PED, conciliant protection de l’environnement et
développement économique55. Ainsi, le FFEM a pour objectif le financement de projets et
programmes à finalité économique et sociale présentant des synergies entre le développement des
pays bénéficiaires et la protection des BPM56. Il appuie des interventions dans six domaines
d’intervention distincts, relatifs à la biodiversité, au climat, aux eaux internationales, à la
dégradation des terres, aux polluants organiques persistants (POP) et à l’ozone.
En outre, en matière d’influence stratégique et au-delà de l’engagement concret dans les projets,
détaillé par la suite, le FFEM apporte son soutien aux réflexions et actions de la France relatives au
GEF, à la représentation de la France au Comité exécutif du Protocole de Montréal ainsi qu’à la
mise en œuvre conjointe de la CCNUCC.
Par ailleurs, le FFEM a joué un rôle important dans la prise en compte de l’environnement, des BPM
et de nouvelles thématiques dans les nouvelles orientations de l’APD française. Il a contribué par
exemple à l’élaboration des stratégies sectorielles du CICID et de l’AFD57.
En 2010, Baastel conclut que, globalement, la stratégie du FFEM montre un bon niveau de
cohérence, de pertinence et de synergie avec les principales AME. « L’équipe souligne en particulier
l’impératif pour le FFEM, pour rester en cohérence avec la Convention climat et son évolution
rapide, de continuer à moduler sa stratégie future en fonction de ces évolutions, en particulier en
ce qui a trait de l’importance grandissante donnée à la problématique de l’adaptation aux
changements climatiques dans les pays les plus vulnérables, et de la reconnaissance croissante des
liens entre forêt, biodiversité, dégradation des terres, d’une part, et changements climatiques
d’autre part ».
De plus, il suit les lignes directrices de la Charte de l’Environnement adoptée en 2005 (voir
§ II.1.3.3), du volet international de la SNDD intitulé « défis internationaux en matière de
développement durable et de pauvreté dans le monde », dont la mise en œuvre s’inscrit dans le
cadre des engagements de la France (OMD, Johannesburg), et les stratégies sectorielles du CICID,
55
Évaluation du Fonds Français pour l’Environnement Mondial, ACT Consultants et Brèche, 1998.
56
Baastel, 2010
57
Baastel, 2010
Page 34
décrites précédemment dans le § II.2.258. Les objectifs du FFEM relatifs à l’émergence d’idées
novatrices et de nouveaux acteurs (biodiversité, sols) et au développement de projets innovants
(changement climatique, pollutions…) s’inscrivent dans les principes de la Charte de
l’Environnement, en particulier avec le neuvième et le dixième article.
II.3.1.2
Évolution globale des domaines d’intervention du FFEM
Lors de sa création, les objectifs du FFEM visaient à catalyser les efforts de l’APD française dans les
quatre domaines investis par le GEF, à savoir :
 La lutte contre l’effet de serre59 ;
 La préservation de la biodiversité ;
 La préservation des eaux internationales ;
 La préservation de la couche d’ozone, traitée de manière spécifique par le Secrétariat du
FFEM, selon les procédures du Fonds multilatéral de Montréal60.
Outre les quatre thématiques du GEF, le FFEM intègre dès son lancement la lutte contre la
désertification, dans la mesure où cette problématique est très présente en Afrique subsaharienne
où intervient en priorité le FFEM 61. En revanche, elle n’apparaitra comme thématique d’intervention
en tant que telle qu’à partir de 2005.
Jusqu’en 2003, les orientations stratégiques du Fonds n’étaient pas formalisées et reposaient
essentiellement sur les objectifs d’intervention définis pour le FFEM lors de sa création. Ce n’est
qu’à partir de 2003 qu’un cadre stratégique est mis en place, sous la forme de Cadres de
Programmation Stratégique (CPS) biannuels afin de faire un bilan de la programmation passée et
de définir les objectifs d’engagements et la stratégie thématique et géographique pour les années à
venir.
L’évolution de la distribution thématique des dotations du FFEM montre que les trois thématiques
« historiques » ont été maintenues depuis la création du FFEM, avec une part d’engagements
globalement stable jusqu’en 2006. En revanche, à partir de 2006, on observe un report progressif
des engagements de la protection de la biodiversité vers la lutte contre le changement climatique
(initialement « lutte contre l’effet de serre »), en raison de la montée de cette thématique sur la
scène internationale (entrée en vigueur du Protocole de Kyoto en 2005) (voir plus de détails au
chapitre II.3.2 sur l’examen global du portefeuille).
Concernant les autres thématiques, on peut noter deux évolutions majeures qui reflètent les
recommandations des évaluations périodiques du fonds :
 l’existence d’une « fenêtre mixte » supprimée en 2007, dans laquelle sont classés les projets
figurant à la croisée de plusieurs thématiques, notamment des projets forestiers, qui
touchent à la fois les thèmes biodiversité et effet de serre (en tant que puits de carbone). A
partir de 2007, les projets transversaux sont classés selon leur thématique prédominante ;
 la création d’une « nouvelle fenêtre » à partir de 2003 dans l’objectif de « saisir les
opportunités » concernant la désertification, la biosécurité, la protection ou la valorisation
des ressources génétiques, les POP (CPS 2003-2004 du FFEM). Dans les faits, les projets ont
concerné la lutte contre la désertification, jusqu’à présent incluse dans les projets de lutte
contre l’effet de serre, et la lutte contre les POP, qui deviennent ainsi de nouvelles
thématiques stratégiques d’intervention au moment du CPS de 2005-2006 en raison des
évolutions des négociations internationales sur ces thèmes.
58 http://www.ffem.fr/accueil/ffem/Orientations-strategiques consulté le 07/08/13
59
Le GEF utilise alors déjà le terme « changement climatique », envisageant les résultats plutôt que les causes.
60
Le Secrétariat du FFEM gère la part bilatérale de la contribution française, qui subventionne des petits projets dans les
PED. Un consultant externe soutient le Secrétariat sur ces sujets, il assure l’instruction et le suivi des dossiers avec
l’appui ponctuel des ingénieurs du Secrétariat.
61
Il faudra attendre 2002 pour que le GEF intègre cet objectif explicitement, lorsque celui-ci a été désigné comme organisme
financeur de la CLD.
Page 35
Le CPS de 2013-2014 marque une évolution stratégique importante. Il fait apparaître six
nouvelles thématiques dites « thématiques de concentration », identifiées sur la base des
contributions des institutions membres du FFEM (IM), afin de faciliter le travail de capitalisation
ultérieur : (1) agriculture durable, (2) territoires urbains durables, (3) mécanismes de financement
de la biodiversité, (4) énergie durable en Afrique, (5) gestion intégrée des zones littorales et
marines et (6) forêts.
Cette nouvelle approche se veut transversale aux six thématiques prioritaires historiques du FFEM
qui sont cohérentes avec les engagements français sur la scène internationale, ainsi qu’aux
objectifs de « croissance verte » de la Conférence de Rio+20. Par ailleurs, le CPS 2013-2014
spécifie que les principes de consommation et de production durables, issus du 10 Year Framework
of Programmes adopté à Rio+20 en 2012, seront intégrés dans les projets retenus.
Ces thématiques de concentration sont présentées ci-dessous :
 la thématique « agriculture durable » doit répondre à la fois au défi de produire plus pour
faire face à la croissance démographique, mais tout en faisant face aux enjeux de
préservation des ressources naturelles et de la biodiversité, de changement climatique et de
préservation des sols.
Les opérations financées par le fonds ont pour objectifs d’améliorer les pratiques agricoles
pour développer ou renforcer la durabilité de l’agriculture, en sécurisant le foncier, en
soutenant l’agriculture familiale, en valorisant la multifonctionnalité de l’agriculture, etc. Les
projets retenus dans le cadre de l’agriculture durable devront répondre aux enjeux d’une ou
plusieurs AME (CBD, CCNUCC et/ou CLD), la Convention de Stockholm sur les POPs ou aux
exigences de la directive cadre sur l’eau de l’UE, qui reste la référence du FFEM en l’absence
de convention internationale.
En termes de biodiversité, l’agriculture doit tenir compte d’un double enjeu : conserver et
utiliser de manière durable la biodiversité. De nombreuses pratiques agricoles existent pour
y répondre : rotations culturales, systèmes d’agroforesterie, utilisation d’espèces locales, etc.
Concernant la dégradation des terres et la désertification, il s’agit de promouvoir une gestion
durable des agrosystèmes et de développer des stratégies intégrées d’aménagement et de
développement des territoires ruraux touchés. Des projets de gestion de quantité et de
qualité d’eau sont aussi attendus dans ce domaine. Par ailleurs, concernant le changement
climatique, l’agriculture durable s’attachera à développer les biomatériaux et les bioénergies
en respectant la hiérarchisation des usages, à réduire ces émissions de GES et à s’adapter
aux changements.
Le FFEM prévoit de financer des projets répondant au maximum à ces objectifs. Par ailleurs,
les enjeux agricoles sont de plus en plus présents dans les débats sur les problématiques de
lutte contre la déforestation : une attention particulière sera portée par le FFEM aux projets
articulant « agriculture durable » et « forêts » ;
 La thématique « territoires urbains durables » s’appuie sur quatre axes stratégiques :
o
la planification urbaine stratégique comme outil de lutte contre le changement
climatique ;
o
la gestion des risques climatiques (inondation, cyclones, sécheresse, crues, etc.) ;
o
l’approche environnementale de la rénovation urbaine ;
o
la gestion des déchets pour réduire les GES et les POP.
62
 La thématique intitulé « mécanismes de financement de la biodiversité » traduit la
volonté du FFEM de répondre aux engagements de la France de répondre aux objectifs de la
CBD et d’Aïchi en termes de mobilisation de ressources financières. Il s’agit de faciliter
l’accès de certains PED à des financements à long terme en transposant des mécanismes
ayant fait leur preuve dans certains contextes, vers d’autres pays. Le FFEM cherche à
soutenir des projets mobilisant un, ou de préférence, plusieurs mécanismes de financement
innovants pour valoriser la biodiversité :
o
62
paiements pour services écosystémiques,
Il s’agit, pour les quartiers d’habitats précaires, d’améliorer la forme et l’organisation de ces quartiers en facilitant
l’efficacité énergétique des habitats, en développant les transports en communs, en limitant la vulnérabilité des habitats,
en en améliorant le contexte environnemental, etc.
Page 36
o
fonds fiduciaires de conservation de la biodiversité,
o
normes et standards écologiques de produits utilisables par les entreprises privées,
o
compensation de perte de biodiversité suite à des investissements privés.
Par ailleurs, les projets à même de concrétiser les dispositions du protocole de Nagoya sur
l’accès et le partage des avantages de la biodiversité, seront favorisés.
 Au travers sa thématique « énergie durable en Afrique », le FFEM vise à faciliter l’accès à
l’énergie en Afrique, en favorisant la diversification des mix énergétiques grâce au
développement des énergies renouvelables, ainsi que l’efficacité énergétique. Pour
accompagner le développement de l’énergie durable, trois sous-secteurs sont soutenus par le
FFEM :
 le développement d’énergies renouvelables, avec le financement d’analyse de ressources,
des études ou des prestations d’assistance technique ou de renforcement de capacités sur
des projets de démonstrations ;
 l’accès à l’énergie pour lutter contre la pauvreté et assurer un approvisionnement durable en
combustibles domestiques. Le FFEM peut par exemple soutenir les projets d’infrastructures
secondaires et l’élaboration de schémas directeurs d’électrification. Par ailleurs, les enjeux en
termes d’approvisionnement en bois-énergie sont à mettre en cohérence avec les projets
forêt-REDD+ du FFEM.
 l’efficacité énergétique dans l’industrie, le bâtiment et les foyers. L’enjeu pour le FFEM est
d’identifier de nouveaux modèles économiques réplicables dans ces contextes.
Pour mener à bien les actions de cette thématique, le FFEM envisage de mobiliser d’autres
mécanismes existants au niveau de l’ADEME ou du Trésor.
 la thématique de la « gestion intégrée des zones littorales et marines » concerne de
nombreuses réalités, de la gestion intégrée de bassins versants à la haute mer, et intègre la
gestion intégrée des zones côtières (issue des préoccupations internationales telle que la
politique européenne) et la gestion intégrée de la mer et du littoral (préoccupation issue des
lois Grenelle). Cette thématique se traduit par un premier axe stratégique correspondant à
l’appui à la gouvernance des institutions en charge de la gestion de l’interface terre/mer, en
s’orientant sur des projets locaux, innovants et de petite taille pouvant être ensuite
répliqués. L’autre axe stratégique du FFEM sur cette thématique concerne les petits États
insulaires et les îles durables. En effet, ces États ont des particularités liées à leur échelle
(endémisme des espèces, enjeu de sécurité alimentaire, suivi de la qualité de l’eau, etc.) et
ils sont très vulnérables aux pressions et changements globaux. Cette échelle territoriale se
prête bien aux approches intégrées.
 La dernière thématique concerne « les forêts ». Les projets menés dans cette thématique
permettent de répondre aux objectifs de la CBD, de la CLD et la CNUCC. Le FFEM intervient
depuis sa création en appui au secteur forestier, mais il a été doté de ressources
additionnelles (30 millions d’euros) dans le cadre du mécanisme REDD+ pour contribuer à
des projets de conservation et de gestion durable de la forêt, sur la période 2011-2012. Il a
été décidé d’inclure cette thématique dans le CPS 2013-2014, à condition que l’engagement
financier concernant le mécanisme REDD+ soit renouvelé. Dans le cas contraire, les projets
forêts, et en particulier REDD+, seront développés dans le cadre des autres thématiques de
concentration (« agriculture durable », « énergie durable en Afrique » et « instrument de
financement de la biodiversité »).
II.3.1.3
Évolution de la stratégie du FFEM par domaine prioritaire
Ce chapitre récapitule le contenu de ces domaines d’intervention et leur évolution au cours du
temps, en notant aussi pour chacun leur croisement avec les thématiques de concentration.
Biodiversité
Les projets biodiversité du FFEM abordent les 3 objectifs de la Convention sur la Diversité
Biologique (conservation, utilisation durable et répartition équitable des bénéfices). Il s’agit de l’un
des thèmes majeurs du FFEM. Depuis sa création, les projets touchant à la biodiversité sont
d’ailleurs prédominants dans le portefeuille du FFEM même si les engagements financiers dans ce
domaine ont tendance à diminuer en proportion des engagements du fonds.
Page 37
Le budget moyen par projet sur ce thème est assez faible comme le montrent les évaluations de
2002 et 2006. L’intervention financière du FFEM est en effet relativement modeste (en moyenne
12% du coût du projet63) par rapport aux autres fonds internationaux qui s’intéressent à ce
domaine. En revanche, le FFEM mobilise de nombreux acteurs techniques et scientifiques nationaux
(Espaces Naturels de France, Conservatoire du Littoral, Office National des Forêts, Office National
de la Chasse et de la Faune sauvage, Fédération des Parcs Naturels Régionaux, UICN France, WWF
France), ce qui constitue un point fort du portefeuille de projets biodiversité64.
Dans ce domaine, le FFEM intervient principalement en Afrique subsaharienne, mais il met
cependant en œuvre des projets dans toutes ses régions d’intervention. Bien qu’il ait été longtemps
absent dans la région Pacifique, malgré l’intérêt de cette zone en termes de biodiversité et la
présence scientifique française, le FFEM finançait en 2010 une dizaine de projets dans la zone AsiePacifique.
La grande variété des projets et pays soutenus en termes de biodiversité a pu rendre difficile la
perception d’une orientation stratégique. L’évaluation de 2002 mettait cependant en avant, via une
analyse d’échantillon de projet, la volonté du FFEM d’accorder une place plus importante aux
projets portant sur la valorisation durable de la biodiversité par les populations locales et à la
conservation de la biodiversité, y compris hors des zones protégées, par l’intégration dans les
projets de développement.
La mise en place de Cadres Stratégiques de Programmation en 2003 a permis de formaliser les
orientations stratégiques du fonds. Ces dernières s’articulent, et évoluent de façon plus ou moins
importante en fonction des périodes, autour de 4 points :
 l’émergence de nouveaux acteurs et d’outils financiers innovants pour la conservation ;
 l’exploitation et la valorisation durable des ressources naturelles (avec un accent particulier
sur les forêts) ;
 l’efficacité de la gestion des aires marines et terrestres protégées et leur périphérie (dont
gestion communautaire ou locale et diffusion des bonnes pratiques) ;
 l’aménagement du territoire et l’exploration de nouvelles pratiques (agricoles notamment).
Le CPS de 2003 -2004 incluait un appel à petits projets, adaptés à l’appropriation par les ONG et
scientifiques du Sud.
Parmi les thématiques de concentration du CPS de 2013-2014, celle concernant « les mécanismes
de financement de la biodiversité » fait directement écho aux orientations stratégiques de la
thématique biodiversité . Les thématiques de concentration « la gestion intégrée des zones
littorales et marines », « l’agriculture durable » et « forêts » prennent aussi en compte de façon
transversale des considérations relatives à la biodiversité.
Cas des projets forestiers
Durant l’ensemble des périodes de programmation, les projets ayant trait à la gestion des forêts
ont été très liés aux projets biodiversité. Ces derniers n’ont cependant été clairement intégrés à
cette thématique que tardivement (CPS 2007-2008) dans la mesure où ils touchent aussi à la
composante « changement climatique » de par leur rôle de puits de carbone. En effet, depuis la
suppression de la fenêtre « mixte », les projets forestiers sont désormais classés dans leur
domaine principal d’intervention. La programmation de 2013-2014 prévoit, quant à elle, une
thématique concentrée dédiée aux projets forestiers.
Effet de serre / Changement climatique
La lutte contre l’effet de serre est, avec la biodiversité, une des orientations thématiques
prioritaires du fonds. La part des engagements dans le domaine de la lutte contre l’effet de serre
(qui devient progressivement « changement climatique » ) prend rapidement de l’ampleur dans
l’intervention du FFEM. Conscient de l’importance de cette problématique, le fonds a pour objectif
d’équilibrer ses engagements sur cette thématique avec ceux de la biodiversité.
63
Brochure FFEM, « Financer la préservation de la biodiversité », juin 2010.
64
Évaluation du FFEM 2002
Page 38
En ce qui concerne la couverture géographique du fonds sur cette thématique, les projets se
trouvent implantés dans l’ensemble des zones d’intervention du FFEM (majoritairement en Afrique,
Méditerranée et Asie/Pacifique). La programmation de 2003-2004 visait initialement à développer
des projets ayant pour objectif de réduire des émissions de GES en particulier dans les pays en
transition de l’Europe de l’Est. La suivante (2005-2006) prévoyait en revanche de se retirer de
l’Europe de l’Est, tout en maintenant certains projets en Russie et en Ukraine jugés intéressants en
matière d’efficacité énergétique.
A l’origine, les actions portant sur ce domaine sont principalement axées sur l’atténuation de l’effet
de serre. L’intitulé « changement climatique » sera par la suite préféré et des projets s’intéressant
à l’adaptation aux changements climatiques seront intégrés au portefeuille (CPS 2007-2008).
Avant 2007-2008, le fonds se concentrait donc sur des projets d’atténuation touchant des « sousdomaines » assez variés, tels que le secteur de l’énergie (énergies renouvelables, utilisation
rationnelle et raisonnable…), les procédés industriels, la récupération des émissions des déchets
organiques, la séquestration du carbone, les méthodes agrobiologiques et agroforestières
innovantes et les mécanismes financiers. Entre 2003 et 2006, les orientations de la programmation
seront dirigées plus spécifiquement vers le secteur du transport et plus globalement sur le
développement urbain, l’aménagement du territoire et la maîtrise d’ouvrage65. Cette période de
programmation correspond au démarrage du protocole de Kyoto : le FFEM compte donner la
priorité à la mise en œuvre du MDP (voir encadré sur la FAAEC).
A partir de 2007, la programmation sur la thématique des changements climatiques met l’accent
sur le développement urbain et l’adaptation. Ce dernier point est en effet ajouté comme prioritaire
dans le cadre de la lutte contre le changement climatique, ce qui est cohérent avec le plan d’action
de Bali défini dans la cadre de la CCNUCC fin 2007. Désormais, les orientations sont donc les
suivantes :
 poursuivre et étendre les interventions du FFEM vers les pays émergents dans des
configurations nouvelles avec les ONG, les banques de développement régionales et locales ;
 intensifier les efforts en Afrique et en Méditerranée en matière de lutte contre les
changements climatiques, à travers des projets d’adaptation ou d’atténuation, y compris la
séquestration biologique de carbone ;
 mettre en place des stratégies de lutte contre les changements climatiques dans les pays aux
niveaux national et/ou régional ;
 s’intéresser à de nouvelles thématiques comme celles de l’adaptation, du transfert des
technologies propres ou encore celles des croisements et des synergies entre les différentes
thématiques de l’environnement mondial ;
 faciliter l’intégration dans les projets de développement des outils financiers des mécanismes
de Kyoto (Mise en œuvre conjointe -MOC et Mécanisme de développement propre –MDP, voir
encadré sur le FAAEC) ;
 améliorer les relations et l’implication des acteurs socio-économiques français dans les
actions du FFEM ;
 renforcer les liens et développer des synergies avec les actions à l’international, dans les
collectivités d’Outre-mer et en France métropolitaine, des organismes de recherche et des
agences spécialisées : METEOFRANCE, ANR (Agence nationale de la Recherche, CEA-CNRS,
BRGM, CIRAD, CIRED, ONERC, etc.) ; (disparait par la suite - CPS 2009-2010) ;
 participer aux initiatives européennes et internationales dans ce domaine ;
 s’intéresser aux énergies renouvelables locales et leur valorisation y compris les rendements
(à partir du CPS 2009-2010) ;
 promouvoir l’approche « ville durable » en intégrant différentes thématiques déjà soutenues
par le fonds (à partir du CPS 2009-2010).
L’évaluation de 2010 estime cependant que bien que « la thématique de l’adaptation soit
transversale et multisectorielle » et que « la contribution sur la thématique de l’adaptation aux
impacts des changements climatiques a augmenté ces quatre dernières années », « elle est encore
assez récente et inexplorée, avec un potentiel d’innovation qui reste donc très fort », cette
65
CPS 2003-2004, CPS 2005-2006
Page 39
évaluation recommandera d’ailleurs d’« apporter un peu plus d’attention aux questions d’adaptation
aux impacts des changements climatiques ».
Concernant les orientations de la programmation 2011-2012 portant sur le changement climatique,
on retrouve les mêmes thématiques que celles développées précédemment et déclinées sous la
forme de 4 axes précis dont un dédié à l’adaptation, à savoir : réduction et limitation des émissions
de GES, soutien spécifique à la gestion durable des forêts, adaptation pour réduire les
vulnérabilités aux changements climatiques, mobilisation et structuration des financements
spécialisés en faveur du climat.
En 2013-2014, les thématiques de concentrations
stratégiques du domaine changement climatique :
suivantes
répondent
aux
orientations
 « L’agriculture durable » : Renforcer l’adaptation de l’agriculture au changement climatique,
et réduire les émissions de GES agricoles en garantissant un développement durable ;
 « Les territoires urbains durables » : Axe 1 - la planification urbaine stratégique comme outil
de lutte contre le changement climatique, Axe 2 - la gestion des risques climatiques, Axe 3 l’approche environnementale de la rénovation urbaine (quartiers d’habitat précaire) ;
 « L’énergie durable en Afrique » : Axe 1 - énergies renouvelables de puissance, Axe 2 accès à l’énergie, Axe 3 - l’efficacité énergétique dans l’industrie, le bâtiment et les foyers ;
 « Forêts » : s’inscrit dans la Convention sur les changements climatiques car, les forêts
jouent un rôle central dans la régulation des cycles climatiques, en particulier à travers leurs
capacités de stockage du carbone.
Focus sur la Facilité d’Appui aux Activités Exécutées Conjointement (FAAEC),
mécanisme de soutien à la mise en œuvre du Protocole de Kyoto
Cet outil a été mis en place en 2001 par la MIES (Mission Interministérielle de l’Effet de Serre)
avec l’appui institutionnel, financier et logistique du FFEM au sein de l’AFD. Il s’inscrit dans le
prolongement du programme des Activités Exécutées Conjointement66 suite à la première
Conférence des Parties à la Convention Cadre sur les Changements Climatiques de 1995.
Cette Facilité avait pour principaux objectifs de soutenir la mise en œuvre des mécanismes de
flexibilité prévus par le Protocole de Kyoto (MOC et MDP), de développer et approfondir les
connaissances et l’expertise des entreprises françaises sur ces mécanismes et d’aider la France à
atteindre ses engagements de réduction de GES tout en contribuant à la promotion des
technologies propres, au développement économique et social des pays en transition ou en
développement et au renforcement de la présence économique française dans certains pays.
Les services apportés par la FAAEC concernaient donc initialement l’information, la sensibilisation
et la formation des cadres des entreprises françaises et de leurs homologues étrangers et l’appui
initial au montage de dossiers de projets MOC ou MDP. Ces activités seront complétées en 2003,
l’outil servira alors à :
l’élaboration de différents documents (de sensibilisation, d’information et d’un manuel de
procédures) relatifs à ces mécanismes ;
l’étude de l’installation d’un site internet spécialisé ;
l’organisation d’un certain nombre de séminaires de présentation ;
l’assistance au bénéfice des administrations directement intéressées en vue de faciliter la
réalisation de 2 ou 3 projets expérimentaux et concrets, identifiés par elles.
Les tâches de la FAAEC comme celles du volet « ozone » étaient alors externalisées avec deux
experts à temps partiel (sociétés Links et Seed). La gestion de la FAAEC sera finalement
transférée au Comité de Pilotage (CP) du FFEM fin novembre 2007 et la mission à temps partiel du
consultant de la FAAEC sera, quant à elle, clôturée fin mars 200667.
66 Les AEC sont des activités financées en tout ou partie par un pays, se situant dans un autre pays en
permettant soit une réduction des émissions de gaz à effet de serre.
67
Evaluation 2010
Page 40
Eaux internationales
Les eaux internationales font partie, depuis le début, des 3 principales thématiques du Fonds.
Cependant, cette thématique présente la difficulté de nécessiter l’accord entre plusieurs pays sur
un même projet. Ceci explique, en partie, le faible nombre de projets par rapport aux thèmes
biodiversité (auquel les eaux internationales sont liées) et au changement climatique. En effet, lors
de l’évaluation de 1998, on comptait uniquement 2 projets sur 30 dans ce domaine et l’audit de
2002 indique que seuls 9% des 172 projets identifiés depuis la création du FFEM relevaient du
domaine Eaux Internationales.
Dès 2003, le FFEM annonce qu’il veut poursuivre et développer ses engagements dans le domaine
des eaux internationales. Dans cette optique, et afin de rester en cohérence avec l’engagement du
Président de la République de doublement de l’APD dans l’eau en Afrique, le FFEM augmente ses
objectifs d’engagements de 100 % dans le CPS 2005-2006 (passant des 10 % de la précédente
programmation à 20 %). Dans les faits, la répartition des engagements se maintient, en moyenne
autour de 17% entre 2002 et 2009. Il est aussi important de souligner que certains projets mixtes
sont en fait des projets ayant un aspect « eaux internationales » lié à des écosystèmes marins
(3 cas en 2003-2005 par exemple).
Selon le CPS 2003-2004, le choix des projets à mettre en œuvre est guidé par les enjeux
représentés par les grands bassins versants et les choix effectués par les acteurs de la coopération
française sur ces mêmes bassins. Les bassins transfrontaliers de l’Amazone, du Mékong, du Niger
et du Nil présentent par conséquent un niveau d’intérêt élevé pour les actions du fonds. En ce qui
concerne les eaux marines, la France est fortement présente dans de nombreuses mers régionales
et océans et en particulier dans le cadre des conventions de protection du milieu marin (Caraïbes,
Méditerranée, Pacifique Sud, Océan Indien, Afrique de l’Ouest, etc.).
L’objectif principal de cette thématique est de contribuer à une meilleure gestion des eaux
internationales continentales (superficielles et souterraines) et marines, pour cela, le FFEM
privilégie les projets relatifs à l’acquisition de données hydrologiques, à la lutte contre la pollution
des eaux marines et bassins partagés (inventaires et contrôles) et à la gestion durable et intégrée
de bassins hydrologiques transfrontaliers, des ressources naturelles communes et des écosystèmes
marins partagés (notamment en termes de gouvernance). A partir de 2007, les interventions du
FFEM dans le domaine des “eaux internationales” seront formalisées autour des six points suivants:
 la gestion des hydro systèmes nationaux et internationaux ;
 la gestion des bassins versants ;
 la gestion des pollutions marines ;
 la gestion des zones côtières ;
 la gestion de la haute mer (point ajouté au CPS 2009) ;
 la gestion des pêcheries (point ajouté au CPS 2011-2012) ;
Il est possible de retrouver partiellement et de façon transversale des considérations relatives à ce
domaine dans les différentes thématiques de concentration du CPS 2013-2014. Les notions de
gestion des hydro-systèmes terrestres et bassins versants partagés sont notamment abordées en
partie via l’objectif de gestion de l’eau en quantité et en qualité de la thématique de concentration
« agriculture durable ». « La gestion intégrée des zones littorales et marines » intègre quant à elle
les deux approches relatives à la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) et à la gestion
intégrée de la mer et du littoral (GIML).
Protection de la couche d’ozone : le Fonds multilatéral du Protocole de Montréal (FMPM)
La thématique de la protection de la couche d’ozone est traitée de manière spécifique par le
Secrétariat du FFEM, selon les procédures du FMPM (voir § II.1.2.1) :
 d’une part, le FFEM assure pour le compte du Ministère de l’Économie et des Finances, en
concertation avec le Ministère du Développement Durable et le MAE, la représentation de
l’État aux comités exécutifs du FMPM et les activités de suivi des stratégies et de conseil sur
les orientations du Protocole de Montréal et de gouvernance du FMPM ;
 d’autre part, les pays bailleurs du FMPM pouvant mobiliser jusqu’à 20 % de leurs
contributions dans le cadre de projets en aide bilatérale, le Secrétariat du FFEM assure le
pilotage et la gestion des projets proposés par la France. La procédure de sélection des
Page 41
projets est spécifique au FMPM. En effet, les financements sont bilatéraux mais le processus
de décision reste multilatéral : les projets doivent être approuvés par le comité exécutif du
FMPM. Ce comité élabore des principes et des critères d’éligibilité et d’intervention auxquels
les pays doivent répondre. Quatorze membres composent ce comité. L’Allemagne, la France,
l’Italie et le Royaume-Uni comptent ensemble pour une seule voix ; ils siègent chacun à leur
tour tous les deux ans.
De 1994 à 2004, quatre modes d’intervention sont prévus :
1. l’aide à l’élaboration d’un programme pays, c’est-à-dire le document réalisant l’état des
lieux de la consommation de substances appauvrissant la couche d’ozone stratosphérique
dans les différents secteurs ;
2. l’aide à l’identification et à la formulation de projets d’investissement, c’est-à-dire faire le
recensement des entreprises concernées et évaluer les besoins techniques et financiers
correspondants ;
3. la mise en œuvre de projets d’investissement, consistant généralement à la conversion
d’équipements industriels ou en conversion du processus de production ;
4. l’assistance technique, la formation, la sensibilisation du public et le renforcement
institutionnel.
A partir de 2005, le premier mode d’intervention n’apparaît plus dans les rapports d’activité.
Plusieurs rapports d’activité68 soulignent le fait que les projets mis en place diffèrent des autres
projets du FFEM dans la mesure où ils sont de moindre ampleur et très ciblés sur l’élimination des
substances appauvrissant la couche d’ozone. En 1998, est initiée une orientation vers des projets
mixtes « ozone/effet de serre »69. Une étude, cofinancée par le FFEM et le FMPM, est réalisée sur
cette problématique dans les pays de l’Union Économique et Monétaire de l’Afrique de l’Ouest en
2000. Par ailleurs, depuis 2007, selon les rapports d’activité de 2008 et de 2009, les projets
permettant la substitution des hydrofluorocarbones font l’unanimité, dans la mesure où ces gaz
contribuent à la fois à la dégradation de la couche d’ozone et à l’augmentation de l’effet de serre ;
leur substitution permet ainsi de répondre aux engagements du Protocole de Montréal ainsi que
ceux du Protocole de Kyoto.
Entre 1994 et 2012, la France a contribué à hauteur d’environ 237,5 millions d’euros au FMPM. Sur
la même période, 104 projets gérés par le FFEM (seul ou avec d’autres institutions) sont engagés,
pour un montant total de 14,8 millions de dollars US, dont 61 % en Afrique, 3 % en Amérique
latine et 37 % en Asie et Pacifique. Au total, cela représente environ 6 % des sommes totales
versées par la France, loin des 20 % potentiellement mobilisables.
Les 20 % mobilisables sont estimés dans les rapports d’activité à 1,68 millions d’euros par an70.
Entre 1994 et 2004, le FFEM a mobilisé 10,7 millions d’euros en aide bilatérale71, soit environ la
moitié de ce qui aurait pu être utilisé72. Entre 2004 et 2012, les engagements ne représentent
qu’environ 30 % des financements disponibles73. La moyenne annuelle des financements de
projets en aide bilatérale est d’environ 0,9 Millions d’euros/an entre 1994 et 2004 et de 0,51
Millions d’euros/an entre 2004 et 2012.
68
1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004.
69
FFEM, 2002. Rapport d’activités
70
Rapport de 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004.
71
FFEM, 2004. Rapport d’activités du FFEM de 2004
72
Calcul Oréade Brèche, sur la base des chiffres fournis dans le rapport d’activité du FFEM de 2004
73
Calcul Oréade-Brèche sur la base des chiffres fournis dans le rapport d’activités du FFEM de 2004 et celui de 2012.
Page 42
Autres thématiques dont Dégradation des terres et Polluants organiques persistants
(POP)
Ces thèmes ont été traités de façon différente en fonction des périodes, tout d’abord inclus au sein
des thèmes principaux, puis, à partir de 2004, ont fait partie de la fenêtre exploratoire (ou
« nouvelle fenêtre ») pour finalement être affichés comme orientation thématique principale dans
le CPS 2005-2006 (même s’ils font toujours partie de la fenêtre exploratoire). Dès le CPS 20092010, il n’est plus fait mention de cette fenêtre, on parle maintenant du domaine « dégradation –
POP ».
L’évaluation de 2006 indique que la nouvelle fenêtre sur la période 2003-2005 présentait 2 projets
engagés en Afrique subsaharienne pour 1,8M€ (soit 3 % des engagements sur cette période).
D’après la base de données projets du FFEM, les engagements augmentent dans ce domaine en
2002-2005 pour atteindre 5 % des engagements puis 12 % en 2006-2009.

Lutte contre la désertification, protection des sols (devenu « Dégradation des
terres » par la suite)
La zone d’intervention prioritaire des actions relevant de cette thématique est centrée sur les
régions arides et subarides du continent africain (Maghreb, Sahel). Elle est représentée par les
États membres de l’Observatoire du Sahara et du Sahel (zone ZSP).
La « lutte contre la désertification et la protection des sols » a toujours fait partie des objectifs du
FFEM, en lien notamment avec la déforestation et la lutte contre l’effet de serre, mais il faudra
attendre le CPS 2005-2006 pour que ce domaine d’action soit explicitement considéré comme l’une
des principale orientation thématique au même titre que la biodiversité, les eaux internationales ou
la lutte contre le changement climatique. L’objectif de lutte contre la déforestation et la
désertification présente notamment les avantages de pouvoir mobiliser l’aide française très
présente dans la zone subsaharienne, de démarquer le FFEM du GEF et de prendre en compte des
besoins à une échelle plus locale74. Les évaluations de 1998 et de 2002 insistent d’ailleurs sur
l’importance de ce thème et recommandent un élargissement des domaines d’intervention, qui
permettrait d’inclure la lutte contre la dégradation des terres (ainsi que l’adaptation climatique, les
POP, la gestion de la ressource eau, la biosécurité) dans la fenêtre exploratoire. Ces
recommandations seront prises en compte dans la programmation de 2003-2004, qui souligne les
opportunités de développer des actions dans certains des domaines précités 75. Il est d’ailleurs
prévu de développer des moyens humains sur ces sujets76.
Le FFEM développera alors une stratégie de niche et d’opportunité complémentaire aux autres
conventions (changements climatiques, biodiversité, eaux internationales, polluants organiques
persistants) et aux actions mises en œuvre par les acteurs majeurs, bilatéraux (MAE, AFD, groupe
des ONG) et multilatéraux (GEF, PNUD, FIDA, Mécanisme mondial de la Convention des Nations
Unies, FAO, Banque mondiale).
Les orientations du FFEM sur ce thème s’inscrivent dans la stratégie française « de lutte contre la
désertification et la dégradation des terres » établie sous l’égide du MAE et actualisée en 2007. La
priorité d’action du fonds est la « mise en œuvre de projets au niveau local visant à soutenir la
résilience des écosystèmes et/ou à mettre en place les méthodes et moyens d’inversion des
processus là où le processus de désertification n’a pas atteint son seuil d’irréversibilité. ». Pour se
faire, le fonds privilégiera les projets facilitant :
 le développement de systèmes de production durables : principalement technique au début
(irrigation, restauration des pâturages, cultures sous couvert végétal, pastoralisme,
agriculture de conservation,…) puis incluant des considérations sociales à partir de 2009
(valorisation des savoirs traditionnels, confrontation approche scientifique et savoirs
traditionnels) ;
74
Evaluation FFEM 1998.
75
Plus précisément : désertification, biosécurité, protection ou la valorisation des ressources génétiques et lutte contre les
POP.
76
« le recrutement à terme de deux ingénieurs pour traiter les nouvelles fenêtres ou secteurs particuliers : effet de serre dans
les transports, eaux internationales, désertification et polluants organiques persistants. » - CPS 2003-2004
Page 43
 les initiatives locales : concertation et cogestion des ressources naturelles par des groupes
d’usagers et collectivités locales, aménagement de bassins, gestion des forêts sèches. Le
CPS de 2009-2010 insistera tout particulièrement sur les projets permettant à la société
civile ou aux collectivités locales de renforcer leurs capacités ;
 et la gestion des ressources naturelles en rapport avec la dégradation des terres (ressources
en eau), la déforestation et la dégradation des forêts en général (REDD).
Le CPS 2013-2014 intègre ce domaine dans deux de ses thématiques de concentration :
 « agriculture durable » dont l’un des objectifs est de « Lutter contre la désertification et la
dégradation des terres et accompagner un développement agricole durable des zones
affectées » ;
 « forêt » qui suit la Convention de lutte contre la dégradation des terres, car maintenir le
couvert forestier participe de la préservation des sols.

Polluants organiques persistants (POP)
La signature du Protocole de Carthagène en 2000 et la Convention de Stockholm sur les POP en
2001 (ratifiée par la France en 2003) jouent un rôle important dans la prise en compte de la
problématique des Polluants Organiques Persistants par le FFEM, entre autres parce que le GEF est
devenu le mécanisme financier de la Convention de Stockholm. L’évaluation du FFEM de 2002
recommande également d’inclure les POP. Ces recommandations seront prises en compte dès la
programmation suivante (2003-2004). La gravité de ce domaine au niveau international sera
confirmée lors de la Conférence de Dubaï de 2006 et l’initiative SAICM (approche stratégique de la
gestion internationale des produits chimiques) à laquelle la France apporte son soutien.
Les CPS ne déclinent généralement pas d’orientations stratégiques précises pour ce thème. Ils
soulignent cependant l’importance d’inscrire l’intervention du FFEM dans une stratégie cohérente
avec celle des Conventions de Rotterdam et de Stockholm, et du FEM tout en assurant une bonne
visibilité du FFEM et en appuyant des projets pilotes ou emblématiques qui s’appuient sur les
savoir-faire français (gestion/élimination des produits dangereux, traitement des pesticides, etc.)
et leur diffusion. On notera toutefois, en 2011-2012, que la thématique lutte contre les polluants
chimiques s’intéresse en particulier au mercure, en vue de l’établissement d’un futur instrument
juridiquement contraignant au niveau mondial (les négociations multilatérales sous les auspices du
PNUE doivent s’achever en 2013).
Ce domaine est traité de façon transversale dans les thématiques de concentration du CPS de
2013-2014. On le retrouvera donc notamment dans les thématiques :
 « agriculture durable » dont l’un des objectifs est de gérer l’eau en quantité et en qualité, ce
qui implique notamment de réduire les pollutions chimiques ;
 « territoires urbains durables » dont les projets relèvent des conventions internationales sur
les polluants organiques persistants (à travers l’axe 4 : la gestion des déchets).
II.3.1.4
Évolution de la stratégie géographique
Les pays d’intervention du FFEM sont par définition ceux pouvant bénéficier de l’APD française. La
stratégie géographique du fonds a donc peu évolué au cours des programmations. Les
engagements du FFEM se concentrent sur la ZSP française et plus précisément sur l’Afrique
subsaharienne et la Méditerranée. Le fonds intervient aussi en Amérique latine et Caraïbes, en
Europe de l’Est et en Asie/Pacifique.
Les principales grandes modifications stratégiques à noter sont les suivantes :
 en 2002, l’Afrique subsaharienne et la Méditerranée représentent 60 % des dépenses du
FFEM (respectivement 44 et 16%), tandis que l’Amérique latine représente 20%, l’Asie 7%,
l’Europe de l’Est 9% et le reste du monde 4%. Le CPS 2003 -2004 propose de revoir la
prédominance du FFEM en Afrique et en Méditerranée et de reporter son activité sur l’Asie et
l’Europe de l’Est. Concrètement, il est proposé de réduire l’intervention en Afrique
subsaharienne (-4%), en Méditerranée (-1%) et de supprimer son action dans le reste du
monde (-4%) au profit de l’Asie (+5%) et de l’Europe de l’Est (+4%) ;
Page 44
Tableau 1 : Objectifs d’engagements
Avant 1998
Afrique
Méditerranée
Amérique Latine et Caraïbes
Europe de l’Est
Asie/Pacifique
50 %
50%
1998 2002
-
20032004
40 %
15 %
20 %
12 %
13 %
20052006
40 %
17 %
10 %
18 %
15 %
20072008
65 %
20092010
65 %
20112012
65 %
20132014
60 %
mini
35 %
35 %
40 %
40 %
maxi
Sources : Évaluation du FFEM de 1998 et Cadres de programmation stratégique
 en 2005-2006, le fonds prévoit finalement de renforcer son activité sur la zone
méditerranéenne qui a bénéficié de moins de projets que prévu sur les deux exercices
précédents. L’évaluation de 2006 remarque en effet un report des fonds entre la
Méditerranée (- 18% entre période 1994-1998 et 2003-2005) et l’Asie (+15% sur la même
période). Dans le même cadre de programmation (2005-2006), le FFEM envisage de se
désengager progressivement de l’Europe de l’Est, suite à l’entrée dans l’UE ou de la future
adhésion de pays comme la Roumanie ou la Bulgarie. Une intervention marginale et limitée
(en nombre de projets et montants) en Russie, voire en Ukraine, pourra cependant être
maintenue compte tenu de l’intérêt de ces pays en matière de projets dans le domaine de
l’efficacité énergétique. Enfin, le fonds formule l’objectif de se recentrer sur les seuls pays
éligibles à l’APD, ce qui entraîne l’inéligibilité des pays et territoires en transition aux
financements FFEM et l’éligibilité des collectivités d’outre-mer bénéficiant de l’APD (à
l’époque, Mayotte et Wallis-et-Futuna). A ce sujet, le CPS souligne néanmoins que « les
projets régionaux financés par le Fonds pourront bénéficier aux collectivités d’Outre-mer
incluses dans les régions visées, sous réserve que ce bénéfice n’excède pas 25 % de la
contribution du Fonds et qu’il favorise un effet levier sur la contribution des collectivités
d’Outre-mer à ces projets » ;
 A partir du CPS 2007-2008, les objectifs d’engagements distinguent deux régions : Afrique et
Méditerranée (principales zones d’intervention du fonds) et les autres régions
(Asie/Pacifique, Amérique Latine et Europe de l’Est). Ces objectifs sont respectivement pour
chacune de ces zones de 65 % et 35 %. Dans les faits, entre 2006 et 2009, on compte 79 %
des interventions pour l’Afrique et la Méditerranée (57% pour l’Afrique et 22% pour la
Méditerranée) et 21% pour le reste (14 % Asie et Pacifique, 7 % Amérique Latine, 0 %
Europe de L’Est). L’objectif a donc été dépassé pour Afrique et Méditerranée et par
conséquent non atteint pour le reste77. L’évaluation de 2010 note d’ailleurs l’absence
d’engagements en l’Europe de l’Est, puisque aucune initiative n’a été engagée en faveur de
cette région géographique, ce qui est cohérent avec les orientations du CPS 2005-2006.
II.3.1.5
Les modalités concrètes de mise en œuvre
Le descriptif et l’analyse des modalités concrètes de mise en œuvre (organisation institutionnelle,
cycle de projet, etc.) sont détaillés dans le § IV du présent rapport qui présente l’analyse des
pratiques du FFEM.
Il peut toutefois être rappelé ici que :
 le FFEM est une structure originale, non « institutionnalisée », avec une répartition
précise des compétences et rôles entre ses trois instances que sont le Comité de pilotage
(composé de ses 6 IM de tutelle), le Comité scientifique et Technique (CST) et le Secrétariat.
Ce dispositif confère au FFEM de la souplesse et de l’efficacité, mais l’absence de structure
« propre » (membres du Secrétariat mis à disposition par l’AFD) lui confère en même temps
une certaine fragilité qui pose la question de sa pérennisation ;
 l’intervention du FFEM s’appuie sur le principe d’une approche « projet », basée sur un
cofinancement, avec des principes fondateurs comme :
o
77
l’importance donnée à l’innovation,
Evaluation 2010
Page 45
o
une ouverture importante sur les différents types de projets aidés,
o
une volonté permanente de se soumettre à la critique (au travers de l’existence
même du CST, du dispositif d’évaluation des projets, d’évaluations périodiques du
FFEM lui-même),
 avec cependant l’existence de limites qui sont développées dans le § IV sur l’analyse des
pratiques, comme celles liées aux modalités de sélection des projets, à l’acception variable
de la notion d’innovation, à la durée trop limitée des projets ne facilitant pas leur pérennité
et dissémination, à la nécessité de changements d’échelle, etc.
II.3.1.6
En résumé…
Le FFEM est un instrument bilatéral de coopération au développement durable dans les
PED propre à la France. En termes de mandat, il a pour objectif le financement de projets et
programmes à finalité économique et sociale présentant des synergies entre le développement
des pays bénéficiaires et la protection des BPM. Il apporte son soutien aux réflexions et actions de
la France relatives au GEF, à la représentation de la France au Comité exécutif du Protocole de
Montréal ainsi qu’à la mise en œuvre conjointe de la CCNUCC. La stratégie du fonds est cohérente,
pertinente et en synergie avec les principaux AME. Elle suit aussi les lignes directrices de la Charte
de l’environnement de 2005 (exemple : objectifs d’émergence d’idées novatrices et de nouveaux
acteurs et au développement de projets innovants), du volet international de la SNDD et les
stratégies sectorielles du CICID et de l’AFD (dont elle a contribué à l’élaboration).
Lors de sa création, les objectifs du FFEM visaient à catalyser les efforts de l’APD française dans les
quatre domaines investis par le GEF, à savoir : la lutte contre l’effet de serre, la préservation de la
biodiversité, la préservation des eaux internationales et la préservation de la couche d’ozone
(traitée par le Secrétariat du FFEM selon les procédures du FMPM). La lutte contre la désertification
et les polluants organiques persistants (POP) sera intégrée par la suite. Ses orientations
stratégiques ne sont formalisées que depuis 2003, année à partir de laquelle des Cadres de
Programmation Stratégiques (CPS) bisannuels sont produits. Il appuie aujourd’hui des
interventions dans ces six domaines sectoriels d’intervention.
Si l’on examine l’évolution globale des domaines d’intervention du FFEM, les trois domaines
initiaux (biodiversité, climat et eaux internationales) ont été maintenus depuis la création du FFEM,
avec une part d’engagements globalement stable jusqu’en 2006. En revanche, à partir de 2006, on
observe un report progressif des engagements de la protection de la biodiversité vers la lutte
contre le changement climatique (prévention et adaptation à ses effets), en raison de la montée de
cette thématique sur la scène internationale (entrée en vigueur du Protocole de Kyoto en 2005).
Compte tenu de la difficulté que pose l’établissement d’accords internationaux, le nombre de
projets en « Eaux internationales » a toujours été en retrait par rapport aux deux premières
thématiques. Le fonds exprime cependant une réelle volonté de développer ses engagements dans
ce domaine. Les questions de Dégradation des terres et de Polluants Organiques ont été traitées de
façon différente en fonction des périodes, tout d’abord inclus au sein des thèmes principaux, puis à
partir de 2004 ont fait partie de la « fenêtre exploratoire » pour finalement être affichés comme
orientation thématique principale dans le CPS 2005-2006. Dès le CPS 2009-2010, il n’est plus fait
mention de cette fenêtre, on parle maintenant uniquement du domaine « Dégradation – POP ».
Cette prise d’importance dans la stratégie du fonds s’explique probablement par une prise de
conscience grandissante et s’inscrit dans diverses conventions internationales et stratégies
nationales portant sur ces thèmes (Stratégie française « de lutte contre la désertification et la
dégradation des terres », Conventions de Rotterdam et de Stockholm).
D’autres évolutions stratégiques du fonds méritent d’être soulignées. C’est le cas notamment de
l’existence d’une fenêtre mixte qui intégrait des projets à la croisée de plusieurs thématiques tels
que les projets forestiers (composante biodiversité et climat). Cette fenêtre fut supprimée en 2007,
notamment car elle compliquait la lecture de la stratégie. A partir de 2003, une « nouvelle
fenêtre » ou « fenêtre exploratoire » est créée afin de saisir les opportunités sur les sujets tels
que désertification, biosécurité, protection ou valorisation des ressources génétiques ou les POP.
En 2013, le CPS fait apparaître les 6 thématiques suivantes dites « thématiques de
concentrations », transversales aux six thématiques prioritaires historiques du FFEM :
(1) agriculture durable, (2) territoires urbains durables, (3) mécanismes de financement de la
biodiversité, (4) énergie durable en Afrique, (5) gestion intégrée des zones littorales et marines et
(6) forêts. Elles ont été identifiées sur la base des contributions des institutions membres (IM) du
Page 46
FFEM, afin de faciliter le travail de capitalisation ultérieur. Cette nouvelle approche reste cohérente
avec les engagements français sur la scène internationale, ainsi qu’aux objectifs de « croissance
verte » de la conférence de Rio+20.
Sur le plan de la stratégie géographique, les pays d’intervention du FFEM sont par définition
ceux pouvant bénéficier de l’APD française. La stratégie géographique du fonds a donc peu évolué
au cours des programmations. Les engagements du FFEM se concentrent sur la ZSP française et
plus précisément sur l’Afrique subsaharienne et la Méditerranée. Le fonds intervient aussi en
Amérique latine et Caraïbes, en Europe de l’Est et en Asie/Pacifique.
En termes de modalités concrètes de mise en œuvre (organisation institutionnelle, cycle de
projet, etc.), le FFEM est une structure originale, non « institutionnalisée », avec une répartition
précise des compétences et des rôles entre ses trois instances (COPIL, CST et Secrétariat). Il
s’appuie sur une approche « projet », basée sur un cofinancement. La description et l’analyse de
ces modalités de mise en œuvre sont détaillées dans le § IV du présent rapport qui présente
l’analyse des pratiques du FFEM.
II.3.2 Examen global du portefeuille
II.3.2.1
Nombre et montant des projets engagés par période de reconstitution
Notes préalables :
. Les tableaux et graphiques de ce chapitre ont été établis à partir de la Base de données – « Suivi de projets
FFEM » (245 projets sur 1994 – mi-2013).
. La période actuelle de reconstitution du fonds (2011-2014) est en cours. Les données présentées ci-dessous
sont donc partielles et correspondent à l’activité du fonds entre 2011 et 2013 (année de l’évaluation).
. Les projets faisant initialement partie des fenêtres mixte et exploratoire ont été intégrés à leurs thématiques
dominantes.
. Sauf mention particulière l’analyse ci-dessous ne tient pas compte des projets identifiés mais non engagés.
Tableau 2 : Nombre et montant des projets engagés par le FFEM par période de reconstitution
Reconstitution
Nombre de
projets
Montant des
engagements (€)
1994-1998
1999-2002
2003-2006
2007-2010
2011-2013
(en cours)
Total
30
55
60
60
39
244
19 899 845
71 187 311
67 096 880
69 268 400
57 297 380
284 749 817
Source : Élaboration propre à partir de la Base de données – « suivi de projets FFEM »
Depuis sa création, le FFEM a identifié 263 projets (pour 301 819 816 €) dont 244 ont été engagés
(284 749 817 euros). 19 projets ont donc été identifiés et non engagés au moment du COPIL du 27
mars 2013 (soit un équivalent de 17 070 000 euros). Le montant global des projets identifiés par le
fonds s’élève à 3 172 830 612 euros (y compris projets non engagés), ce qui amène la part
d’investissement du fonds à environ 9 % au total.
On observe au fil des périodes de reconstitution une augmentation du nombre de projets engagés
(sachant que la dernière période n’est pas terminée). Le détail des engagements du fonds est
présenté dans les chapitres suivants.
II.3.2.2
Répartition des projets par thématique et par zone géographique
Répartition par thématique
Les présentations ci-dessous s’entendent hors protection de la couche d’ozone, ce domaine faisant
l’objet d’un budget spécifique.

Nombre et montant des engagements
Les schémas ci-dessous indiquent clairement une augmentation du nombre de projets et des
budgets consacrés au domaine d’intervention « Changement climatique », en même temps qu’une
diminution de ceux consacrés au domaine « Biodiversité ». Les dossiers « Changements
Page 47
climatiques » deviennent plus nombreux et représentent un budget plus important que ceux relatifs
à la biodiversité, à partir de la période 2007-2012 (cela correspond à la montée de cette
thématique sur la scène internationale avec l’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto en 2005).
Ces domaines représentent à eux deux, suivant les périodes, entre 75 % et 90 % du nombre et
des montants totaux des projets.
Figure 5 : Nombre total d’engagements du FFEM par thématique selon les périodes de reconstitution
80
60
3
8
40
12
11
32
35
1
2
6
20
21
4
10
7
9
24
1
5
19
20
0
14
1994-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2010 2011-2013
(en cours)
Dégradation des terres -POP
Eaux Internationale
Changements Climatiques
Biodiversité
Figure 6 : Nombre total d’engagements du FFEM par thématique selon les périodes de reconstitution (%)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1994-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2010 2011-2013
(en cours)
Figure 7 : Montant total des engagements du FFEM par thématique selon les périodes de reconstitution et
montant moyen des projets par thématique (€)
x 100000
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1994-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2010 2011-2013
(en cours)
Page 48
Les figures ci-dessous donnent à voir d’une autre façon la prépondérance du domaine biodiversité
dans les 3 premières périodes de reconstitution du fonds, puis, à partir de 2007, le pas pris par les
projets relevant du domaine « Changements Climatiques » autant en termes de nombre de projets
que de montants. Ceci illustre la recommandation de l’évaluation de 2010 qui conseillait de
« poursuivre la répartition équilibrée des interventions entre le domaine des changements
climatiques et de la protection de la biodiversité, tout en conservant la répartition existante pour
les autres domaines ». Aux vues des premiers chiffres de la période 2011-2013, il semblerait que
cette recommandation n’ait pas été prise en compte.
Hors des cas particuliers de la première période de reconstitution (qui a insuffisamment décaissé)
et la dernière (encore en cours), les projets « Eaux Internationale » se sont maintenus autour de
15 % des budgets engagés par le FFEM. La volonté exprimée par le Fonds en 2003 d’augmenter
ses objectifs d’engagements dans ce domaine dans le CPS 2005-2006 n’est pas atteinte, ceci en
partie étant donné la difficulté de monter des projets à l’échelle régionale (nécessité d’obtenir un
accord entre les différents pays concernés par un même projet).
Les projets relatifs à la dégradation des terres et POP (classés à l’origine dans la fenêtre
exploratoire) ont quant à eux augmenté progressivement et représentent entre 8 et 12 % des
budgets engagés sur les 3 périodes complètes de reconstitution du fonds. Cette tendance peut,
entre autres, s’expliquer par la prise de conscience de l’importance de la problématique des
thématiques Polluants organiques persistants (signature du Protocole de Carthagène en 2000,
Convention de Stockholm sur les POP en 2001, Conférence de Dubaï de 2006) et la désignation du
GEF comme mécanisme de financement de la CLD en 2002.
Figure 8 : Montants totaux engagés et nombre de projets par domaine selon les périodes de reconstitution (€)
Nb projets
nb projets 400
350
300
250
200
150
100
50
0
x 100000
Nb projets

montants engagés
montants engagés
nb projets400
350
300
250
200
150
100
50
0
Secteur Dégradation des Terres - POP
Secteur Eaux internationales
40
35
30
25
20
15
10
5
0
30
25
20
15
10
5
0
x 100000
nb projets 400
350
300
250
200
150
100
50
0
40
35
30
25
20
15
10
5
0
montants engagés
nb projets 400
350
300
250
200
150
100
50
0
x 100000
montants engagés
Nb projets
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Secteur Changements Climatiques
x 100000
Nb projets
Secteur Biodiversité
Montant moyen des engagements
Le tableau et le schéma ci-dessous présentent l’évolution de la distribution thématique des
dotations moyennes du FFEM par projet au cours des quatre premières reconstitutions du fonds
(hors protection de la couche d’ozone).
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En moyenne, les projets Biodiversité et Eaux Internationales présentent les montants moyens par
projets les plus faibles (sur l’ensemble de la période d’activité du Fonds). Les projets Changements
Climatiques et Dégradation des terres-POP ont, en revanche, des montants sensiblement plus
élevés (environ 285 000 euros de plus).
Si on ne tient pas compte de la dernière période de programmation encore en cours, la taille des
engagements moyens par projet a augmenté dans les domaines Eaux Internationales et
Dégradation des Terres-POP. La forte valeur observée en 2007-2010 pour les projets Dégradation
des Terres-POP s’explique par l’engagement de projets entre 1 000 000 et 2 000 000 euros en
Afrique et en Méditerranée. Lorsque l’on compare les périodes de restitution (hors 2011-2013), les
engagements moyens pour les projets Biodiversité et Changement Climatiques sont globalement
stables ou diminuent légèrement.
Tableau 3 : Montants moyens engagés (€) par secteur d’activité et période de reconstitution
Montant indicatif
moyen des projets
1994-1998
1999-2002
2003-2006
2007-2010
2011-2013 (en cours)
1994-2013
Changements
Climatiques
1 681 668 €
1 139 583 €
1 504 545 €
1 371 572 €
795 174 €
1 348 356 €
Biodiversité
1
1
1
1
438 307 €
210 920 €
020 939 €
158 785 €
575 216 €
1 059 412 €
Eaux
Internationales
861 876 €
1 072 222 €
954 400 €
1 429 667 €
853 859 €
1 077 895 €
Dégradation des
terres -POP
900 000 €
1 150 000 €
1 317 500 €
2 070 000 €
1 341 551 €
1 360 722 €
Figure 9 : Montants moyens engagés (€) par secteur d’activité et période de reconstitution
€2 500 000
€2 000 000
€1 500 000
€1 000 000
€500 000
€0
1994-1998
1999-2002
2003-2006
2007-2010
Biodiversité
Changements Climatiques
Eaux Internationales
Dégradation des terres -POP
Linéaire (Biodiversité)
Linéaire (Changements Climatiques)
Linéaire (Eaux Internationales)
Linéaire (Dégradation des terres -POP)
Répartition géographique
En ce qui concerne la présence géographique du fonds, deux figures ci-dessous illustrent la volonté
du FFEM de concentrer son action en Afrique et en Méditerranée (AF et ME sur les graphiques). Les
interventions dans ces zones correspondent tout au long de la période d’activité du fonds à environ
60-80 % du nombre de projets et montant engagés, l’Afrique représentant à elle seule une part
toujours plus importante, entre 45 et 55 % des montants engagés (hors dernière période non
achevée).
On observe de forts engagements en Asie (AS) sur les périodes 1999-2002 et en particulier en
2003-2006. Le pic en budget en 2003-2006 en Asie s’explique notamment par 2 gros projets en
Chine et au Vietnam (2 000 000 euros et plus). On notera que le CPS de 2003-2004 proposait alors
de revoir la prédominance du FFEM en Afrique et en Méditerranée et de reporter son activité sur
l’Asie et l’Europe de l’Est (EE).
Page 50
Cette proposition sera revue lors du CPS suivant (2005-2006) pour finalement renforcer l’activité
du FFEM sur la zone méditerranéenne qui avait bénéficié de moins de projets que prévu sur les
deux exercices précédents. On observe en effet que le nombre de projets en Méditerranée est
faible entre 1994 et 2006 et a doublé sur la période 2007-2010.
La volonté du fonds de se désengager des pays de l’Europe de l’Est à partir de 2006 est mise en
évidence sur ces graphiques : on observe en effet le désengagement du fonds dans cette partie du
monde autant en nombre de projets qu’en montant (-12,4% du montant des engagements entre
les périodes 1999-2002 et 2007-2010). Dans la période 2007-2010, seul 1 projet y a été engagé
(Domaine : Eaux internationales).
Pour la région Pacifique, l’évaluation de 2002 regrettait l’absence de projets biodiversité dans la
région, malgré la forte présence scientifique française. On observe en effet aucun projet lors de la
période de reconstitution 1999-2002. En revanche, on voit apparaitre des projets dans le Pacifique
lors de la reconstitution suivante du fonds ; il s’agit de deux projets biodiversité dont l’un pour un
montant FFEM de 2 000 000 d’euros.
Figure 10 : Nombre total d’engagements par zone géographique selon les périodes de reconstitution
70
60
40
30
20
10
7
1
2
1
7
4
30
27
15
1
8
6
2
3
9
8
8
0
5
3
13
50
13
1
0
6
5
31
26
0
AF
ME
AL
AS
EE
PA
AF : Afrique, ME : Méditerranée, AL : Amérique Latine, AS : Asie, EE : Europe de l’Est, PA : Pacifique
Figure 11 : Nombre total d’engagements par zone géographique selon les périodes de reconstitution (%)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
AF
ME
AL
AS
EE
PA
Page 51
x 100000
Figure 12 : Montant total des engagements par zone géographique selon les périodes de reconstitution (€)
800
700
600
500
400
300
200
100
0
AF
ME
AL
AS
EE
PA
II.3.2.3 Cofinancements
Le FFEM s’est engagé à hauteur de 9,26 % dans le financement du montant total du budget des
projets qu’il a soutenus. Son intervention financière est en effet relativement modeste, mais elle
augmente régulièrement au cours des différentes périodes de reconstitution (de 4,91% en 19941998 à 13,76% en 2001-2013).
Si l’on s’intéresse à la répartition thématique de l’intervention du FFEM, on voit que, sur l’ensemble
de la période d’activité du fonds, ce sont les projets « Dégradation des terres-POP » qui bénéficient
de la plus grande part d’intervention du FFEM (18,37%). L’intervention financière du FFEM est, en
revanche, plus faible sur la problématique du changement climatique (5,93 %), en particulier sur
les périodes 1999-2002 et 2003-2006 (participations minoritaires dans de gros projets). La part
d’investissement dans les projets biodiversité augmente alors que celle des projets « Eaux
Internationales » diminue légèrement.
Tableau 4 : Part du financement global du FFEM (=montant engagé FFEM/montant global) (%)
(%)
19941998
19992002
20032006
20072010
20112013
(en cours)
19942013
12,63
Biodiversité
3,46
15,33
19,05
14,51
25,98
Changement climatique
11,82
3,92
2,56
11,36
11,02
5,93
19,13
34,23
8,57
9,94
9,31
12,33
Dégradation des terres - POP
20,97
23,88
15,22
16,47
34,86
18,37
Tous les thèmes
4,91
9,88
6,85
12,51
13,76
9,26
En gardant à l’esprit que la réalisation de moyennes sur des pourcentages est à interpréter avec
précaution, le tableau et les graphiques suivants illustrent d’une autre façon le poids du
financement du FFEM dans les projet. Il s’est agi ici de calculer la moyenne des taux de
financement du FFEM dans les projets, par période et par domaine. Le fait que ces pourcentages
soient toujours supérieurs ou égaux à ceux du tableau précédent (part du financement global)
révèle l’existence de quelques gros dossiers avec des parts de financement très minoritaires du
FFEM. La moyenne des taux, qui est de plus de 26 %, indique que de façon générale, les plus
petits dossiers bénéficient de taux de financements supérieurs aux plus gros.
Page 52
Tableau 5 : Moyenne des taux de financement du FFEM (somme des taux de financement/nb de projets) (%)
Biodiversité
22,78
29,67
28,34
28,38
20112013
(en cours)
29,79
Changement climatique
19,48
16,75
18,18
28,38
29,51
22,76
58,21
48,15
18,88
24,51
18,90
29,57
Dégradation des terres – POP
20,97
39,73
19,45
19,95
34,86
24,53
Tous les thèmes
24,42
30,09
24,31
27,31
24,45
26,40
(%)
19941998
19992002
20032006
20072010
19942013
27,90
Les schémas ci-dessous indiquent pour chaque période cette « Moyenne des taux de
financement », avec autour de la moyenne (+) et de la médiane (=), les quartiles supérieur et
inférieur (avec 50 % des valeurs entre ces deux limites), ainsi que la valeur maximale et la valeur
minimale.
La part d’engagement du FFEM porte sur une part qui va de 0,5% à 100% du montant global des
projets. Sur l’ensemble de sa période d’activité, le FFEM n’a financé que 2 projets à 100% (et 5 à
plus de 80%) : il s’agissait de projets méditerranéens sur le thème Eaux internationales et
Dégradation des terres-POP.
La moyenne générale des taux est assez stable : entre 24 % et 30 % selon les périodes. Les
variations de cette moyenne d’une période à l’autre sont faibles pour la thématique Biodiversité
(entre 23 et 30 %), et un peu plus importantes pour le changement climatique (17 à 30 %) et plus
importantes encore pour les deux autres domaines (de 10 à 40 % pour le thème Dégradation des
terres – POP et de 19 à 58 % pour les projets Eaux internationales).
Enfin, il n’y a que pour le domaine Changement climatique que le taux de financement d’un projet
FFEM n’a jamais dépassé la valeur de 50 %.
Figure 13 : Moyenne des taux de financement du FFEM des projets qu’il a soutenu (%)
Tous thèmes
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1994-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2010 2011-2013 1994-2013
Biodiversité
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1994-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2010 2011-2013 1994-2013
Page 53
Changement Climatique
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1994-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2010 2011-2013 1994-2013
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1994-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2010 2011-2013 1994-2013
Dégradation des terres - POP
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1994-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2010 2011-2013 1994-2013
De 1994 à mi 2013, le GEF a cofinancé 46 projets FFEM pour un montant de 142 629 106 euros
soit environ 21 % du montant global des projets (le FFEM ayant contribué, quant à lui, à 8 % du
montant de ces projets). Le GEF est intervenu financièrement en priorité dans les projets africains
et méditerranéens (respectivement 24 et 10 projets sur les 46) et dans les domaines Biodiversité
et Changements climatiques (respectivement 22 et 12 sur les 46). Ceci est cohérent avec les
objectifs stratégiques du Fonds pour l’Environnement Mondial.
Il apparaît que tous les cofinancements du FFEM ne génèrent pas un effet de levier, la question
de l’antériorité étant importante dans l’évaluation de cet effet. Le FFEM apparaît plus souvent
comme un appui à un projet préexistant plutôt que comme initiateur d’un projet cofinancé par
d’autres bailleurs.
Page 54
II.3.2.4
Répartition des projets par tutelle
Comme le montrent la figure ci-dessous et le tableau détaillé page suivante, les institutions
membres qui ont amené le plus de projets (engagés) sont l’AFD (34 % seule), le Ministère des
Affaires Etrangères (29 % seul) et le Ministère de l’Environnement (18 % seul). Ces trois
institutions ont d’ailleurs été actives à chaque période de reconstitution alors que les Ministères de
la recherche et des finances n’ont porté aucun projet engagé seuls durant certaines périodes de
reconstitution.
De plus, l’AFD, le ministères des Affaires étrangères et le ministère de l’Environnement ont aussi
amené plusieurs projets via des cotutelles avec d’autres institutions ; ainsi on retrouve notamment
des projets AFD/MAEE (4,9 % des projets), MAEE/MEDDLT (4,5 % des projets), ou encore
AFD/MEDDTL (1 % des projets). Ces cotutelles concernent 12,7 % des projets.
Le Ministère de l’Agriculture (MAAF) est entré dans le COPIL récemment. Ceci explique le fait qu’il
n’ait pas encore de projet sous sa tutelle propre ; on remarquera cependant qu’il s’est associé au
Ministère des Affaires Etrangères et à l’AFD pour présenter des projets en cotutelle.
Figure 14 : Répartition du nombre de projets engagés par tutelle
MEDDTL
18,0%
MESR
MAAF
MINEFI
2,5%
0,0%
3,3%
KFW
0,4%
AFD et MAEE
4,9%
MAEE
29,1%
Cotutelle
(12,7%)
AFD
34,0%
MAEE et MEDDTL
4,5%
AFD et MEDDTL
0,8%
AFD-MAEE-MESR
0,4%
AFD et MESR
0,4%
AFD et MAAF
0,4%
MAEE et MAAF
0,4%
MINEFI et MEDDTL MAEE et MINEFI
0,4%
0,4%
Les tutelles se sont diversifiées au fur et à mesure des périodes de reconstitution du fonds. Ainsi,
en 1994-1998, on en comptait 7 différentes et 11 en 2011-2013.
A l’origine, le MAEE était l’institution qui présentait le plus de projets ; depuis 2007-2010, l’AFD est
désormais celle qui en apporte le plus.
Page 55
Tableau 6 : Nombre et montant des projets sous tutelle des institution membres
2011-2013 (partiel)
Tutelle
79
AFD
nbre
Montants engagés
2007-2010
nbre
2003-2006
Montants engagés
nbre
78
1999-2002
Montants engagés
nbre
1994-1998
Montants engagés
nbre
Total
Montants engagés nbre
Montants engagés
10
17 340 300 €
31
35 593 000 €
19
20 933 000 €
15
18 243 814 €
8
5 461 940 €
83
97 572 055
MAEE
4
5 560 000 €
9
11 090 000 €
27
29 685 280 €
18
22 220 356 €
13
8 042 697 €
71
76 598 333
MEDDTL
8
10 456 000 €
15
17 505 000 €
9
10 159 000 €
8
10 079 000 €
4
3 333 008 €
44
51 532 008
MESR
1
1 000 000 €
0
0€
0
0€
5
5 186 513 €
0
0€
6
6 186 512
MINEFI
1
1 200 000 €
0
0€
1
2 000 000 €
5
7 320 635 €
1
290 676 €
8
10 811 311
MAAF
0
0€
0
0€
0
0€
0
0€
0
0€
0
0
KFW
0
0€
0
0€
0
0€
1
1 200 000 €
0
0€
1
1 200 000
AFD et MAEE
5
8 350 000 €
2
2 050 000 €
2
3 200 000 €
2
3 652 443 €
1
762 245 €
12
1 8014 688
AFD et MEDDTL
1
900 000 €
1
750 000 €
0
0€
0
0€
0
0€
2
1 650 000
MAEE et MEDDTL
6
7 999 380 €
1
2 080 400 €
2
1 119 600 €
0
0€
2
1 628 156 €
11
12 827 535
AFD-MAEE-MESR
1
1 500 000 €
0
0€
0
0€
0
0€
0
0€
1
1 500 000
AFD et MESR
0
0€
1
200 000 €
0
0€
0
0€
0
0€
1
200 000
AFD et MAAF
1
1 500 000 €
0
0€
0
0€
0
0€
0
0€
1
1 500 000
MAE et MAAF
1
1 491 700 €
0
0€
0
0€
0
0€
0
0€
1
1 491 700
MAEE et MINEFI
0
0€
0
0€
0
0€
0
0€
1
381 123 €
1
381 123
MINEFI et MEDDTL
0
0€
0
0€
0
0€
1
3 284 550 €
0
0€
1
3 284 550
39
57 297 380 €
60
69 268 400 €
60
67 096 880 €
55
71 187 311 €
30
19 899 845 €
244
284 749 817
Cotutelles
Somme
78
Ne tient pas compte des projets identifiés mais non engagés.
79
Ministères et leurs équivalents en fonction de la période de reconstitution évaluée (exemple : MEDDE = MEDDTL ou MEIE = MINEFI)
Page 56
II.3.2.5
En résumé…
L’analyse du portefeuille de projets du FFEM sur l’ensemble de ses périodes de reconstitution met
nettement en évidence la prépondérance du secteur biodiversité dans les 3 premières périodes
de reconstitution du Fonds. Puis, à partir de 2007, les projets relevant du secteur
« Changements climatiques » prennent le pas en termes de nombre de projets et de montant
total. Sur l’ensemble de la période d’exercice du Fonds, les projets Biodiversité et Eaux
Internationales présentent les montants moyens par projet les plus faibles. Les projets
Changements climatiques et Dégradation des terres-POP ont, en revanche, des montants
sensiblement plus élevés. La taille des engagements moyens par projet a augmenté dans les
domaines Eaux Internationales et Dégradation des Terres-POP. Ils sont globalement stables ou
diminuent très légèrement pour les projets Biodiversité et Changement climatique.
Les interventions du FFEM se concentrent en Afrique et en Méditerranée (environ 60 à 80 %
du nombre de projets et des montants engagés). À partir de la 4ème période de reconstitution, on
observe clairement la volonté du FFEM de réduire son engagement en Asie et en Europe de l’Est,
notamment pour assurer le maintien de la prédominance des interventions du fonds en Afrique et
en Méditerranée qui, pendant plusieurs années (entre 1994-2006,) a bénéficié de peu
d’interventions du FFEM.
En termes de cofinancement, il s’avère que le FFEM s’est engagé à hauteur de 9,3 % dans le
financement des projets qu’il a soutenus. Son intervention financière est en effet relativement
modeste, mais elle augmente régulièrement au cours des différentes périodes de reconstitution (de
4,91 % en 1998 à 13,76 % en 2013). Il intervient à hauteur de plus de 18 % sur les projets
« biodiversité », « dégradation des sols » et « POP », à environ 12 % sur les domaines
« biodiversité » et « eaux internationales » et uniquement à 6 % sur les projets portant sur le
thème Changements climatiques. Ces valeurs peuvent s’expliquer par le montant global des projets
(plus élevé dans le domaine Changement climatique que dans le domaine Dégradation des terresPOP) et par l’importance de l’intervention des autres fonds dans ces domaines.
La comparaison de cette part de financement FFEM de 9,3 % dans les projets avec la moyenne
des taux de financement du FFEM dans ces mêmes projets, qui est de plus de 26,4 %, montre
que, de façon générale, les plus petits dossiers bénéficient de taux de financement supérieurs aux
plus gros.
Au cours des différentes périodes, seuls les taux de financement des projets Changements
climatiques n’ont jamais dépassé la valeur de 50 %.
De 1994 à mi 2013, le GEF a cofinancé 46 projets FFEM pour environ 21 % du montant global des
projets (contre 8% pour le FFEM). Fidèle à ses objectifs stratégiques, le GEF est intervenu
financièrement en priorité dans les projets africains et méditerranéens et dans les domaines
Biodiversité et Changements climatiques.
En ce qui concerne la tutelle des projets, l’AFD, le Ministère des Affaires Etrangères et le
Ministère de l’Environnement sont les IM qui soutiennent le plus grand nombre de projets (seuls ou
en cotutelle) sur l’ensemble de la période d’exercice du fonds. Le Ministère de l’Agriculture (MAAF),
entré récemment dans le COPIL, ne présente pas encore de projet sous sa tutelle propre.
II.4
ANALYSE DE LA VALEUR AJOUTEE DU FFEM
II.4.1 Valeur ajoutée par rapport à d’autres acteurs financiers
Les principaux points forts qui apparaissent en termes de valeur ajoutée du FFEM par rapport à
d’autres bailleurs, notamment au travers des entretiens menés au cours de cette étude, sont les
suivants :
 capacité à être plus flexible, plus rapide (« réactivité », « simplicité des procédures
d’instruction »), plus « léger » (procédures) que d’autres. « A presque la souplesse d’un
bailleur privé » ;
Page 57
 existence du Secrétariat que n’ont pas d’autres structures (« le FFEM n’est pas seulement
un chéquier ») ;
 capacité à travailler avec nombreux types d’interlocuteurs (États, ONG, Privés, etc...) ;
 systèmes d’avance, souplesse sur consommation des crédits par les bénéficiaires ;
 côté laboratoire d’idées / innovations (mais à relativiser pour certains) ;
 permet un affichage d’interventions spécifiques et stables de la France en faveur de
l’environnement mondial / instrument de communication de la France notamment sur sa
stratégie biodiversité ;
 permet de faire passer certains messages dans les Ministères de tutelle (mais « mal connu
dans les institutions françaises » , « faible effet de levier sur les politiques publiques et sur
les conventions internationales ») ;
 formations pour les salariés de l’AFD / « Verdissement de l’AFD » ;
 possibilité d’intervention sur certains pays non emprunteurs (complémentaire à l’AFD) ;
 comme outil bilatéral, il peut permettre de mobiliser des acteurs français (ex : Grand Lyon,
Cergy-Pontoise, qui valorisent des instruments de planification stratégique urbaine).
II.4.2 Valeur ajoutée sur les différents domaines
Les personnes rencontrées ont mis en avant plusieurs éléments relatifs à la valeur ajoutée du FFEM
sur les domaines d’intervention :
 question sur la véritable valeur ajoutée du FFEM sur le domaine Climat : le FFEM devient un
acteur « mineur » (ce thème intéresse les emprunteurs et donc les gros bailleurs). Cela
encourage à une spécialisation de l’intervention du FFEM sur l’adaptation et/ou des niches de
l’atténuation (efficacité énergétique, sobriété en CO2, transports, etc.) ;
 valeur ajoutée majeure sur le domaine Biodiversité et l’efficacité de gestion des AP ; le
FFEM est l’instrument de communication de la France pour valoriser sa stratégie
biodiversité ;
 idem pour le domaine Dégradation des terres (pas d’emprunt donc peu d’intervention des
gros bailleurs) ;
 défaut de représentation de certaines spécialités au CST (ex : sociologie, urbanisme, etc.),
pourtant importantes pour certaines thématiques
durables ») ;
(comme par ex. « Territoires urbains
 l’exemplarité des petits projets sur les différents domaines a des limites, intérêt de travailler
aussi sur les processus (manières de faire / méthode d’élaboration des stratégies / analyse
de l’effet d’entrainement / approches sociologiques, etc.).
Page 58
II.5
BILAN GLOBAL DE LA STRATEGIE D’ENGAGEMENT DU FFEM
Forces
 L’adossement du FFEM aux 5 grandes conventions environnementales internationales,
qui donne une cohérence et une certaine visibilité à son intervention
 Une forte réactivité vis-à-vis des problématiques environnementales mondiales
émergentes
 Une forte complémentarité avec les autres outils de l’APD française
 La qualité et la pertinence du Cadre de programmation stratégique 2013-2014 et des
thématiques de concentration
 Un véritable outil d’aide publique au développement
 Une intégration réussie entre environnement et développement (pluridisciplinarité des
approches)
 Le rôle moteur de l’obligation d’innover et l’effet de levier obtenu
 Une gouvernance qui favorise globalement la réflexion stratégique
 Une capacité à travailler avec une multitude d’acteurs (État, organisation régionales,
ONG, secteurs privé, etc.)
Faiblesses
 Le faible ancrage institutionnel et juridique du FFEM
 Un déficit relatif de synergie des projets avec les politiques publiques françaises
 Un appui insuffisant des projet du FFEM aux négociations et aux négociateurs français
des conventions internationales
 Une faiblesse d’implication stratégique du CST
Premières recommandations :
Sujet
Domaines et
d’intervention
Thématiques de
concentration
Recommandation
R1- Conserver le cadre général actuel des domaines d’intervention et des
thématiques de concentration, qui correspondent bien aux problématiques
d’environnement mondial actuelles, aux Conventions et aux négociations
internationales en cours. Ces grandes orientations ont été validées dans le
cadre de l’élaboration du CPS actuel, qui ne souffre que de peu de critiques en
termes stratégiques. De améliorations semblent cependant possibles à la
marge.
R2- Améliorer la définition des interventions sur le domaine « Changements
climatiques » en les centrant sur des « niches » mieux identifiées, autant en
terme d’atténuation (par ex. : efficacité énergétique, baisse des émissions,
énergie durable, soutien à des Plans Climat, etc.), que d’adaptation
(notamment dans les zones fragiles comme la Méditerranée, les mers
fermées, la zone sahélienne, etc.)
R3- Certaines thématiques de concentration pourraient être redéfinies ou
ajoutées, de façon à rendre encore mieux compte qu’aujourd’hui des
croisements et synergies/co-bénéfices entre thématiques d’environnement
mondial (par exemple : Cohérence territoriale / Production à faible empreinte
carbone, favorables à la conservation de la biodiversité par réduction de
consommation d’espace, etc.).
Sujet
L’innovation
Priorités
géographiques
Page 59
Recommandation
R4- Poursuivre le travail de définition du concept d’innovation, fortement
identitaire pour le FFEM, mais difficile à définir et de ce fait, relativement
facile à justifier
R5- La possibilité de rajouter les DROM-COM (Départements et Régions
d'Outre-mer – Collectivités d'Outre-mer) français, dont les TAAF (Terres
Australes et Antarctiques Françaises) aux zones d’intervention prioritaires du
FFEM mérite d’être étudiée, en particulier sur le domaine d’intervention de la
biodiversité, pour laquelle ces territoires abritent un patrimoine mondial
exceptionnel.
Au-delà des
thèmes : pour de
nouvelles
manières de
faire
R6- Mettre en place une démarche spécifique et des propositions sur de
nouvelles manières de faire (processus d’élaboration de stratégie, de suivi de
projet, d’apprentissage, de communication, etc.).
Politiques
publiques et
négociations
internationales
R7- Améliorer la synergie des projets avec les politiques publiques françaises
en matière d’environnement et avec les négociations des conventions
internationales
Page 60
III. Analyse d’un échantillon de projets
III.1
OBJECTIFS
Ce chapitre présente une analyse d’un échantillon de projets et d’évaluations ex post de projets,
dans l’objectif d’éclairer les causes des échecs de certaines approches, les facteurs de succès et
d’identifier les meilleures pratiques du FFEM.
Conformément aux Termes de référence de la mission, sont examinées les questions évaluatives
suivantes :
 Caractérisation de la notion d’innovation par rapport au mandat du FFEM ;
 L’(in)capacité d’initiative du FFEM, devant intervenir en cofinancement de projets développés
et financés d’abord par d’autres ;
 La durée des projets (limitée en principe à 5 ans), et les freins à s’engager en plusieurs
phases ;
 Les forces et faiblesses des partenariats et cofinancements avec le secteur privé, les ONG, et
la coopération décentralisée ;
 Les forces et faiblesses des cofinancements avec le FEM et notamment ses agences
d’exécution (BM, PNUD, PNUE principalement) ;
 La difficulté à évaluer les effets d’entraînement des projets financés par le FFEM ;
 Les leçons sur la contribution des aires protégées au développement économique local.
 Deux questions additionnelles ont été introduites par le Secrétariat du FFEM lors de la
réunion de démarrage :
 Mobilisation effective des cofinancement sur les projets ;
 Bilan de l’assistance technique sur les projets.
III.2
METHODE D’ANALYSE
La méthode adoptée pour répondre aux questions évaluatives a été la suivante :
 sélection d’un échantillon d’évaluations finales ou à mi-parcours de projets représentatifs
autant que possible de la diversité des projets financées FFEM ;
 lecture des évaluations de projet et renseignement d’une grille standard d’analyse composée
de 37 points à renseigner (en lien avec l’identité du projet, ses résultats et les questions
évaluatives) ;
 discussions ponctuelles avec les ingénieurs du FFEM sur certains projets particuliers dont ils
ont assuré la supervision ;
 entretiens avec d’autres personnes ressources (cf. liste des personnes rencontrées en
Annexe 2) sur les questions de mise en œuvre des projets ;
 réponses aux questions évaluatives et formulations de propositions.
Un total de 34 évaluations ex post de projets a été analysé. Les répartitions géographique et
thématique des projets concernés sont présentées au tableau 7. La forte dominance des projets
biodiversité, au détriment quelque peu des projets climat, s’explique en partie par le fait que ces
derniers sont des projets relativement récents (fin des années 2000) pour lesquels peu
d’évaluations ex post sont à ce jour disponibles. Signalons que sur ces 34 projets, 2 ont été
interrompus après que l’évaluation à mi-parcours ait mis en évidence de graves défaillances. La
liste détaillée des projets, ainsi que leur dénomination abrégée utilisée dans le présent chapitre, est
présentée en annexe 3. Par souci de lisibilité, le terme « projet FFEM » est utilisé ici comme
synonyme de « projet cofinancé par le FFEM ».
Page 61
Les principales difficultés rencontrées lors du travail d’analyse ont été :

l’absence d’évaluation ex post systématique pour tous les projets terminés (constat
particulièrement vrai pour la période 1994-2000, les évaluations ayant pris un caractère plus
systématique après 2000) ;

la disparité de contenu des évaluations, certaines d’entre-elles ne contenant pas
certaines informations clés (surtout pour la période antérieure à 2005) ;

l’absence des informations permettant de répondre à toutes les questions
évaluatives, notamment les informations renvoyant à la genèse des projets. Dans ce cas,
les réponses apportées ici sont basées essentiellement sur le résultats des entretiens
conduits dans le cadre de la présente étude.
Tableau 7 : Répartition thématique et géographique des projets dont les évaluations ex post ont été analysées
Domaine d’intervention
Désertification
Pollution
Couche
ozone
13
1
1
0
2
1
1
1
10
1
0
Climat
Afrique
sub-saharienne
Maghreb
Amérique du
sud
& centrale
Asie de l’Est
Asie du Sud-Est
Océanie
Total
III.3
Biodiversité
2
Eaux int.
1
1
5
25
1
2
REPONSES AUX QUESTIONS EVALUATIVES
III.3.1 Caractérisation de la notion d’innovation
Les principes d’intervention du FFEM tels que mentionnés dans le manuel de procédures du FFEM
(document de référence R027) et rappelés dans les différents CPS, ainsi que les entretiens menés
avec les ingénieurs et secrétaires généraux du FFEM (actuel et anciens), montrent que la
promotion de l’innovation dans les domaines de l’environnement mondial et du
développement durable constitue un élément marquant de l’identité du FFEM. Le FFEM a
pour mission de tester des approches pilotes qui, si elles s’ avèrent performantes, ont vocation à
être diffusées et adoptées par différents acteurs du développement, notamment les agences de
développement (telles que l’AFD, le FEM), pour lesquelles l’innovation ne constitue pas
nécessairement une priorité et pour lesquelles le FFEM peut donc jouer un rôle de « poisson
pilote ».
Compte tenu de l’importance accordée au concept d’innovation, il apparait surprenant qu’aucun
document interne du FFEM n’en donne une définition claire et en définisse les limites. Les
principes d’intervention du FFEM stipulent simplement que le FFEM « est amené à intervenir sur
des approches ou thèmes novateurs, encore peu ou mal pris en compte dans un grand nombre
de pays en développement ». Un autre élément qui dessine le contour de l’innovation telle que
perçue par le FFEM est l’annexe standard80 (intitulée Résumé des critères d’éligibilité) des
évaluations ex post, qui invite l’évaluateur à caractériser de façon narrative l’innovation du projet
évalué. Cette annexe demande en outre de préciser la nature de l’innovation selon un choix binaire
qui fait référence à des échelles géographiques : « Innovation au niveau local, régional, national
par transfert et adaptation de solutions prouvées ailleurs » ou bien « Innovation à l’échelle
mondiale, justifiable d’un brevet ».
80
introduite dans le format des évaluations ex post en 2008 (mais absente antérieurement)
Page 62
Sur cette question de l’innovation, l’analyse des 34 évaluations ex-post fait ressortir les constats
suivants :

La nature des innovations portées par les projets FFEM est très diverse : il peut ainsi
s’agir d’innovations portant sur les domaines technique, technologique, organisationnel,
méthodologique, juridique, de gouvernance, etc. Sur la plupart des projets, on trouve une
combinaison de ces approches, les innovations techniques ayant par exemple souvent des
implications fortes en terme d’organisation des acteurs. Cette imbrication rend difficile une
catégorisation des projets étudiés selon une typologie des innovations. Néanmoins quelques
tendances semblent se dégager : les innovations de type organisation des acteurs et
gouvernance dominent sur les projets biodiversité tandis que les innovations techniques et
technologiques sont davantage présentes sur les projets climat et pollution.

Relativité géographique de la notion d’innovation : la totalité des évaluations ex post
qui présentent l’annexe Résumé des critères d’éligibilité ont sélectionné l’option « Innovation
au niveau local, régional, national par transfert et adaptation de solutions prouvées
ailleurs ». Ce constat souligne l’importance de la relativité géographique de l’innovation : une
approche apparaissant novatrice dans un contexte géographique particulier peut avoir été
largement adoptée ailleurs auparavant. Cette relativité géographique du concept d’innovation
ne doit cependant pas dévaloriser les approches initiées par les projets FFEM : le travail
d’adaptation des approches et des outils existants aux contextes environnementaux et socioéconomiques locaux, constitue en soi une démarche innovante et de nature à garantir une
bonne appropriation locale.

L’obligation d’innovation constitue un obstacle à une phase 2 des projets : les
principes de l’approche projet développés par le FFEM se traduisent par un soutien financier
aux projets initiant en phase 1 des approches innovantes, tandis que l’éventuelle phase 2 de
consolidation des projets, nécessaire dans la majorité des cas, apparait comme n’étant pas
éligible. Dans de nombreux cas, cependant, le bénéficiaire a une tendance naturelle à
solliciter un nouveau financement au FFEM, d’autant que l’opportunité de financement par
d’autres partenaires n’existe pas nécessairement. Se pose alors pour le FFEM la question de
la place de l’innovation dans une phase essentiellement destinée à consolider les acquis de
première phase.

Le concept d’innovation est tellement large qu’il semble toujours possible de le
justifier : l’absence de cadre de référence rattaché au concept d’innovation aboutit à une
situation où il parait toujours possible de justifier l’innovation aux regards des critères
d’éligibilité des projets FFEM. De fait, la démonstration, lors de la phase d’instruction d’un
projet, que certains éléments du projet relèvent d’une approche novatrice au regard du
contexte local, ne pose généralement pas de difficultés.
Questionnements
Les éléments de constats présentés ci-dessus soulèvent deux questions de principe pour le FFEM :

Faut-il remettre en cause l’obligation d’innovation sur les projets FFEM ?

Faut-il définir le concept d’innovation de façon plus étroite ?
Recommandations

Organiser une réflexion interne sur la notion d’innovation, rattachée à l’approche
projet ;

Autoriser le financement d’une phase de consolidation de projet (phase 2), dès lors
que celle-ci a démontré que l’innovation a constitué un élément moteur des activités mise en
œuvre et que se manifestent des besoins de consolidation et des opportunités de
dissémination et de changement d’échelle.
Page 63
III.3.2 Capacité d’initiative du FFEM lors d’opérations menées en cofinancement
Concernant le cofinancement des projets financés par le FFEM, le manuel de procédures du FFEM
précise : « Le FFEM reste toujours minoritaire dans le financement des projets et sa part est
plafonnée à la moitié du coût total des projets, sauf pour les eaux internationales où sa part n’est
pas plafonnée. Le cofinancement peut venir de n’importe quel type d’organisme, public, associatif
ou privé ».
L’absence d’historique des projets étudiés dans le cadre de cette étude rend difficile l’évaluation du
rôle FFEM dans la genèse des projets. Toutefois, les informations recueillies et les entretiens
réalisés mettent en évidence les constat suivants :

L’obligation pour le FFEM d’intervenir en cofinancement rend de facto difficile la
conception ex nihilo de projets : le processus d’identification des projets FFEM est assez
variable et opportuniste (voir analyse à la section 4.1.1) et repose largement sur
l’identification par une IM d’ une initiative locale déjà engagée, pour laquelle l’apport d’un
financement complémentaire du FFEM apparait pertinent ou nécessaire. De fait, il ne semble
pas qu’il y ait eu, dans l’échantillon de projets étudié, de projets dont l’initiative revienne de
façon exclusive au FFEM et pour lequel celui-ci aurait réussi à générer une dynamique de
consolidation de financements complémentaires au point de devenir minoritaire. Ce constat a
amené plusieurs personnes interviewées à qualifier le FFEM, sur cette question de la capacité
d’initiative, de « suiveur ».

Au-delà de la question de l’initiative, la capacité d’influence dépend du stade
d’instruction auquel le FFEM intervient et du volume financier apporté : de façon
assez logique, plus l’engagement du FFEM intervient en amont de la phase d’instruction d’un
projet, plus sa capacité d’influence sur la conception globale du projet est forte. La part que
représente l’apport financier du FFEM sur la totalité du projet joue également un rôle et la
capacité d’influence du FFEM sur les projets à très gros volume financier semble rester
logiquement assez faible.

La capacité d’influence dépend aussi de la plus-value technique apportée par le
FFEM : au-delà de la question du volume financier de la contribution du FFEM, il apparait
que plus la plus-value technique apportée par le financement FFEM est forte, plus la
capacité d’influence sur la conception et la mise en œuvre des projets est marquée. Cette
influence peut se concrétiser par exemple par la mise en place, au sein d’un projet, de
composantes techniques répondant à des objectifs spécifiques du projet, financées
exclusivement par le FFEM, où l’expertise française est privilégiée.
De façon plus générale, il convient de mentionner ici quelques constats additionnels sur la question
des cofinancements :

L’approche de montage de projets en cofinancement présente plusieurs avantages :
augmentation du volume financier disponible, apport par les différents bailleurs de leur
compétence et de leur réseau d’expertise, création de synergies entre bailleurs, répartition
du risque entre bailleurs.

Cette approche peut néanmoins poser certaines problèmes pour les maitres d’œuvre :
multiplications des interlocuteurs institutionnels, nécessité de s’adapter à leurs agendas
politiques, qui peuvent être différents, obligation de suivre des procédures administratives et
financières différentes.
L’expérience de l’instruction des projets au stade de la NEP montre par ailleurs que :

dans la majorité des cas, le cofinancement apporté par le maitre d’ouvrage (généralement
une institution nationale) ne correspond pas à un apport financier, mais est constitué de
temps de personnel valorisé ;

l’identification de cofinanceurs est complexe et s’apparente parfois à un assemblage
« forcé » d’acteurs ne ressentant pas nécessairement le besoin de travailler ensemble pour
un même projet. D’où la situation, vécue sur plusieurs projets, de très grande réticence de
certains cofinanceurs à signer une lettre d’engagement vis-à-vis du FFEM pour garantir la
mobilisation effective de leurs fonds en faveur du projet.
Page 64
Questionnements
Les éléments de constat présentés ci-dessus soulèvent une question pour le FFEM :

Quels mécanismes pourraient être mis en place pour augmenter la capacité du FFEM (via ses
IM) à faire naitre des projets ex nihilo ?
Recommandations

Le FFEM pourrait se doter, via ses IM, de la possibilité de faire naitre des projets ex
nihilo et jouer, dans ce cas-là, un rôle de rassembleur de cofinancements plutôt que de
participant influent ;

Assouplir le principe d’un apport financier du FFEM inférieur à 50%81, notamment
dans le cas des projets qui seraient à l’initiative complète du FFEM.
III.3.3 Durée des projets
La durée des projets financés par le FFEM est en principe limitée à 5 ans. La durée moyenne
prévue des 34 projets analysés est de 3,3 ans82 . Sur ces 32 projets, seuls deux d’entre eux ont
respecté la durée d’exécution prévue et la durée moyenne des autres projets a été de 4,6
ans, soit 40% plus longue qu’initialement prévue (la durée d’exécution la plus longue de
l’échantillon est de 7 ans)83.
On notera que les projets ayant eu les reports de délai les plus importants présentent des
caractéristiques communes, notamment une forte complexité du montage institutionnel et/ou la
présence de maitres d’œuvre peu habitués à l’approche projet (notamment collectivités locales de
pays africains). De façon plus générale, il apparait que la durée de 3 à 5 ans est insuffisante
lorsque :
 le maître d’ouvrage n’a pas ou peu l’habitude de l’approche projet, la phase d’apprentissage
étant alors en général assez longue ;
 le projet se caractérise par la complexité du montage institutionnel et/ou opérationnel :
multitude de partenaires, éloignement physique des partenaires, complexité des processus
de prise de décisions, etc.
 les projets couvrent une grande étendue géographique qui, de facto, entraîne un
éloignement physique des différents acteurs du projet ;
 les projets travaillent sur des changements d’attitude et une évolution des comportements
des acteurs concernés ;
 les projets appuient l’élaboration (ou la modification) de politiques publiques et de
dispositions réglementaires et juridiques.
Le constat du non-respect quasi systématique de la durée initiale des projets renvoie à la faiblesse
de l’analyse critique de la durée des projets lors de leur instruction.

Les freins du FFEM à s’engager sur des projets en plusieurs phases sont
essentiellement liés à l’obligation de l’innovation, qui constitue un des principes clés
d’intervention du FFEM (voir section 3.3.1). En réalité, une partie des projets ont davantage
besoin d’une phase de consolidation des acquis de phase 1 que de nouvelles initiatives
innovantes, ce qui est alors peu compatible avec un nouveau financement FFEM. Pourtant,
dans la pratique, il existe plusieurs cas où le FFEM a financé deux phases d’un
même projet (au sens même site et mêmes acteurs) mais la seconde phase relève
alors – et parfois de façon quelque peu artificielle – d’une approche différente.
Typiquement, plusieurs projets biodiversité de première phase sont devenus des projets
climat de deuxième phase, la préservation de la biodiversité étant alors abordée sous l’angle
81
Déjà le cas pour les projets eaux internationales
82
Ont été exclus les projets interrompus à mi-parcours.
83
C’est la date de clôture technique (arrêt des activités) du projet qui a été considérée ici comme la date de fin de projet.
Lorsque cette date n’était pas précisée, c’est la date de l’évaluation ex post qui a été retenue comme date de fin de projet
(sauf si information contraire).
Page 65
des menaces causées par le changement climatique et de la mise en place de mesures
d’adaptation84.
Questionnements
Le dépassement quasi systématique de la durée prévue des projets pose deux questions :

Faut-t-il proposer des projets moins ambitieux et maintenir la durée maximale de 5 ans ou
inversement, maintenir l’ambition et augmenter la durée des projets ?

Faut-il se donner la possibilité de financer des projets plus long (10 ans) sans changer
d’approche ?
Premières recommandations

Ouvrir au FFEM la possibilité de financer des projets sur 10 ans en 2 ou 3 phases
successives, chacune d’entre-elle étant confirmée au terme d’une évaluation de la phase
précédente.
III.3.4 Forces et faiblesses des partenariats avec le secteur privé, les ONG et les
collectivités locales françaises
III.3.4.1 Organisations non gouvernementales (ONG)
Les ONG constituent des partenaires clés des projets FFEM puisque sur les 34 projets analysés,
elles jouent un rôle dans la mise en œuvre du projet dans 27 d’entre eux. Ce rôle peut être
variable d’un projet à l’autre : maître d’œuvre direct du projet, maître d’œuvre délégué, maître
d’œuvre d’une ou plusieurs composantes du projet, prestataire de services, conseiller technique,
etc.
Le premier constat qui se dégage à l’analyse des 34 évaluations ex post est que, sous le terme
générique d’ONG, se cache une grande diversité de structures aux capacités, ressources et modes
de fonctionnement très différents. Schématiquement, on peut distinguer trois grands types d’ONG :
 les ONG à caractère institutionnel : il s’agit d’entités ayant un mandat institutionnel à
l’échelle nationale ou régionale mais dont la forme juridique est celle d’une ONG (par
exemple : le Réseau des Aires Protégées d’Afrique Centrale, ONG de droit gabonais, qui est
l’entité mandatée par la COMIFAC pour appuyer les aires protégées du bassin du Congo).
 les ONG militantes internationales : ce sont des ONG dont le siège est généralement
basé dans les pays du Nord mais dont l’essentiel des activités se déroule dans les pays du
Sud, où elles peuvent avoir des bureaux nationaux (par ex : WWF ou WCS). Ces ONG sont
souvent organisées en réseau. Leurs activités recouvrent généralement le lobbying auprès
des gouvernements nationaux et la mise en œuvre de projets de terrain.
 les ONG militantes nationales : il s’agit de structures de taille variable (mais
généralement petites), basées dans des pays du Sud et dont l’essentiel des activités se
concentre au niveau d’un pays, voire d’une seule région. Elles bénéficient souvent du soutien
d’ONG internationales et de l’aide publique au développement des pays du nord, via des
programmes de renforcement de la société civile (par exemple le Programme PPI).
On notera que des ONG militantes nationales ou internationales peuvent également avoir
une dimension institutionnelle, lorsque l’Etat leur confère, par délégation de gestion, une
mission régalienne, par exemple de gestion des parcs nationaux (cas par exemple de la fondation
Fundaeco au Guatemala, de la Société Royale de Conservation en Jordanie, de diverses ONG
locales au Honduras).
Les forces et faiblesses de ces ONG comme partenaires de mise en en œuvres de projets FFEM sont
détaillées ci-dessous. Les ONG institutionnelles ne sont pas traitées car aucun des projets FFEM ne
84
Par exemple le projet Mozambique-Gilé était, en phase 1 (2009-2013), un projet de restauration de la biodiversité dans une
AP et de GRN en périphérie. Il est devenu un projet Climat_REDD+ en phase 2 (2014-2018).
Page 66
s’est appuyé sur ce type d’entité, même si elles apparaissent parfois comme un partenaire
« périphérique » des projets.
ONG Internationales
Projets FFEM représentatifs de l’implication des ONG internationales :
 Libéria-Sapo : ONG britannique FFI en charge de la mise en œuvre des composante 2
et 3 (financement FFEM) du projet global (financements multiples incluant GEF) ;
 Madagascar-Mahafaly : Bureau malgache du WWF, maitre d’œuvre du projet ;
 Mozambique-Gilé : Fondation IGF, maître d’œuvre du projet.
Forces
-
Bon apport technique : Le niveau technique des grandes ONG internationales s‘est
considérablement renforcé au cours des 20 dernières années et désormais, leur apport
technique est généralement de haut niveau. Elles peuvent être à l’origine du
développement d’outils techniques ou méthodologiques repris par les agences de
développement. En outre, leur apport est multithématique : si initialement leur domaine
de compétence se limitait à la conservation de la biodiversité, elles peuvent désormais
intervenir dans de nombreux domaines : aménagement du territoire, financement de la
conservation, gestion des ressources naturelles, renforcement des compétences locales,
gouvernance, etc.
-
Effet réseau : souvent organisées sous forme de réseau avec un bureau central dans un
pays du Nord et des bureaux nationaux dans les pays du Sud, ces derniers peuvent
bénéficier de synergies et de renforcement de capacités en relation avec les différents
bureaux du réseau.
Faiblesses
-
Hypertrophie de la communication et faible redevabilité : la fonction de
communication occupe souvent une place considérable dans les ONG internationales, en
partie parce que leur financement dépend de la générosité du public (même si pour les
très grosses ONG, la part du financement provenant des dons directs est marginale) et
parce qu’elles se veulent être porte-paroles du grand public. Dans cette approche, la
redevabilité vis-à-vis des bailleurs est souvent faible, voire inexistante, et il est rare que la
source de financement première des projets mis en œuvre par ces ONG soit clairement
indiquée.
-
Opacité financière : La structure en réseau des grandes ONG internationales et le fait
qu’elles travaillent simultanément avec une multitudes de bailleurs pour financer diverses
activités (communications, projets, charges de structure, etc.) peut entrainer une situation
d’opacité financière liée à un « jonglage » financier : les fonds sont affectés à mesure de
leur disponibilité aux actions jugées prioritaires, même si ces dernières n’ont pas de
rapport avec la destination prévue par le donateur. Dans certains cas, les ONG ne sont pas
en mesure de détailler de façon précise l’affectation des fonds reçus car ces derniers ont
été intégrés dans un budget commun avant d’être réutilisés sur le projet. Cette situation
est aggravée lorsque les fonds circulent entre les différentes entités d’un réseau (bureau
du Nord- bureau régional – bureau pays).
-
Contournement des institutions nationales : même si toutes les grands ONG
internationales travaillent avec les Etats, il arrive que devant la difficulté de travailler avec
l’administration locale, certains projets adoptent une stratégie de contournement des
institutions gouvernementales. Ceci est particulièrement vrai pour les ONG anglosaxonnes, où existe une forte culture du résultat et où l’Etat n’est pas perçu comme un
acteur clé, contrairement aux ONG de culture latine où la référence à l’Etat est plus
systématique. Cette approche peut aboutir à des défauts d’appropriation des résultats par
les Etats bénéficiaires, voire à des situations de conflit avec les administrations locales et
nationales.
Page 67
ONG nationales
Projets FFEM représentatifs de l’implication des ONG locales :
 PPI : programme de soutien aux ONG d’Afrique de l’Ouest et du centre pour la mise en
œuvre de petits projets (<50 K€) biodiversité et climat
 Mali-Sorgho : interventions de deux ONG nationales au Mali et Burkina pour assurer le
lien avec les organisations paysannes
 Bésil-PPA : appui aux ONG et OSC pour tester des modèles techniques de GDRN
(Gestion Durable des Ressources Naturelles) en forêts tropicales (Amazonie et forêt
atlantique)
Forces
-
Coût modéré et forte efficience : les coûts de fonctionnement des ONG locales sont
beaucoup plus faibles que ceux des ONG internationales, essentiellement parce que les
charges salariales sont très largement inférieures. Par conséquent, l’efficience des projets
gérés par les ONG locales est souvent assez forte. De plus, les activités mises en place
sont généralement peu onéreuses et des relais de financement peuvent être trouvés sans
grandes difficultés.
-
Bonne connaissance du terrain : les ONG locales sont souvent bien implantées
localement et possèdent généralement une très bonne connaissance des pratiques locales
et des facteurs culturels associés. L’intégration de ces connaissances dans la conception
des projets peut éviter de proposer des approches inappropriées au contexte local. En
outre, le bon ancrage local des ONG leur permet d’assurer un suivi rapproché des acteurs
locaux, même après l’arrêt du financement.
-
Pérennité et bonne capacité d’influence : du fait de leur faible coût de
fonctionnement, les ONG locales ont une bonne pérennité et arrivent à maintenir une
présence locale, même en période de rupture de financement. Cette pérennité leur permet
de développer des relations de confiance avec les différents acteurs, notamment les
acteurs institutionnels. De fait, leur capacité d’influence sur ces derniers peut être assez
forte.
Faiblesses
-
Faible technicité : les ONG du Sud présentent souvent une technicité assez limitée et
tendent, pour certaines d’entre elles, à appliquer des méthodes « standards », sans
analyse systématique préalable de leur pertinence au regard du contexte. En milieu rural
en Afrique de l’Ouest, on retrouve ainsi quasi systématiquement la mise en œuvre
d’activités de reboisement et d’apiculture. Les nombreux échecs vécus dans ces deux
domaines devraient pourtant inciter à la prudence mais l’absence de capacité d’approche
de type « analyse de marché » conduit à la répétition de « recettes » jugées efficaces. De
façon générale, les ONG nationales ont beaucoup de difficultés à mettre en œuvre des
projets pluridisciplinaires.
-
Capacité de gestion limitée : bien que la situation soit très variable d’une ONG à
l’autre, les petites ONG n’ont globalement pas la capacité de gérer des projets d’un
volume financier significatif, parce qu’elles ne disposent pas des outils et des compétences
administratives et financières adaptées.
III.3.4.2 Secteur privé
Le secteur privé est assez présent sur les projets FFEM : sur les 34 projets analysés, il joue un rôle
important pour 11 d’entre eux, soit environ un tiers des projets. Il s’agit des projets suivants (se
reporter à l’Annexe 3 pour liste détaillée des projets) :
Projets FFEM représentatifs de l’implication du secteur privé :
 Secteur privé minier : Ouganda-KCCL
 Secteur privé agricole-élevage : Brésil-Pantanal ; Uruguay-SNAP ;
 Secteur privé Valorisation produits biodiversité : Namibie-Conservancy
Page 68
 Secteur privé forestier : Gabon-Forêt ; Brésil-Forêt ;
 Secteur privé tourisme : Af.Sud-Addo
 Secteur privé énergie: Afghanistan-climat ; Maroc-climat 1 ; Maroc-climat 2 ; Khazak /
Russie-Eaux ;
Forces
-
Acteurs de l’environnement mondial : de façon générale, le secteur privé est de plus
en plus perçu par les Etats et par la société civile comme un acteur important de la gestion
de l’environnement mondial. De fait, il est de plus en plus associé à l’élaboration et à la
mise en œuvre des politiques publiques. Il est donc essentiel d’aider le secteur privé à
concevoir et intégrer les questions environnementales dans ses stratégies de
développement.
-
Fort impact sur l’environnement mondial : dans certains secteurs extractifs (miniers
et forestiers en particulier), le secteur privé représente un acteur essentiel, voire exclusif.
Faire adopter par ce secteur des pratiques environnementales vertueuses est donc
déterminant pour obtenir un impact significatif à l’échelle mondiale.
-
Influence des projets FFEM sur la culture d’entreprise : les projets FFEM, au-delà du
financement d’actions concrètes, peuvent contribuer au sein des sociétés privées à
l’émergence progressive d’une sensibilité accrue aux questions environnementales,
contribuant ainsi à la modification de la culture d’entreprise.
Faiblesses
-
Engagement du secteur privé soumis aux aléas de la rentabilité économique :
quel que soit le niveau de partenariat établi avec une entreprise privée, la viabilité et la
rentabilité restent les critères centraux de son fonctionnement. Cette rentabilité peut être
très volatile (secteur minier par exemple) et une entreprise peut se retirer très rapidement
d’un projet FFEM si sa rentabilité chute, indépendamment du niveau d’avancement du
projet.
-
Pas d’influence sur le projet d’entreprise : même si les projets FFEM peuvent
contribuer à modifier la culture d’entreprise en introduisant les questions
environnementales (cf. supra) dans tous les secteurs et processus de l’entreprise, ils ne
peuvent pas influencer le projet d’entreprise. Le projet FFEM peut contribuer à modifier les
pratiques mais ne peut pas changer la nature de l’entreprise.
-
Pas d’influence durable sur les pratiques du secteur privé en l’absence de
contrainte juridique : l’expérience montre que le secteur privé ne modifie réellement et
de façon durable ses pratiques de production que (i) s’il y est contraint par la loi, (ii) s’il y
trouve un intérêt économique direct, ou bien (iii) s’il y est contraint par les pressions de la
société civile. Dans ces conditions, les projets FFEM sont surtout efficaces s’ils viennent
appuyer la transformation des pratiques des entreprises dans le cadre d’un contexte
juridique contraignant.
-
Il est plus aisé de travailler avec les grandes entreprises nationales et
internationales qu’avec les PME nationales : les grandes entreprises internationales
ayant leur siège dans les pays occidentaux et, dans une moindre mesure, les grandes
entreprises nationales des pays du Sud, sont sensibles aux questions environnementales
parce que l’opinion des sociétés civiles du Nord ou du Sud peut exercer sur elles des
pressions pour une modification de leurs pratiques. Ces entreprises ont la capacité
d’intégrer rapidement les changements dans leurs process. A contrario, dans les pays du
Sud, les PME (formelles et informelles), dont l’impact environnemental individuel peut être
jugé négligeable mais qui, cumulé, peut être considérable, sont beaucoup plus difficiles à
mobiliser, en raison de leur dispersion, de leur dimension informelle et d’une sensibilité
généralement très faible aux questions environnementales.
Page 69
III.3.4.3 Collectivités locales françaises
Sur les 34 projets analysés, il n’y a qu’un seul projet mis en œuvre par une collectivité locale
française (projet Laos – Hydrosystèmes, mis en œuvre par l’Agence de Développement et
d’Urbanisme du Chinonais). Il est donc peu pertinent d’établir un bilan force-faiblesse sur la base
de ce seul projet . Néanmoins les entretiens conduits avec l’équipe du FFEM mettent en évidence
quelques éléments d’analyse :

L’apport des collectivités locales française apparait pertinent sur des projets
urbains/périurbains car, en dépit de situations Nord-Sud qui peuvent être très différentes,
il existe des problématiques communes - aménagement urbain, gestion des déchets solides
et liquides, transports collectifs, etc. - qui permettent de transposer des approches et des
outils techniques du Nord au Sud. A contrario, la gestion des ressources naturelles et du
développement rural par les collectivités locales françaises paraît trop en décalage avec
certains pays du Sud (notamment les PMA) pour qu’il puisse exister un réel transfert
d’expertise.

L’appui des collectivités locales est soumis aux aléas de la vie politique locale
française, en particulier aux changements de majorité politique, qui peuvent modifier
considérablement les orientations des projets en cours d’exécution. En outre, il semblerait
que les élus locaux aient parfois du mal à intégrer les logiques administratives, financières et
opérationnelles de fonctionnement des projets FFEM et considèrent que celles-ci sont
ajustables selon leurs souhaits.

En dépit des limites mentionnées au point précédent, il apparait que certaines
collectivités locales développent des projets dans la durée, l’appui pouvant excéder
une dizaine d’années (cas du projet Laos – Hydrosystèmes qui s’est déroulé sur 15 ans).
Cette approche à long terme favorise une bonne appropriation par le bénéficiaire du transfert
de compétence.
Pour compléter cette brève analyse sur les partenariats avec les collectivités françaises, il convient
de citer le cas particulier des parcs naturels régionaux (PNR) français. Par le biais de la
Fédération Nationale des PNR, qui dispose d’un pôle international, plusieurs projets FFEM ont
appuyé la réplication du modèle PNR « à la française » dans des pays du Sud. Les projets mis en
œuvre ont généralement bien fonctionné et le modèle PNR (avec ses adaptations locales) est
apparu à la fois pertinent et apportant une réelle plus-value par rapport aux outils existants
localement. On remarquera que de tels projets se sont déroulés dans trois pays développés
d’Amérique du Sud (Brésil, Uruguay et Chili), où les problématiques d’aménagement du territoire,
de droit foncier et de développement rural présentent certaines similitudes avec celles de la
France.
Recommandations

Le maintien du soutien du FFEM aux ONG nationales via des programmes de renforcement
de la société civile apparait comme prioritaire car dans les PMA, dans un contexte d’Etats
défaillants et de secteur privé peu développé, les ONG représentent le seul groupe d’acteurs
capable de travailler sur le terrain, dans la durée, à des coûts modérés et avec une forte
efficience.

Le FFEM doit exiger une meilleure redevabilité et traçabilité du financement accordé aux ONG
internationales.

Le partenariat avec le secteur privé doit être développé, notamment dans le domaine
des activités extractrices (forêts, mines) à fort impact environnemental.
III.3.5 Forces et faiblesses des cofinancements avec le GEF
Le FEM constitue un partenaire important du FFEM puisque ces deux bailleurs de fonds ont été
associés en tant que cofinanceurs sur 46 projets (soit 20%) sur les 245 financés par le FFEM depuis
1994. On retrouve cette même proportion sur l’échantillon de projets analysés dans le cadre de
cette étude (7 projets cofinancés par le FEM sur 34, soit 20%).
Sur les 46 projets financés simultanément par le FEM et le FFEM, ce dernier a apporté en moyenne
8% du financement total tandis que le FEM a contribué à hauteur de 24%.
Page 70
L’analyse forces-faiblesses de la collaboration avec le FEM fait ressortir les éléments de constats
suivants :
Forces
-
Possibilité pour le FFEM de participer à des projets à fort volume financier et
grande couverture géographique : le montant global des projets cofinancés par le FEM (et
où ce dernier représente en général le contributeur majoritaire) est généralement élevé
(plusieurs M$) et les projets comportent en général une forte dimension institutionnelle,
associée à de nombreuses activités de terrain couvrant une grande zone géographique. De
fait, ces projets sont susceptibles d’avoir des impacts structurels forts sur l’environnement
mondial et il est donc pertinent que le FFEM y participe.
-
Maintien de liens étroits entre FFEM et GEF: le FEM et le FFEM ont des liens
institutionnels étroits puisque le FFEM est membre du Conseil d’administration du GEF. Le
financement conjoint de projets permet de renforcer cette relation via une approche
opérationnelle où des synergies entre les deux partenaires (et qui s’appuient sur leurs
spécificités) peuvent être mises en œuvre.
-
Apport significatif du FFEM aux projets FEM : même si la participation financière du
FFEM aux projet FEM est souvent très minoritaire, sa contribution technique peut être
significative, notamment par l’apport d’expertise ou d’outils français (approche PNR par
exemple). En outre, des situations de blocage administratif de projets FEM ont pu être
partiellement ou totalement levées grâce à la flexibilité administrative du financement
FFEM. L’apport du FFEM peut donc renforcer l’efficacité des projets FEM tout en améliorant
la notoriété du FFEM auprès des maîtres d’œuvres.
Faiblesses
-
Faible visibilité : globalement, en raison de la disproportion de financement entre le FEM
et le FFEM (et qui est vrai pour les autres cofinanceurs), la visibilités du FFEM sur les
projets cofinancés par le FEM reste faible, même si son apport technique est significatif.
-
Faible cohérence interne : dans un certain nombre de projets cofinancés par le FEM et
le FFEM, le financement FFEM s’est trouvé dispersé sur diverses actions de plusieurs
composantes du projet. Même si ces actions étaient pertinentes au regard de l’objectif du
projet, il en a résulté une perte de cohérence interne de l’intervention du FFEM. Ce constat
est vrai surtout pour les projet FEM/FFEM antérieurs à 2005, le financement FFEM ayant
été par la suite davantage concentré sur une ou deux composantes du projet.
-
Faible capacité d’influence : la capacité d’influence du FFEM sur la conception des
projets FEM dépend du stade de développement du projet : si le FFEM manifeste son
intérêt très en amont de la conception du projet, son influence peut être marquée ;
inversement son influence est faible, voire nulle, lors que la conception du projet est très
avancée. Il faut noter ici que l’instruction d’un projet FFEM dure environ 1 an tandis qu’elle
prend au minimum 3 ans pour un projet FEM, voire davantage pour les très gros projets.
Se pose donc le problème de la simultanéité des phases d’instruction, qui constitue un
obstacle à l’influence du FFEM sur les projets FEM. Lors de la mise en œuvre des projets,
l’expérience montre que la capacité d’influence est en partie dépendante de la présence
physique effective d’un représentant d’une IM du FFEM au comité de pilotage. Sans cette
présence, le financement FFEM peut avoir tendance à être considéré comme un appoint
permettant de pallier aux aléas de l’exécution du projet (ce qui, en pratique, peut avoir
des effets bénéfiques sur le projet mais altère considérablement la cohérence interne de
l’intervention FFEM).
L’échantillon de projets étudiés est trop restreint pour permettre de formuler un avis argumenté
sur la performance des agences d’exécution des projets FEM, mais les entretiens réalisés dans le
cadre de cette mission semblent indiquer que :

l’exécution des projets FEM/FFEM est plutôt satisfaisante lorsqu’elle est conduite par un
bureau national ou régional de la Banque Mondiale ;

elle peut être problématique lorsqu’elle relève des agences PNUD/PNUE avec toutefois des
situations contrastées selon les continents : variable en Amérique du Sud, généralement
défaillante en Afrique francophone.
Page 71
Recommandations
Maintenir les interventions du FFEM en cofinancement avec le FEM, mais autant que possible :

intervenir en amont de la conception des projets, pour conserver une forte capacité
d’influence ;

s’assurer que l’apport financier du FFEM se concentre sur des interventions à forte plusvalue technique, de nature à assurer une certaine visibilité .
III.3.6 Effets d’entrainement des projets financés par le FFEM
L’évaluation de l’impact des projets financés par le FFEM en termes de réplication, dissémination et
changement d’échelle s’avère très difficile : de fait, il n’existe pas aujourd’hui d’instruments
permettant de mesurer l’effet d’entrainement des projets FFEM et l’analyse des évaluations
ex-post ne préjuge en rien de la disséminations des innovations développées par ces projets. Il
faudrait pour cela lancer des investigations spécifiques permettant de revenir sur les sites de
projet, par exemple 10 ans après, dans le but d’évaluer d’une part la consolidation et la diffusion
des acquis, et d’autre part le changement d’échelle, tant au niveau de la région que d’autres
géographies.
Au-delà de ce premier constat, les entretiens conduits dans le cadre de la mission sur cette
question permettent de dégager certains éléments importants:

Aucun résultat de projet ne se réplique seul et de façon passive : aussi réussies que
soient les innovations développées par les projets FFEM, il ne peut y avoir de réplication, via
l’appropriation par d’autres acteurs, sans une préparation active d’un contexte favorable à la
dissémination. Celui-ci peut prendre la forme d’une cadre légal et institutionnel incitatif, du
développement d’outils de vulgarisation, d’accompagnement des acteurs dans leur démarche
d’appropriation de ces outils, etc.

L’innovation des projets FFEM présente essentiellement un caractère local : comme
mentionné précédemment (cf. section 3.3.1), la grande majorité des innovations
développées par les projets FFEM concerne le développement d’outils et de méthodes
répondant à des caractéristiques environnementales et socio-économiques locales. Cette
référence étroite à un contexte local peut constituer un frein à une dissémination à grande
échelle.

Les projets FFEM valorisent peu leurs innovations via la dissémination : peu de
projets prennent le temps, en phase de clôture ou à mesure de l’exécution du projet, de
développer des outils spécifiques destinés à valoriser à une plus grande échelle les succès
enregistrés localement. Cette approche n’est généralement pas prévue dans les projets et il
n’y a donc pas de ressources disponibles pour ce faire. L’approche « Lessons learnt »,
courante en milieu anglophone et qui tend à dégager des éléments généraux issus
d’expériences locales, est peu pratiquée sur les projets FFEM.

La communication ne suffit pas à assurer un effet d’entrainement : la plupart des
projets mettent en œuvre une politique de communication parallèlement à l’exécution du
projet. Elle consiste essentiellement à relater les activités réalisées et à faire connaître les
succès obtenus. Cette politique du « faire connaitre » ne peut suffire à assurer un effet
d’entrainement, d’une part parce que le volume considérable d’informations généré par les
NTIC a un effet de dilution et d’autre part parce qu’il ne peut y avoir d’effet d’entrainement
sans accompagnement (cf. point 1 ci-dessus)

Les capitalisations conduites par le FFEM sont très pertinentes mais leur effet reste
inconnu : Le FFEM a conduit ces dernières années trois exercices de capitalisation sur la
base d’une revue des projets (AMP, biodiversité bassin du Congo et Eaux internationales).
Cet exercice s’est traduit par la production de trois rapports de capitalisation thématique,
fortement illustrés et de lecture aisée, destinés en priorité aux acteurs du développement. Si
ces productions sont de haute qualité, leur effet en termes d’adoption des recommandations
proposées reste inconnu.
Certains éléments de contexte favorisent en revanche les effets d’entrainement : il s’agit
notamment de :
 la pérennité du porteur de projet ;
Page 72
 les gains de rentabilité générée par une innovation, pour le secteur privé ;
 une innovation permettant de répondre à une contrainte légale ;
 une innovation devenant un élément d’une politique publique.
La réflexion sur les conditions de la dissémination est actuellement menée par le FFEM : le CPS
2013-2014 précise ainsi parmi les 8 critères d’éligibilité des projets : « projet innovant ou
participant à la diffusion ou au changement d’échelle d’innovations ». Il semble cependant qu’il
n’existe pas encore de projet ouvertement non innovant et dédié à la dissémination d’innovations.
Recommandations

Ouvrir la possibilité effective de financer des projets exclusivement consacrés à stimuler
les effets d’entrainements d’innovations développées avec succès par des projets FFEM
(conformément à ce qui est spécifié dans le CPS 2013-2014);

Prévoir une composante dédiée à la dissémination des résultats dans les projets
dont il est pressenti en phase d’instruction qu’ils vont générer des innovations à fort potentiel
de dissémination.

Engager un réflexion sur un outil de mesure de la dissémination d’innovations et
envisager de mesurer les effets de changement d’échelle sur un échantillon de projets,
plusieurs années après leur achèvement.
III.3.7 Contribution des aires protégées au développement économique local
Les aires protégées (AP) ont historiquement constitué – et demeurent encore
aujourd’hui- l’un des principaux outils de protection de la biodiversité. Apparu dans sa
forme « moderne » à la fin du 19ème siècle aux Etats-Unis, le concept d’aires protégées s’est
considérablement développé au 20ème siècle, avant de faire l’objet d’une « normalisation » par
l’UICN dans les années 1970-1980. Ainsi, l’UICN reconnait aujourd’hui six catégories d’AP, qui se
distinguent entre elles par leurs objectifs de gestion. On peut schématiquement regrouper ces 6
catégories en deux grands groupes : les AP dont la vocation première est la conservation de la
biodiversité (catégories I, II et IV de la nomenclature UICN) et les AP dont l’objectif premier est la
gestion durable des ressources naturelles et qui autorisent donc en leur sein et sous certaines
conditions, des activités extractives (catégories III, V et VI). Au-delà des désignations nationales,
cette normalisation et la nomenclature qui lui est associée ont été adoptées par la plupart des pays
du monde. En 2007, l’UICN reconnaissait plus de 120 000 AP terrestres et marines dans le monde,
pour une superficie totale d’environ 25 millions de km² (soit 11,3% des territoires nationaux
terrestres et marins du monde).
La Convention sur la Diversité Biologique (CBD) a fait des aires protégées un de ses
outils clés pour la réalisation de son objectif global de préservation de la biodiversité
mondiale. L’article 8 de la convention fait spécifiquement référence aux AP en encourageant les
Etats à créer et gérer des réseaux d’AP représentatifs de la biodiversité et à développer des
coopération transfrontalières dans ce domaine. Pour aider les Etats sur cette thématique, la CBD a
développé en 2004 un Programme de Travail sur les Aires Protégées (Programme of Work on
Protected Areas –POWPA), qui fixe un certain nombre d’objectifs quantitatifs et qualitatifs en
matière de réseaux d’AP. Lors de la 10 ème Conférence des Parties à Nagoya en Octobre 2012, un
nouveau Plan Stratégique pour la Biodiversité a été adopté par le CBD. Il inclut les Objectifs
d’Aïchi, qui fixent 20 objectifs à atteindre d’ici 2020, dont le n°17 a pour ambition de disposer à
cette date d’un taux de couverture des AP de 17% des écosystèmes terrestres et de 10% des
écosystèmes marins.
Le lien étroit qui existe au niveau de la CDB entre conservation de la biodiversité et
création et gestion d’AP se retrouve parfaitement au niveau des projets biodiversité
financés par le FFEM : 18 des 25 projets analysés concernent totalement ou partiellement des
AP. Il peut s’agir de projets d’appui spécifiques à la création ou à la gestion d’AP ou de projets de
gestion durable de ressources naturelles (GDRN) ayant pour siège une AP, celle-ci fournissant un
cadre institutionnel et opérationnel facilitant de ce type d’approche.
Depuis une vingtaine d’années, l’impact des aires protégées sur le développement
économique local constitue une question récurrente dans les débats politiques et
Page 73
techniques relatifs aux aires protégées85. Cette question se pose de façon particulièrement
aigüe dans les pays du Sud, où la création d’AP dédiées à la conservation de la biodiversité
(catégories I, II et IV) se traduit de facto par le gel de territoires en termes d’activités extractives
génératrices de revenus (agriculture, foresterie, exploitation minière, chasse, etc.). Dans un
contexte d’accroissement démographique rapide et d’économies fragiles, la création d’AP peut donc
apparaitre contraire au développement économique, d’autant que les coûts de gestion de ces AP
sont souvent importants. Toutefois, en dépit du caractère particulièrement important de cette
question pour les décideurs politiques et les gestionnaires d’AP, le premier élément de constat
est que les outils de mesure de l’impact des AP sur le développement économique local
restent peu développés, peu vulgarisés et très peu utilisés par les gestionnaires d’AP,
notamment en Afrique francophone. De fait, en dehors de quelques cas particuliers86, il
n’existe pas d’analyses de portée générale disponible pour cette zone géographique, alors que ce
type de donnée est davantage disponible pour l’Afrique anglophone, notamment australe.
Sur la question de la contribution des AP au développement économique local, l’analyse des 18
évaluations de projets FFEM concernant des AP fait ressortir les constat suivants :
 La question de la contribution des AP au développement économique local est souvent traitée
mais s’appuie rarement sur des données quantitatives.
 L’effet du projet FFEM sur le développement local faisant partie des critères standards
d’évaluation ex-post des projets, la question de l’impact des AP sur le développement local
est généralement abordée. Toutefois, cet impact est rarement quantifié, car la
quantification nécessite une étude spécifique qui ne peut être réalisée dans le cadre d’une
évaluation ex-post. L’évaluateur est donc dépendant d’éventuelles études spécifiques
réalisée dans le cadre du projet. En l’absence de celles-ci, son jugement reste qualitatif. Sur
les 18 projets analysés, seuls 5 disposent de données quantitatives sur l’impact économique
généré par l’AP.
 Dans la majorité des cas, il est estimé dans les évaluations rétrospectives que les aires
protégées ont un impact significatif sur le développement économique local.
 En maintenant les réserves mentionnées au point précédent, il apparait que la majorité des
aires protégées bénéficiant d’un financement FFEM ont eu, selon les évaluateurs des projets,
un impact significatif sur le développement économique local (Tableau 8). L’impact peut être
direct (création d’emploi, augmentation du revenu) ou indirect (mise en place de
mécanismes de GDRN, paiement des services rendus par les écosystèmes du fait de leur
préservation/restauration).
Figure 15 : Estimation des impacts des aires protégées sur le développement économique
85
Voir un des ouvrages pionniers sur cette question : Dixon, J.A. & Sherman, P.B. 1990. Economics of Protected Areas.
Island Press, Washington, DC, USA.
86
Voir UICN/PAPACO. 2011. Retombées Economiques des aires protégées en Afrique de l’Ouest. UICN-BRAO,
Ouagadougou, BF. Etude portant sur 3 AP (Nazinga, W, Pendjari)
Page 74
Le Tableau 8 présente les données quantitatives des retombés économiques générées par les aires
protégées pour les cinq projets pour lesquels de telles données sont disponibles. Ces retombées
apparaissent significatives pour les bénéficiaires directs, que ce soit en termes d’augmentation de
revenus ou bien d’emplois générés.
Tableau 8 : Impact économique des projets aires protégées
Nom abrégé du
projet
Aire protégée
concernée
Nature et quantification de l’impact économique
Guatemala-AP
4 aires protégées
forestières et
littorale
Taux de pénétration des AGR de 33% (10 000
personnes) avec une augmentation moyenne de
revenus de 52% pendant 10 ans
NamibieConservancy
Réseau de
réserves
communautaires
(conservancies)
De 2003 à 2009, augmentation du nombre de
conservancies financièrement autonomes de 4 à 20
avec un chiffre d’affaire variant de 1,4 à 3,5 M $/an
Bénin –Avigref
Zones
cynégétiques
périphériques au
parc national de la
Pendjari.
23 M FCFA de recettes générées en 2006
entraimant une augmentation de 11% du revenu
(par rapport aux populations ne bénéficiant pas de
ce mécanisme)
Af. Sud – Table
Parc National de
Table Mountain
1,2 M visiteurs/an en 2005. Contribution au PIB de
la région Western Cape : 132 M Rand sur 6 ans.
Création de 300-600 emplois directs et 100-150
emplois indirects sur 6 ans
Af. Sud -Addo
Parc National
d’Addo Elephant
93 000 visiteurs en 2000, 138 000 en 2010.
Bénéfice de 9 M Rand en 2011. 150 employés du
parc et 1200 emplois directement liés à l’existence
du parc
 Si les retombées économiques sont souvent significatives pour les bénéficiaires directs, elles
sont souvent négligeables pour l’ensemble des populations périphériques
A l’exception des grands massifs forestiers (Amazonie, bassin du Congo) et des zones
désertiques , les aires protégées sont souvent entourées de zones habitées où les densités
de population peuvent être élevées. Si une partie de ces populations peut réellement
bénéficier des retombées économiques générées par l’AP (cf. Tab.) il apparait qu’en général,
les bénéficiaires représentent une petite minorité de la population globale.
Ainsi, par exemple, :
-
Les 23 M F Cfa généré par les AVIGREF (Tableau 8) sont réparties parmi les 1 851
membres de cette structure, qui représentent moins de 10% de la population de la zone.
-
Le Parc National de Table Mountain, en Afrique du Sud, couvre environ 30% de la région
du Cap, région qui accueille une population d’environ 3 millions d’habitants. Les 300 à
600 emplois directs créés par le parc restent peu nombreux au regard de la taille de
population locale.
 Le tourisme, un facteur de développement pour quelques AP, un mythe pour une majorité
d’entre elles
L’écotourisme est souvent présenté comme la principale source de développement
économique associée à la création et à la gestion des AP. Cet argument est fréquemment mis
en avant pour compenser les restrictions d’usage faites aux populations lors de la création
d’un AP : les créations d’emplois liées à l’écotourisme sont censés dynamiser l’économie
locale. En réalité la situation est très contrastée selon les régions. Ainsi, en Afrique :
-
Il existe en Afrique Australe, et dans un moindre mesure en Afrique de l’Est, un réel
tourisme orienté sur les parcs nationaux, qui génère de nombreux emplois. Il s’agit
toutefois en général d’emplois qualifiés, qui ne bénéficient pas nécessairement aux
populations rurales vivant en périphérie des parcs. En outre, même dans les pays très
touristiques (Kenya, Afrique du Sud), seule une minorité d’aires protégées ont une
Page 75
activité écotouristique significative (au Kenya, 7 AP sur les 60 du pays ont reçu 68% des
1.5 M de visiteurs en 2009).
-
En Afrique centrale et de l’Ouest, le tourisme dans les AP reste marginal, car les
conditions de base de son développement ne sont pas réunies - mauvaises infrastructures
routières et d’hébergement, manque de professionnalisation du secteur, etc. - et parce
que les faibles densités de faune sauvage rendent les observations aléatoires,
contrairement à l’Afrique australe où l’observation de la grande faune est garantie. Une
étude réalisée en 2010 sur le tourisme dans les AP en Afrique de l’Ouest87 a montré que
(1) une majorité d’AP ne reçoivent aucun touriste, (2) pour celles qui en reçoivent, le
nombre de visiteurs est généralement inférieur à 5 000/an, (3) dans cette région, les
pays ayant le mieux réussi à développer l’écotourisme dans leur AP sont anglophones :
Ghana et Gambie - les deux parcs les plus visités en Afrique de l’Ouest sont au Ghana
(Kakum et Mole, avec respectivement environ 70 000 et 15 000 visiteurs/an) - (4) les
retombées économiques locales pour les AP développant des activités éco
touristiques restent très modérées : ainsi les activités écotouristiques du ranch de
Nazinga au Burkina Faso (environ 5 000 visiteurs/an) génèrent 9 € par an et par habitant
de la zone périphérique – à comparer aux 215 €/an/hab. générés par les activités
agricoles et aux 78 €/an/hab. pour les activités de cueillette pratiquées en périphérie du
parc.
Ainsi le tourisme, s’il constitue un facteur de développement économique pour quelques AP,
reste un mythe pour une majorité d’entre elles.
Conclusion

Les retombés économiques des AP sont souvent significatives pour les bénéficiaires directs,
mais généralement négligeables pour l’ensemble des populations périphériques.
Recommandations

Maintenir un appui fort aux aires protégées (terrestres et marines) en suivant des
thématiques de concentration (gouvernance, efficacité de la gestion, lutte anti-braconnage,
financement, etc.) qui peuvent varier selon l’évolution du contexte local et mondial. Les aires
protégées demeurent un instrument clé du maintien de la biodiversité mondiale, notamment
dans les PMA où l’intégration de la biodiversité dans les politiques sectorielles est
embryonnaire.

De façon à ne pas susciter des frustrations chez les populations locales, n’utiliser l’argument
des retombées économiques générées par l’écotourisme dans les AP que lorsque les
conditions cadres nationales sont réunies et que la valorisation locale paraît réaliste à court
terme.
III.3.8 Mobilisation effective des cofinancements
L’évaluation de la mobilisation effective des cofinancements sur les projets FFEM est
délicate parce que, bien qu’elle soit demandée de façon systématique dans les évaluations expost, très peu de rapports d’évaluation traitent cette question et présentent des éléments chiffrés
(un seul sur les 34 évaluations de l’échantillon).
Ce constat s’explique en partie par la nature des projets FFEM et à leur genèse : le FFEM apporte
un cofinancement à une démarche locale dont il n’est généralement pas l’initiateur. Selon les cas, il
peut favoriser l’agrégation d’autres cofinanceurs autour de ce projet – parfois de façon quelque peu
forcée - ou bien s’associer à des cofinanceurs déjà mobilisés sur le projet. Dans les deux cas, mais
plus particulièrement dans le second, les cofinanceurs estiment ne pas avoir de redevabilité
envers le FFEM et il est difficile pour les évaluateurs de projets de leur demander et d’obtenir des
chiffres fiables de mobilisation effective de leur cofinancements. Cette information peut parfois être
obtenue par la lecture des rapports d’activités du projet, quand ils existent et qu’ils contiennent ce
type d’information. Cette difficulté est accentuée quand le maitre d’ouvrage est une institution
87
UICN/PAPACO. 2010. Le tourisme dans les aires protégées d’Afrique de l’Ouest : quelle contribution à la conservation ?
Ouagadougou, BF.
Page 76
nationale et que son cofinancement correspond à du temps valorisé d’agents de la fonction
publique : dans le cas, il est généralement impossible de reconstituer l’investissement réel de ce
personnel sur le projet.
Globalement, en dépit des limites mentionnées précédemment, il apparait à la lecture des
évaluations ex-post et des NEP correspondantes que :

en général, les cofinanceurs identifiés dans les NEP engagent réellement des financements
dans les projets (les défections sont rares et concernent généralement des cofinancements
de faible volume) ;

les montants réellement engagés semblent être du même ordre de grandeur que ceux
identifiés au stade de la faisabilité du projet, mais il est difficile de les quantifier précisément
par manque d’accès à l’information.
III.3.9 Bilan de l’assistance technique
Sur les 34 projets, 23 ont bénéficié d’une assistance technique (pas toujours financée sur fonds
FFEM) au sens large du terme (appui permanent ou temporaire au maitre d’œuvre pour l’exécution
du projet). L’influence de l’assistance technique est en général jugée très bénéfique, voire
essentielle dans la conduite du projet. Toutefois, la présence d’une AT n’est pas une garantie de
bonne exécution de projets : le projet Mali-Gourma, par exemple, a été arrêté à mi-parcours alors
qu’il disposait d’une AT locale, tandis que sur d’autres projets, la mésentente entre le maitre
d’œuvre et l’AT a conduit à une redéfinition du dispositif d’appui.

Globalement, la présence d’une AT apparait essentielle sur les projets complexes, se
déroulant dans les PMA et ayant pour maître d’œuvre des entités peu habituées à l’approche
projet (collectivités locales notamment).
III.4
BILAN GLOBAL DE L’ANALYSE DES PROJETS
Forces
 Des projets qui, globalement, atteignent leurs objectifs
 Des approches souvent pluridisciplinaires qui incluent toujours les dimensions sociales
et de développement économique local
 Des projets impliquant une pluralité d’acteurs, y compris des organisations de la société
civile émergentes et le secteur privé
 Une grande flexibilité dans les opérations de gestion et d’exécution des projets, qui
permet de s’adapter facilement aux changements de contexte
 Des projets valorisant, quand cela est pertinent, l’expertise française
Faiblesses
 Une principe d’intervention basé sur un concept, l’innovation, mal défini
 Une faible capacité d’initiative de projet, en partie liée au principe de cofinancement
plafonné qui conduit à s’associer à des initiatives déjà lancées
 Une capacité d’influence variable sur le concept et l’exécution des projets mais souvent
limitée lorsque le cofinancement apporté par le FFEM est proportionnellement faible
 Une difficulté à financer des secondes phases de projet consacrées à la consolidation
des acquis de première phase
 Peu de ressources consacrées à stimuler les effets d’entrainements et de changement
d’échelle des acquis des projets
Page 77
Résumé des recommandations :
Sujet
Recommandation
R1- Organiser une réflexion interne sur la notion d’innovation rattachée à
l’approche projet
Innovation
Capacité
d’initiative
Durée des
projets
R2- Autoriser le financement d’une phase de consolidation de projet (phase
2), dès lors que celle-ci a démontré que l’innovation a constitué un élément
moteur des activités mise en œuvre et que se manifestent des besoins de
consolidation et des opportunités de dissémination et de changement d’échelle
R3- Donner la possibilité au FFEM de faire naitre des projets ex nihilo et de
jouer, dans ce cas-là, un rôle de rassembleur de cofinancements plutôt que de
participant influent
R4- Assouplir le principe d’un apport financier du FFEM inférieur à 50%,
notamment dans le cas des projets qui seraient à l’initiative complète du FFEM
R5- Donner au FFEM la possibilité de financer des projets sur 10 ans en 2 ou 3
phases successives, chacune d’entre elles étant confirmée au terme d’une
évaluation de la phase précédente
R6- Maintenir le soutien du FFEM aux ONG nationales, via des programmes de
renforcement de la société civile est prioritaire.
Acteurs
R7- Le FFEM devrait exiger une meilleure redevabilité et traçabilité du
financement accordés aux ONG internationales.
R8- Le partenariat avec le secteur privé devrait être développé, notamment
dans le domaines des activités extractrices (forets, mines) à fort impact
environnemental
R9- Maintenir les interventions du FFEM en cofinancement avec le FEM, mais
autant que possible :
Cofinancement
GEF
Effets
d’entrainement
Aires protégées
-
intervenir en amont de la conception des projets pour conserver une
forte capacité d’influence
-
s’assurer que son apport financier se concentre sur des interventions à
forte plus-value technique, de nature à assurer une certaine visibilité
R10- Ouvrir la possibilité effective de financer des projets exclusivement
consacrés à stimuler les effets d’entrainements d’innovations développées
avec succès par des projets FFEM
R11- Prévoir une composante dédiée à la dissémination des résultats dans les
projets dont il est pressenti en phase d’instruction qu’ils vont générer des
innovations à fort potentiel de dissémination
R11- Maintenir un appui fort aux aires protégées (terrestres et marines) en
suivant des thématiques de concentration (gouvernance, efficacité de la
gestion, lutte anti-braconnage, financement etc.) qui peuvent varier selon
l’évolution du contexte local et mondial
R12- N’utiliser l’argument du développement économique généré par
l’écotourisme dans les AP que lorsque les conditions cadres nationales sont
réunies et que la valorisation locale parait réaliste à court terme.
Page 78
IV. Analyse des pratiques du FFEM
IV.1 ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DU FFEM
IV.1.1.1 Organisation institutionnelle
La gouvernance du FFEM repose sur 3 instances distinctes : un comité de pilotage interministériel,
un comité scientifique et technique de haut niveau et un secrétariat, qui assure la gestion des
cycles opérationnels et stratégiques.
La composition du comité de pilotage (CP) a peu évoluée au cours des années. Initialement
composé des Ministères de l’Economie, des Affaires Etrangères, de la Coopération, de
l’Environnement, de la Recherche et la Caisse Française de Développement (RA 1995), le CP du
FFEM compte, depuis 2012, six institutions membres (IM), parties prenantes dans la stratégie
d’intervention du fonds :
 le ministère de l’Economie et des Finances (MINEFI) qui préside le CP,
 le ministère des Affaires étrangères (MAEE),
 le ministère de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie (MEDDTL),
 le ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (MESR),
 le ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt (MAAF),
 l’Agence Française de Développement (AFD)
Le ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt est donc entré récemment dans le
CP, comme recommandé dans l’audit de 2010.
Les IM, en plus de leur rôle dans le CP, interviennent dans l’identification de nouveaux projets,
participent à l’instruction des dossiers avec le secrétariat et assurent avec le secrétariat le suivi des
projets et leur évaluation rétrospective.
Le Secrétariat du FFEM est, quant à lui, une structure rattachée à la Direction de la stratégie au
sein de l’Agence Française de Développement. Il est composé d’un secrétaire général, d’ingénieurs
dans les domaines d’intervention spécifiques du FFEM, de chargés de gestion et d’assistantes88. Il
avait originellement un effectif faible, qui s’est rapidement avéré insuffisant aux vu du
développement du fonds et des tâches attribuées à cette instance. Les évaluations de 1998, 2002
et 2006 recommandaient d’ailleurs de renforcer les moyens du secrétariat. Aujourd’hui, l’équipe du
secrétariat est en effet renforcée : elle compte au 3 juin 2013 11 personnes, dont un chargé de
communication depuis 2008, contre 6 en 1997.
Le CP et le Secrétariat sont conseillés par le Conseil Scientifique et Technique (CST). A
l’origine, il était composé de 9 membres, désignés conjointement par les Ministères de
l’Environnement et de la Recherche (RA 1996). En 2013, le CST a intégré de nouvelles
compétences et compte 12 personnalités reconnues pour leur compétence dans le domaine de la
protection de l’environnement mondial et sur les questions économiques et financières de l’aide au
développement et/ou des biens publics mondiaux (RA 2012 et Règlement intérieur 2013). Ses
membres sont nommés pour une durée de deux ans (avec tacite reconduction sauf avis contraire)
par le CP, sur proposition du secrétaire général du FFEM.
88
Fonctions externalisées, telles que le consultant sur le thème de la couche d’Ozone
Page 79
Comité de
pilotage IM
•MINEFI (préside), MAEE,
MEDDTL,MESR,MAAF, AFD
Comité
Scientifique et
Technique
Secrétariat
géré par l'AFD
•12 experts sur l'ensemble des
domaines d'actions du FFEM
•Secrétaire général
•Ingénieurs
•Chargés de gestion
•Secrétaire
•Chargé de communication
•Consultant externe sur le thème
Ozone
Figure 16 : Les trois instances de gouvernance du FFEM
IV.1.1.2 Fonctions des différentes instances
Bien qu’ayant évolué au fil des périodes de reconstitutions du fond et en réponse aux
recommandations des différentes évaluations (voir § V.2), la fonction de ces instances est restée
globalement stable.
Le comité de pilotage est l’instance de décision au FFEM. Il se réunit 3 fois par an et se prononce
sur la politique générale du FFEM, ses orientations géographiques et stratégiques, ses méthodes et
ses ressources. Le CP approuve le budget annuel et le rapport annuel préparés par le secrétariat,
décide des actions de communication et de capitalisation et adopte le règlement intérieur du FFEM.
Il nomme également les membres du CST, doté d’un rôle consultatif auprès du FFEM et donne un
avis sur les nominations aux emplois du secrétariat.
Les institutions membres portent les projets qu’elles présentent (avec l’aide du secrétariat) au CST
pour avis. Le CP donne son accord de principe sur les projets présentés au stade de l’identification,
sur la base de notes d’identification et après avis du CST et du secrétariat (éligibilité). Il approuve,
le cas échéant, l’engagement de financement des projets sur la base des notes d’engagement de
projet.
Le Comité scientifique et technique est une instance consultative et de conseil sur les projets et
les stratégies sectorielles du FFEM. Il anime des études relatives aux aspects scientifiques et
techniques de l’environnement mondial et participe aux initiatives visant à informer et sensibiliser
les partenaires français et internationaux sur les enjeux de l’environnement mondial. Cette
instance intervient aussi dans l’évaluation du portefeuille de projets du FFEM à travers la
proposition d’une grille d’évaluation et de suivi des opérations financées par le FFEM et l’évaluation
ex-post des projets retenus.
Le CST intervient dans le processus de sélection et d’instruction de projet via l’émission d’avis
scientifique et technique et de recommandations au stade de l’identification des projets (sur les
NIP) et de l’engagement des fonds (sur les NEP).
Le Secrétariat constitue l’instance opérationnelle du Fonds. L’Etat a donné mandat à l’AFD pour
signer les conventions et contrats relatifs aux projets financés par le FFEM. Cette instance, assure
donc le secrétariat du CP et du CST, elle prépare et met en œuvre les décisions du Comité de
pilotage, prépare et soumet au CP les budgets et rapport annuels, et est chargée de la
Page 80
communication, diffusion et capitalisation de l’information. Son rôle dans la stratégie du fonds
consiste, entre autres, à suivre les activités du GEF et coordonner la relation GEF-FFEM, développer
les relations sectorielles avec les partenaires institutionnels, scientifiques, économiques et
associatifs et mettre en œuvre la part bilatérale de la contribution française au Fonds multilatéral
du protocole de Montréal, ainsi que son suivi opérationnel pour le compte de l’Etat.
Cette répartition de compétences entre institutions-membres (et Comité de pilotage), CST et
Secrétariat, rappelée dans la convention Etat-AFD du 14 mai 2012, reste la clef de voûte du
FFEM. (CPS 2013-2014)
Eligibilité (avis)
•Institution
Membre
•(appui du
secrétariat)
Décision (accord
de principe)
•CST
•Secrétariat
•COPIL
•COPIL
Porte le projet
préidentifié
Avis scientifique
et technique
Evaluation exante
Figure 17 : Rôle des instances du FFEM dans l’identification des projets
Examen et
décision
•IM
•appui du
secrétariat
Rédaction de
la NEP
•Comité de
Pilotage
•avec avis des CST
et secrétariat
•Secrétariat
Convention de
financement
•Secrétariat
Autorisation
d'engagement
•IM et Secrétatiat
•éventuelle
consultation CST
Instruction /
supervision
Figure 18 : Rôle des instances du FFEM dans l’engagement des projets
Page 81
IV.2 ANALYSE DU CYCLE DE PROJET
L’analyse du cycle de projet est organisée en fonction des étapes décrites dans le manuel des
procédures opérationnelles du FFEM. Les aspects administratifs et financiers n’entrent pas dans le
champ de cette analyse.
Le manuel de procédures décompose le cycle de projet selon les 7 étapes suivantes :
 L’identification d’une opération (P901) ;
 L’évaluation ex-ante (P902) ;
 L’engagement (P903)
 La contractualisation et la levée des conditions suspensives (P904) ;
 L’exécution de l’opération (P905) ;
 Les versements de fonds (P906) ;
 L’achèvement de l’opération (P907).
IV.2.1 Identification d’une opération financée par le FFEM
IV.2.1.1 Description du processus
Le processus d’identification, décrit par la procédure P901 du manuel de procédures opérationnelles
du FFEM, a notamment pour but de :
 sélectionner les idées de projet proposées par les institutions membres (IM) du FFEM, selon
des critères de conformité au cadre stratégique de programmation stratégique (CPS) en
vigueur ;
 définir le contenu global du projet : enjeux, problématiques, finalité et objectifs, contenu
opérationnel succinct, montage institutionnel et plan de financement envisagés ;
 vérifier son adéquation aux critères d’éligibilité du FFEM ;
 fixer les dispositions nécessaires à la poursuite de l’instruction du projet.
L’identification s’appuie sur la rédaction d’une note d’opportunité de projet (NOP) par une IM du
FFEM. Le comité de sélection des NOP, constitué des représentants des IM et du secrétariat du
FFEM, présidé par le secrétaire général du FFEM, permet d’arrêter la liste des projets pouvant être
présentés au stade de l’identification.
Les projets acceptés font ensuite l’objet d’une note d’identification du projet (NIP), élaborée par
l’IM ayant présenté le projet, destinée à définir le contenu global du projet. Le Secrétariat peut
apporter un conseil à l’IM pour la rédaction de la NIP, puis vérifie la conformité de la NIP.
La NIP est ensuite présentée au comité scientifique et technique (CST), qui formule un appréciation
sur le caractère innovant, sur l’impact du projet sur l’environnement mondial et sur le
développement économique et social, sur sa pertinence et sur l’économie générale du projet. Le
CST peut soumettre chaque NIP à l’avis de deux experts externes. Le Secrétariat élabore
également un avis sur l’éligibilité, l’instruction et la mise en œuvre des projets présentés.
Le Comité de pilotage du FFEM, constitué des représentants des institutions membres et présidé
par le représentant du MINEFI, sélectionne ensuite les projets retenus, en assortissant
éventuellement sa décision de certaines recommandations.
Le Secrétariat crée le dossier informatique du projet dans le système d’information (SIOP) et y
intègre les données issues de l’identification.
Le logigramme ci-dessous, extrait de la procédure P901, permet de visualiser l’ensemble du
processus et le schéma des responsabilités à chacune de ses étapes.
Page 82
Secrétariat FFEM
Institutions
membres du FFEM
Comité
Scientifique et
Technique (CST)
Comité de pilotage
Envoi de la note
d’opportunité de
projet (NOP)
Décision sur la
poursuite de
l’instruction du
projet
Fin du
process
Si non
Accord ?
Si oui
Établissement de
la Note
Identification
Projet (NIP) et
envoi au
Secrétariat
Vérifications et
diligences de
conformité et
transmission au
CST
Avis, avec l’appui
d’experts
indépendants
Transmission de
la NIP et des avis
du CST et du
Secrétariat
Décision de la
poursuite de
l’instruction du
projet
Figure 19: Logigramme de la procédure d’identification des projets
IV.2.1.2 Analyse du processus d’identification
Points forts :

Le FFEM assume le choix d’un mécanisme d’identification opportuniste, ouvert sur de larges
possibilités qui, jusqu’à présent, l’irriguent suffisamment en idées nouvelles. Le flux de
projets innovants et originaux ne se tarit pas, de même que la diversité des montages et des
partenariats (institutions régionales, Etats, agences et collectivités, ONG, secteur privé). Ce
mécanisme d’identification est maintenant éprouvé et ses améliorations successives au cours
des vingt dernières années en font aujourd’hui un mécanisme globalement performant et
fiable.

La référence systématique aux thématiques de concentration définies dans le CPS 2013-2014
améliore la cohérence des projets avec la stratégie du FFEM, ce qui a eu une influence forte
sur la nature et le caractère innovant des projets présentés en Comité de pilotage en 2013.

A ce stade, le rôle du CST est décisif pour garantir la pertinence et la qualité des idées de
projets, son caractère novateur et sa contribution au développement local. Il convient de
souligner le rôle très positif de l’instauration d’avis d’experts extérieurs sur la qualité des avis
du CST sur la NIP . Ces avis répondent en partie au fait que certaines compétences sont peu
représentées au CST (gestion de projet, politique de la ville, etc.).

Page 83
La qualité des NIP (structuration, rigueur des analyse et des argumentaires) s’améliore
régulièrement.
Points faibles :

L’identification des projets dépend surtout (i) des initiatives de l’AFD, qui est l’IM ayant la
plus forte capacité de proposition, (ii) de la sensibilité des ambassades de France, (iii) des
évènements diplomatiques et (iv) des sollicitations ou de l’influence des bailleurs de fonds
multilatéraux. Le FFEM sélectionne des projets qui lui sont transmis mais prend peu
d’initiative pour initier des projets. Il ne met pas en place de mécanismes d’appel à projet
(mais en a-t-il les moyens humains et financiers ?), hormis les deux Programmes de Petites
Initiatives (PPI) développés en Afrique de l’Ouest et en Afrique du Nord et la Facilité
d’Innovation pour le Secteur Privé (FISP), qui restent des expérimentations et concernent
des petits projets.

Les décisions du Comité de pilotage fonctionnent sur le mode du consensus pour le choix des
projets. Les IM qui présentent des projets participent à la décision sur ces projets, ce qui
peut générer une perte d’indépendance et de regard critique, voire des accords implicites de
« non-agression » mutuelle entre IM. Environ 10% des NIP sont néanmoins rejetées à ce
stade.

Plusieurs IM ministérielles souhaitent plus de cohérence avec les politiques publiques
françaises en matière d’environnement et davantage d’appui des projets aux négociateurs
français des conventions multilatérales.

Certaines NIP vont au-delà de la présentation argumentée d’une idée du projet, ce qui
devrait pourtant rester leur objectif. Elles sont parfois très détaillées, très volumineuses (plus
de 40 pages, sans les annexes), ce qui présente de nombreux inconvénients :
 Durée de lecture trop importante pour les membres du CST et du COPIL, qui ont à
chaque réunion de nombreuses NIP à lire et analyser ;
 Difficulté « psychologique » à rejeter une NIP témoignant d’un important investissement
initial de l’IM et de ses partenaires ;
 « Verrouillage » excessif du projet, qui réduit les possibilités d’amélioration lors de
l’étape suivante du cycle de projets, l’évaluation ex-ante.
Recommandations

Mieux cadrer le format des NIP, de manière à enrayer l’inflation de leur volume

Envisager d’améliorer l’indépendance du COPIL en éloignant de la décision l’IM qui a
présenté un projet

Tester à titre expérimental le lancement d’un appel à projets, notamment sur des
thématiques nouvelles pour le FFEM, par exemple sur le thème de la ville durable
IV.2.2 Evaluation ex-ante d’une opération financée par le FFEM
Le processus d’évaluation ex-ante, décrit par la procédure P902, a principalement pour but, en
accord avec le bénéficiaire, de :
 Définir le contenu détaillé et les conditions de mise en œuvre de la contribution du FFEM ;
 Identifier les moyens de maitriser les risque liés au projet ;
 Définir les conditionnalités et les clauses suspensives du financement du FFEM.
L’évaluation ex-ante se concrétise par la production d’une note d’engagement de projet (NEP), qui
présente le contexte, les objectifs et le contenu du projet, son organisation institutionnelle, son
coût et son plan de financement, son cadre logique. La NEP évalue les risques liés au projet, les
mesures prises pour maitriser ces risques et les clauses suspensives du financement du FFEM. Elle
répond aux interrogations formulées par le CST, le Secrétariat général et le COPIL au cours de
l’étape d’identification et propose une analyse approfondie de la conformité du projet aux critères
Page 84
d’éligibilité du FFEM. La NEP est élaborée dans des conditions qui permettent de recueillir
l’approbation du bénéficiaire, ou mieux, de co-construire le contenu du projet.
Bien que les procédures puissent varier selon l’IM qui présente le projet, l’ensemble du processus
est placé sous la responsabilité de l’IM, qui peut solliciter un appui du Secrétariat. L’élaboration de
la NEP s’effectue dans la cadre de l’étude de faisabilité, qui peut être financée en principe par le
bénéficiaire, l’IM ou par le FFEM et réalisée par un expert extérieur indépendant. Dans les faits,
c’est le Secrétariat du FFEM qui assure l’essentiel des tâches liées à l’élaboration de l’étude de
faisabilité : élaboration des termes de référence (TdR), publicité, sélection du consultant retenu,
contractualisation, appui à l’organisation de la mission d’évaluation, suivi de la prestation
d’expertise, réception et approbation de la NEP.
A ce stade, sont réalisées les diligences de lutte anti-blanchissement et de lutte contre le
financement du terrorisme (LAB/FT), par l’AFD lorsqu’elle est porteuse du projet, par le Secrétariat
dans les autres cas.
A l’issue de la mission d’évaluation et de la production de la NEP, l’IM adresse un aide-mémoire
d’évaluation au bénéficiaire pour s’assurer de son accord sur les points essentiels du projet et de
son financement.
Un avis de conformité est ensuite émis par le département du contrôle permanent et de la
conformité (CPC) et les données du projet sont intégrées au SIOP.
Bénéficiaire
Institutions
membres du FFEM
Secrétariat du
FFEM
CPC
Cadrage du
projet
Financement
de l’étude de
faisabilité
OU
Financement
de l’étude de
faisabilité
OU
Financement
de l’étude de
faisabilité
Evaluation du
projet
Rédaction de la
Note
d’Engagement du
projet (NEP)
Envoi d’une
note de
diligence
Avis de
conformité
Figure 20: Logigramme de la procédure d’évaluation ex-ante d’une opération financée par le FFEM
Page 85
IV.2.2.2 Analyse du processus d’évaluation ex ante
Points forts :

L’amélioration continue de la normalisation du processus d’évaluation ex-ante, des TdR des
études de faisabilité et du sommaire de la NEP.

La rigueur et la précision des procédures, qui permettent de conduire l’évaluation ex ante
dans des délais très réduits, de l’ordre de quelques mois, ce qui constitue une des forces du
FFEM par rapport à d’autres bailleurs.

Le recours à des experts extérieurs, qui contribue à la réactivité du FFEM, à l’indépendance
de l’étude de faisabilité et permet de démultiplier l’action du Secrétariat.
Points faibles :

La nature des études de faisabilité et du travail de rédaction de la NEP sont très variables.
Cela peut aller d’un simple exercice de style, consistant à étoffer la NIP (notamment quand
la NIP est très détaillée) jusqu’à la remise à plat complète du projet, avec co-reconstruction
avec le bénéficiaire au cours de la mission sur site. Cette dernière démarche, parfois
nécessaire, est grandement facilitée lorsque l’ingénieur du FFEM en charge du projet se rend
sur site en même temps que l’expert mandaté.

Le sommaire de la NEP contraint l’expert à argumenter la conformité du projet aux critères
d’éligibilité du FFEM, mais il s’agit parfois d’arguments peu fondés, en particulier en ce qui
concerne le caractère novateur du projet.

L’étude de faisabilité et l’évaluation ex-ante ne concluent que très rarement, voire jamais, à
une faisabilité négative. Dans ces conditions, la question se pose de savoir si l’expert recruté
a le mandat pour conclure à une non faisabilité. Dans certains cas, le COPIL réclame
néanmoins des études complémentaires (voire procédure P903).

Lors de certains appels d’offre, la brièveté du calendrier de sélection et de mobilisation des
experts extérieurs prive parfois le FFEM des experts les plus appropriés pour la mission
d’évaluation, voire aboutit à des procédures infructueuses.

Les diligences LAB/FT représentent une charge de travail importante pour les ingénieurs du
FFEM, effectuée au détriment du suivi des projets. En outre, leur application rigoureuse
risque à terme d’exclure certaines catégories de bénéficiaires, en particulier les petites ONG
nationales émergentes.

Dans les faits, les ingénieurs du Secrétariat se substituent en grande partie aux
représentants des IM ministérielles pour le pilotage de l’évaluation ex-ante.

Mieux définir le mandat des experts externes chargés de l’étude de faisabilité et de la
rédaction de la NEP. Doivent-ils améliorer la NIP ou peuvent-ils refondre le projet pour
améliorer sa faisabilité ? Peuvent-ils conclure à la non faisabilité ?

Lors du recrutement d’experts externes, maintenir une durée minimale de 3 semaines entre
la publicité des appels d’offres et la date limite de remise des propositions.

Pour les projets complexes, adopter le principe d’une partie de mission conjointe entre le
consultant externe, l’ingénieur du FFEM et le représentant de l’IM porteuse du projet, de
manière à faciliter les décisions de révision du montage ou du contenu du projet.

Maintenir l’engagement du représentant de l’IM porteuse du projet au cours de l’évaluation
ex ante.
IV.2.3 Engagement d’une opération financée par le FFEM
La procédure d’engagement, décrite par la procédure P903, a pour objectif de fournir au Comité de
pilotage du FFEM les éléments lui permettant de décider de l’attribution d’une subvention.
Page 86
Le Secrétariat vérifie la conformité et la qualité des NEP et la bonne exécution des diligences
demandées par le Comité de pilotage au stade de l’identification. Il transmet ensuite les NEP des
projets à engager aux membres du Comité de Pilotage, trois semaines avant chaque réunion du
Comité de Pilotage (trois réunions par an).
Chaque projet est ensuite présenté en Comité de pilotage par l’IM porteuse du projet, en vue d’une
décision d’engagement, assortie le cas échéant de demandes de modification.
Institutions
membres du FFEM
Secrétariat du
FFEM
Comité de pilotage
DFC/DBO
DXR/JUR
CPC
STR/PSP
Transmission
de la NEP et du
projet de
résolution
Adoption de la
résolution
Signature de la
résolution par le
Secrétaire
général du
FFEM
Rédaction de la
notification à
l’OCDE
Déclaration
OCDE
Figure 21: Logigramme de la procédure d’engagement d’une opération financée par le FFEM
IV.2.3.2 Analyse du processus d’engagement
Points forts :

La décision d’engagement revêt un caractère interministériel et collégial et est prise sur le
mode du consensus
Points faibles :

Le CST n’intervient plus à ce stade. Le président du CST est toutefois destinataire des NEP.

Les ingénieurs du FFEM, le plus souvent très bien informés sur les projets, ne participent pas
à la décision.

Les bénéficiaires ne peuvent pas s’exprimer directement ni faire valoir directement leurs
besoins et l’intérêt du projet.

Page 87
L’IM qui présente une NEP participe au processus de décision, ce qui la met en position d’être
juge et partie et rend malaisé le rejet d’un éventuel projet jugé non éligible ou non viable.

Procéder à certaines adaptations du fonctionnement du COPIL :
 Désengager l’IM porteuse du projet de la participation à la décision d’engagement
 Envisager la possibilité d’une audition du bénéficiaire par vidéoconférence.
IV.2.4 Exécution d’une opération financée par le FFEM
Une fois la contractualisation avec le bénéficiaire effectuée et après levée des conditions
suspensives, les objectifs de l’exécutions sont :
 Mettre à disposition du bénéficiaire les ressources financières prévues dans la convention ;
 Veiller à la mise en œuvre par le bénéficiaire des moyens techniques, financiers et
institutionnels nécessaires à l’atteinte des objectifs
institutionnels, économiques et sociaux du projet.
environnementaux,
techniques,
 Vérifier que les composantes du projet sont réalisées dans des conditions satisfaisantes
(atteinte des objectifs, respect du calendrier prévu), que le dispositif organisationnel
fonctionne efficacement et que les dispositions prévues à la convention de financement sont
respectées.
 Suivre les performances des intervenants et leur situation financière de manière à s’assurer
qu’ils sont en mesure de réaliser leurs missions.
 Convenir avec le bénéficiaire des éventuelles mesures correctives à adopter en vue
d’atteindre les objectifs du projet.
 En fin de projet, dresser un bilan sommaire de ses réalisations et de ses résultats en
référence aux objectifs, et procéder à une première appréciation de ses impacts et de la
durabilité des résultats obtenus.
Le manuel des procédures spécifie dans sa procédure P905 que le suivi « est assuré sous la
responsabilité de l’IM, en collaboration avec le Secrétariat du FFEM. L’IM peut déléguer la
responsabilité du suivi à un organisme tiers ou au Secrétariat du FFEM ». Le suivi permanent vise
principalement à disposer de l’information nécessaire à l’examen de l’avancement du projet et à
convenir avec le bénéficiaire des mesures correctives à adopter. Lorsque la situation le nécessite ou
que la NEP l’a prévu, une mission de supervision est organisée, dans le but de procéder à un état
des lieux approfondi du projet et de convenir de manière directe avec le bénéficiaire des mesures
correctives à adopter. Les missions de supervision font l’objet d’un aide-mémoire, transmis au
bénéficiaire.
Lorsqu’un projet est présenté par l’AFD, les agences locales assurent en général l’essentiel du suivi.
Dans les autres cas, on observe que le suivi et la supervision des projets sont presque toujours
délégués au Secrétariat. La délégation à un organisme tiers (à l’exemple du Conservatoire du
Littoral sur le projet Algérie – littoral) reste peu utilisée. Le portefeuille de projets vivants étant en
moyenne supérieur à 100, chaque ingénieur du Secrétariat suit environ 25 à 30 projets, dont 15 à
20 hors AFD. Chaque ingénieur dispose d’un budget de mission de 50 journées par an, soit 2 à 3
jours en moyenne par projet. Malgré l’optimisation de l’organisation des missions, qui permettent
souvent de visiter plusieurs projets et de rencontrer plusieurs bénéficiaires, un pourcentage
significatif de projets ne bénéficient d’aucune mission de suivi et de supervision en cours
d’exécution, ni de la part de l’IM, ni du Secrétariat. Quand les projets paraissent fonctionner, la
supervision s’exerce donc à distance.
Page 88
IV.2.4.2 Analyse du processus d’exécution du projet
Points forts :

Les missions de supervision des ingénieurs du Secrétariat jouent parfois un rôle décisif dans
la réorientation et la réussite du projet
Points faibles :

Les ressources humaines affectées au suivi et à la supervision des projets, tant par les IM
que par le Secrétariat, si elles sont dans la norme par rapport au volume des financements
attribués, restent faible au regard du nombre de projets, à l’exception des projets suivis par
l’AFD.

La mobilisation effective des contreparties par le bénéficiaire reste parfois inconnue, en
particulier lorsqu’il s’agit de contributions en nature.

La procédure P905 n’évoque pas les conditions de déclenchement et de réalisation des
évaluations intermédiaires. L’analyse d’un échantillon de projets a pourtant montré que les
évaluations intermédiaire pouvaient contribuer fortement à la bonne gestion des projets, en
permettant soit des réorientations de fond (projet Guatemala - Caraïbes), soit l’arrêt de
certains projets (projet Mali - Gourma).

Le processus de suivi des projets n’implique pas le CST, ce qui limite les possibilités pour ses
membres de disposer d’un retour d’expérience en cours de projet.
Recommandations

Accroitre le potentiel de supervision et de suivi des projets, en augmentant le potentiel du
Secrétariat, en impliquant les représentants des institutions membres, ou en déléguant
certains suivis à des intervenants externes, publics ou privés.
IV.2.5 Achèvement d’une opération financée par le FFEM
Les objectifs du processus d’achèvement d’un projet sont de :
 Disposer des instruments de redevabilité permettant de mesurer la performance des projets
et en particulier fournir une information synthétique sur la nature, le déroulement et les
résultats du projet.
 Faciliter l’amélioration de la connaissance et de l’apprentissage à partir des rapports
d’évaluation et d’achèvement.
Comme pour la phase d’exécution, c’est l’IM qui est responsable de ce processus, en particulier du
pilotage des évaluations rétrospectives et des éventuels rapports d’achèvement de projet. Dans la
pratique, c’est presque toujours le Secrétariat qui assure la bonne fin de cette procédure.
Après établissement du rapport final d’exécution par le bénéficiaire, une évaluation rétrospective,
confiée par appel d’offre à un expert externe, doit être systématiquement réalisée. Le Secrétariat
rédige ensuite une note de synthèse transmise au Comité de pilotage. La Division de l’évaluation et
de la capitalisation de l’AFD ((RCH/EVA) réceptionne ensuite l’ensemble des documents
d’achèvement.
processus et le schéma des responsabilités de l’achèvement du projet.
Bénéficiare
Institutions
membres du FFEM
Page 89
Secrétariat du
FFEM
RCH/EVA
Rédaction d’un
rapport final
Financement
d’une
évaluation
restrospective
OU
Financement
d’une
évaluation
restrospective
Rédaction des Termes de
référence de l’évaluation
rétrospective
Appui le cas
échéant
Société externe
Réalisation de
l’évaluation et
rédaction du
rapport
Rédaction d’une
note de synthèse et
transmission au
Comité de Pilotage
du FFEM
Figure 22: Logigramme de la procédure d’achèvement d’une opération financée par le FFEM
IV.2.5.2 Analyse du processus d’achèvement du projet
Points forts :

La qualité des évaluations rétrospectives externes progresse au fil du temps, de même que
les TdR et le sommaire-type, qui permettent de distinguer de manière claire la description
des faits, l’analyse des écarts et de leur cause, le jugement évaluatif sur la base des critères
d’évaluation, la réponse aux questions évaluatives des TdR, les conclusions de l’évaluation,
et enfin les recommandations par catégorie d’acteur.

Le principe de l’évaluation par grappe de projets constitue une innovation d’un grand intérêt.
Cette méthode permet en effet de conférer aux conclusions de l’évaluation une valeur plus
générale et de se rapprocher d’un exercice de capitalisation des leçons apprises au travers
de l’exécution des projets.

Depuis 2008, l’introduction d’une annexe standard dans le format des évaluations permet de
spécifier la nature des innovations développées sur les projets.
Points faibles :

Il arrive que le bénéficiaire ne transmette pas de rapport final d’exécution et que l’évaluation
rétrospective du projet soit réalisée sans disposer de ce document.

Une part très significative des évaluations rétrospectives ne fournissent pas les informations
de base sur le projet (voir I.4), ce qui constitue un obstacle à la capitalisation et au retour
d’expérience. Les analyses évaluatives internes réalisées par la Division Evaluation et
capitalisation de l’AFD sont organisées de manière sensiblement différente des évaluations
rétrospectives externes, sans pour autant que cela traduise une moindre qualité :
Page 90
organisation du sommaire par critère d’évaluation, ce qui facilite l’accès au jugement de
l’évaluateur, mais au détriment de l’exposé factuel du déroulement du projet et de
l’identification des écarts entre prévu et réalisé.

Certaines évaluations rétrospectives sont presque uniquement techniques et sous-évaluent
l’analyse de l’organisation et de la gouvernance des projets, leur impact institutionnel, ainsi
que leurs aspects économiques. A l’exception de quelques-unes d’entre elles (voir section
I.4), les évaluations rétrospectives s’engagent en général peu sur le terrain des analyses
financières de type TRIE et sur l’analyse du déroulement financier du projet (mobilisation des
cofinancements par exemple). De nombreuses évaluations ne fournissent pas les
recommandations par type d’acteur.

Le CST ne consacre pas d’ordre du jour au retour d’expérience issu des évaluations
rétrospectives et n’est donc pas en position de capitaliser les retours d’expérience des
projets sur lesquels il a formulé un avis.

Certains projets ne donnent pas lieu à une évaluation rétrospective.
Recommandations

Consacrer une réunion annuelle du CST à l’examen des évaluations de projet, de manière à
intégrer le retour d’expérience des projets achevés dans les avis qu’il formule.
IV.3 LE MONTAGE OPERATIONNEL DES PROJETS
IV.3.1 Nature des bénéficiaires
Le montage opérationnel des projets du FFEM se caractérise par une grande diversité, autorisée
par la souplesse autorisée par les règles du FFEM. Le document de référence du FFEM (R027)
mentionne ainsi que le bénéficiaire peut être un Etat, une collectivité locale, une entreprise, une
ONG ou une organisation internationale, ce qui laisse une importante latitude pour le montage
opérationnel des projets.
Le Tableau 9 permet de comparer la répartition des bénéficiaires des fonds du FFEM89 sur un
échantillon de 246 projets dont le champ « bénéficiaires » est renseigné dans le fichier FFEM
« SUIVI DES PROJETS », sur les 4 périodes de 5 ans d’engagement. Il met en évidence une nette
évolution des bénéficiaires, qui peut être analysée à la lumière des évaluations rétrospectives et
des entretiens réalisés avec les personnes qui détiennent une mémoire du FFEM :
Tableau 9 : Répartition des bénéficiaires des fonds du FFEM sur un échantillon de 246 projets
Bénéficiaires
Période
1994-1998
Période
1999-2003
Période
2004-2008
Période
2009-2013
Etats
nbre
14
28
27
23
%
54
%
44
%
34
%
32
%
Collectivités
Entreprises
ONG ou
fondations
Organisations
internationales
Etablissements
publics français
nbre
%
nbre
%
nbre
%
nbre
%
nbre
%
1
4%
3
12%
3
12%
3
12%
2
8%
4
6%
9
14%
9
14%
9
14%
4
6%
-
-
1
1%
25
31%
22
28%
5
6%
1
1%
3
4%
17
23%
18
25%
11
15%
 Au cours des premières années du FFEM, les Etats apparaissent comme les bénéficiaires
naturels des subventions du FFEM. 54% des subventions leur sont destinés. Les
inconvénients de ce type de montage apparaissent rapidement : procédures financières
opaques, paralysie dans les pays à Etat faible et gouvernance défaillante.
89
C'est-à-dire l’entité qui reçoit les fonds
Page 91
 La recherche de solutions alternatives favorise les ONG, qui deviennent bénéficiaires au
cours des 10 dernières années (31 % du nombre de subventions entre 2004 et 2008), et
vers les organisations internationales (25 à 28% du nombre de subventions).
 Le constat d’un certain déficit d’influence des projets exécutés par les ONG internationales
sur les politiques publiques des Etats, voire parfois leur totale déconnection avec les
autorités nationales, a probablement eu pour effet de limiter le pourcentage des ONG
bénéficiaires (23%) en dernière période.
 Le nombre de projets exécutés par des entreprises privées, qu’elles soient françaises ou bien
originaires du pays bénéficiaire, tend à décroitre.
 Parallèlement, les établissements publics français (ADEME, CIRAD, IRD, BRGM, ADECIA,
ONFi, etc.) bénéficient d’un pourcentage croissant de projets.
 On note enfin le faible nombre de projets exécutés par les collectivités locales des pays
bénéficiaires.
IV.3.2 Montage opérationnel
Le FFEM reste en permanence à la recherche du montage le plus approprié pour la bonne exécution
du projet, pour optimiser son impact, pour influencer les politiques publiques et les normes des
pays bénéficiaires, pour favoriser la dissémination des résultats, optimiser les effets d’entrainement
et favoriser les changements d’échelle. L’équilibre est difficile à trouver, mais vingt années
d’expérience permettent de dégager les principaux facteurs de risque concernant le montage
opérationnel :

Les montages trop sophistiqués : le nombre et la diversité des opérateurs, la complexité du
dispositif de pilotage, la multiplication des conventions de financement et des sous-traitances
constituent autant de freins à la bonne exécution des projets. La mise en œuvre au Vanuatu
de la composante de reforestation de bassins versants du programme CRISP (projet
COWRIE) en fournit un exemple concret particulièrement démonstratif : l’avalanche de soustraitances en cascade (6) a ainsi totalement dilué les responsabilités (et les fonds), ce qui a
conduit à une efficience très faible. Il existe en revanche une assez bonne corrélation entre
simplicité du montage et qualité du pilotage et de l’exécution du projet.

Les pays à gouvernance défaillante : l’instabilité politique, la faiblesse de l’Etat, l’opacité des
procédures financières limitent les chances de réussite des projets sous maitrise d’ouvrage
des Etats, en particulier en Afrique subsaharienne.

L’éloignement physique des partenaires : la communication, et plus généralement la
construction d’une communauté de travail et la gouvernance, deviennent très difficiles dans
les projets multi-sites à moyens de transport défaillants, dans certains projets multi-pays, a
fortiori s’il s’agit d’Etats insulaires (cas du programme CRISP).
IV.4 LA VALORISATION DES PROJETS DU FFEM
IV.4.1 Communication interne et apprentissage
La communication interne a pour but de valoriser le retour d’expérience pour affiner les stratégies,
améliorer les pratiques et accélérer l’apprentissage :
 des ingénieurs et de l’équipe du Secrétariat du FFEM,
 des représentants des IM, qui présentent et préfigurent le montage des projets, mais dont le
taux de rotation est parfois important ;
 du CST, chargé de formuler un avis sur les projets au stade de l’identification, mais qui
pourrait bénéficier du retour d’expérience une fois les projets achevés.
Selon la procédure P907, les produits de sortie du cycle de projet sont :
 L’évaluation rétrospective externe ou l’analyse évaluative interne réalisée par la Division de
l’Evaluation et de la capitalisation de l’AFD ;
Page 92
 Le rapport final élaboré par le bénéficiaire ;
 Le rapport d’achèvement de projet.
Ces documents constituent l’outil de base de la valorisation interne. Ils sont disponibles et diffusés
auprès des ingénieurs et des représentants des IM. Ils sont transmis également au président du
CST, mais il n’y a pas actuellement de réunion du CST consacrée au retour d’expérience où ces
documents pourraient être valorisés. De manière générale, les entretiens réalisés montrent que le
cercle des lecteurs des évaluations rétrospectives est souvent limité au Secrétaire général, à
l’ingénieur et au représentant de l’institution membre en charge du projet.
Nous avons eu cependant à disposition un document résumé des conclusions des évaluations
externes effectuées dans l’année, pour 2006 et 2007, facilitant grandement la diffusion du retour
d’expérience des projets achevés. Nous ignorons si cette pratique a été renouvelée, mais un
résumé de 3 évaluations rétrospectives est intégré aux rapports d’activité annuels.
En conclusion, il semble que la charge de travail des ingénieurs du Secrétariat (20 à 30 projets
vivants par ingénieur), la faiblesse du temps affecté au FFEM par les représentants des IM (50% du
temps au mieux) et la difficulté à mobiliser le CST, aient pour effet de limiter la valorisation du
retour d’expérience et l’apprentissage des parties prenantes de la gouvernance du FFEM aux
différents stades du cycle de projet. Hormis en ce qui concerne l’AFD, les entretiens qui ont été
conduits mettent également en évidence une difficulté de capitalisation de l’expérience du FFEM
par les IM, en raison de la difficulté de la transmission des acquis aux nouveaux arrivants.
Points forts

Equipe du Secrétariat resserrée, privilégiant la relation directe avec les représentants des IM.
Points faibles


Absence de suivi des projets par le CST, et donc de retour d’expérience.
Difficulté d’apprentissage du FFEM par les IM.

Améliorer la diffusion interne des évaluations rétrospectives et impliquer le CST dans le
retour d’expérience des projets.

Rechercher les moyens d’une meilleure continuité de la connaissance des mécanismes et des
retours d’expérience par les IM.
IV.4.2 Capitalisation et communication externe
Suite à l’audit de 2010, le FFEM a défini des orientations stratégiques pour la période 2011-2014
en matière de capitalisation et de communication et. Ces orientations sont reprises dans le CPS
2013-2014 sous le titre « Mieux faire connaitre le FFEM par la capitalisation et la communication de
ses expériences », avec l’objectif affiché suivant « Capitaliser pour tirer des enseignements de ses
expériences pilotes et innovantes, pour généraliser et diffuser de nouvelles méthodes ou
pratiques . Trois axes prioritaires sont mis en avant :
 Capitaliser sur ses expériences,
 Poursuivre le développement de la communication de l’expérience acquise,
 Asseoir l’image du FFEM et renforcer sa visibilité.
IV.4.2.1 Capitalisation
Le FFEM se veut donc un lieu de capitalisation, qui soutient des concepts et méthodes innovants,
des actions pilotes réplicables à plus grande échelle par d’autres acteurs dans de nouvelles zones
géographiques. Sa stratégie de communication joue un rôle essentiel dans ce domaine.
Outre les évaluations rétrospectives des projets, devenues presque systématiques, le FFEM a ainsi
publié depuis 2010 trois documents de capitalisation, respectivement sur la gestion des aires
marines protégées, la conservation des forêts dans le bassin du Congo et sur les projets Eaux
Page 93
internationales, ce dernier prenant la forme d’une évaluation en grappe de 16 projets. Ces
documents de capitalisation sont d’excellente qualité, appréciés, valorisés par d’autres bailleurs de
fonds et maitres d’ouvrage. Ils bénéficient d’une bonne notoriété et constituent un maillon essentiel
de la chaine de communication externe et de diffusion des innovations initiées par les projets du
FFEM. Il est cependant difficile d’apprécier objectivement leur influence et leur prise en compte
dans d’autres projets.
Certains projets ont également donné lieu par le passé à des documents de capitalisation
simplifiés, sous forme de plaquettes, qui semblent également bien diffusées. La tendance est
aujourd’hui de mettre en ligne ce type de documents plutôt que d’en faire une impression papier.
IV.4.2.2 Communication externe
L’année 2011 marque un virage dans la communication du FFEM, avec la mise en service du
nouveau site web, qui devient progressivement le principal vecteur de communication
documentaire, se substituant de plus en plus aux documents papier.
La conception du site Web du FFEM se caractérise par son ouverture et sa transparence. Il est ainsi
possible de prendre connaissance du contenu et du montage de tous les projets et de télécharger
un nombre important de documents, depuis les plaquette de vulgarisation jusqu’aux documents
techniques issus des projets, aux rapports d’activité annuels et au « mode d’emploi » détaillé du
FFEM. Le site Web du FFEM, est d’ailleurs de plus en plus consulté : 19 995 visites en 2008, 38 000
en 2010, 69000 en 2013. Hormis les pages d’accueil, les rubriques les plus visitée sont, par ordre
décroissant : Comment présenter un projet, Programme de Petites Initiatives, Projets. Les
documents les plus téléchargée sur la période 2008-2013 sont, par ordre décroissant : Plaquette
biodiversité, Petites initiatives Tout un Programme, FFEM français, Règlement du concours du
PPI 3.
En revanche, les études de capitalisation, qui auraient pourtant vocation à être largement
diffusées, sont relativement peu téléchargées : 205 téléchargements pour la Plaquette Eaux
Internationales, mais seulement 88 pour le Bassin du Congo et 82 pour les Aires Marines
Protégées.
Le FFEM organise également périodiquement des séminaires de réflexion sur des thèmes variés (3
en moyenne par an sur la période 2009-2012), qui jouent à la fois un rôle de communication
externe, de diffusion des acquis des projets et de réflexion stratégique.
Le secrétaire général et les ingénieurs du FFEM, ainsi que les représentants des IM participent
également activement à l’agenda des grandes conférences internationales sur l’environnement
mondial (en moyenne 4 participation avec intervention par an).
Les relations avec les médias sont néanmoins limitées, avec une moyenne de deux communiqués
de presse par an. Le nombre d’interventions télévision ou radio reste faible, ce qui ne permet pas
de générer de l’enthousiasme et une image positive auprès du grand public, comme l’a par
exemple réussi le Conservatoire du Littoral ou la Fondation Nicolas Hulot. Cette question est
importante, car le soutien du public, en France comme dans les pays bénéficiaires, peut avoir une
influence sur la pérennité à long terme du fonds. Le recrutement d’un attaché de presse, même
dans le cadre d’une mission limitée et donc peu coûteuse, pourrait intégrer progressivement le
FFEM dans le cercle des médias et générer progressivement une demande spontanée
d’interventions dans les médias, comme cela peut être constaté pour d’autres organismes
impliqués dans les enjeux environnementaux.
Ce constat est à rapprocher des conclusions de nombreuses évaluations rétrospectives, qui
soulignent la faible visibilité du FFEM dans les projets. Il convient néanmoins de signaler que
certains projets développent des relations fortes et prolongées avec les médias. On peut citer le
cas du Programme Petites Initiatives, qui a établi une collaboration formelle avec Radio France
International et avec le mensuel Terres Sauvages, ces deux médias relatant de façon régulière des
exemples de petits projets innovants réalisés avec succès.
Page 94
Points forts

Richesse, transparence et mise à jour régulière du site web.


Organisation de séminaires techniques et participation active aux conférences internationales
Montée en puissance des exercices de capitalisation, ayant abouti à des documents de
grande qualité, tant sur le fond que sur la forme, et facilement accessibles
Points faibles

Budget de communication limité (150 000 Euros par an)


Pas de recours à l’assistance d’une agence de communication ni d’un attaché de presse.


Diffusion numérique limitée des études de capitalisation
Peu de communiqués de presse, de radios et de télévisions, ce qui entraine un déficit de
notoriété et de communication en direction du grand public
Faible intégration de la communication dans les composantes des projets

Maintenir les activités de communication actuelles mais améliorer la diffusion papier et
numérique des différents types de documents de capitalisation

Monter en puissance sur la communication dans les médias, notamment radios et télévisions,
via la contractualisation avec un attaché de presse. Le cout de cette prestation peut rester
modeste et permettre de construire progressivement une image positive vis-à-vis du public.
IV.5 COMPARAISON DES PRATIQUES DU FFEM AVEC DES FONDS DE TAILLE
SIMILAIRE
IV.5.1 Introduction
Cette partie du bilan consiste à réaliser une comparaison des pratiques par rapport à des fonds de
taille similaire dans les domaines de l’environnement.
En première approche, une liste de six organismes à enquêter a été établie, en accord avec le
Secrétariat général du FFEM. In fine, et pour des raisons explicitées plus loin, l’analyse comparative
aux fins de recherche des meilleures pratiques a porté sur la comparaison entre les approches
stratégiques, les résultats et les pratiques :
 du FFEM et,
 de neuf organismes, dont cinq ont fait l’objet d’une interview téléphonique permettant de
remplir un questionnaire détaillé de plus de 25 questions, et quatre sont analysés sur la base
de simples recherches documentaires.
Les cinq interviews approfondies ont été réalisées auprès de :
 la Coopération monégasque (M. Nicaise Bastien, Chargé de projets),
 la Nordic Climate Facility (M. Kari Hämekoski, Directeur général),
 la Fondation Ensemble (M. Olivier Braunsteffer, Directeur général),
 la Fondation MAVA (M. Thierry Renaud, Chargé de projets),
 la Fondation Saur (M. Laurent Maillard, Secrétaire général).
On trouve en annexe 4 le questionnaire et les réponses de ces cinq organismes qui ont fourni la
matière de la présente analyse comparative.
Les quatre autres organismes qui n’ont pas donné suite aux demandes d’entretien, et sur lesquels
quelques éléments complémentaires ont été rassemblés sur base documentaire, sont :
 la Fondation Albert II,
Page 95
 la Coopération luxembourgeoise,
 la Fondation Total,
 la Fondation Veolia.
D’une manière générale, les informations précises et opérationnelles ont été assez difficiles à
obtenir, même si les personnes qui ont accepté d’être interviewées ont finalement bien coopéré.
Les cinq bailleurs analysés en détail et effectuant tous des contributions au développement
international peuvent être rapidement présentés comme suit :
 la Coopération monégasque existe formellement depuis 2007, en prolongement des missions
similaires qui se faisaient, au titre des relations extérieures de la Principauté, par les divers
départements ministériels concernés. Elle s’attache essentiellement à financer et
accompagner des actions de lutte contre la pauvreté visant la concrétisation des Objectifs de
développement pour le millénaire (ODM) de manière bilatérale, ainsi qu’au travers d’une
contribution aux efforts multilatéraux et, en parallèle, un soutien direct à des ONG
monégasques ;
 la Nordic Climate Facility n’est pas une institution en elle-même, mais un département
spécialisé d’un Fonds de développement multi/bilatéral 90 commun aux cinq pays Nordiques,
créé en 2009. La NCF est active sur le marché extrêmement compétitif et complexe du
carbone.
 la Fondation Ensemble, comme la Fondation MAVA, est une fondation privée d’origine
familiale ; elle s’attache, par l’accès à l’eau et à l’assainissement, à des pratiques durables
d’agriculture, à améliorer les conditions de vie des populations les plus démunies en Afrique,
en Asie et dans certains pays d’Amérique latine, par le biais de projets ayant une dimension
entrepreneuriale ;
 la Fondation MAVA poursuit, avec des moyens importants, une mission assez générale
d’appui à la conservation de la nature en complément de plusieurs actions de terrain,
novatrices et reconnues mondialement, initiées par Luc Hoffmann, fondateur de MAVA ;
 La Fondation Saur, dont l’activité a été mise en sommeil en 201291, visait l’environnement
au sens général du terme, sans restriction géographique ni sectorielle par rapport au champ
d’intervention du groupe Saur (eau et assainissement).
Sur la base de 9 organismes de référence (5 avec interviews, 4 à partir des documents trouvés sur
Internet), le chapitre suivant présente l’analyse comparative et les conclusions auxquelles le
consultant est parvenu.
IV.5.2 Analyse comparative
IV.5.2.1 Finalités
Comme on le verra plus loin, les deux « groupes » principaux (fondations et organismes publics)
peuvent différer dans leurs motivations, leurs procédures et leurs exigences.
D’une manière générale, les Fondations Ensemble et MAVA poursuivent des objectifs étroitement
liés aux histoires et motivations d’un fondateur (Gérard Brémond pour Ensemble et Luc Hoffmann
pour MAVA). Pour la Fondation Saur, une motivation centrale était une animation interne du groupe
éponyme en tirant parti de sa taille et de ses implantations géographiques, mais avec un montant
étonnamment faible de moyens, humains comme financiers.
90
Expression dont le consultant assume l’entière responsabilité désignant des organismes regroupant plusieurs pays et
mettant en place une coopération directe entre ce groupe (qui est loin de rassembler les quelque 200 pays membres des
Nations Unies représentant 99 % de l’humanité) et un bénéficiaire. Dans cette acception, la Commission européenne
mène des actions multi/bilatérales avec des pays hors Europe.
91
Suite à la défection de la société Bouygues, contributrice de la moitié du financement annuel de la Fondation, l’autre
moitié provenant du groupe Saur.
Page 96
Pour la Coopération monégasque, il s’agit des actions ciblées d’une coopération internationale
initiée sous l’égide du Département chargé des relations extérieures. Pour des raisons propres aux
priorités de la famille princière, l’action de la Coopération monégasque s’est focalisée sur la lutte
contre la pauvreté en investissant à la fois dans les secteurs sociaux (santé, éducation) et
environnementaux et dans l’aide humanitaire d’urgence. Une partie du mandat de la Coopération
monégasque, la conservation de la biodiversité, qui intéresse tout particulièrement le FFEM, est
récemment et progressivement passée sous l’égide de la Fondation Albert II.
Enfin, la Nordic Climate Facility (NCF), émanation des activités internationales des cinq pays
nordiques (Suède, Danemark, Norvège, Finlande et Islande), est l’un des outils de l’évolution du
Nordic Development Fund, institution multilatérale de financement du développement, vers un
mandat « climat ».
IV.5.2.2 Éléments d’approche stratégique
Quelques chiffres relatifs aux stratégies thématiques et géographiques d’intervention des cinq
principaux organismes étudiés ont pu être rassemblés. Ces données ne sont pas toujours
comparables entre elles, mais permettent d’avoir une idée des thématiques et des zones
géographiques d’intervention de ces structures.
Les répartitions thématiques et géographiques des financements de la Fondation Ensemble
montrent une orientation majoritaire vers la gestion de l’eau et l’assainissement et vers l’Afrique :
Figure 23 : Répartition des programmes de la Fondation Ensemble par Thématique en 2012
Figure 24 : Répartition des programmes de la Fondation Ensemble par Continent en 2012
La Fondation MAVA a une répartition de ses financements orientée vers la gestion des territoires
et le renforcement des capacités, notamment dans bassin méditerranéen :
Page 97
Figure 25 : Répartition par type de projets des financements de la Fondation MAVA (2012 et 1994 à 2012)
Figure 26 : Répartition par région des financements de la Fondation MAVA (2012 et 1994 à 2012)
La stratégie très ouverte de la Fondation Saur et son approche « tous azimuts » font que les
projets aidés ont été répartis, au fil des années, dans plusieurs secteurs et plusieurs zones
géographiques.
 Secteurs :
 Environnement
70 projets en 5 ans
 Insertion
40
 Humanitaire
5
 Répartition géographique
 Afrique
52 projets en 5 ans
 Europe
46
 Asie
15
Page 98
 Amérique
2
En ce qui concerne la Coopération monégasque, la répartition thématique des financements se
répartit comme suit, avec une proportion de 18 % du budget consacré aux problématiques
environnementales :
Figure 27 : Répartition des financement de la Coopération monégasque par domaine (2011)
L’aide de la coopération monégasque est essentiellement dirigée vers le continent africain et le
bassin méditerranéen, avec un accent particulier sur les Pays moins avancés (PMA), et quelques
interventions en Haïti et en Mongolie.
En termes d’organismes aidés, la Coopération monégasque soutient à la fois des initiatives de
terrain par le biais d’opérateurs locaux et des associations monégasques :
Figure 28 : Répartition des financement de la Coopération monégasque par organisme aidé (2011)
La NCF, dans le cadre global du thème « changement climatique » qu’elle porte, répartit ses
financements de la façon suivante dans les 3 appels à projets qu’elle a passés depuis 2009 :
Tableau 10 : Répartition thématique des financements de NCF par appel à projet (M€)
A.P.
NCF 1
NCF 2
NCF 3
Total
Atténuation
Adaptation
Combinaison att./ad.
Total
5
7
4
16
6
5
3
14
3
0
6
9
14
12
13
39
La NCF juge que le poids du volet adaptation est insuffisant et pense lui donner plus d’importance
lors des prochains appels à projets.
Au niveau géographique, ses fonds sont majoritairement tourné vers l’Afrique :
Page 99
Tableau 11 : Répartition géographiques des financements de NCF par appel à projet (M€)
A.P.
Afrique
Asie
Amérique Latine
Total
NCF 1
NCF 2
NCF 3
Total
12
6
7
25
0
4
4
8
2
2
2
6
14
12
13
39
Les financements de NCF vont vers les organismes et types d’intervenants suivants :
Tableau 12 : Répartition des financements des 3 appels à projets de NCF par type d’intervenants (M€)
A.P.
NCF 1
NCF 2
NCF 3
Total
Consultants
6
3
5
14
ONG
4
2
2
8
Fournisseurs
2
0
1
3
Instituts de Autres sociétés
recherche
privées
1
5
4
10
1
2
1
4
Total
14
12
13
39
IV.5.2.3 Modalités de mise en œuvre
L’appel à projets est la modalité la plus utilisée par les organismes étudiés pour identifier les
activités susceptibles d’être financées. Si la Fondation Saur a rapidement abdiqué cette pratique, la
MAVA, la Fondation Ensemble et la NCF en sont adeptes. Ce procédé permet à ces bailleurs un
modelage de leurs orientations stratégiques globales au fil de leurs interventions, donc une
adaptabilité aux besoins. Ainsi, la NCF, outil de lutte contre le changement climatique, a-t-elle
lancé, depuis sa création en 2009, trois appels à projets : le premier sur les thèmes de
« L’efficacité énergétique et de la gestion des ressources en eau » ; pour le second, les
soumissionnaires devaient respecter les thématiques « Énergies renouvelables » et « Adaptation
des zones urbaines au changement climatique » ; le troisième appel d’offres était relatif au thème
« solutions low-cost dans le domaine du changement climatique avec un focus sur le
développement des entreprises locales ». Le quatrième appel d’offres vient tout juste d’être lancé
(début décembre 2013 avec clôture de la réception des offres le 31 janvier 2014), autour du thème
« Croissance verte inclusive contribuant au développement du secteur privé ».
Ces organismes de référence affichent certaines pratiques d’appui au montage de projets
méritant l’attention. La MAVA, par exemple, consciente de la faiblesse administrative de certains
soumissionnaires potentiels, leur propose, si leur idée de projet est approuvée, un appui gratuit à
l’élaboration de leur projet complet par la « Foundation of Success » néerlandaise. De son côté, la
Fondation Ensemble met à disposition d’autres fondations partageant ses centres d’intérêt, et sans
aucun frais, l’outil de sélection et de suivi qu’elle a créé. La Fondation Saur, pour sa part, avait mis
en place un système de parrains, membres du personnel du groupe Saur, qui, au moment de
l’approbation des financements prenaient la défense du projet, en « faisaient l’article », sortes de
champions à la mode anglo-saxonne.
Le mode d’identification et de sélection des projets de la NCF a permis de financer plusieurs
groupes économiques distincts, au-delà des habituelles ONG. En fait, les consultants sont le groupe
récipiendaire le plus aidé par la NCF, mais on compte aussi des fournisseurs et des instituts de
recherche.
On trouve un souci très net de durabilité et de résultats des projets chez plusieurs
organismes, à l’instar de la Fondation Ensemble. Dans le cadre de son programme Geres en Inde,
par exemple, quatre réseaux durables ont été constitués afin d’assurer la diffusion des résultats
des activités (5 ONG locales, 237 maçons et charpentiers formés, 16 « grassroot-level networks »
auxquels prend part la population, le réseau des districts et l’État) dans le cadre de l’éco-habitat.
Page 100
IV.5.2.4 Gouvernance et moyens
Pour la Fondation Saur, un Conseil d’administration de 9 personnes avait été constitué, composé
des membres fondateurs et de personnalités qualifiées. Le CA se réunissait une fois par an. Le
Secrétaire général fonctionnait en bénévolat, avec 5 personnes de la Saur affectées pendant 1 an,
y travaillant également en dehors des heures de bureau, ainsi qu’avec des stagiaires.
La Fondation Ensemble compte 3 salariés permanents et 1 secrétaire général bénévole. Elle
recourt à un cabinet comptable externe. Elle dispose d’un appui en communication externe. La
Fondation ne dispose pas de Comité de pilotage, mais elle fonctionne beaucoup sur la base de
discussions et de réflexions entre le fondateur, son épouse et le directeur général. Le CA, constitué
de 9 membres, approuve chaque transaction.
Le conseil d’administration de la Fondation MAVA comprend une majorité de membres de la
famille (5 membres). La personnalité du président fondateur joue beaucoup sur les décisions du
CA, lequel intervient sur les aspects purement stratégiques, y compris les priorités annuelles que la
Fondation se fixe pour les régions (Méditerranée, Afrique de l’Ouest). Les objectifs généraux sont
déclinés par région. L’approbation des projets relève du Secrétariat, qui comprend 9 personnes.
Les trois institutions nordiques (NEFCO, NDF et NCF) sont très imbriquées les unes aux autres. La
NCF opère les financements « changements climatiques » au sein d’un ensemble de fonds NDF, sur
le mode d’un fonds fiduciaire. Les prises de décision sont conjointes NCF-NDF. Les dons sont
approuvés à la fin du dépouillement des appels d’offres par le Comité de gestion NDF/NEFCO. La
NCF compte 7 personnes, toutes NEFCO et toutes à temps partiel.
La Coopération monégasque est dirigée par son staff permanent et par son Ministère de tutelle
(Affaires extérieures). Le personnel de la Coopération compte 13 employés permanents, dont 7
responsables géographiques/opérations.
IV.5.2.5 Données quantitatives
L’analyse du tableau présenté page suivante amène les constats suivants :

hors Coopération luxembourgeoise, les organismes étudiés ont des flux d’aide compris
entre 0,1 M€/an et 48 M€/an, qui encadrent la valeur moyenne de 20 M€/an du FFEM ;

les financements unitaires apportés par le FFEM sont, d’une manière générale, plus
importants (1 M€/projet) pour le FFEM que pour les autres organismes. La Fondation Veolia
disperse ses financements à destination de très petits projets. La Fondation Ensemble a un
système dual de programmes et de microprogrammes qui fait que la moyenne (60 000
€/projet) n’est pas forcément significative, mais, même pour les programmes, on est loin du
M€/projet du FFEM. La NCF, qui opère selon un système intéressant d’appels d’offres annuels
et qui a déjà réalisé une évaluation après seulement 3 années de fonctionnement, finance en
moyenne 420 000 € par projet. La Fondation Saur qui, pour son année de démarrage,
finançait des projets à hauteur de 34 000 € chacun, a fini par saupoudrer ses 136 000 €
annuels dans près de 40 nano-projets en 2012 avant de se mettre en sommeil ;

les dynamiques sur les cinq dernières années sont contrastées : si la Coopération
monégasque est en forte hausse (alors même qu’une partie des financements de la
Principauté, notamment pour la biodiversité, est désormais gérée par la Fondation Albert II),
ainsi que, à un moindre degré, MAVA, (Total et Coopération luxembourgeoise aussi), la NCF
est stable et la Fondation Ensemble en baisse. La Fondation Saur a suspendu ses opérations
à la mi-2012. Sur la période 2008-2012, le FFEM est stable en « régime de croisière » ;

les tailles moyennes des financements de projets évoluent peu, sauf pour la
Fondation Ensemble dont le montant unitaire des financements baisse sur la période 20082013 ;

en termes de portefeuille, celui du FFEM (100 à 120 projets) est intermédiaire entre
MAVA/Coopération monégasque (qui en ont nettement plus) et Saur/Ensemble/NCF qui en
ont moins. A noter que le financement NCF est particulièrement court (cycle de projet de 2
ans) et que la Fondation Saur ne finançait les projets que sur la base d’un subventionnement
initial de l’investissement sans se soucier de la durée du projet ;

le décaissement du FFEM est plus bas que celui des trois organismes ayant répondu
à cette question, qui fonctionnent de telle manière (sélection très stricte des projets et
Page 101
négociations au coup par coup avec les projets sélectionnés et ayant un retard de
décaissement, paiement initial et intégral pour la Fondation Saur) que les décaissements
soient pratiquement de 100% ; ce constat est attribuable à la rigueur du processus de suivi
des projets du FFEM et à l’extension presque systématique de la durées des projets qu’il
soutient ;

en rapportant la taille totale des personnels au nombre de projets en portefeuille, on observe
que les 12 projets/staff du FFEM sont intermédiaires entre les valeurs basses d’Ensemble et
de NCF (10 et 6 respectivement) et hautes de la Coopération monégasque et de MAVA (30 et
14 respectivement). La Fondation Saur n’employant pas officiellement de personnel, il est
impossible de lui affecter un ratio projet suivi/personne, d’autant que les projets ne sont pas
vraiment suivis. Par contre, on remarque que le nombre de projets en 2012 (39) a
totalement débordé la capacité de gestion de la Fondation. A noter que le portefeuille de la
NCF risque de grimper dans l’avenir car la Facility est encore jeune (4 ans) ;

les frais de gestion, ramenées au montant annuel financé, semblent plus élevées
pour le FFEM que pour les autres organismes, à l’exception d’Ensemble (sans doute
handicapée par la petite taille de ses financements annuels). Le FFEM serait autour de 16%
tandis que NCF, MAVA et la Coopération monégasque sont entre 4% et 8%. Comme pour le
point précédent, l’expérience de la Fondation Saur ne peut pas servir de comparatif, la
structure ayant fonctionné sur la base d’un bénévolat de fait. Mais il est important de
noter que ce constat n’est pas une critique du FFEM. Le taux de frais de gestion du
FFEM n’est pas un problème en soi, car il est clairement la conséquence de
l’attention particulière portée par le FFEM à la rigueur de l’instruction et au suivi
des projets, ainsi qu’à la réflexion stratégique et à la communication, au sens large,
qui ont pour effet d’optimiser la pertinence, l’efficience et l’impact des projets ;

en termes d’années d’existence, le FFEM est établi depuis 20 ans et présente une
figure « paternelle » par rapport aux « bambins » NCF (3 ans seulement), Ensemble
et Coopération monégasque, la Fondation MAVA ayant été créée, comme le FFEM, peu de
temps après la Conférence de Rio. La Fondation Saur est née en 2007 pour se mettre en
sommeil de 2012 ;

les implantations locales ne sont qu’anecdotiques pour les organismes enquêtés et les
petites équipes impliquées sont en général au siège des organisations. À noter que la relation
directe AFD/FFEM est encore plus prégnante pour la NCF qui a des rapports extrêmement
enchevêtrés avec la NDF et NEFCO ;

enfin, aucun des bailleurs enquêtés n’a de plafond explicite pour la taille totale des
projets financés. Par contre, certains organismes utilisent des plafonds de contributions
financières aux financements des projets (NCF par exemple ne finance pas plus de 80% du
coût d’un projet).
Page 102
Tableau 13 : Tableau de synthèse quantitative du benchmarcking
Critère
FFEM
MAVA
Ensemble
Saur
CoopMon
NCF
F. Total
Véolia
Albert
II
1a Flux financier (M€)
20
48
1,2
0,14
10,7
6
9
0,5
4
1b Flux nb projets
20
81
19
39
120
13
100
50
39
1c Flux projet moyen
(k€)
1 000
600
60
4
80
500
90
10
100
2 Dynamique (2008)
=
+
=/-
=
++
=93
++
=
-
3a Portefeuille M€
110
120
4
0,7
30
16.6
50
3b Portefeuille nb
100-120
167
30
115
360
39
239
3c Portefeuille
financement moyen
1 000
720
135
6
80
400
95
4 Décaissement
Environ 65%
Pratiquement
98%
100%
100%
n.a.
n.a.94
5 Frais de structure
16%
5%
20%
0%
8%
4%
0
13
796
10 Personnel
9
9
395
11 Admin/Total
33%97
33 %
30%
n.a.
46%
n.a.
13 Années existence
20 ans
19
9
5
6
4
Aucune
Aucune
Consuls de
Aucune, mais
Monaco, 5
utilisation des
coordinateurs ambassades
techniques en
Afrique
14 Présence Locale
Aucune pour Aucune
FFEM. 80+
agences AFD
à travers le
monde
92
Plus de 1% du PNB Luxembourgeois, ce dont le site Internet s’enorgueillit
93
Mais seulement troisième année de fonctionnement
94
Trop tôt pour en juger. 59,1% pour l’instant, mais les projets ne sont pas encore clôturés.
95
Plus un secrétaire général bénévole
96
Mais beaucoup de consanguinité avec NDF et NEFCO
97
En comptant la communication comme opérationnelle
Coop
Lux
27592
++
22
Critère
15 Plafonds
Page 103
FFEM
MAVA
% limité à 30
ou 33%. Pas
de limite
théorique
connue mais
aucun projet,
ne réclame
plus de 2 M€
FFEM. Projet
standard : 1M€
FFEM
La MAVA
n’applique
aucun plafond
dans ces
domaines et la
décision de
financement se
fait au coup
par coup.
Ensemble
Saur
Pour être
De facto 30k€
éligible, le
proposant doit
avoir réuni au
moins 75 % du
budget, y
compris la
contribution de
la Fondation
Ensemble. La
Fondation
finance au
maximum 50%
du projet. En
pratique, les
maximas sont
environ 50
k€/projet/an.
Durée 4 ans
max. De facto,
le plafond est
de 200
k€/projet.

CoopMon
NCF
200-500 k€ de 80% maximum
fait
du coût du
projet. Pas de
plafond absolu,
mais
typiquement
250 à 500 k€
F. Total
Véolia
Albert
II
Coop
Lux
Page 104
IV.5.3 Conclusions du benchmarking
Sur la base de cette analyse rapide, voici quelques pistes que le FFEM pourrait vouloir explorer :

recours plus systématique aux appels à projets (voir exemple de la NCF), que certains
de ces organismes arrivent à mettre en œuvre sans être bloqués par la question des moyens
à mobiliser, dont on a vu par ailleurs qu’ils ne sont pas négligeables ;

ouverture à d’autres entités économiques que les porteurs de projets
« traditionnels » (voir exemple de la NCF intégrant de nouveaux bénéficiaires: instituts de
recherche, fournisseurs, consultants) ;

offrir plus d’assistance aux « formulateurs de projets » dans les petites structures
(voir assistance gratuite apportée par la Fondation MAVA par le biais de « Foundation for
success » néerlandais) ;

travailler plus en réseau pour favoriser les apprentissages mutuels (sur le mode
d’IAIA pour les spécialistes ou du peer review OCDE), par exemple en utilisant les nouveaux
outils et plateformes virtuels (type « moodle » et dérivés) ;

ni le FFEM ni les organismes de référence ne réclament d’évaluations
environnementales stratégiques (EES) des projets qu'ils financent, ce qui pourrait
devenir une vulnérabilité dans l'avenir pour les projets de grande taille. Il serait sans doute
judicieux, pour le FFEM, en coordination avec la division AES de l’AFD, de faire le point sur ce
sujet, même si les projets financés par le FFEM sont souvent de taille limitée. Il est
cependant rappelé que pour un projet FFEM de taille moyenne, l’EES représenterait une
dépense d’au moins 5% du montant du projet, qui seraient ainsi soustraits du budget
opérationnel.
IV.6 BILAN GLOBAL DU CYCLE DE PROJET
Forces
 Cadre de programmation stratégique défini de manière précise avec les IM
 Maturité, pertinence, rigueur et efficacité des procédures du cycle de projet, permettant
des délais d’instruction réduits
 Processus d’identification assurant un flux d’idées de projet suffisant pour permettre de
constituer un portefeuille de projet conforme aux orientations stratégiques
 Rôle essentiel du CST pour améliorer la pertinence des projets et leur conformité aux
critères d’éligibilité
 Efficience des missions de supervision des projets et capacité à déclencher des
évaluations intermédiaires lorsque des réorientations sont nécessaires
 Qualité générale des évaluations rétrospectives
 Montée en puissance des exercices de capitalisation, ayant abouti à des documents de
grande qualité, tant sur le fond que sur la forme, et facilement accessibles
 Richesse, transparence et mise à jour régulière du site web du FFEM et cohérence du
plan de communication
Faiblesses
 Peu de capacité d’initiative en raison de la difficulté à lancer des appels à projet
 Amélioration souhaitable de la synergie des projets avec les politiques publiques
françaises et avec la position des négociateurs des conventions internationales
 Participation de l’IM qui présente un projet à la prise de décision en COPIL
 Etudes de faisabilité et rédaction de la NEP parfois effectuées dans la précipitation
 Impact des nouvelles diligences LAB/FT sur la fluidité du cycle de projet, la surcharge
Page 105
du Secrétariat et potentiellement sur la diversité des bénéficiaires
 Niveau d’implication des IM ministérielles dans le cycle de projet faible par rapport aux
instructions du manuel des procédures opérationnelles, ce qui surcharge le Secrétariat
 CST impliqué dans l’identification des projets, mais pas dans le suivi et peu dans le
réflexion stratégique
 Certaines évaluations rétrospectives sont presque uniquement techniques et sousévaluent l’analyse de l’organisation et de la gouvernance des projets, leur impact
institutionnel, ainsi que leurs aspects économiques
 Difficulté d’apprentissage et de capitalisation des retours d’expérience par les IM
ministérielles
 Budget de communication limité, peu de communiqués de presse, de radios et de
télévisions, entrainant un déficit de notoriété et de communication en direction du
grand public
 Diffusion numérique limitée des études de capitalisation
 Faible intégration de la communication dans les composantes des projets
Résumé des recommandations :
Sujet
Recommandation
R1- Mieux cadrer le format des NIP, de manière à enrayer l’inflation de leur
volume
Identification
R2- Tester le lancement d’un appel à projets, notamment sur des
thématiques nouvelles pour le FFEM, par exemple sur le thème de la ville
durable
R3- Pour les projets complexes, adopter le principe d’une mission conjointe
entre le consultant externe, l’ingénieur du FFEM et le représentant de l’IM
porteuse du projet
Evaluation ex
ante
R4- Maintenir l’engagement du représentant de l’IM porteuse du projet au
cours de l’évaluation ex ante
R5- Améliorer l’indépendance du COPIL en éloignant de la décision
d’engagement l’IM qui présente un projet
R6- Limiter les montages opérationnels présentant des facteurs de risque
élevé : montages trop complexes, projets sous maitrise d’ouvrage de pays à
gouvernance défaillante, éloignement physique trop important des
partenaires
Exécution des
projets
R7- Accroitre le potentiel de supervision et de suivi des projets, en
augmentant le potentiel du Secrétariat, en impliquant les représentants des
institutions membres ou en déléguant certains suivis à des intervenants
externes
Achèvement des
projets
R8- Consacrer une réunion annuelle du CST à l’examen des évaluations de
projet, de manière à valoriser le retour d’expérience
Valorisation des
projets
R9- Maintenir les activités de communication actuelles mais améliorer la
diffusion papier et numérique des différents types de documents de
capitalisation
R10- Monter en puissance sur la communication dans les médias,
notamment radios et télévision, afin d’améliorer la visibilité du FFEM, en
particulier pour le grand public
Page 106
V. Méta-évaluation des 4 audits du FFEM
Depuis la création du FFEM en 1994, des évaluations rétrospectives ou audits de l’outil ont été
conduits tous les 4 ans par des consultants indépendants, en vue de la reconstitution du fonds :
 en 1998 par ACT Consultants et Brèche ;
 en 2002 par Mazars et Sogreah, la dimension stratégique étant évaluée en parallèle par un
Comité d’Examen Stratégique, composé d’experts de haut-niveau, au travers d’une « Note
d’Orientation Stratégique » ;
 en 2006 par Ernst&Young, la dimension stratégique étant également évaluée à part par un
Comité d’Évaluation ad hoc ;
 en 2010 par Baastel.
Bien que les termes de référence de chaque évaluation diffèrent et qu’ils soient structurés de façon
sensiblement différente, on y retrouve globalement les quatre parties suivantes : analyse financière
et comptable, opérationnelle, institutionnelle et stratégique.
Tableau 14 : Récapitulatif des structures des 4 évaluations du FFEM
Volets
Audits
Stratégique
Organisationnel Opérationnel Institutionnel Juridique
1998*
X*
X
X
X*
2002
(Comité
d’Évaluation)
2006
(Comité
d’Examen
strat.)
X
X
2010
X
X
X
X
Financier
Critères
&
d’évaluation
comptable
X**
X
X
inclus
dans
instit.
X
X
X
X
* Les recommandations de l’audit de 1998 nous paraissent recouvrir des aspects institutionnels et stratégiques,
bien que l’analyse ne soit pas spécifiquement structurée selon ces volets.
** L’évaluation de 1998 traite de l’aspect financier mais n’émet aucune recommandation spécifique à ce sujet
Le présent chapitre est structuré autour de la synthèse des analyses réalisées par ces évaluations
sur les grands sujets du FFEM :
 les orientations stratégiques ;
 la gouvernance et ses moyens ;
 les modalités de mise en œuvre de son action.
Il s’est agi en particulier d’analyser les recommandations des 4 audits sur ces questions et leur
prise en compte par le FFEM.
Le Tableau 15 de la page suivante propose un récapitulatif de ces recommandations et la façon
dont elles ont été ou non mises en œuvre.
Page 107
Tableau 15 : Récapitulatif de la prise en compte des recommandations des 4 audits/évaluations
Légende : Recommandation…
x
Oui
Partiel
Non
… proposée par
… partiellement … non acceptée ou
… mise en œuvre
l’audit de …
mise en œuvre non mise en œuvre
Note : Certaines recommandations se rapportent à plusieurs thèmes mais n’ont pas pour autant été répétées
Audit de l’année…
Mise en
œuvre
THÈMES
RECOMMANDATIONS
1998 2002 2006 2010
Objectifs et maintien du fonds
X
Maintien du FFEM
X
X
Oui
Mise en place d'une compétence stratégique
Oui
X
Présence française au sein du GEF
X
Oui
X
X
Accroitre la dotation financière
X
Oui
Stratégie d'intervention
X
Mise place d'un cadre stratégique
X
X
Oui
X
X
X
Engager une réflexion sur la stratégie thématique
Oui
X
Maintien des engagements en Afrique et Méditerranée en priorité
Oui
Fonctionnement institutionnel
X
X
Ouverture et équilibre interministériel du CP
Partiel
Plus d'implication des IM sur les notions d’environnement mondial
X
Non
X
Recentrer les tâches du CP (+ stratégiques et - opérationnelles)
Oui
X
Redéployer les tâches du CST (éligibilité, réseau)
X
Partiel
Augmenter le rôle du CST (instruction, évaluation)
X
Non
X
X
Refonte du CST (attentes, rémunération, 2nd cercle)
Oui
X
Renforcer les moyens du SEC en réponse à l’ampleur de sa mission
X
Oui
X
X
Internalisation de la fonction "ozone"
Non
X
Mise à jour de la convention État/AFD
X
Oui
X
Renforcer implication FFEM dans la stratégie de l'AFD
Partiel
X
Préciser règles de gestion projets FFEM par AFD
Oui
Mobiliser les ressources FFEM en amont du cycle de projet
X
X
Partiel
Identification et instruction des projets
X
X
Revoir le processus de sélection (CP juge et partie, appels à projets)
Partiel
X
X
Redéployer les tâches du SEC (- amont, +aval du cycle)
X
Oui
Renforcer le rôle du CST dans la sélection et l'instruction
X
Non
X
X
Réflexion sur les critères de sélection/éligibilité des projets
X
X
Partiel
X
Systématiser le cadre logique et les indicateurs de suivi
X
X
Oui
Améliorer l'organisation des études de faisabilité
Oui
X
X
Standardisation des documents de projet
X
Oui
Avis systématique du poste diplomatique sur l’identification de projet
X
Non ?
X
Revoir les délais relatifs à l'identification
Partiel
Suivi-évaluation des projets
X
X
Accroitre le rôle du CST (instruction, évaluation)
X
Non
X
X
Standardiser les documents de projet
X
Oui
X
Dédier une ligne budgétaire dédiée aux évaluations par grappes
Oui
X
X
Renforcer les procédures de suivi de la mise en œuvre des projets
X
Oui
X
Renforcer le contrôle et suivi financier de projet
Oui
X
X
Exploiter les évaluations ex post
Oui
Capitalisation recherche Communication visibilité
Définir les modalités de la recherche
X
Non?
Changement d'échelle des projets
X
Non
Développer la coopération décentralisée
X
Oui
X
Réflexion sur les outils de communication et publics visés
Oui
Renforcer la capitalisation sur l’expérience
Oui
X
X
Renforcer la pratique de la capitalisation (SEC et IM)
Oui
X
Formaliser la diffusion des résultats des évaluations
Partiel
X
Développer les partenariats avec la recherche
X
Partiel
X
Mettre en place un système de suivi du niveau d’atteinte des cibles
Partiel
Gestion financière
Accroitre l'activité du SEC (instrument financier du FFEM)
X
Oui
X
Améliorer l'information financière
X
Oui
X
X
Revoir les aspects financiers de la relation avec l'AFD
X
Oui
X
Instaurer un suivi de trésorerie
Oui
X
X
Préciser le suivi des temps
Oui
X
Mise à jour du manuel de procédures
Oui
X
Fonder les documents sur une comptabilité d'exercice
Non
Page 108
V.1
ORIENTATIONS STRATEGIQUES
V.1.1 Mission et maintien du fonds
L’évaluation de 1998 retrace les objectifs fixés lors de la création du FFEM en 1994, d’après son
texte fondateur, puis les objectifs plus opérationnels qui se sont précisés au fil du temps.
Tableau 16 : Objectifs attribués au FFEM
Objectifs formulés
dans le texte fondateur
- Aider les pays les plus démunis
sur les 4 thèmes du GEF et la
désertification dans un souci de
développement durable
- Catalyser les efforts de l’aide
française dans ces domaines,
avec de nouveaux moyens
- Financer des projets exemplaires
et renforcer les capacités
nationales avec une place
prépondérante au processus
d’apprentissage, en particulier en
matière de lutte contre la
déforestation et la désertification
Objectifs cachés
- Inciter l’aide française à intégrer
la protection de l’environnement
mondial à travers la constitution
d’un savoir-faire, la mise à
disposition d’un fonds dédié,
l’innovation technique et
technologique
- Servir l’image de l’aide française
en favorisant la prise en compte
d’une dimension jusqu’alors
délaissée
Objectifs opérationnels
- 50% des subventions réservées à
l’Afrique
- Objectifs de répartition budgétaire
par domaine et sous-domaine
- Relation avec le développement
affirmée plus fortement que dans
le projet du GEF
- Visibilité
- Innovation
- Reproductibilité
- Valorisation de l’expertise
française
- Effet de levier financier
- Doter le FFEM de ressources
additionnelles aux ressources de
l’aide française
- Développement de l’influence
française auprès du GEF
Source : élaboration propre d’après ACT Consultants-Brèche (1998)
Par rapport à ces objectifs, la première évaluation du FFEM en 1998 préconisait de réaffirmer
la vocation du FFEM à inciter les acteurs de l’APD française à intégrer les préoccupations
environnementales, plutôt qu’à se substituer à eux en tant que nouvelle institution d’aide
(recommandation n°2), objectif qui n’était pas explicite lors de sa création. En outre, l’évaluation
recommandait que la France se donne véritablement « les moyens d’une compétence stratégique
dans la protection de l’environnement mondial » (recommandation n°9) et que la présence
française soit mieux assurée « dans les instances opérationnelles du GEF pour que l’influence de la
France soit reconnue et valorisée » (recommandation n°10), le FFEM devant être au centre de ces
dispositions stratégiques d’après les consultants. En conséquence, l’évaluation de 1998 préconisait
la prolongation du fonds (recommandation n°1), faisant un bilan positif mais inachevé de sa
période de démarrage : malgré la pertinence de l’outil, les objectifs n’avaient pas encore été
atteints. En effet :
 malgré l’acquisition d’un savoir-faire, une phase de dissémination des apprentissages auprès
des institutions partenaires était encore nécessaire ;
 un instrument bilatéral était jugé utile pour poursuivre le développement de l’expertise
française sur le thème de la protection de l’environnement mondial ;
 le rythme de décaissement était encore très faible par rapport à la dotation annuelle du
FFEM, un grand nombre de projets n’étant pas encore concrétisés.
L’ensemble de ces recommandations a été suivi par le Comité de Pilotage (CP). Depuis, la
reconstitution du fonds n’a pas été remise en cause, les audits suivants ayant plutôt préconisé
l’accroissement de sa dotation.
En outre, en termes de moyens pour poursuivre l’ensemble de ces objectifs, il paraissait nécessaire
d’externaliser une part de l’activité relative à la faisabilité des projets et de mettre en place une
stratégie de transmission du savoir-faire. En 1998, le Comité de Pilotage a ainsi demandé
l’implication accrue des institutions partenaires dans les projets, notamment de l’AFD (le dispositif
d’APD française évoluant alors dans le sens d’une concentration des compétences opérationnelles
au sein de l’AFD). De plus, en raison de capacités humaines et techniques variables selon les
Page 109
institutions membres (IM), la proposition de mobiliser des ressources FFEM en amont du cycle de
projets avait également été discutée en CP, comme recommandé dans l’évaluation.
Cependant, l’évaluation de 2002 constate que :
 bien qu’effective, l’implication accrue des IM demeure inégale et fragile ;
 la recommandation de mobiliser des ressources en amont du cycle de projets « n’a pas été
suivie » et « reste souhaitable ». Cependant, le rapport d’audit fait tout de même mention de
la Dotation pour Préparation de Projet (DPP) mise en place pour externaliser les études de
faisabilité qui, on peut le penser, a répondu partiellement à ce besoin.
En outre, en 2002, la note d’orientation stratégique de l’évaluation conclut que :
 les missions confiées au FFEM sont opportunes et bien assurées ;
 la fonction d’apprentissage est visible, tant auprès des institutions partenaires que des
opérateurs ;
 la spécificité du FFEM par rapport au GEF est reconnue et appréciée ;
 le caractère interministériel est fructueux pour contribuer à une vision partagée.
Il recommande donc le maintien du dispositif et le renouvellement de sa dotation, tout en intégrant
des moyens supplémentaires, notamment pour la capitalisation stratégique.
En 2006, le rapport stratégique, complémentaire à l’évaluation, conclut que le FFEM demeure un
instrument original et efficace, permettant de souligner les priorités géographiques françaises par
rapport au GEF, offrant aux parties prenantes françaises un accès aux enceintes et travaux
internationaux sur l’environnement et encourageant le lien de plus en plus pertinent entre
développement et environnement. Il soutient par conséquent le renouvellement des moyens du
Fonds, dont le fonctionnement devrait d’ailleurs s’installer dans la durée, « le renouvellement
périodique des moyens du Fonds devant bien davantage être l’occasion de revisiter ses dimensions
stratégiques plutôt qu’une interrogation récurrente sur le maintien de l’institution ». Le Comité
souligne d’ailleurs qu’ « un certain nombre de ses remarques avaient déjà été effectuées lors de
l’évaluation précédente ». Le rapport d’évaluation confirme ces conclusions, soulignant le caractère
innovant et pilote de l’outil, notamment en raison de sa souplesse.
L’évaluation de 2010 fait plus tard le bilan suivant : « le FFEM a eu une influence limitée sur les
stratégies et plans nationaux de développement durable et d’environnement. En revanche, il a joué
un rôle important dans la prise en compte de l’environnement, des biens publics mondiaux et de
nouvelles thématiques dans les nouvelles orientations de l’APD française. » En outre, au plan de la
cohérence externe, le FFEM est au même diapason que les acteurs multilatéraux et agit souvent en
synergie avec eux.
En conséquence, le rapport analyse différents scénarios budgétaires de reconstitution du fonds et
conclut qu’il serait « opportun de passer à un niveau supérieur d’intervention. En effet, par rapport
au contexte au moment de sa création, de nombreux acteurs ont depuis investi le champ de
l’environnement mondial et l’influence du FFEM, relativement à sa capacité de financement, s’en
est trouvée réduite. Une augmentation de la taille des interventions du FFEM permettrait donc de
maintenir un certain degré d’influence à la fois en termes d’intervention et de réflexion stratégique
thématique sur la scène internationale. De plus, une telle augmentation permettrait « de prendre
en compte plus efficacement les critères de reproduction et extension et de financer quelques
opérations sur des durées plus longues avec différentes phases ». L’évaluateur estime que le
dispositif institutionnel est désormais suffisamment mûr pour supporter jusqu’à 25%
d’augmentation du fonds par rapport à son niveau historique (soit jusqu’à 88 M€) sans ajustement
majeur. Dans le cas d’une reconstitution plus importante, il conviendrait alors d’investir de
nouveaux secteurs (initiative précoce « fast-start » forêts, océans et haute mer, ville durable,
financements innovants, etc.), ce qui impliquerait un renforcement ponctuel de l’équipe.
Cette dernière recommandation a été suivie puisque le FFEM a été reconstitué pour la cinquième
fois pour la période 2011-2014, à hauteur de 95 M€, soit une augmentation de 35% de ses
ressources. Les objectifs prioritaires associés sont alors de « maintenir l’excellent niveau
d’innovation qui est le sien, approfondir le rapprochement avec le monde de la recherche, et
encourager encore les partenariats avec le secteur privé, les collectivités locales et les ONG »
(Rapport Annuel 2010).
Page 110
V.1.2 Mise en place d’une stratégie
L’amélioration du pilotage stratégique et de ses outils est un point sur lequel une amélioration a
constamment été préconisée par les audits successifs.
Ainsi, dès 1998, la recommandation a été émise « d’énoncer une stratégie et de se doter des
moyens d’en suivre la mise en œuvre » (recommandation n°2). Pour cela, les évaluateurs
estimaient nécessaire de fixer des objectifs quantifiés et des indicateurs de suivi de l’activité. En
effet, le champ d’intervention du FFEM étant très large et ce dernier étant à l’époque un
précurseur, il était alors nécessaire de bien cadrer la mission et les objectifs du FFEM afin d’éviter
que son action ne soit trop diluée et d’en déduire les moyens nécessaires. De même, il était
préconisé que la mission de pilotage du Comité de Pilotage (CP) soit recentrée grâce à la fixation
de priorités et de moyens (recommandation n°5).
A priori, en 2002, cette recommandation n’était toujours pas mise en œuvre de façon
satisfaisante. En effet, la note d’orientation stratégique de l’audit de 2002 préconise à ce sujet
« qu’un tableau de bord de l’adéquation entre activité et stratégie soit mis en place » (p.3), les
indicateurs d’activité fournis demeurant essentiellement financiers. L’audit organisationnel et
financier recommandait d’ailleurs à ce sujet d’« enrichir les états de synthèse transmis au comité
de pilotage d’informations permettant de mieux comprendre l’activité » (recommandation n°12), à
travers l’inclusion systématique et formalisée de certaines données financières. Les conclusions de
l’audit confirment le constat de la note stratégique à travers la recommandation n°1, revêtant un
caractère prioritaire, de « définir un cadre de programmation biannuel et révisable annuellement ».
Un tel outil a finalement été mis en place à travers le premier Cadre de Programmation Stratégique
(CPS) couvrant la période 2003-2004.
L’évaluation de 2006, à travers la comparaison des CPS 2003-2004 et 2005-2006 et l’analyse du
portefeuille de projets, constate que, malgré l’intérêt de disposer d’un cadre budgétaire, sa
réalisation demeure « tributaire des capacités locales de portage des projets puisque le FFEM n’est
pas le maître d’ouvrage des projets » (la partie suivante détaille plus précisément les
considérations opérationnelles). Ce constat aboutit à la recommandation prioritaire (Op. 1)
d’ « engager une réflexion sur la refonte du cadre budgétaire ». Ainsi, le rapport fait le bilan que si
la mise en place de cadres budgétaires biannuels s’est avérée utile, il demeure nécessaire d’établir
un processus de définition des priorités stratégiques se basant sur un travail conjoint du CP, du
CST et du Secrétariat. En effet, l’exercice se résume encore trop à un simple cadrage budgétaire et
le CP et le CST sont essentiellement sollicités pour sa validation. Le rapport stratégique réitérait
d’ailleurs la nécessité que le CP s’implique plus dans la définition des axes stratégiques
d’intervention. En outre, la stratégie définie devrait être déclinée en sous-stratégies sectorielles
et/ou géographiques.
L’évaluation de 2010 établit un bilan globalement satisfaisant sur ce point, concluant que la
répartition thématique des projets soutenus suit les objectifs que s’était fixés le FFEM (bien que
cela ne soit pas le cas en matière géographique). En outre, ces interventions sont généralement
pertinentes et cohérentes avec les problématiques de développement durable mondiales et les
objectifs français (aspect qui n’avait pas été traité en tant que tel dans les évaluations
précédentes).
Enfin, le CPS 2013-2014 matérialise l’aboutissement de la réflexion sur l’établissement du cadre
stratégique, avec une refonte de la stratégie d’intervention et l’introduction de thématiques de
concentration. Il est en outre le fruit « d’une réflexion collégiale des six IM du FFEM (Ministères de
l’Économie, des Affaires étrangères, du Développement Durable, de la Recherche, de l’Agriculture
et l’Agence Française de Développement) et de son Comité scientifique et technique » (CPS 20132014).
V.1.3 Orientations thématiques et géographiques
Les orientations thématiques et géographiques du FFEM sont demeurées relativement constantes
depuis sa création. Elles ont pu cependant se voir attribuer une importance différente selon les
périodes, notamment suite à différentes recommandations issues des évaluations. De la même
façon, l’intervention du FFEM sur les pays de la ZSP (Zone de Solidarité Prioritaire), avec une
présence particulièrement appuyée en Afrique et en Méditerranée, a globalement été maintenue
sur toutes les années d’exercice du fonds.
Page 111
V.1.3.1 Orientations thématiques
L’évaluation de 1998 analyse la répartition des pré-engagements du FFEM selon les thématiques
des projets. Ainsi, ceux-ci « correspondaient globalement aux objectifs que s’était fixés le FFEM, à
l’exception du thème des eaux internationales » qui est sous-représenté. L’évaluation de 1998 ne
formule pas d’avis ni de recommandation plus spécifique concernant les orientations thématiques.
Elle souligne cependant le fait que certaines préoccupations locales, telles que la lutte contre la
désertification, l’approvisionnement en eau et l’irrigation ainsi que la pollution causée par
l’exploitation minière, en Mauritanie où a eu lieu une des visites de terrain, ne sont pas ou peu
traitées par le FFEM, alors que la lutte contre la désertification et la dégradation des terres était
précisément un objectif affiché du FFEM, permettant de le démarquer du GEF.
Lors de l’évaluation de 2002, la Note d’Orientation Stratégique émet deux recommandations
principales relatives aux orientations thématiques :
 la mise en place d’une fenêtre exploratoire (environ 10 % du budget annuel) pour
tester de nouveaux thèmes et évaluer les implications d’un élargissement ou d’un
renouvellement des thématiques prioritaires du FFEM. Parmi les thèmes potentiels à
explorer, et en lien avec l’adoption de nouvelles conventions internationales depuis la
création du FFEM98, on retrouve la désertification (déjà citée dans l’évaluation précédente et
qui fait partie des objectifs initiaux du FFEM), l’adaptation climatique (en lien avec la
thématique de l’effet de serre), les POP, la gestion de la ressource en eau et la biosécurité.
Le CPS 2003-2004 fera suite à cette recommandation en ouvrant une fenêtre exploratoire
(sous le nom de « nouvelle fenêtre ») portant sur la désertification, la biosécurité et les POP,
ainsi que sur la protection et la valorisation des ressources génétiques qui ne figurait pas
dans les recommandations. Il est alors prévu que cette nouvelle fenêtre représente 7 % des
projets.
 l’intégration de projets transports dans la thématique effet de serre, car il constitue un
des principaux défis de cette thématique et que ce type de projet n’est pas soutenu par le
GEF. La France dispose, de plus, d’une expertise remarquable sur ce thème. Le Comité
recommande de privilégier, dans cet ordre, transports urbains, transport interurbain de
personnes, autres transports terrestres. Cette recommandation sera prise en compte dans le
CPS de 2003.
L’évaluation a aussi permis de mettre en évidence de nombreuses autres pistes de réflexion
relatives aux différents volets stratégiques :
 les projets de la fenêtre mixte sont très riches et gagneraient à être étendus à d’autre pays,
à condition d’assurer un retour d’expérience ;
 en ce qui concerne plus précisément le domaine biodiversité, le comité souligne qu’il serait
intéressant :
 d’explorer les opportunités d’intervention dans le Pacifique (espèces exotiques envahissantes
notamment) ;
 de mieux définir la stratégie du thème « biodiversité » (démarches, projets et pays très
diversifiés) ;
 d’identifier un nombre limité de projets biodiversité pertinents du point de vue de leur impact
sur les politiques gouvernementales pour y intégrer cette dimension ;
 de développer une approche intégrée des grands paysages terrestres ou marins, qui pourrait
aussi inclure des bassins versants dans leur intégralité (démarche intégrée de gestion de
l’espace déjà abordée par des ONG (IUCN ou WWF) qui pourraient être intéressées par une
collaboration) ;
 de valoriser au mieux l’expérience du FFEM dans le domaine biodiversité (et plus
particulièrement sur les zones protégées) en vue de conforter sa contribution à la CDB ;
 concernant les eaux internationales, le comité a constaté le faible nombre de projets relatifs
à ce domaine malgré l’importante présence française dans les mers et océans et les forts
enjeux de protection existant pour ces milieux (marins ou fluviaux) ; de ce fait, le comité
souhaite que le FFEM :
98
Exemple : le Protocole de Kyoto (1997), le protocole de Carthagène sur la biosécurité, la convention de Stockholm sur les
Polluants Organiques Persistants (2001).
Page 112
 soit plus visible au sein des instances de gestion des eaux internationales telles que les
conventions afin de favoriser l’émergence de projets ;
 prenne en compte des projets de gestion intégrée des bassins versants lorsqu’ils sont
effectivement liés à la gestion des eaux internationales marines ou douces et
 appuie les systèmes de surveillance de la qualité du milieu aquatique et marin ;
 les projets soutenus par le FFEM, qui visent à réduire les besoins d’énergie des pays en
développement ou à produire de l’énergie faiblement émettrice de GES, sont variés et
innovants. L’évaluation de 2002 conseille les démarches suivantes pour les prochaines
programmations du FFEM :
 aller au-delà des démonstrations de techniques et démarches de gestion associées ;
 maintenir la forte diversité du portefeuille ;
 poursuivre l’encouragement des démarches innovantes et nouvelles techniques émergentes
tout laissant priorité aux projets ayant la capacité potentielle d’influencer le secteur privé
grâce à, par exemple, son approche du partage des risques, l’encouragement à l’innovation
technologique ou au développement des marchés ;
 offrir une assistance technique ciblée aux pays engagés à améliorer leur cadre
réglementaire, transparent et non discriminatoire en faveur des techniques propres ;
 explorer l’opportunité d’intervenir au-delà du cofinancement de projet.
Une partie des recommandations de 2002 a bien été prise en compte par le FFEM, notamment les
deux principales (mise en place d’une fenêtre exploratoire, intégration de projets transports dans la
thématique effet de serre).
Dans l’évaluation de 2006, de nouvelles recommandations sont émises, il s’agit principalement
de :
 OP 1 « Engager une réflexion sur la refonte du cadrage budgétaire du FFEM » : elle porte
notamment sur la nécessité d’une redéfinition et réorganisation cohérente des fenêtres
d’intervention (climat notamment) et de la mise en place d’une stratégie adaptée pour
chacune d’entre elles et pour les thématiques transverses, comme par exemple les forêts.
Les évaluateurs soulignent d’ailleurs qu’il serait intéressant de discuter de la pertinence de la
création d’une fenêtre forêt à part entière. De plus, il est recommandé de réduire
progressivement, voire supprimer à terme, la fenêtre mixte qui d’une part complique la
lecture de la stratégie et d’autre part tend à devenir un « artifice» permettant de respecter le
cadre budgétaire. La « nouvelle fenêtre » créée suite aux recommandations de l’évaluation
précédente doit en revanche être maintenue ;
 OP 11 « Définir une stratégie d’intervention à moyen ou long terme dans le cadre du
FMPM » : le rapport d’évaluation recommande de s’intéresser au thème « gestion des
substances chimiques toxiques » (dans le prolongement des activités du FFEM dans le
domaine POP notamment) et de valoriser et mobiliser les compétences et le réseau
développés dans le cadre du FMPM sur ces sujets.
Concernant le suivi des recommandations, selon l’évaluation de 2010, les recommandations OP1
et OP 11 sont considérées comme étant mises en œuvre. L’évaluation suggère d’autres actions à
mettre en œuvre afin d’ « engager une réflexion sur les niveaux de répartition budgétaire entre les
différents domaines d’intervention » (Recommandation n°5). Cette recommandation impliquerait
les actions suivantes :
 « Poursuivre la répartition équilibrée des interventions entre le domaine des changements
climatiques et de la protection de la biodiversité, tout en conservant la répartition existante
pour les autres domaines » : à la différence des volumes financiers dédiés à la protection de
la biodiversité, ceux à destination des initiatives pour la lutte contre le changement
climatique ont tendance à augmenter ;
 « Apporter un peu plus d’attention aux questions d’adaptation aux impacts des changements
climatiques vis-à-vis de l’atténuation au sein du domaine des changements climatiques » :
cette action permettra d’équilibrer les interventions de type atténuation et adaptation au
changement climatique en favorisant notamment les actions d’adaptation dans les pays
vulnérables aux impacts des changements climatiques et sans négliger les questions d’accès
à l’énergie propre (même si ce ne sont pas des pays émergents) ;
Page 113
 « Mener une réflexion sur la création d’un nouveau domaine d’intervention lié aux forêts ou
la création d’un sous-thème spécifique » (ce qui sera fait dans le CPS 2013-2014). Bien qu’il
s’agisse d’une thématique transversale aux trois domaines « biodiversité », « changements
climatiques » et « lutte contre la dégradation des terres », il semble judicieux que le FFEM
clarifie sa stratégie vis-à-vis de cette thématique, notamment à la lumière des différents
,
engagements et partenariats sur ce sujet (Accords de Copenhague 99 Conférence de Paris sur
les bassins forestiers du 11 mars 2010).
 « Continuer à explorer de nouvelles thématiques au sein de ces six différents domaines telles
que les océans et la haute mer (protection de la biodiversité, lutte contre les changements
climatiques et l’acidification), la promotion du concept et des approches de ville durable,
compensations carbones, les outils de financement innovants » (voir encadré sur le scénario
de la 5ème reconstitution du FFEM) : cette dernière action sera l’opportunité de créer des liens
et des ponts entre les différentes thématiques (notamment le climat et la biodiversité) et de
favoriser la transversalité et la convergence entre elles et les enjeux de développement tels
que l’alimentation, enjeux de migration (liées à la dégradation de l’environnement
notamment), la santé, la pauvreté et lien entre patrimoine culturel et patrimoine naturel.
Selon le suivi des recommandations de l’évaluation de 2010 :
 un équilibre entre les fenêtres climat et biodiversité n’a pas pu être respecté sur la première
moitié du quadrienium étant donné les montants importants (30 M€) consacrés en 20112012 sur la protection des massifs forestiers, mais cet équilibre devrait être plus facile à
atteindre sur 2013-2014 ;
 dans le cadre du CPS 2013-2014, cinq thématiques ont été priorisées (agriculture durable,
territoires urbains durables, mécanismes de financement de la biodiversité, énergie durable
en Afrique, gestion intégrée des zones littorales et marines), chacune intégrant la question
de l’adaptation au changement climatique. Cette intégration vise à être renforcée après une
évaluation stratégique programmée pour 2013 sur l’adaptation au changement climatique et
son intégration dans la stratégie du FFEM.
V.1.3.2 Le cas de la protection de la couche d’ozone (Fonds multilatéral du
protocole de Montréal (FMPM))
Lors de l’évaluation de 2006, il est mis en évidence le fait que la France affiche une position
affirmée sur l’intérêt de mobiliser le volet bilatéral ouvert par le FMPM mais en y consacrant
cependant que peu de moyens, sans envisager de changement dans ce fonctionnement.
En effet, la France, avec 14% des contributions 1995 et 2006, est le troisième pays en termes
d’engagement bilatéral, derrière l’Allemagne (33 %) et les États-Unis (16 %). Cependant, les
évaluateurs soulignent que cette position forte de la France sur le volet bilatéral repose sur une
mobilisation de moyens réduite :
 en principe, le secrétaire général du FFEM dispose de 5 % de temps pour le FMPM, toutes
activités confondues ;
 la gestion est assurée en grande partie par un consultant extérieur à mi-temps, sachant que
son contrat couvre à la fois le volet d’aide bilatérale et une partie des activités de
représentation de l’État.
Pour pallier ce manque de moyens, l’action de la France repose sur une externalisation de la
gestion à d’autres partenaires tels que la GTZ ou le PNUE, qui perçoivent alors les deux tiers de la
rémunération prévue par le FMPM pour leur gestion et leur encadrement. Les entretiens réalisés
lors de l’évaluation précisent que cette externalisation ne se limite pas à de la sous-traitance de
cette gestion mais qu’elle permet aussi à la France de diffuser et d’enrichir ses idées.
Les évaluateurs considèrent alors que trois options s’offrent à la France par rapport à la question
de son implication : (1) le statu quo en considérant que le Protocole de Montréal vit ses dernières
années ; (2) un retour vers le niveau minimal en cessant l’ajout de nouveaux projets au
portefeuille FFEM et (3) un développement de la position française en augmentant les moyens
humains pour gérer les tâches actuellement externalisées. La recommandation des évaluateurs est
99
mise en œuvre immédiate de REDD+ et création d’un Fonds vert pour le climat
Page 114
de choisir la dernière option avec une vision à moyen et long terme reposant sur l’idée que les
activités mises en œuvre dans le cadre du Protocole de Montréal permettront à la France de
capitaliser sur cette expérience pour d’autres projets de gestion de substances chimiques toxiques,
sujets alors émergents. Les évaluateurs de l’audit de 2006 soulignent que par ailleurs cela
permettrait d’une certaine manière de compenser le manque de synergie constaté entre le FMPM et
le FFEM, les perspectives de projets conjoints n’ayant pas été concrétisées.
En 2008, le FFEM a reçu un prix lors du vingtième anniversaire du Protocole de Montréal « en
reconnaissance de l’extraordinaire assistance aux PED pour l’effort global d’élimination des SAO
[ndr : SAO = Substances Appauvrissant la couche d’Ozone] et pour sa protection ».
L’évaluation de 2010 préconise de « mettre en place un poste permanent pour la gestion des
fonctions relatives à la protection de la couche d’ozone stratosphérique et thèmes connexes »
(recommandation Ins 4). En effet, selon les évaluateurs, le recours à un consultant spécialisé sur
cette thématique n’est pas complètement pertinent, ni efficient et pourrait causer à termes des
problèmes administratifs. Une utilisation plus optimale de l’aide bilatérale pourrait selon eux être
faite, notamment en s’appuyant sur des projets en synergie avec les projets sur la thématique du
changement climatique ou d’autres thématiques de gestion de déchets.
Cette recommandation ne sera pas suivie, étant donné que « les contraintes en terme d’ETP qui
s’appliquent sur l’ensemble de l’AFD rendent la mise en place d’un poste permanent sur ces
questions « ozone » peu probable. ».
V.1.3.3 Orientations géographiques
Pour rappel, le FFEM cherche à intervenir en cohérence avec les priorités géographiques françaises
en donnant la priorité aux pays de la « Zone de Solidarité Prioritaire » (ZSP). Il en résulte que les
financements sont principalement dirigés vers l’Afrique sub-saharienne et la Méditerranée, les
autres régions bénéficiant des engagements du FFEM sont l’Amérique latine et Caraïbes, l’Europe
de l’Est de l’Asie et le Pacifique.
Du point de vue de la stratégie géographique, les évaluations du fonds constatent généralement
une répartition géographique diversifiée et pertinente avec les objectifs du FFEM. L’évaluation de
2010 ajoute d’ailleurs que la stratégie géographique du fonds est en ligne avec les conclusions des
réunions du CICID de 2006 et 2009 sur la priorité à accorder à l’Afrique.
On notera cependant, en 2002, que le comité regrettait l’absence de projets biodiversité dans la
région Pacifique malgré la forte présence scientifique française. Il recommande alors une démarche
proactive visant à explorer les opportunités d’investissement biodiversité dans le Pacifique en
s’inspirant de l’expertise développée à Maurice, la Réunion, en Nouvelle Calédonie et en Polynésie
Française.
En 2006, la Note d’Orientation Stratégique mentionne que, sur le plan géographique, il est
recommandé de maintenir les engagements en Afrique et dans le Bassin méditerranéen en priorité
mais d’éviter les grands pays émergents où le GEF est déjà présent et où les moyens limités du
fonds risquent de s’épuiser sans pour autant apporter d’impact significatif. Le Comité conseille
aussi d’intégrer d’avantage l’Outre-mer français ou au moins les collectivités non départementales
aux actions du FFEM et met en garde sur la tendance à affirmer trop de priorités géographiques et
sur le biais de superposer les axes thématiques aux zones géographiques (expl : biodiversité en
Afrique, climat dans pays émergents, etc.).
V.1.3.4 En synthèse…

Les quatre audits dressent un bilan plutôt positif du fonds. Ils estiment que le FFEM
est un instrument efficace, bien distinct du GEF, avec une action cohérente et en synergie
avec les acteurs multilatéraux. Le Fonds tient aussi un rôle important dans la prise en
compte de l’environnement et des BPM dans les orientations de l’APD française. Les audits
ont toujours demandé le renouvellement (voire un accroissement) de la dotation du fonds,
notamment afin de réviser les dimensions stratégiques du fonds. Ils apportent néanmoins
régulièrement des recommandations spécifiques à certains aspects stratégiques et ou
opérationnels (l’évaluation de 1998 recommande par exemple de valoriser l’influence
française dans les instances du GEF ou de mobiliser des ressources en amont du cycle de
Page 115
projet) qui seront prises en compte ou non dans les programmations suivantes. La dernière
évaluation (2010) recommandait notamment d’augmenter la taille des interventions du FFEM
afin de maintenir son niveau d’influence stratégique à l’échelle internationale et pour investir
de nouveaux secteurs. Cette recommandation a en effet été suivie lors de la 5 ème période de
reconstitution.

L’amélioration du pilotage stratégique et de ses outils est un point sur lequel une
amélioration a constamment été préconisée par les audits successifs. En 1998, compte
tenu du statut précurseur du fonds et de son large champ d’intervention, il était demandé de
cadrer sa stratégie à l’aide d’indicateurs et d’objectifs quantifiés et de fixer ses priorités et
ses moyens. L’évaluation de 2002 réitère cette recommandation, en demandant notamment
l’amélioration du système de suivi « activité/stratégie » et la création d’un cadre de
programmation bisannuel permettant de formaliser les orientations stratégiques du FFEM. Ce
dernier sera mis en place dès l’année suivante. L’évaluation de 2006 s’intéresse plus
particulièrement au cadre budgétaire et souligne la nécessité d’établir un processus de
définition des priorités stratégiques de façon concertée entre les 3 instances du FFEM. Le
CPS 2013-2014 illustre d’ailleurs l’aboutissement de la réflexion collégiale des six
IM du FFEM et de son Comité scientifique et technique sur l’établissement du cadre
stratégique, avec une refonte de la stratégie d’intervention et l’introduction de thématiques
de concentration.

Les orientations thématiques et géographiques sont restées globalement stables au
fil des années. Quelques recommandations en lien avec les orientations stratégiques
actuelles du FFEM méritent cependant d’être soulignées :




Prise en compte de préoccupations plus locales telles que la désertification (1998)
Mise en place d’une fenêtre exploratoire (2002)
Intégration des projets transports dans la thématique effet de serre (2002)
Redéfinition et réorganisation cohérente des fenêtres d’intervention (climat notamment)
et mise en place d’une stratégie adaptée pour chacune d’entre elles et pour les
thématiques transverses telles que pour les projets forestiers (2006)
 Réduction, voire suppression, de la fenêtre mixte et maintien de la nouvelle fenêtre
(2006)
 Valorisation et mobilisation des compétences et le réseau développé dans le cadre du
FMPM dans les domaines gestion des substances chimiques toxiques (2006)
 Maintien de l’équilibre de la répartition budgétaire entre les domaines d’intervention,
tout particulièrement entre biodiversité et changement climatique (2010)
 Attention aux questions d’adaptation et aux impacts vis-à-vis de l’atténuation (2010)
 Réflexion sur la création d’un nouveau domaine d’intervention lié aux forêts (2010)
 Exploration de nouvelles thématiques au sein des 6 domaines d’interventions (2010)

En ce qui concerne l’ozone, la France, bien que convaincue de l’intérêt de mobiliser le volet
bilatéral ouvert par le FMPM, y consacre peu de moyens. Cette situation s’illustre entre
autres par l’externalisation de la gestion de ce thème. L’évaluation de 2006 suggère au FFEM
d’augmenter les moyens humains pour gérer les tâches actuellement externalisées, de façon
à capitaliser sur cette expérience et réinvestir ces connaissances dans d’autres projets tels
que la gestion de substances chimiques toxiques, sujet alors émergent. L’évaluation de 2010
a renouvelé cette préconisation mais elle n’a toujours pas été suivie pour des raisons de
charge de travail du secrétariat.

En cohérence avec les priorités géographiques françaises, le FFEM donne la priorité aux pays
de la « Zone de Solidarité Prioritaire » (ZSP) et concentre ses financements vers l’Afrique
sub-saharienne et la Méditerranée, les autres régions bénéficiant des engagements du FFEM
étant l’Amérique latine et Caraïbes, l’Europe de l’Est, l’Asie et le Pacifique. Les évaluations du
fonds constatent une répartition géographique diversifiée, globalement pertinente avec les
enjeux environnementaux mondiaux et les besoins des bénéficiaires. Ces orientations sont
aussi en ligne avec les conclusions des réunions du CICID de 2006 et 2009 sur la priorité à
accorder à l’Afrique. En 2006, il est recommandé d’éviter les grands pays émergents où le
GEF est déjà présent et où le fonds risque de ne pas avoir d’impact significatif et d’intégrer
d’avantage l’Outre-mer français aux actions du FFEM tout en alertant sur le risque de
superposer systématiquement les axes thématiques aux zones géographiques (exemple :
biodiversité en Afrique, climat dans pays émergents, etc.).
Page 116
V.2
GOUVERNANCE ET MOYENS
Depuis sa création, la gouvernance du FFEM repose sur son Secrétariat exécutif, le CST et le CP.
Cette organisation et les missions respectives des trois entités ont constamment fait l’objet de
recommandations dans les évaluations menées.
Ainsi, l’évaluation de 1998 rappelle le rôle initialement prévu pour chacune de ces instances et
souligne le caractère léger et économe de la structure, qui s’explique cependant par un faible
niveau d’activité au cours de la période de lancement du fonds, en termes de suivi de projets
notamment. Elle fait également le constat d’une certaine passivité des IM, étant donné le niveau de
compétence développé au sein du FFEM sur l’environnement mondial. Elle recommande donc de :
 « Redéployer les tâches du Secrétariat du FFEM » (recommandation n°3) en faveur de la
négociation de conventions de financement, du suivi des projets en cours et de la
dissémination de son savoir-faire, tout en externalisant une part des tâches d’instruction ;
 « Redéployer les fonctions du CST » (recommandation n°4) qui, au-delà d’un rôle de
« garant scientifique », doit être plus opérationnel, notamment en matière de proposition de
critères d’éligibilité et de règles de calcul des coûts additionnels100. De plus, le CST devrait
« contribuer à la constitution d’un réseau d’experts de l’environnement mondial ».
 « Recentrer la mission de pilotage du CP » (recommandation n°5) : en contrepartie d’une
implication plus stratégique (voir paragraphe V.1.2), il devrait déléguer les aspects plus
opérationnels (signature de conventions) ;
 en outre, « les partenaires du FFEM doivent s’engager dans l’environnement mondial »
(recommandation n°7) : les IM doivent internaliser les notions d’environnement mondial et
leurs spécialistes sectoriels doivent y être sensibilisés.
Il s’agit donc essentiellement de recadrer les tâches des instances du FFEM ; au jour de
l’évaluation, les recommandations 3 et 5 ont effectivement été suivies. L’orientation des activités
du CP vers des tâches plus stratégiques s’illustre notamment par sa forte implication dans
l’élaboration de l’actuel CPS. En ce qui concerne le redéploiement des fonctions du CST, il semble
que la recommandation soit suivie en partie seulement grâce à la mise en place du défraiement des
membres du CST. Enfin, l’importante rotation des représentants des IM rend encore aujourd’hui
difficile la mise en œuvre de la recommandation n°7.
La Note d’Orientation Stratégique de l’évaluation de 2002 constate cependant que, malgré
une évolution, certaines recommandations demeurent à poursuivre :
 il est nécessaire de dédier des ressources à la fonction de dissémination du savoir-faire du
Secrétariat (y compris l’évaluation) ;
 le CST devrait également s’impliquer dans cette fonction d’évaluation et d’apprentissage. En
outre, il ne s’est pas saisi du rôle d’animation de l’expertise scientifique et technique et
manque de moyens pour le faire ;
 enfin, bien qu’effective, l’implication accrue des IM reste inégale et fragile.
Cette note stratégique conclut cependant que « la simplicité, la flexibilité et la rapidité de
fonctionnement du FFEM sont des atouts précieux qui doivent être préservés ». Elle souligne
néanmoins plusieurs points :
 si le caractère interministériel du CP est fructueux, le fait que les IM soient « juge et partie »
entraine un risque de dérive, tel que l’émergence d’un « droit de tirage » de chaque IM sur le
fonds ;
 le rôle critique du CST comme garant de l’indépendance dans le choix des projets est
souligné. Il est notamment recommandé de renforcer l’avis du CST par celui de spécialistes
du développement et de la gestion, en y allouant les moyens nécessaires (cet avis est repris
dans l’audit organisationnel et financier réalisé par les consultants dans le cadre de
l’évaluation). Le CST devrait également guider les activités d’évaluation ex post ;
100
Selon ses textes fondateurs, le FFEM n’a vocation à financer que « le coût additionnel correspondant à la prise en compte
de l’environnement mondial », c’est-à-dire « des projets ou composantes de projets qui n’auraient pas trouvé de
financement selon les circuits traditionnels et qui correspondent à une prise en charge spécifique des thèmes
d’environnement global. » (ACT Consultants – Brèche, 1998).
Page 117
 le Secrétariat du FFEM est sous-dimensionné par rapport au travail considérable accompli, il
est nécessaire à la fois de ne pas lui confier de fonctions additionnelles et de renforcer ses
moyens ;
 enfin, il est recommandé d’associer des compétences originaires des PED, notamment à
travers le montage progressif d’un réseau de partenaires sur place.
L’audit organisationnel et financier du
recommandations en termes de gouvernance :
FFEM
de
2002
émet
également
quelques
 « Renforcer le rôle du CST dans le processus d’instruction des dossiers » (recommandation
n° 6, prioritaire) : en effet, il était alors consulté pour donner un avis sur la FIP, soit trop en
amont pour pouvoir « déployer dans des conditions satisfaisantes ses compétences
scientifiques et techniques » ;

« Veiller à la cohérence stricte entre les différents textes régissant le fonctionnement du
FFEM notamment sur le rôle des différentes instances » (recommandation n°16) : en effet,
l’audit juridique constate que certaines dispositions du règlement intérieur et du manuel de
procédures, mis en place progressivement pour encadrer l’activité du FFEM, modifient la
répartition des rôles des différentes instances telles qu’initialement fixées dans la Convention
du 6 avril 1999 entre l’État et l’AFD au sujet du FFEM101 .
En 2006, le rapport stratégique du Comité d’Évaluation du FFEM conclut que son
« Secrétariat a su développer une gestion souple et flexible et engager une grande partie des
crédits disponibles. » Il réitère cependant plusieurs avis déjà émis en 2002 :
 il apparaît indispensable de renforcer les moyens du Secrétariat Général, notamment pour
supporter les fonctions d’évaluation et de diffusion. Ce renforcement peut revêtir diverses
modalités (moyens propres, appui de l’AFD, expertise externe) ;
 le CST appelle une refonte d’ensemble à travers l’inclusion de profils interdisciplinaires et de
parties prenantes des actions du fonds, un fonctionnement plus collectif, la rémunération des
experts, une réorientation vers la définition des axes programmatiques, l’évaluation et la
stratégie de diffusion. Il faut signaler que, d’après le Comité d’Évaluation, cette dernière
réorientation doit s’effectuer en déchargeant le CST de l’instruction des dossiers, ce qui va à
l’encontre des préconisations de l’évaluation précédente ;
 le CP pourrait être élargi, notamment aux IM en charge de l’outre-mer et de la mer. Il doit
être plus actif en matière stratégique ainsi que dans la sélection des projets, notamment
pour éviter l’effet de guichet potentiel déjà souligné lors de l’évaluation précédente.
De même, le rapport d’évaluation de 2006 conclut que, si les trois piliers de l’organisation
institutionnelle ont permis de conjuguer une réelle dimension institutionnelle avec une souplesse
nécessaire à l’efficacité de son action, le fonctionnement du dispositif présente des zones de
fragilité menaçant son équilibre, principalement le risque d’essoufflement du CST. Il émet ainsi de
nombreuses recommandations concernant un réajustement de l’organisation institutionnelle.
Concernant le CP,
 « Renforcer son rôle d’impulsion et de pilotage stratégique du FFEM » (recommandation
prioritaire Ins. 1) à travers d’une part, la mise en place d’un processus régulier d’orientation
stratégique (séminaires annuels), notamment pour partager et valoriser les activités de
capitalisation, associant les trois instances du FFEM et éventuellement des acteurs extérieurs
et, d’autre part, la définition d’un cadre d’intervention stratégique plus opérationnel. Le
rapport signale que le CP a été jusqu’à présent très accaparé par le travail d’approbation des
projets ;
 « Préserver le caractère interministériel du CP » (recommandation prioritaire Ins. 3) qui
demeure fragile en raison d’une implication hétérogène de ses membres, notamment en
matière d’alimentation en projets. En outre, l’évaluation souligne que l’élargissement
éventuel du CP présente certains risques (vision trop sectorielle, moindre réactivité) ;
101
Les modifications proposées par l’audit sont : (i) de donner plus de pouvoir au CP afin de garantir l’indépendance du
FFEM par rapport à l’AFD, (ii) de préciser le contenu exact de la relation entre AFD et FFEM, (iii) de formaliser une
procédure de suivi de projet, notamment l’intervention du Secrétariat et de l’AFD en lien avec le membre du CP
responsable du projet.
Page 118
 « Clarifier le processus de sélection des projets » (recommandation Ins. 2), en introduisant
un éventuel comité de sélection restreint en amont des réunions du CP, d’une part pour
décharger le CP et d’autre part en raison de la position de « juge et partie » de ses
membres, soulignée à plusieurs reprises dans les évaluations.
Concernant le CST, l’évaluation constate qu’il joue un rôle de garde-fou positif et essentiel dans le
fonctionnement du FFEM et garantit la légitimité des projets financés. Il semble cependant dans un
état de fragilité et d’usure, en raison d’une implication hétérogène de ses membres, et il apparaît
alors urgent de prendre des mesures visant à le redynamiser. L’évaluation de 2006 propose donc
de :
 « Fixer des attentes à la hauteur des capacités des membres du CST » (recommandation
prioritaire Ins. 5) : cette recommandation vise à diversifier les niveaux d’implication des
membres, au-delà de l’entrée des projets dans le portefeuille. Leurs compétences pourraient
être mieux valorisées par des interventions dans le suivi-évaluation des projets, dans
l’organisation d’évènements et dans la réflexion stratégique ;
 « Alimenter le réservoir de renouvellement des membres du CST en développant des moyens
d’implication d’un second cercle » (recommandation prioritaire Ins. 6), le renouvellement des
membres étant alors problématique. Plusieurs pistes sont évoquées ;
 « Évaluer les possibilités de rémunération des membres du CST » (recommandation Ins. 4) :
bien que débattue, une telle mesure permettrait de reconnaître le travail effectué par les
membres et de formaliser des engagements plus précis.
Concernant le Secrétariat du FFEM, l’évaluation constate qu’il accomplit un travail très important et
de qualité. Son rôle dépasse toutefois les fonctions prévues par la convention de 2004 entre l’État
et l’AFD. En effet, il était initialement prévu qu’il ne s’implique pas dans la mise en œuvre des
projets, qui incombe à l’IM ayant présenté le projet. Les moyens et les compétences nécessaires ne
sont en effet pas toujours disponibles au sein des IM. Si le Secrétariat a un rôle central, le transfert
des charges des IM vers celui-ci met en lumière une contradiction avec la volonté de maintenir une
structure légère. En conséquence, le Secrétariat est fortement mobilisé par le suivi et la gestion
des projets, au détriment de tâches hors-projets, notamment en matière de capitalisation. Cette
mobilisation est mal reflétée par le suivi des temps de travail, ce qui ne permet pas au CP de
mesurer l’inadéquation entre les moyens et les tâches du Secrétariat. Ces constats aboutissent aux
recommandations suivantes :
 « Clarifier les rôles respectifs du Secrétariat et des IM et évaluer les besoins humains en
conséquence » (recommandation prioritaire Ins. 7) : en fonction de la répartition des rôles
souhaitée, il peut être nécessaire d’amender les textes et d’ajuster les moyens du
Secrétariat ;
 « Renforcer la pratique de la capitalisation au sein des IM et du Secrétariat »
(recommandation prioritaire Ins. 8), notamment en le formalisant dans les objectifs des
ingénieurs du Secrétariat.
Enfin, l’évaluation de 2006 consacre une partie spécifique à la relation entre le FFEM et l’AFD. En
effet, si les deux sont intrinsèquement liés par le montage institutionnel original du FFEM, en 2006,
l’AFD est en pleine montée en puissance dans la mise en œuvre de l’APD et son positionnement sur
des thématiques environnementales est croissant. En outre, il demeure des marges d’amélioration
en matière de synergie opérationnelle. Le rapport fait donc les recommandations suivantes :
 « Préciser le positionnement du FFEM et renforcer son implication dans la définition des
stratégies d’intervention de l’AFD » (recommandation Ins. 9), notamment en valorisant sa
capacité d’innovation et en contribuant activement à l’élaboration des stratégies de l’AFD ;
 « Préciser et diffuser les règles de gestion et de suivi de projets FFEM par les services
opérationnels de l’AFD » (recommandation Ins. 10).
L’évaluation de 2010 reconduit la plupart des constats de la précédente évaluation, bien que le
fonctionnement institutionnel soit jugé globalement pertinent, cohérent et efficient vis-à-vis des
objectifs assignés.
Ainsi, concernant le CP, les problèmes liés à la transparence de la sélection des projets financés et
des rapports de force entre IM demeurent, la composition du CP étant restée inchangée.
L’évaluation recommande donc de :
Page 119
 « Explorer la possibilité de lancer des appels à projets » (recommandation Ins. 2), sur la
base des résultats de l’expérience du Programme de Petites Initiatives (PPI), et avec la mise
en place d’un comité de sélection indépendant. Cette option permettrait également de
promouvoir de nouveaux acteurs, de faciliter l’apprentissage au niveau des opérateurs et de
faciliter l’identification de nouvelles thématiques ;
 « Garder un équilibre au niveau de la représentations des IM en termes de portage de
projets » (recommandation Ins. 3) : ainsi, une ouverture à des ministères « techniques »,
notamment le Ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt (MAAF), tout en
permettant d’améliorer la transparence relative à la sélection des projets, devrait se limiter à
un rôle décisionnel sans aller jusqu’au portage de projets, selon les évaluateurs qui ne
justifient cependant pas cet avis ;
 le rapport propose également de réfléchir à l’ouverture du CP à des observateurs (ONG,
entreprises, etc.) qui délégueraient des fonds au FFEM : « renforcer les liens du FFEM avec le
secteur privé, la société civile et la recherche, sa visibilité, son effet levier et la
reproductibilité de ses interventions » (recommandation Ins. 6). Une telle ouverture,
paraissant opportune et appropriée aux évaluateurs, nécessiterait une évolution
institutionnelle du FFEM.
La recommandation Ins. 2 a débouché sur la mise en place d’une Facilité d’innovation pour le
secteur privé "Climat" (FISP CLIMAT) en 2013. Par contre, les autres recommandations relatives au
CP n’ont pas été poursuivies à notre connaissance.
Au sujet du CST, celui-ci demeure limité dans ses tâches de suivi-évaluation et de réflexion
stratégique malgré les ajustements réalisés depuis 2006 (sollicitation d’experts indépendants au
moment de l’identification des projets). L’évaluation reconduit donc les recommandations
précédentes, à savoir « mener une réflexion sur la composition du CST et sur la rémunération de
ses membres pour permettre de le dynamiser » (recommandation Ins.1). Cette recommandation a
été suivie avec l’intégration progressive de nouvelles compétences (agriculture durable et villes
durables notamment) et le renouvellement du règlement intérieur validant l’indemnisation
(défraiement mais pas d’honoraires) des membres. De plus, « en 2013, un effort de
renouvellement du CST a été mené par le président sortant avec un renouvellement échelonné sur
2013-2014-2015 de 6 de ses membres (2 par an). ».
Le rapport apporte des éléments nouveaux au sujet des moyens du Secrétariat. Il estime ainsi que
les moyens actuels sont adéquats avec ses fonctions et rôles, notamment grâce au renforcement
de l’équipe par un chargé de communication. La répartition du temps de travail s’approche de
l’objectif 60% pour le suivi des projets et de 40% pour les activités « hors projets ». L’évaluation
recommande toutefois « la mise en place d’un poste permanent pour la gestion des fonctions
relatives à la protection de la couche d’ozone » (recommandation Ins.4), fonction jusqu’à présent
externalisée. Cette recommandation n’a pas été suivie jusqu’à présent.
Enfin, en matière de partenariats, l’évaluation de 2010 souligne à nouveau des incohérences entre
la convention État-AFD de 2004 et le règlement intérieur du FFEM, aboutissant à la
recommandation d’ « actualiser la convention en date du 3 septembre 2004 et le règlement
intérieur du fonds » (recommandation Ins. 5). La convention a effectivement été actualisée le 14
mai 2012 et le règlement intérieur en novembre 2012.
En résumé…
La gouvernance du FFEM repose sur 3 instances : décisionnelle (comité de pilotage), opérationnelle
(Secrétariat exécutif) et consultative (CST).
Au tout début de l’exercice du FFEM, il s’agissait d’une structure légère qui nécessitait alors encore
peu de suivi de projets. Les premières recommandations émises au sujet de la gouvernance et des
moyens, en 1998, portaient sur le déploiement des fonctions du secrétariat et du CST vers des
taches plus opérationnelles tout en impliquant le CP vers des missions plus stratégiques.

Bien que ces recommandations restaient en partie à poursuivre en 2002, la deuxième
évaluation précisait que la légèreté et la souplesse de fonctionnement de la structure
étaient en atout à préserver. Elle souligne cependant le statut de « juge et partie » du
CP dans le choix des projets bien qu’il soit modéré par le CST. Le développement de l’activité
du FFEM justifie aussi d’autres recommandations de renforcement des moyens et de
Page 120
répartition des tâches, notamment en ce qui concerne le secrétariat et le CSP (implication
dans l’instruction des dossiers, intégration d’un expert du développement et de la gestion).

L’évaluation de 2006 réitère la plupart des avis précédents. Elle va néanmoins à l’encontre
de celle de 2002 sur un point en préconisant la décharge du CST de l’instruction des
dossiers. Elle se distingue aussi des deux premières par le fait qu’elle s’intéresse à la relation
entre l’AFD et le FFEM. Ses recommandations à ce sujet portent notamment sur les règles de
gestion et de suivi de projet FFEM par l’AFD ainsi que sur le positionnement du FFEM et
son implication dans la définition des stratégies d’intervention de l’AFD.

Dans la dernière évaluation (2010), on retrouve la plupart des constats et avis des
évaluations précédentes. Les recommandations portent en effet notamment sur la
transparence de la sélection des projets par le CP et la composition de cette instance
ainsi que sur l’organisation, la composition et les missions du CST. En revanche, les
moyens du secrétariat ont bien été renforcés et sont en adéquation avec les fonctions de
l’instance opérationnelle du FFEM. L’étape suivante serait, d’après l’évaluation de 2010,
d’internaliser le poste relatif à la protection de la couche d’ozone et d’actualiser la convention
État-AFD de 2004 et le règlement intérieur. Parmi les recommandations de cette évaluation
on notera qu’aujourd’hui, celles relatives au CST, à la convention État-AFD et au règlement
intérieur ont bien été prises en compte.
V.3
MISE EN ŒUVRE DES PROJETS
V.3.1 Gestion financière
Après près de quatre années d’opération, l’évaluation de 1998 fait le constat que seulement
7,4% des fonds ont été engagés. Si de nombreux projets ont été identifiés, le retard est
essentiellement dû à la négociation des conventions de financement, « pour des raisons souvent
dépendantes des bénéficiaires », détaillées au paragraphe suivant. D’après les consultants, une
simplification des procédures et l’harmonisation des conditionnalités des différents bailleurs de
fonds des projets pourraient permettre de réduire ce délai.
En conséquence, le FFEM s’avère une structure économe, dont les coûts de fonctionnement
représentent environ 5% de la dotation. Le niveau de trésorerie est très confortable et, la
rémunération des fonds ayant compensé l’ensemble des dépenses, le FFEM dispose encore de la
quasi-totalité de ses fonds après sa première période de fonctionnement.
En termes de recommandations, ces constats aboutissent à la conclusion que « le Secrétariat doit
accroître son activité en faveur de la négociation des conventions afin d’assurer le rôle d’instrument
financier du FFEM » (recommandation n°3).
En 2002, le FFEM a atteint son rythme de croisière et l’évaluation de 2002 se base sur les deux
dernières années de la période, considérées comme des exercices stabilisés, pour établir le niveau
des frais de fonctionnement, qui s’élèvent désormais au maximum à 8,5% du montant des projets
engagés. Ce ratio est plutôt bon comparé à des fonds similaires (le GEF notamment). Le rapport
analyse également la rémunération perçue par l’AFD au titre de la gestion du FFEM. Mais l’essentiel
des commentaires concerne le reporting du FFEM. Ainsi, si « les éléments financiers présentés dans
les rapports annuels 1998, 1999 et 2000 sont réguliers et sincères », « les documents présentés
dans le rapport financier annuel ne semblent pas suffisants pour comprendre l’activité de l’exercice
écoulé ainsi que son évolution. Par ailleurs, ils n’intègrent pas les états permettant le calcul de la
dotation du Trésor. » En effet, ces états sont établis manuellement et l’absence de règles
définissant les bases de calcul, ainsi que la difficulté à disposer de certaines informations en cours
d’année, rendent difficile la communication des informations au Trésor. L’audit financier fait donc
les recommandations suivantes (qui ne sont toutefois pas considérées comme prioritaires) :
 « Enrichir les états de synthèse transmis au CP d’informations permettant de mieux
comprendre l’activité » (recommandation n°12) ;
 « Envisager une facturation de certains frais généraux sur la base de coûts standards »
(recommandation n°13) ;
Page 121
 « Réexaminer les dispositions de la convention traitant de la facturation des frais généraux »
(recommandation n°14) ;
 « Prévoir une plus grande automatisation de certaines opérations de suivi des coûts »
(recommandation n°15).
Lors de l’évaluation de 2006, l’ensemble de ces recommandations ont été prises en compte. Par
rapport aux documents comptables et financiers du FFEM, les évaluateurs estiment que :
 les états financiers reflètent correctement la situation financière mais que la qualité de
l’information est perfectible ;
 les pratiques en matière de rattachement des charges et produits à l’exercice doivent être
plus homogènes ;
 les modalités de rapprochement entre l’information financière relative au Fonds de Montréal
et celle du FFEM auraient dû être mieux expliquées.
Par rapport aux procédures de gestion, l’évaluation de 2006 constate que :
 l’application des procédures de l’AFD garantit un niveau significatif de contrôle interne sur les
projets et le fonctionnement du Secrétariat ;
 la procédure de passation des marchés est en cours de mutation ;
 la gestion de trésorerie, externalisée à l’AFD selon ses propres procédures, pourrait être
optimisée puisqu’il n’existe pas de système de gestion prévisionnelle de la trésorerie. En
effet, d’une part, la trésorerie du FFEM bénéficie d’un horizon temporel assez stable et,
d’autre part, le FMPM bénéficie d’une trésorerie importante en raison d’un faible montant
annuel de décaissements et du retard pris sur plusieurs projets ;
 la nature et le niveau des contrôles comptables et financiers exercés sur les projets sont très
disparates.
Enfin, en termes d’efficience, les nouvelles conditions de facturation prévues par la convention
AFD/État ont accru la part du Fonds consacrée à son budget de fonctionnement.
Ces constats débouchent sur les recommandations suivantes :
 mettre en place un suivi prévisionnel de la trésorerie (recommandation prioritaire Fin. 2) ;
 renforcer le contrôle et le suivi des projets (recommandation prioritaire Fin. 3) ;
 améliorer la qualité de l’information financière (recommandation Fin. 1) ;
 disposer d’un suivi des temps plus précis (recommandation Fin. 4).
Lors de l’évaluation de 2010, les recommandations Fin 2 et Fin 4 ont été globalement mises en
œuvre. Les évaluateurs estiment que « le FFEM est bien géré et les différentes modalités en place
permettent globalement un fonctionnement et une gestion efficients ». Cependant, certaines
améliorations peuvent être recommandées :
 « Mettre à jour le manuel de procédures » (recommandation n°1) ;
 « Adapter le système d’information de l’AFD pour permettre la production des tableaux
d’analyses nécessaires à la gestion du FFEM » (recommandation n°2) ;
 « Préparer un bilan financier et un état des revenus et dépenses du FFEM et les présenter en
première partie du rapport financier annuel », en les fondant sur une comptabilité d’exercice
et non sur une comptabilité de caisse comme c’était le cas jusqu’à présent (recommandation
n°3) ;
 « Ne pas imputer le temps des employés consacré à des tâches pour l’AFD aux activités du
FFEM » (recommandation n°4).
Les deux premières recommandations ont été mises en œuvre dès la fin de l’année 2010. La mise à
jour du manuel de procédures du FMPM a été réalisée en mai 2013 et une nouvelle mise à jour
sera présentée à un prochain COMOP (Comité de validation du Manuel de l’Organisation et des
Procédures). Les évolutions du système d’information AFD (SIOP -système d’information
opérationnel –et Business Objects –outil de requêtage-) ont, quant à elles, été livrées en mai 2013.
La recommandation n°3 n’a pas été acceptée en tant que telle par le CP, en revanche il est prévu
que les états soient placés en évidence dans le corps du texte du rapport annuel 2013. La
recommandation n°4 a été intégrée dans les négociations relatives à la nouvelle convention
Page 122
État/AFD signée le 14 mai 2012. Une évolution de la BTP a été réalisée, dans le cadre du
renouvellement de la convention entre l’Etat et l’AFD pour la gestion du FFEM. Le système a été
testé sur 2012. L’information financière est aujourd’hui jugée d’un bon niveau actuel, notamment
grâce à la production d’un rapport financier annuel.
V.3.2 Identification et instruction des projets
On a vu que l’évaluation de 1998 constatait un fort retard dans l’engagement des fonds du FFEM
lors de sa période d’activité. Ce délai était alors attribué à la fois à la longueur des phases
préalables à la mise en œuvre des projets dans le cycle de projet du FFEM et à l’opacité des
critères de sélection. Ainsi, les phases d’identification, d’instruction et d’engagement nécessitaient
de nombreux aller-retour entre les trois instances du FFEM et l’expertise externe était rarement
mobilisée pour instruire la faisabilité des projets.
Par ailleurs, l’analyse des différents critères d’éligibilité était très inégale d’un dossier d’évaluation
ex ante à l’autre et les partenaires du FFEM les comprenaient mal. En effet, le domaine étant
nouveau lors de la création du FFEM, les notions liées aux critères de sélection demeuraient à
définir. De plus, par crainte de consommer trop rapidement la dotation, une exigence scientifique
et technique a initialement prévalu, au détriment de l’opérationnalité des critères dans un contexte
de capacités institutionnelles locales limitées. Plus précisément, les critères d’éligibilité proposés
lors de la mise en place du FFEM étaient les suivants :
 Protection de l’environnement mondial : l’évaluation de 1998 note que si cette notion
s’applique de manière assez simple aux thèmes de la lutte contre l’effet de serre et des eaux
internationales, elle permet de nombreuses interprétations concernant le thème de la
biodiversité, notamment concernant la limite entre biodiversité mondiale et locale ;
 Lien avec le développement socio-économique : « l’examen de ce critère est souvent absent
des dossiers d’identification et sa réalité diffère significativement entre thèmes » alors que
l’accent sur ce point est précisément une spécificité du FFEM. Ainsi, concernant les projets
biodiversité, « la relation bien que réelle est souvent indirecte » ; l’évaluation note par
exemple que les projets de protection de milieux naturels permettent d’initier d’autres
projets (éco-tourisme, etc.) ;
 Additionnalité du coût de prise en compte de l’environnement mondial : théoriquement, « les
ressources du FFEM ont vocation à financer les projets ou composantes qui n’auraient pas
trouvé de financement selon les circuits traditionnels et qui correspondent à une prise en
charge spécifique des thèmes d’environnement global ». Cependant, dans 93% des cas, les
rapports d’identification et d’évaluation ex ante des projets ne proposent aucune approche
du coût additionnel, les porteurs de projets ne comprenant pas ce critère. Ceci amène les
évaluateurs à s’interroger sur les modalités de calcul du montant de participation du FFEM,
ce critère étant théoriquement prioritaire pour le déterminer ;
 Innovation : en raison de ses capacités financières limitées face à l’ampleur des problèmes à
résoudre et n’ayant pas été conçu pour se substituer aux États, le FFEM a été conduit à
privilégier la notion d’apprentissage à celle d’investissements lourds. Le caractère innovant
des projets est donc une composante évaluée en priorité et fréquemment utilisée par les
porteurs de projets, qui trouvent aisément une dimension innovante à leur projet. En effet,
celle-ci peut être institutionnelle, économique, sociale ou technologique. En l’occurrence, les
retours du terrain montrent que le caractère innovant des projets s’applique alors
essentiellement au renforcement des capacités institutionnelles ;
 Reproductibilité : d’après l’évaluation de 1998, « évaluer le caractère reproductible de
projets qui ne sont pas encore mis en œuvre est quasi impossible ». Par conséquent,
presque tous les projets apparaissent comme reproductibles dans les rapports d’identification
et le caractère reproductible d’un projet n’est pas clairement différencié de son aspect
innovant ;
 Durabilité (au sens viabilité/pérennité) : « la durabilité de projets non mis en œuvre est
également très difficile à déterminer ». Par conséquent, ce critère, rarement argumenté, est
appliqué à des aspects variés (politiques, économiques, sociaux, institutionnels,
technologiques), qui garantissent rarement la pérennité de l’ensemble du projet ;
 Valorisation du savoir-faire français : qu’il soit d’ordre technologique ou institutionnel, ce
critère semble atteint dans la plupart des projets ;
Page 123
 Effet de levier : d’après l’évaluation de 1998, « le principe même du financement additionnel
n’est pas propice à l’effet de levier. » Celui-ci semble donc très limité et n’a pas pu être mis
en évidence parmi les projets de l’échantillon étudié.
Forte de ces constats, l’évaluation propose donc de simplifier le dispositif institutionnel de sélection
des projets, d’en faciliter les procédures d’éligibilité et d’évaluation préalable à travers une
définition très claire et opérationnelle de chaque critère d’éligibilité ainsi que sa priorisation, de
prendre mieux en compte les contextes locaux, notamment sur le plan des capacités et contraintes
institutionnelles. Concrètement, ces avis sont traduits par les recommandations suivantes :
 « Redéployer les fonctions du CST » (recommandation n°4) : le CST doit contribuer à la
simplification des critères d’éligibilité des projets en proposant des règles aisément
compréhensibles et applicables de calcul des coûts additionnels et qui poursuivent un objectif
opérationnel ;
 « Concevoir des procédures opérationnelles » (recommandation n°6) : « les partenaires
doivent être en mesure d’apprécier l’éligibilité d’un projet et d’en calculer le coût
additionnel ».
L’évaluation de 2002 réitère et précise ces recommandations, dans un contexte où les projets
proposés au financement du FFEM excèdent ses disponibilités et où le fonds a été ouvert à de
nouveaux partenaires et thématiques. L’évaluation propose donc une adaptation du dispositif de
sélection et d’approbation des projets fondée, d’une part, sur un positionnement revu des
institutions du FFEM dans le processus de sélection et d’instruction et un renforcement du rôle de
certaines et, d’autre part, sur la mise en œuvre d’outils performants.
Concernant la révision du positionnement des différentes institutions dans le cycle de projet, les
recommandations visent à pallier deux travers déjà soulignés du processus tel qu’il existait alors,
l’intervention du CST à un stade encore trop en amont au regard de la maturité du projet et le
caractère juge et partie du CP :
 Recommandation n°5 « Créer un comité de sélection ou normaliser les rôles des instances
dans le processus de sélection des projets » : ces deux scénarios alternatifs visent à
renforcer l’intervention du CST au moment de la sélection des projets (conjointement avec le
Secrétariat) tout en diminuant le rôle du CP dans cette sélection et en le limitant à un
cadrage initial et à une approbation finale ;
 Recommandation n°6 « Renforcer le rôle du CST dans le processus d’instruction des
dossiers », notamment en intégrant des compétences en matière de gestion de projet de
développement.
Ces évolutions institutionnelles, déjà évoquées auparavant, s’appuient également sur l’introduction
d’un certain nombre d’outils tout au long des phases amont du cycle de projet, à commencer par
l’établissement d’un cadre de programmation budgétaire (Recommandation n°1) fixant un premier
critère de choix des projets. Outre ce cadre général, l’évaluation propose les outils suivants :
 Recommandation n°4 « Concevoir un référentiel de sélection des projets » : étant donné le
besoin accru de sélectivité, le Comité d’Examen Stratégique propose une grille détaillée de
critères pour déterminer, d’une part, l’éligibilité d’un projet et, d’autre part, comment
hiérarchiser différents projets recevables. Parmi les critères prioritaires, il propose par
exemple de prendre en compte l’innovation et la reproductibilité, l’effet de levier,
l’implication du secteur privé, ou encore l’adhésion du pays hôte aux conventions
internationales. L’évaluation opérationnelle conseille de compléter cette grille par une
seconde grille d’évaluation du risque, la combinaison des deux permettant d’alimenter un
système de notation objectif des projets ;
 Recommandation n°7 « Améliorer l’organisation des études de faisabilité » : les études de
faisabilité pouvant être externalisées grâce au dispositif de Dotation pour Préparation de
Projet (DPP), il s’agit ici de faire évoluer la procédure relative au choix des prestataires.
Cette recommandation semble avoir été suivie grâce à l’amélioration des termes de
références et du suivi des consultants ;
 Recommandation n°8 « Systématiser l’élaboration d’un cadre logique pour chaque projet » et
recommandation n°9 « Concevoir un dispositif d’appréciation ex-ante et de suivi-évaluation
des projets » : ces recommandations transversales aux phases amont et aval du cycle de
projet sont considérées comme prioritaires et ont pour objectif de faciliter à la fois la mesure
de la performance des projets et de l’impact sur l’environnement mondial ;
Page 124
 Recommandation n°10 « S’engager dans une démarche de standardisation progressive des
documents établis à tous les stades de la vie du projet » : faisant le constat d’une qualité
très variable des études de faisabilité, qui au-delà des risques sur les résultats du projet
limite les possibilités d’évaluation rétrospective de leur impact, l’évaluation conseille
d’instaurer une standardisation de l’étude de faisabilité et du rapport d’évaluation ex-ante ;
 Recommandation n°11 « Rendre obligatoire un avis préalable du poste diplomatique » sur
l’environnement politique et institutionnel du projet à travers une fiche standard : nonprioritaire, cette recommandation est à replacer dans le contexte d’une identification des
projets qui peut avoir des origines multiples (Service de Coopération et d’Action Culturelle
des Ambassades, Poste d’Expansion Économique, AFD, nouveaux partenaires du FFEM
(Banque Mondiale, PNUE, KfW, World Wildlife Fund, etc.)). La Note d’Orientation Stratégique
insiste d’ailleurs sur la nécessité de préserver la possibilité pour des institutions tierces de
présenter des projets (au sein de la société civile notamment).
L’évaluation de 2006 fait le constat d’une gestion plus efficiente à l’amont du cycle de projet, le
délai entre identification et engagement ayant diminué avec le temps (12 mois en moyenne) tandis
qu’il n’y a pas eu d’évolution significative du délai entre engagement et convention, ce qui serait
pourtant souhaitable.
Toujours par rapport au processus d’identification des projets, l’évaluation de 2006 revient, tant
dans son rapport stratégique que dans son rapport opérationnel, sur le risque d’une trop forte
implication du CP au niveau de la sélection des projets. Au-delà de la recommandation Ins. 2,
« Clarifier le processus de sélection des projets », qui vise à introduire un comité de sélection
restreint en amont des réunions du CP, l’évaluation stratégique fait quelques propositions visant à
ouvrir l’identification des projets à d’autres instances que les IM. Ainsi, le Comité d’évaluation
estime « qu’à partir du moment où les interventions s’inscrivent dans un plan stratégique précis »,
une partie des projets retenus pourrait être issue d’appels à projet. De même, « une gestion plus
active des partenariats [lui] semble également nécessaire et susceptible d’accroître l’effet de levier
financier des interventions », toutes les possibilités de partenariat ne paraissant pas
systématiquement explorées.
L’évaluation de 2006 est ensuite à nouveau l’occasion d’une discussion sur les critères d’éligibilité
des projets, ceux-ci étant renseignés de façon très inégale d’un projet à l’autre. Ainsi, les rapports
stratégique et opérationnel soulignent à nouveau l’imprécision du critère d’innovation et suggèrent
une réflexion sur son lien avec le critère de reproductibilité. Le rapport stratégique revient
également sur l’effet de levier du fonds, le financement du FFEM devant servir à amorcer et
mobiliser d’autres financements et non pas venir en complément d’autres fonds, et sur
l’additionnalité des financements, qui n’a pas toujours été attestée ou vérifiée. En conséquence,
l’évaluation formule la Recommandation prioritaire Op. 4 « Revoir les critères d’éligibilité » : tout
en réaffirmant l’utilité de formuler des critères qui fondent l’identité du FFEM, elle propose de
« conduire une analyse rétrospective sur l’utilisation et l’effectivité des critères a postériori » puis
une réflexion sur leur évolution, notamment en les différenciant selon les thématiques
d’intervention et selon leur fonction d’éligibilité ou de hiérarchisation. De même, la
recommandation Op. 3 confirme l’intérêt de « Maintenir et améliorer l’utilisation du cadre logique »
en l’harmonisant pour en faire un outil à la fois opérationnel et permettant d’analyser la pertinence
d’un projet.
Enfin, au stade de la faisabilité, le rapport constate que si « le faible coût des évaluations ex ante
constitue un des points forts du FFEM », il est indispensable d’y inclure une analyse des contextes
politiques et sociaux et des jeux d’acteurs.
L’évaluation de 2010 fait le point sur le suivi des recommandations de 2006. La recommandation
Op. 4 visant à « revoir les critères d’éligibilité » n’a été que partiellement mise en œuvre au travers
de débats et réflexions internes mais aucune d’étude spécifique n’a été lancée. Par rapport à la
recommandation Ins. 2 « Clarifier le processus de sélection des projets », une nouvelle étape de
pré-identification, sur la base d’une fiche de présentation d’idée de projet permet d’orienter le
choix des projets en fonction des objectifs d’engagement annuels par thématique et par région.
Puis, la FIP élaborée par les IM est non seulement soumise au CST mais également, depuis 2006, à
l’avis de deux experts indépendants.
Suite à ces évolutions, l’évaluation de 2010 conclut que « le FFEM a été efficient pour l’instruction
des projets qu’il soutient, en réduisant la majorité des délais » . De plus, elle estime que « les
critères d’éligibilité sont objectifs, pertinents et cohérents, bien qu’inégaux et peu ou mal définis ».
Page 125
L’évaluation aboutit donc sur les recommandations suivantes :
 Recommandation n°6 « Reconduire la recommandation de l’audit de 2006 et mener une
réflexion sur les critères d’éligibilité » ;
 Recommandation n°7 « Considérer un décalage de la réunion de sélection des idées de
projets dans le temps et réduire le délai de toilettage entre identification et engagement »
car l’introduction de la nouvelle étape de pré-identification restreint le temps disponible pour
l’élaboration des FIP ;
 Recommandation n°12 « Explorer de nouvelles possibilités pour l’identification de projets au
travers d’appels à projets ».
D’après les procès-verbaux des CP qui se sont tenus depuis cette évaluation, les suites données à
ces recommandations ont été les suivantes :
 la réflexion sur les critères d’éligibilité semble être souhaitée mais pas encore concrètement
mise en œuvre ;
 le décalage de la réunion de sélection des idées de projet n’a initialement pas été mis en
œuvre. Par la suite, la réunion du comité de sélection des idées de projet a été décalée de
façon à ce que les institutions membres disposent d’une semaine pour consulter leurs
experts ;
 enfin, le lancement d’appels à projets a été concrétisé par le lancement d’une Facilité
d’innovation pour le secteur privé "Climat" (FISP CLIMAT) pour les années 2013 et 2014.
V.3.3 Mesure de l’efficacité et de l’impact à travers le suivi-évaluation des
projets
En raison de la jeunesse du dispositif, l’évaluation de 1998 détaille très peu le suivi des projets.
L’analyse rapide d’un échantillon de projets, dont la plupart ne sont pas encore mis en œuvre,
révèle qu’une présentation des modalités de suivi de projet (indicateurs de suivi opérationnel,
objectifs quantifiés, etc.) ne figure que dans 43% des documents d’identification de projet et
qu’elle est toujours succincte. Les évaluateurs recommandent donc d’inclure parmi les tâches du
Secrétariat la préparation du suivi des projets en cours (recommandation n°3).
L’évaluation ne comporte pas d’analyse de l’efficacité des projets, ceux-ci étant globalement très
peu aboutis. Elle remarque tout de même que le dispositif a une capacité limitée à transmettre son
savoir-faire (un des objectifs initiaux du FFEM) bien qu’il ait contribué à sensibiliser les acteurs de
l’aide française à un domaine nouveau. La recommandation n°3 préconise donc également que le
Secrétariat se dote des moyens pour réaliser la dissémination de ce savoir-faire.
Lors de l’évaluation de 2002, il est constaté une grande diversité dans les procédures de suivi
des projets, le FFEM étant par nature minoritaire dans leur montage financier. Le suivi (qui
incombe aux IM initiatrices) est notamment rarement réalisé en référence à des objectifs
préalablement fixés, alors que de nombreuses agences d’aides ont développé des méthodes qui
pourraient être répliquées dans le cas du FFEM. A contrario, encore peu d’institutions ont à
l’époque défini d’indicateurs d’impact sur l’environnement mondial. L’audit opérationnel de 2002
développe ainsi à titre indicatif une analyse comparative des indicateurs de performance
environnementale développés par diverses instances internationales. En outre, malgré l’existence
d’une procédure et d’un budget dédiés à l’évaluation des projets ex post, aucune n’a alors encore
été réalisée. Les évaluateurs soulignent cependant que de telles évaluations seront difficilement
satisfaisantes sans définition préalable d’un état initial.
Malgré ces réserves, l’audit opérationnel du FFEM estime que les projets ont globalement répondu
à leurs objectifs, notamment en termes de renforcement des capacités locales et malgré de
fréquents retards, ces derniers étant cependant inhérents à la dimension novatrice du FFEM. La
Note d’Orientation Stratégique estime également que les projets du FFEM ont eu un impact sur la
prise en compte de l’environnement mondial par les institutions d’APD françaises, le secteur privé
et la recherche.
Page 126
« Apprentissage et création de capacités étant deux objectifs clairement établis du FFEM », la Note
d’Orientation Stratégique, comme l’audit institutionnel et opérationnel, concluent à la nécessité
de :
 systématiser le suivi-évaluation des projets à travers l’introduction du cadre logique
(recommandations n°8 et 9) ;
 définir ex ante des indicateurs de suivi et les mesurer (recommandation n°9), en distinguant
indicateurs de performance des projets et indicateurs d’impact sur l’environnement mondial ;
 réaliser des évaluations « trans-projets ».
En termes d’efficience, l’évaluation de 2006 constate tout d’abord que le délai entre la signature
de la convention et le premier décaissement est globalement satisfaisant et difficilement
améliorable, si ce n’est en veillant à limiter les clauses suspensives des conventions à des
conditions justifiées et cohérentes et en s’assurant de la motivation du maître d’ouvrage. L’analyse
du délai entre premier et dernier décaissement aboutit ensuite à la recommandation Op. 2
« Renforcer les procédures de suivi de la mise en œuvre des projets » en introduisant un délai de
nettoyage du portefeuille de projets en cours et un seuil d’alerte visant à anticiper la clôture des
projets.
L’évaluation de 2006 reconduit ensuite une grande partie des commentaires de la précédente
évaluation. Ainsi, les éléments de reporting des projets peuvent être très limités et varient très
fortement selon l’existence d’une représentation de l’AFD dans le pays, l’implication de
l’ambassade, le maître d’œuvre, l’animation des comités de pilotage du projet ou encore
l’investissement de l’IM en charge du suivi. L’évaluation conclut donc à la nécessité de « Définir
une base commune et minimale de formalisation du suivi » (recommandation Op. 5) parallèlement
à la recommandation prioritaire Fin. 3 « Renforcer le contrôle et le suivi (financiers) des projets ».
En matière d’évaluations de projets, le rapport de 2006 constate qu’un certain nombre a désormais
été réalisé, portant sur près d’un tiers des projets clos, soit un ratio relativement élevé. L’étude ne
porte cependant aucun jugement quant à l’efficacité des projets du FFEM. Quant au rapport
stratégique, il consacre un paragraphe relativement important à l’évaluation, qui « apparaît comme
un des points principaux à améliorer », notamment pour garantir le caractère innovant et
reproductible des projets. Ainsi il serait nécessaire de :
 intégrer l’évaluation des résultats comme un élément intrinsèque de chaque programme ;
 accorder une place centrale au CST pour définir et superviser les mécanismes d’évaluation ;
 guider le choix des nouveaux projets au regard des résultats d’évaluation ;
 définir des procédures d’évaluation trans-projets, en recherchant toutefois une certaine
synergie avec l’AFD afin de maintenir la légèreté du dispositif FFEM.
Le rapport d’évaluation des consultants complète cet avis par la recommandation prioritaire
suivante :
 « Exploiter les évaluations ex-post produites » (recommandation Op.6) à l’aide d’une analyse
rétrospective afin de définir les éléments essentiels à intégrer aux évaluations.
L’évaluation de 2010 constate que les recommandations de la précédente évaluation relatives au
renforcement des procédures de suivi de la mise en œuvre des projets ont bien été mises en
œuvre et à l’exploitation des enseignements des évaluations ex-post déjà produites.
En matière d’efficience, l’étude conclut que les procédures de suivi de projet sont à la mesure des
objectifs du fonds dans les pays où une agence de l’AFD peut assurer le relais du FFEM. Par contre,
dans les autres pays, un encadrement technique renforcé est à prévoir. Le rapport estime ensuite
que la pratique de l’évaluation au FFEM a fortement progressé bien qu’il demeure encore des
marges d’amélioration. Ces conclusions débouchent sur les recommandations suivantes :
 « Renforcer le système d’encadrement technique, ainsi que le système de rapportage de la
mise en œuvre des projets » (recommandation n° 8) ;
 « Développer les évaluations rétrospectives par grappes de projets » (recommandation n°9).
Les deux premières évaluations par grappes de projets ont été effectivement réalisées. La première
« Eaux internationales » a fait l’objet d’une communication-diffusion à l’occasion du 6ème Forum
Mondial de l’Eau tenu à Marseille en mars 2012. L’année suivante devait être dédiée aux projets
« Adaptation » et « Pesticides obsolètes ». L’évaluation « Pesticides obsolètes » a dû être annulée
Page 127
en raison des évènements prévalant au Mali. Il était prévu de travailler en 2013 sur le « Contrat de
Baie » de la Baie d’Ha Long au Vietnam et sur l’évaluation ex-post de Nador au Maroc.
L’évaluation de 2010 réalise également une analyse détaillée de l’efficacité et de l’impact des
projets du FFEM. Ainsi l’étude conclut que « les interventions soutenues ont permis l’atteinte de
résultats et d’impacts reconnus sur le terrain », bien qu’ils soient parfois difficiles à mesurer faute
d’information systématique. Au-delà de résultats notables concernant les différentes thématiques
d’intervention (Cf. tableau récapitulant les principaux résultats et impacts du FFEM par thématique
p. 112 du rapport de 2010), les interventions soutenues par le FFEM ont contribué au renforcement
des capacités des bénéficiaires (notamment dans les PMA) et à la diffusion de bonnes pratiques et
des connaissances. En outre, l’étude conclut que « le FFEM a un effet de levier considérable, en
particulier au plan financier, mais aussi au niveau de la promotion d’innovations » et que « le défi
de la durabilité reste présent et est lui-même, dans une large mesure, lié à celui de la pleine
exploitation du potentiel de reproductibilité des actions novatrices du FFEM ».
V.3.4 Capitalisation, lien avec la recherche, communication et visibilité
L’évaluation de 1998 ne fait pas référence à la capitalisation en tant que telle, bien que la
recommandation n°3 préconise que le Secrétariat se dote des moyens pour réaliser la
dissémination de son savoir-faire. L’étude s’interroge par contre sur son lien avec la recherche, un
objectif affiché étant de financer des projets innovants, alors qu’en contrepartie le financement
d’actions de recherche est récusé au profit du financement d’investissements. En outre, l’évaluation
constate que certains projets revêtent de facto de fortes composantes de recherche. Ces constats
aboutissent à la Recommandation n° 8 « Définir les modalités de la recherche ». Dans les faits, les
CPS spécifient que la recherche doit être limitée à une composante par projet.
De plus, comme le rappelle l’évaluation de 1998, la visibilité constituait précisément un objectif du
FFEM lors de sa création. Elle note que le FFEM est cependant encore très peu connu, à la fois des
autres bailleurs et des partenaires locaux. Il est notamment assimilé au GEF ou à l’AFD lorsqu’ils
sont en cofinancement des projets. Cependant, la présence locale de relais français tels que l’AFD
ou le SCAC constitue un atout important auprès des partenaires par rapport à d’autres bailleurs, en
termes de visibilité.
Lors de l’évaluation de 2002, seule la Note d’Orientation Stratégique aborde ces questions pour
souligner que, si le suivi-évaluation est la condition nécessaire à l’objectif d’apprentissage du fonds,
le partage des savoirs acquis en est la condition suffisante. Le rapport préconise donc :
 d’inclure aux projets un volet de changement d’échelle ;
 d’assouplir la priorité du fonds vers des réalisations concrètes pour soutenir la recherche
d’influence à un
institutionnelles ;
niveau
géographique
plus
étendu
et
l’évolution
de
dispositions
 de favoriser les échanges d’expertise et d’expérience entre les opérateurs locaux
décentralisés et les collectivités locales françaises, qui ont une expérience approfondie en
gestion de l’environnement ;
 de promouvoir la communication à travers des partenariats avec les organismes français de
recherche ou encore en l’incluant dans les projets. La Note estime que la communication ne
peut être confiée au Secrétariat, « qui doit rester léger », bien qu’il lui incombe tout de
même de la piloter. Dans tous les cas, cette fonction nécessite des ressources additionnelles.
Lors de l’évaluation de 2006, le rapport stratégique réitère le constat que la reproductibilité est
étroitement liée à la mise en place d’instruments de diffusion des enseignements et bonnes
pratiques. Il recommande donc « une réflexion sur les outils, qui doivent assurément accorder une
place centrale à l’Internet et sur les publics visés ». La création du poste de chargé de
communication en 2008 et l’élaboration des objectifs stratégiques et du plan de communication en
2010 permet aujourd’hui de répondre à cette demande.
Parallèlement, le rapport opérationnel estime que l’évolution récente du portefeuille de projets et la
conduite de plusieurs évaluations rétrospectives nécessitent désormais de recentrer le travail du
Secrétariat vers des tâches hors projet, notamment de capitalisation, ce qui va à l’encontre de
l’analyse stratégique de 2002. L’évaluation de 2006 fonde ce jugement sur le fait que la
Page 128
capitalisation est essentielle pour établir un cadre stratégique, alimenter la communication et
appuyer les IM.
Outre les recommandations d’ordre institutionnel visant à améliorer la gestion des compétences au
sein du Secrétariat (recommandation Ins 7), les consultants formulent la recommandation Ins 8
« Renforcer la pratique de la capitalisation au sein du Secrétariat et des institutions membres », à
travers d’une part, sa formalisation dans les objectifs des ingénieurs et, d’autre part, un suivi des
pratiques des autres bailleurs de fonds. Cette recommandation sera en effet suivie grâce à la
systématisation des évaluations rétrospectives et à la réalisation de trois documents de
capitalisation.
Malgré le constat qu’un certain nombre d’évaluations par grappes de projets a été mis en œuvre,
l’évaluation de 2010 recommande de « Mettre en place une ligne budgétaire dédiée au
financement d’évaluations rétrospectives par grappes des projets et formaliser la diffusion des
résultats des évaluations » (recommandation n°9), par exemple à travers un travail en synergie
avec les services d’évaluation des différentes IM et l’organisation d’un séminaire annuel.
En termes de capitalisation, l’évaluation estime que la recommandation Ins 8 relative à la
capitalisation a été globalement mise en œuvre. Elle conclut ensuite que la capitalisation peut
encore être fortement améliorée, tant en termes de pratiques que d’institutionnalisation et aboutit
sur la recommandation n°10 « Mener une réflexion sur le temps alloué par chargé de projets à des
activités de capitalisation, de communication, mais également de représentation auprès d’autres
institutions afin de renforcer les collaborations avec le secteur privé et la recherche ». Bien que
l’importance de ces missions soit reconnue, il a été décidé d’accorder la priorité à la production
effective de projets concrets, innovants et réplicables.
En termes de visibilité, l’évaluation de 2010 constate que le FFEM a promu des partenariats
pertinents avec des types d’acteurs variés, dont la recherche. En revanche, il a eu une influence
limitée sur les stratégies et plans nationaux de développement durable, tout en ayant joué un rôle
important dans la prise en compte de ces enjeux dans les orientations de l’APD française. Sa
visibilité à l’international s’est également accrue. Mais, si le FFEM dispose désormais d’une stratégie
de communication définie pour renforcer la visibilité de ses actions, il manque encore d’outils pour
suivre l’impact de cette stratégie. Cette conclusion a engendré la recommandation n°17 « Mettre
en place un système de suivi et d’analyse du niveau d’atteinte des cibles de communication
identifiées ». Le CP a globalement accepté cette recommandation. L’effort pour accroître la visibilité
s’est poursuivi et un plan de communication est validé chaque année.
V.3.5 En résumé…
Gestion financière et comptable

Le FFEM est globalement bien géré, les procédures se sont consolidées au fil du temps et le
suivi financier est globalement fiable. En effet, si le FFEM a connu au départ du retard dans
l’engagement des fonds et nécessitait une simplification et harmonisation des procédures et
des conditionnalités des bailleurs de fonds (audit 1998), il s’agissait toutefois d’une structure
économe. Une recommandation importante de ce premier audit était d’accroître l’activité en
faveur de la négociation des Conventions afin d’assurer le rôle d’instrument financier du
FFEM.

En 2002 le FFEM s’est stabilisé ; l’évaluation remarque cependant un manque de
formalisation du calcul de la dotation du Trésor qui rend difficile son suivi et sa
communication. Un certain nombre de recommandations non prioritaires ont alors été émises
regardant notamment la diffusion d’informations plus précises sur l’activité financière du
fonds, la facturation des frais généraux et l’automatisation des opérations de suivi des coûts.

Selon l’audit de 2006, ces recommandations sont prises en compte dans les documents
comptables et financiers du FFEM. Les évaluateurs estiment cependant que le système peut
être optimisé notamment en ce qui concerne le suivi prévisionnel de la trésorerie et le
renforcement du contrôle et suivi des projets.

Enfin, en 2010, les modalités de gestion comptable et financière sont considérées comme
globalement efficientes même s’il existe une marge d’amélioration opérationnelle sur les
procédures, les outils de suivi, d’analyse et de communication notamment.
Page 129
Modalités de sélection des projets

Elles étaient initialement mal définies (dispositif institutionnel compliqué, manque d’une
définition claire et de priorisation des critères de sélection, contextes locaux non pris en
compte), ce qui induisait un retard dans l’engagement des fonds.

L’évaluation de 2002 reprendra les recommandations émises en 1998 (simplification du
dispositif institutionnel de sélection des projets notamment) et les précisera compte tenu du
développement des activités du FFEM (nombre de projets, partenaires, thématiques, etc.).
Cette évaluation reprend aussi deux problèmes déjà cités précédemment, à savoir
l’intervention du CST trop en amont au regard de la maturité du projet, et le caractère « juge
et partie » du CP. Les évaluateurs proposent alors de renforcer le rôle du CST lors de
l’instruction des dossiers et de la sélection des projets, diminuant le rôle du CP à cette étape.

L’équipe évaluatrice de 2006 constate une gestion plus efficiente à l’amont du cycle de projet
avec une réduction des délais entre l’identification et l’engagement. Elle souligne toutefois
encore une trop grande implication du CP dans la sélection des projets et propose d’une part
d’introduire un comité de sélection restreint en amont des réunions CP et d’autre part
d’ouvrir l’identification de projets à d’autres instances que les IM. Les recommandations
issues de ces évaluations portent aussi sur une plus grande implication des partenaires, la
précision et l’homogénéisation des critères d’éligibilité et l’inclusion d’une analyse des
contextes socio-politiques dans les évaluations ex-ante.

En 2010, on observe la mise en œuvre de plusieurs des recommandations précédentes. Par
exemple, une étape de pré-identification est mise en place et les Fiches Identification de
Projet élaborées par les IM sont désormais soumises au CST et à deux experts indépendants.
Les délais sont pour la majorité réduits. En revanche, la révision des critères d’éligibilité n’est
que partiellement mise en œuvre, le FFEM considérant qu’ils sont déjà suffisamment précis.
Suivi / Evaluation

En 1998, les projets étaient encore globalement très peu aboutis et ne laissaient pas assez
de recul pour juger de l’efficacité de leur suivi. En revanche il ressort de cet audit que le
dispositif présente une capacité limitée à transmettre son savoir-faire. Il y est d’ailleurs
recommandé de laisser au Secrétariat les tâches de préparer le suivi des projets et
d’assurer la dissémination du savoir-faire du FFEM.

Les évaluateurs de 2002 constatent que les procédures de suivi sont variées mais qu’elles
sont rarement réalisées par les IM initiatrices. De la même façon, au terme de cette période
de reconstitution, aucune évaluation ex-post n’a été réalisée. Ces constats soulèvent alors la
nécessité d’un suivi-évaluation des projets à travers l’introduction d’un cadre logique, la
définition et le suivi d’indicateurs de performance et d’impact ex-ante et la réalisation
d’évaluation trans-projet.

En 2006, les recommandations précédentes seront reconduites en grande partie. Il s’agit
donc bien entendu de renforcer le contrôle et le suivi (financier) des projets mais aussi de
définir une base commune et minimale de formalisation du suivi. Les évaluateurs insistent
aussi sur la nécessité d’améliorer le suivi-évaluation des projets, même si près d’un tiers des
projets clos ont fait l’objet d’une évaluation. Il émet dans ce sens nombreuses
recommandations portant notamment sur la place du CST dans l’évaluation, le choix des
projets au regard des évaluations, les procédures trans-projet.

L’évaluation de 2010 constate que ces recommandations seront effectivement mises en
œuvre. Il est aussi remarqué une progression de la pratique d’évaluation bien qu’il demeure
des marges d’amélioration notamment sur le système d’encadrement technique et de
rapportage de la mise en œuvre des projets. L’analyse détaillée de l’efficacité de l’impact des
projets du FFEM réalisée en 2010 mène à la conclusion que les interventions soutenues ont
permis l’atteinte de résultats et d’impacts reconnus sur le terrain (renforcement des
capacités des bénéficiaires, diffusion de bonnes pratiques et connaissances, effet de levier en
termes de finance et d’innovation, progrès dans les différents domaines d’intervention).
Visibilité du fonds, capitalisation et communication des résultats

L’évaluation de 1998 indique que le FFEM était encore peu visible à cette époque et que la
relation avec la recherche était mal définie.
Page 130

Dans l’évaluation suivante, il est précisé que le fonds doit renforcer le partage et la
dissémination des informations, ce qui sous-entend notamment au préalable un suiviévaluation.

En 2006, les évaluateurs soulignent le fait que la reproductibilité est étroitement liée à la
mise en place d’instruments de diffusion des enseignements et des bonnes pratiques. Ils
recommandent alors d’engager une réflexion sur les outils (internet notamment) et sur les
publics visés. Au contraire des avis émis en 2002, il préconise aussi de développer les tâches
du secrétariat vers la capitalisation qu’ils jugent essentielle pour établir un cadre stratégique,
alimenter la communication et appuyer les IM.

L’évaluation de 2010 note que la capitalisation a globalement été mise en œuvre, mais
suggère qu’elle peut être améliorée. Elle remarque aussi le développement de partenariats
pertinents et l’accroissement de la visibilité du fonds à l’international (notamment dû à sa
stratégie de communication). Elle souligne toutefois son influence limitée sur les stratégies et
plans nationaux de développement durable et son manque d’outils pour suivre l’impact de sa
stratégie de communication.
V.3.5.1 Conclusions de la méta-évaluation

Le FFEM remplit globalement ses objectifs et le maintien du fonds est
systématiquement recommandé et acté, la dernière reconstitution ayant même conduit
à une augmentation de ses ressources de 35 % conformément aux recommandations.

La mise en place d’une stratégie d’intervention, qui a fait l’objet de recommandations
récurrentes, s’est affirmée progressivement, passant d’un simple cadre budgétaire à une
réelle réflexion stratégique collective dont l’aboutissement est le CPS 2013-2014. En termes
d’orientations thématiques, celle-ci s’est concrétisée à travers une ouverture progressive à
de nouveaux sujets d’actualité en termes d’environnement mondial.

Le fonctionnement institutionnel du FFEM est globalement jugé pertinent, cohérent et
efficient. Il a cependant fait l’objet de nombreuses recommandations :
 le caractère « juge et partie » des IM et l’hétérogénéité de leur implication ont à
maintes reprises été soulignés et il ne semble pas y avoir eu de mesure forte pour faire
évoluer cette situation ;
 le manque d’implication du CST, notamment dans les missions d’évaluation, a
également été souligné de manière récurrente, mais il semble avoir été efficacement
restructuré au cours des dernières années (nouveaux membres, nouvelles procédures,
défraiement, implication accrue) ;
 le manque de moyens du Secrétariat a également été souligné mais celui-ci semble
avoir progressivement trouvé un équilibre de fonctionnement lui permettant de remplir
efficacement l’ensemble de ses missions.

La gestion financière du FFEM est considérée comme saine et efficiente, les coûts de
fonctionnement étant relativement satisfaisants et les documents d’information financière
s’étant améliorés progressivement.

Après des débuts marqués par d’importants délais, l’identification et l’instruction des
projets sont désormais menées de manière efficiente. Malgré la mise en place
progressive d’outils standardisés, des recommandations récurrentes ont porté sur
l’imprécision des critères de sélection des projets et la position de « juge et partie » des IM
dans le processus de sélection.

De même, il a fallu un certain temps d’apprentissage pour que des procédures systématisées
de suivi-évaluation de projet se mettent en place au FFEM, les principales difficultés
provenant de l’hétérogénéité du suivi par les différentes IM initiatrices de projets et du type
de relais sur le terrain. Cependant, ce point est désormais satisfaisant et les projets suivis de
manière efficiente. Enfin, par rapport aux objectifs définis pour le FFEM, les projets ont
rapidement été efficaces pour sensibiliser les acteurs français et renforcer les capacités
locales, mais aussi plus récemment pour promouvoir l’innovation.

Les défis de la capitalisation et de la communication constituaient les étapes
encore à franchir lors de la dernière évaluation, celles-ci étant indispensables à
l’atteinte des objectifs de reproductibilité et de visibilité du FFEM.
Page 131
VI. Prospective 2014-2024 : identification de
pistes d’évolution du FFEM
Il est rappelé de manière préalable que les conclusions de cette étude prospective sont
consultatives et n’engagent pas le FFEM.
VI.1
LES ENJEUX DU
FFEM POUR LA PERIODE 2014-2024
VI.1.1 Eléments d’analyse prospective sur l’évolution des enjeux de
l’environnement mondial
Le tour d’horizon des différents domaines d’intervention du FFEM tend à indiquer que sous la
pression humaine, chacun d’entre eux va encore rester d’actualité de nombreuses décennies. Sur
la période écoulée d’existence du FFEM, l’évolution la plus frappante, autant dans les phénomènes
observés que dans la prise de conscience et dans les moyens mis en œuvre au niveau mondial –
même s’ils restent insuffisants face aux enjeux– est celle relative aux changements climatiques.
C’est un thème sur lequel le FFEM est intervenu très tôt, mais qui à présent donne lieu à des
actions très importantes de nombreux bailleurs de fonds. Si pour l’avenir, c’est un domaine
environnemental qui va rester fondamental au niveau planétaire, la question de la valeur ajoutée
de l’intervention du FFEM sur ce sujet par rapport aux autres acteurs se pose.
L’autre domaine d’intervention phare du FFEM, la protection de la biodiversité, a fait l’objet d’une
prise de conscience internationale plus récente. Étant donné l’intensification des activités humaines
et les phénomènes qui l’accompagnent (déforestation, artificialisation des sols, pollution,
braconnage, etc.), l’érosion de la biodiversité est loin d’être contrecarrée et va rester un enjeu
environnemental majeur dans les décennies à venir, notamment pour la Franc qui possède, avec
ses territoires d’outre-mer, une très grande richesse naturelle marine et terrestre, et donc une très
grande responsabilité.
Pour l’avenir, on peut penser que par rapport aux besoins croissants de nourrir une population
humaine toujours plus importantes, les thématiques environnementales relatives à la dégradation
et à la disponibilité des terres et du sol, à la qualité et à la disponibilité de l’eau, vont être
de plus en plus centrales. Ces questions seront à traiter de façon concomitante avec celles de la
gestion de l’afflux des populations dans les zones urbanisées, tout particulièrement sur les
espaces littoraux.
De même, la pollution de l’atmosphère (POP, couche d’Ozone, etc.) restera un problématique
cruciale sous la pression des productions humaines polluantes.
La thématique des eaux internationales enfin, si elle n’est pas facile à traiter compte tenu de la
nécessité systématique d’amener plusieurs pays à travailler ensemble, recouvre et recouvrira à
l’avenir d’immenses besoins en termes d’amélioration de la connaissance de ces milieux et de
nécessité de gouvernance partagée des ressources naturelles communes (écosystèmes marins,
ressources piscicoles, richesses souterraines, etc.). Au-delà des questions environnementales, ce
domaine d’intervention peut remplir un rôle intéressant en termes de limitation de conflits entre
pays sur ces sujets.
On voit de quelle façon ces thématiques sont liées entre elles et toutes directement dépendantes
des activités humaines. Ainsi, pour un acteur proactif comme le FFEM, intervenir de façon
transversale sur ces thématiques environnementales implique une mobilisation pour favoriser les
démarches transversales de production durable (agriculture, pêche, forêt/bois, production de
biens et de services, etc.) et de consommation durable (économie circulaire, circuits courts,
gestion des déchets, etc.), qui représentent des leviers fondamentaux pour un futur moins
impactant sur l’environnement mondial.
VI.1.2 Synthèse diagnostique : la matrice AFOM du FFEM
Page 132
FORCES
FAIBLESSES
En matière de stratégie













L’adossement du FFEM au cinq grandes conventions environnementales internationales, qui donne une
cohérence et une certaine visibilité à son intervention
La cohérence de la stratégie du FFEM avec les outils cadre nationaux en matière d’environnement (en
particulier la SNDD et la Charte de l’environnement) et avec les politiques française et internationale en
termes d’APD
Une valeur ajoutée majeure sur les domaines biodiversité, efficacité de gestion des AP et dégradation des
terres
Une forte réactivité vis-à-vis des problématiques environnementales mondiales émergentes
Une bonne complémentarité avec les autres outils de l’APD française
La qualité et la pertinence du Cadre de Programmation Stratégique 2013-2014 et des thématiques de
concentration
Un véritable outil d’aide publique au développement
Une intégration réussie entre environnement et développement (pluridisciplinarité des approches)
Le rôle moteur de l’obligation d’innover et l’effet de levier obtenu
Une gouvernance qui favorise globalement la réflexion stratégique
Une capacité à travailler avec une multitude d’acteurs (Etat, organisation régionales, ONG, secteur privé,
etc.)
Un rôle de sensibilisation/formation pour les agents de l’AFD aux problématiques d’environnement mondial
et, de façon générale, auprès des ministères de tutelle
Un instrument de communication sur l’intervention de la France en faveur de l’environnement mondial









Faible ancrage institutionnel et juridique du FFEM
Déficit de synergie des projets avec les politiques publiques françaises
Appui insuffisant des projet du FFEM aux négociations et aux négociateurs français des conventions
internationales
Faiblesse de l’implication stratégique du CST
Un concept d’innovation identitaire, mais pas toujours clairement défini et démontré
Un effet de levier sur le domaine « Climat » mis en question, étant donné l’importance prise aujourd’hui par
l’intervention de certains grands bailleurs de fonds
Des restrictions importantes des aides sur l’outre-mer (plafond de taux d’aide par projet, inéligibilité des
TAAF, etc.)
Une intervention sous la seule forme de « projet », qui rencontre certaines limites
Budget de communication limité, peu de ciblage du grand public et faible intégration de la communication
dans les projets
En matière de fonctionnement et de gouvernance
















Un outil qui favorise la coordination interministérielle sur les questions d’environnement mondial, en
particulier à travers son Comité de Pilotage,
Un outil qui stimule les institutions membres à porter des projets sur l’environnement mondial
Mécanisme d’identification de projets efficace, malgré une capacité d’initiative limitée
Une forte réactivité, permettant de lancer un projet dans des délais réduits
Le rôle décisif du CST pour améliorer la pertinence et la qualité des idées de projet
Qualité et efficacité de la relation Secrétariat – COPIL - CST
Des procédures d’assurance qualité bien établies et un règlement intérieur parvenu à maturité
La capacité et le savoir-faire pour s’appuyer sur la société civile et le secteur privé
Un flux d’une vingtaine de projets par an, qui atteignent globalement leurs objectifs
Une flexibilité permettant d’adapter la gestion et l’exécution des projets aux changements de contexte
Capacité à recourir à de l’expertise indépendante et à se remettre en cause périodiquement
La valorisation de l’expertise française
Rôle moteur de l’assistance technique et des évaluations à mi-parcours
Qualité et systématisation des évaluations rétrospectives
Elaboration de documents de capitalisation et d’évaluations comparatives par grappes de projets
Politique de communication montant en puissance et transparence des activités, via la mise en ligne de très
nombreux documents sur le Web














OPPORTUNITES








La capacité à être très réactif sur des problématiques environnementales émergentes, même si ces
dernières ne sont pas encore «couvertes » par des conventions internationales
L’appui, via l’approche projet ou programme, à la mise en œuvre de conventions régionales
La possibilité d’établir des collaborations sur certaines thématiques de concentration avec d’autres fonds
bilatéraux (des pays nordiques notamment)
La possibilité d’établir des mécanismes de collaboration avec des Trust Fund pour augmenter les volumes
financiers mobilisables sur certains projets
Concentration sur les projets/approches pour lesquels la plus-value de l’expertise française est réelle
Intégration de la dimension culturelle dans les projets (plus-value « française »)
Le renforcement des relations avec le Conseil du GEF (pour bénéficier de son réseau)
La possibilité d’accroitre la visibilité du FFEM via des collaborations formalisée avec certains médias (type
RFI)
Faible capacité d’initiative, liée en partie au principe de cofinancement plafonné
Difficulté à lancer des appels à projet sur des sujets d’avenir, en raison des moyens humains limités du
Secrétariat
Un processus de décision du COPIL efficace, mais entaché par le fait que l’IM qui présente un projet participe
à la décision d’acceptation du projet
Difficulté des IM ministérielles dans l’apprentissage et la capitalisation de l’expérience acquise, en raison de
la rotation de leurs représentants au COPIL
Implication faible, voire nulle, du CST après la phase d’identification
Les bénéficiaires ne peuvent pas défendre leur projet en face à face
Difficulté à financer une seconde phase de projet, consacrée à la consolidation des acquis et des innovations
Capacité d’influence limitée sur les projets ou le cofinancement FFEM est trop minoritaire
Implication limitée des institutions membres ministérielles dans le suivi des projets, en contradiction avec le
manuel des procédures opérationnelles.
Moyens engagés pour le suivi et la supervision des projets par le Secrétariat faibles au regard du nombre de
projets vivants par ingénieur
Difficulté à vérifier la mobilisation effective des cofinancements et des autofinancements
Absence de remise des rapports d’exécution finaux par certains bénéficiaires
Normalisation parfois insuffisante des évaluations rétrospectives, certaines ne fournissant pas les
informations de base sur les projets évalués. Orientations parfois trop technique, sous-évaluant les
questions d’organisation et de gouvernance et l’analyse financière
Peu de ressources consacrées à connaitre et stimuler le déploiement et le changement d’échelle
MENACES




Risque de non renouvellement (ou de renouvellement partiel) du fonds, lié au contexte budgétaire national
Faible visibilité et méconnaissance de l’outil par le grand public, risquant d’entrainer une perte de soutien
politique
La « normalisation » progressive des procédures internes du FFEM risque d’altérer sa forte flexibilité et
réactivité (qui constituent une de ses points forts comparativement à d’autres fonds bilatéraux)
Les procédures LAB/FT risquent d’exclure certains types de bénéficiaires (petites OSC émergeantes
notamment)
Page 133
VI.2 APPROCHE PROSPECTIVE
VI.2.1 Le séminaire de prospective du 9 janvier 2014
Un séminaire de prospective s’est tenu à l’AFD le 9 janvier 2014, réunissant l’équipe du
Secrétariat du FFEM, les représentants des institutions membres et des personnalités de
l’environnement. La liste des participants est jointe en annexe 2.
L’objectif de ce séminaire était de constituer un réservoir d’idées, en répondant collectivement à
deux questions, concernant respectivement la stratégie et le fonctionnement du FFEM. Les deux
questions posées étaient les suivantes :

Quelles sont les évolutions souhaitables des thématiques de concentration prioritaires pour
le FFEM à l’horizon 2024, en relation avec l’évolution prévisible des enjeux d’environnement
mondiaux ?

Quelles sont les principales améliorations qui pourraient être apportées au cycle de projet,
depuis l’identification jusqu’à la diffusion des résultats ?
Chacune de ces deux questions a fait l’objet d’une contribution écrite de chaque participant, invité
à rédiger cinq propositions, qu’il était ensuite appelé à commenter. Ces contributions ont été
sollicitées sous forme de propositions écrites courtes et ont été transcrites ci-dessous de manière
intégrale, d’où leur style « télégraphique ».
VI.2.1.1 Contributions des participants en matière de stratégie
Près d’une centaine de propositions ont été collectées, portant sur des aspects stratégiques
variés. Les consultants ont classé ces contributions au cours du séminaire selon trois grands
ensembles thématiques - « Milieux », « Activités humaines » et « Aspects transversaux » -,
eux-mêmes divisés en sous-thèmes selon l’organisation suivante :

Milieux :






Océans et littoral
Biodiversité / Aires Protégées
Air
Terres / Sols
Activités humaines :










Eaux continentales / Bassins Versants
Agriculture / Agro-alimentaire / Sécurité alimentaire
Forêt / Exploitation forestière
Production / Consommation durable
Déchets
Énergie durable
Pollution / Santé
Climat / Atténuation
Climat / Adaptation
Territoires urbains
Aspects transversaux :





Co-bénéfices entre thématiques
Priorités géographiques des enjeux environnementaux
Éducation à l’environnement
Politiques publiques, gouvernance
Manières de faire
Page 134
Les propositions des participants au séminaires sont restituées ci-dessous, triées selon ces
thématiques :
Note : Certaines des propositions récapitulées ci-dessous ont été répétées, parce que traitant de
plusieurs thématiques. Les propositions ainsi citées une deuxième fois ou plus ont été repérées
en italique 102.
MILIEUX  Enjeux de Préservation des milieux naturels
Eaux continentales / Bassins Versants

Traitement des eaux / Transferts hydriques  polluants organiques, perturbateurs endocriniens /
pesticides

Bassins transfrontaliers et impacts cumulés des barrages sur les écosystèmes et activités qui en
dépendent

Eaux continentales et littoral : pollutions émergentes (molécules de synthèse issues de la
dégradation des plastiques, résidus médicamenteux…) et diffuses (pesticides…)


Gestion des eaux souterraines et de surface
Conservation de l’eau dans les écosystèmes : déforestation, AGR de couverture, CES
Océans et littoral

Mer : Adaptation aux changements climatiques, valorisation de la gestion des ressources non
halieutiques




Haute mer : chasser la piraterie halieutique



Ressources minérales marines : conséquences environnementales, protection de la biodiversité
Conservation de l’exploitation durable des mers et océans (littoral + eaux internationales)
Gouvernance de la haute mer
Ressources marines vivantes : surexploitation/gestion durable/conséquences du changement
climatique
Territoires urbains durables : la biodiversité dans les villes, GIZC (villes côtières)
Adaptation basée sur la restauration des écosystèmes et la production durable
  Zones sèches
  Zones côtières et vulnérables
Biodiversité / Aires Protégées
102

Biodiversité : Poursuite de la thématique, initiatives innovantes en faveur du financement de la
biodiversité ; inclure la notion de test des outils innovants pour les marchés verts et les plans de
financement




Continuer le travail sur les mécanismes de financement innovants

Mécanismes de financement de la biodiversité ; lien plus fort avec pilier économique et social
hors AP


Ensemble à renforcer pour faire ressortir un secteur biodiversité (normes, acteurs, outils)



Biodiversité ; lutte contre le braconnage et les trafics d’espèces sauvages
Mécanismes de financement de la biodiversité en tant que bien public
Biodiversité, transition/reconversion à l’échelle de filières/secteurs nationaux/internationaux
Mécanismes de financement de la conservation de la biodiversité et des aires protégées
terrestres et marines
Modification des pratiques de consommation (pays développés et émergents) et promotion de
modèles d’entreprises favorables à la biodiversité marine et terrestre
Se concentrer sur la préservation des insectes pollinisateurs
Pérennité et intégration des aires protégées
Certaines propositions recouvrant de nombreux thèmes n’ont toutefois pas été répétées. C’est par exemple le cas de
propositions dans les thématiques « Territoires urbains », « Production / Consommation durable », « Agriculture et
agroalimentaire… », « Co-bénéfices entre thématiques », qui font référence à beaucoup d’autres thèmes (comme
« biodiversité », « adaptation », etc.).

Page 135
Ressources minérales marines : conséquences environnementales, protection de la biodiversité
Air
[Thème traité au travers des activités humaines, voir notamment § « Pollution / Santé », « Climat /
Atténuation », « Climat / Adaptation »]
Terres / Sols
[Thème traité au travers des activités humaines, voir notamment § « Agriculture… », « Climat…»,
« Territoires urbains »]
ACTIVITÉS HUMAINES  Enjeux de production et consommation durable
Agriculture / Agro-alimentaire / Sécurité alimentaire


Agriculture durable : cibler l’adaptation des régions critiques (300-500 mm H2O/an)



Une agriculture qui produit plus, est écologiquement et socialement durable


Agriculture durable et sécurité alimentaire (gestion durable des terres)


Agriculture durable : forêt, dégradation des terres, adaptation au changement climatique, PMA
9 milliards d’êtres humains à nourrir en 2050 : l’agriculture doit rester au cœur des thèmes du
FFEM
AGRIC : intensification écologique, agroforesterie
Agriculture durable : lutte contre les pertes en espèces et variétés comestibles+ lutte contre la
faim
Agriculture durable : low-cost, hauts rendements, écologiquement intensif + Agriculture et
gestion de la biodiversité
Agriculture bio (agro-écologie)
Forêt / Exploitation forestière

Bassin du Congo : exploitation durable, gestion marché domestique, MED et ASS Gestion
durable


Plantations, nouvelles alternatives à exploitation de la forêt

Réhabilitation des écosystèmes : forêts, écosystèmes côtiers
Forêt tropicale : enjeux majeurs persistants pour climat, biodiversité, dégradation de la terre et
énergie
Production / Consommation durable



Production et consommation durable (y compris tourisme responsable)

Entreprises et écosystèmes :
compensation, PMA

Bouquets de service environnementaux associés à la production rurale (agro-sylvo-pastoralisme)
 Paiements pour services environnement


Filières de production durable labellisées (label carbone, label biodiversité, label agroforesterie)

Consommation durable (émergents, ONG locales, braconnage, infrastructures, story-telling sur
le vivant)

Commerce équitable ou autre (cadre d’action international), renforcement du travail avec le
secteur privé + ONG

Modification des pratiques de consommation (pays développés et émergents) et promotion de
modèles d’entreprises favorables à la biodiversité marine et terrestre
Modes de consommation et production durable (déchets, recyclage, efficacité des ressources)
Nouvelle thématique de concentration : Consommation-production durables autour de la
question de styles de vie durables (permet d’appréhender la ville durable, l’agriculture durable,
l’énergie durable, GIR, finances durables)
Production
durable

A
l’échelle
Gestion des déchets et éducation environnementale
Déchets (biodiversité, pollutions …)
Énergie durable


territoires,
PSE,
Industries extractives dans un contexte de développement durable (taxes vertes, technologie,
législatif)
Déchets


des
Énergie durable en Afrique
Énergie décentralisée en Afrique, produite localement : Rural/ Urbain
Page 136




Énergie durable en Afrique : BIOENERGIES  Biomasse- Énergie
 Agro carburants Paysans
Transition énergétique anticipée dans les PMA, décentralisation
Énergie durable : systèmes autonomes, décentralisés et auto productifs
Pollution / Santé


Pollutions : locales, diffuses


Produits chimiques, substitution + lien santé-environnement

Traitement des eaux / Transferts hydriques  polluants organiques, perturbateurs endocriniens,
pesticides

Eaux continentales et littoral : pollutions émergentes (molécules de synthèse issues de la
dégradation des plastiques, résidus médicamenteux…) et diffuses (pesticides…)
Nouvelle thématique de concentration : pollutions émergentes et diffuses  ciblage sur question
des plastiques, pesticides et résidus médicamenteux
Santé environnementale : POP, pollution aérienne, maladies émergentes  changements
climatiques et de la biodiversité
Climat / Atténuation


Climat : Plans nationaux (ADAPT. NAMA…), Fiscalité
Méthane GES à durée de vie courte (Black Carbon)
  Industries et déchets
  Articulation avec santé publique


Gestion durable des sols, forêts, agriculture, autres usages / Adaptation, atténuation
Ville durable :
 PMA  Adaptation
 Émergents  Atténuation
Climat / Adaptation

Adaptation basée sur la restauration des écosystèmes et la production durable
  Zones sèches
  Zones côtières et vulnérables





Changement climatique : priorité à l’adaptation dans les pays les plus vulnérables ?

Gestion durable des sols, forêts, agriculture, autres usages / Adaptation, atténuation
Agriculture durable : Cibler l’adaptation des régions critiques (300-500 mm H2O/an)
Gestion intégrée des zones côtières et adaptation
Adaptation au changement climatique
Mer : Adaptation aux changements climatiques, valorisation/ gestion des ressources non
halieutiques
Territoires urbains


Périphéries urbaines





Villes à faible empreinte carbone et biodiversité


Favoriser un développement urbain qui préserve les terres agricoles

Ville durable :
Villes durables :  densification, opérations pilotes d’aménagement, lien avec périurbain,
Carbone et adaptation
Villes durables : Privilégier la résilience aux phénomènes extrêmes : cyclones et raz de marée
Territoires urbains durables : la biodiversité dans les villes, GIZC et marines (villes côtières)
Villes durables et quartiers d’habitat précaire, infrastructures vertes
Transition vers ville durable : économie d’énergie, baisse GES, transport public, augmentation de
la biodiversité, santé
Collectivités : stratégies intégrées territoriales (plans climat, villes durables, gestion des sols et
des forêts)
Page 137
ASPECTS TRANSVERSAUX  Enjeux de renouvellement de la culture de l’environnement et de l’action
Co-bénéfices entre thématiques

Nouvelle thématique de concentration : Développement des co-bénéfices biodiversité climat 
Thématique : Des solutions basées sur la nature (forêts, etc…)

Changement d’usage des sols : conséquences des coûts +/-, effets (biodiversité, santé publique,
pollution organique, dégradation des terres)

Cohérence territoriale  Couplage, paysage AT, biodiversité, production durable, consommation
durable

Agriculture, foresterie et pêche à faible empreinte carbone et favorables à la conservation de la
biodiversité par réduction de consommation d’espace

Nouvelle thématique de concentration : Consommation-production durables autour de la
question des styles de vie durables (permet d’appréhender : la ville durable, l’agriculture
durable, l’énergie durable, GIR, finances durables)
Priorités géographiques des enjeux environnementaux



Asie du sud-ouest : Changement environnemental rapide non-maîtrisé







Changement climatique : priorité à l’adaptation dans les pays les plus vulnérables ?

Agriculture durable : Cibler l’adaptation des régions critiques (300-500 mm H2O/an)
Concentration géographique à conserver sur l’Afrique et la Méditerranée
Bassin du Congo : exploitation durable, gestion marché domestique, MED et ASS Gestion
durable
Énergie durable en Afrique : BIOENERGIES  Biomasse- Énergie
 Agro carburants paysans
Énergie décentralisée en Afrique produite localement : Rural/ Urbain
Ville durable :
Éducation à l’environnement

Formation - Éducation environnement :
 Gestion des impacts
 Capacitation
 Consommation durable
Politiques publiques, gouvernance





Institutions financières nationales pour investissement durable

Prévoir des points d’étape réguliers d’ici 2024 : 10 ans c’est loin
Renforcement ONG du sud (économie circulaire)
Politiques publiques notamment fiscales : Élaboration et mise en œuvre
Inégalités écologiques et droit à l’environnement
Nouvelle thématique de concentration transversale, gouvernance de l’environnement permettant
d’englober la haute mer, mais aussi les appuis aux stratégies et plans d’action nationaux
biodiversité + liens avec recherche IPBES
Manières de faire



Comment communiquer ? Générer l’enthousiasme pour l’environnement mondial : Story-Telling


Comment apprendre ? Getting the learning right
Comment penser ? Se focaliser sur les méthodes d’élaboration stratégique
Comment innover ? Revoir/ Préciser/ Focaliser innovation au FFEM+ Projets innovants sur
l’innovation
Comment faire ? Enjeu majeur
Page 138
VI.2.1.2 Contributions des participants en matière de fonctionnement et de profil
des projets
Identification / sélection / instruction des projets

Diversification des cibles concernant les demandeurs de projets
 ONG locales, administrations
 Instituts de formation,
 Institutions financières
 Société civile
 Partenaires (fondations…)


Indépendance du processus de sélection : ouvrir le processus à des tiers

Instruction :
 Délai : évaluation entre faisabilité et COPIL
 LAB/FT à simplifier
 Appels à projets ++
 Quid amis experts pour CST

Identification / sélection :
 AAP ciblés (par région, par domaine thématique ?)
 Critères d’évaluation précisés, sans obligation de répondre à tous
 COPIL ok
 Modifier le processus de sélection des projets pour éviter les conflits d’intérêt des IM


Comité de sélection pourrait être différent du Comité de pilotage ?


Sélectivité sur les NOP avec foisonnement sur de vraies idées de projets

Réduction du nombre de COPIL ?
Renforcer rôle du COPIL et surtout du CST en amont – comité de sélection (COPIL –CST
« stratège »).
Ciblage des responsabilités :
 Faire des appels à projets sur thèmes à promouvoir
 Présentation orale par les auteurs
Qui est en charge de la pré-identification ?
 Rôle des IM à clarifier pour chaque thématique
 Rôle du secrétariat à clarifier pour chaque thématique
 Repenser la phase d’identification pour plus de productivité
Suivi / supervision / évaluation

Consultation et implication des ONG / personnalités du Sud. Exemple : dans la rédaction doc
stratégique ou au moment d’une réunion annuelle sur évaluations


Suivi : rapport d’exécution annuel ? : CST ?

Suivi / Gestion :
 Participation des IM
 Éviter dispersion géographique
 Obligation d’impliquer l’agence locale de l’AFD

Contractualiser des organismes locaux pour assurer une fonction d’assistance technique et de
supervision pour le compte des IM.


Impliquer le CST dans la supervision et l’évaluation des projets et les évaluations ex-post.

Favoriser l’appropriation du portefeuille FFEM (à développer + existant) par les Ministères
négociateurs. Partenariats bilatéraux
Revoir cadre de redevabilité (comme outil pour passer de approche projet -> processus) et pour
augmenter innovation. Droit à l’échec
Implication plus forte du CST tout au long du cycle de projet dans la mesure du réalisable,
notamment l’étape NEP : indispensable.
Page 139


Supervision : comment davantage impliquer les expertises des IM ?

Cycle du projet : outil au service de la stratégie. A ajuster régulièrement en fonction de la
stratégie


Séances du CST consacrées au suivi. Feed-back nécessaire pour l’évaluation ex-ante.

La supervision ne pourra pas être exhaustive : définir des critères de ciblage. Pas d’acharnement
thérapeutique sur les projets trop compromis.


Evaluation ex-post (plus de 10 ans) de l’effet d’entrainement / transition.

Donner une part plus importante à l’évaluation. Implication du CST et du COPIL dans l’analyse des
recommandations.

Augmentation inclusion. Coaching / S&E / LAP. Recours à consultant indépendant. 5% du cout
total du projet consacré au suivi - Secrétariat FFEM. FRD. Not Projet non AFD/ONG.

Reporting annuel sur les résultats / impacts à construire : COPIL + CST.
Implication des IM :
 Importance du partage de la vision stratégique avec les enjeux locaux / FFEM plateforme
idéale
 quels moyens pour le suivi concret des projets ?
 Budget missions
Evaluation très aval des projets pour mesurer l’impact et les changements d’échelle générés par le
projet
 Capitaliser sur ces évaluations
Supervision : faible capacité de certaines institutions membres
 Demande de moyens et/ou déléguer aux IM compétentes.
Communication / Capitalisation

Valorisation des capitalisations via les sites et outils de communication des différentes
conventions.

Communication / capitalisation diversifiées en fonction des publics concernés :
 Négociateurs / identification d’évènements
 Grand public / relais entre institutions

Communication / capitalisation :
 Impact
 Moderniser
 Fréquence
 passerelles

Apprentissage :
 ITW filmés + reportages
 Textes courts
 Fichier de mails :
 Bailleurs de fonds
 Opérateurs
 chercheurs
 Lancer travail d’apprentissage, capitalisation :
 Document écrit
 Augmenter la capacité à tirer des enseignements des projets :
 Mise en place d’outils / méthode de diffusion des évaluations et leur analyse. Ex : discuter
évaluations en COPIL, mise à disposition systématique des documents ou une réunion
annuelle.
Page 140
Dissémination / Évaluation des impacts

Diffusion des bonnes pratiques – Relais au-delà du FFEM. Développement de coopération Sud/Sud
sans que ce soit factice.

Développement de démarches partenariales dans la durée
 Impacts, au-delà des résultats.


Dissémination par soutien acteurs moyen et long terme + partenariats.



Aspect essentiel : mesurer les impacts réels du projet.


Creuser l’idée d’investigation spécifique, notamment 10 ans après – durée des projets.

Mettre un chapitre systématique sur :
 Stratégie mesure des bénéfices sociaux
 Stratégie de déploiement incluses dans NIP et NEP
 Évalués trois ans après clôture.
1 volet spécifique du projet sur opérationnalisation du changement d’échelle et pas seulement
cofinancement ni dissémination + dialogue Sud/Sud.
Renforcer dissémination / coopération Sud/Sud.
Effet de levier / mise à l’échelle changement cofinancement via « gros bailleurs » type AFD :
multipays.
Dissémination : obligation d’inclure un budget et un plan d’actions dans le projet NIP ?
 Être attentif à la qualité de prescripteurs des partenaires (ex : universités, instituts de
recherches locaux)
Profils des projets – critères


Soutien à des leaders
Caisse de résonnance :





Bailleurs
ONG
Scientifiques
Privé
Différence échelle

Plusieurs projets par zone ? :


Identification d’acteurs « clés » environnementaux.

Politique cofinancements :
 Cohérence levier / exemple
Besoin du Sud : élargissement CST au Sud.
Contreparties
 Besoin d’une définition claire de ce qu’est un cofinancement (distinguer cofinancements
complémentaires et effectifs, autofinancement et cofinancement)
 Besoin de confirmer ces cofinancements avant stade de l’évolution.

Revoir la politique de cofinancement :
 50% ??
 Cofinanceurs : partenaires : vision partagée
 UE ?

Revoir la question du cofinancement
 Principe ou % fixe
Innovation






Risque de perte du caractère innovant si réécriture du projet par experts.
Conserver une vision large de l’innovation.
Définir innovation au sens du FFEM.
Instaurer un « droit » à l’innovation complémentaire à ce qui a été défini.
FFEM pour financer recherche appliquée, recherche action avec gestionnaire / mais pas recherche.
Profil des projets :
Page 141
 Innovation : critère non éliminatoire
 Durée limitée mais possibilité de plusieurs phases successives donnant lieu à remise à plat,
 % financement à fixer à priori.

Flexibilité sur notion d’innovation :
 Plutôt innovation locale/régionale ou effet levier.

Un certain équilibre à maintenir entre projets classiques (avec évolution des méthodes) et projets
innovants.

Définir ou relativiser innovation :
 Parler : additionnalité, valeur ajoutée, chaine d’innovation, diffusion.



Conserver le critère innovation à préciser mais l’identité du FFEM évite le foisonnement.

Projets dédiés au financement société civile + leader environnement Afrique : influence / comm /
militants.
Projets innovants avec taux de cofinancement augmenté à 50-75% par appels à projets.
Nous pouvons laisser tomber le concept d’innovation comme prérequis mais trouver une manière
souple de se laisser la possibilité d’engager les projets risqués. Ex : objectif dédié.
Projets hors innovation

Projets de changement des pratiques ou d’aménagement du territoire : action long terme. Phases
de projets successifs + durée plus longue.
Durée et montant


Pas de temps des projets ; 4 ans de soutien perlé.

Faire évoluer la taille des projets et leur durée :
Autoriser projets de plus longue durée (supérieure à 4 ans), notamment pour les projets de
processus.
 Plus de gros projets avec un meilleur suivi
 Poursuivre les PPI


Inventer un outil de phasage des projets pour moduler la durée et le taux de financement


Augmenter la durée des projets

Durée :
Sortir de la logique de durée normative des projets. Certains nécessitent un accompagnement sur
période plus longue
Ouvrir la possibilité de financer des projets sur période de 10 ans et plus
Vecteurs d’évolution des politiques publiques
 Plafond 6 ans
 Limiter nombre d’avenants.
 Alimenter par les projets les débats et politiques publiques
Education

Amélioration de la prise en compte des aspects sociétaux et locaux et inclusion dans le projet
d’aspects « éducation et diffusion des acquis, bonnes pratiques »
Soutien aux conventions

Projets FFEM dans le cadre des objectifs / engagements français dans les conventions
environnementales internationales
Géographies d’intervention

Intervenir Outre-mer :
 Modalités spécifiques, baisse % rayonnement
 Cofinancement ???
 Financement DOM / collectivités Outre-Mer
Partenariats Sud/Sud

Prévision / intégration du dispositif de coopération Sud/Sud. Coopération triangulaire dans le
montage des projets

Consultation société civile du Sud sur l’exercice. Amélioration des projets : consultation des
partenaires du sud / ouverture du CST ?
 Lien avec les décisions de COP (Biodiversité / Climat)
Flexibilité

Maximiser la flexibilité dans toutes les dimensions possibles (taille, nombre, nature, consultation
COPIL à domicile, approches multi- ???, partenariats ?
Stratégie
Page 142

Cibler les interventions pour avoir des grappes de projets comparables, ce qui donnera plus de
poids à l’effet démonstratif, pour la dissémination des meilleures pratiques
VI.2.2 Analyse des acquis du séminaire de prospective et des entretiens
L’analyse prospective proposée prend en compte les contributions écrites et orales des
participants au séminaire du 9 janvier 2014, mais également les apports des entretiens réalisés
dans le cadre de la mission.
VI.2.2.1 En matière de stratégie
Il est notable que les propositions des participants du séminaire concernent
majoritairement des thématiques relatives à l’intervention sur les activités humaines.
Le reste des propositions se partagent entre les deux autres ensembles : celui relatif à la
protection des milieux et celui concernant les aspects transversaux.
Les propositions correspondant plus précisément aux thématiques de concentration du
dernier Cadre de programmation stratégique 2013-2014 représentent plus de 40 % du
total des propositions avancées (dans le Tableau 17 ci-dessous, nous avons identifié 39 des 94
propositions comme étant directement liées à ces thématiques) et ce, de manière assez
équilibrée entre les 5 thématiques de concentration :
Tableau 17 : Propositions avancées lors du séminaire de prospective, correspondant aux actuelles
thématiques de concentration
Thématiques
Agriculture
durable
Intitulés
-
Agriculture durable : Cibler l’adaptation des régions critiques (300500 mm H2O/an)
-
9 milliards d’êtres humains à nourrir en 2050 : l’agriculture doit
rester au cours des thèmes au FFEM
-
Une agriculture qui : produit plus, est écologiquement durable, est
socialement durable
-
AGRIC : Écologie intensive, agroforesterie
-
Agriculture durable : Lutte contre les pertes en espèces/variétés
comestibles+ lutte contre la faim
-
Agriculture durable et sécurité alimentaire (gestion durable des
terres)
-
Agriculture durable : low-cost, hauts rendements, écologiquement
intensif + Agriculture et gestion de la biodiversité
-
Agriculture durable : forêt, dégradation des terres, adaptation CC,
PMA
-
Agriculture Bio (agro écologie)
Nbre
9
Thématiques
Intitulés
-
Périphéries urbaines
-
Ville durable : PMA  Adaptation
-
Territoires
urbains
durables
Mécanismes
de
financement
de la
biodiversité
Energie
durable en
Afrique
Page 143
Émergents  Atténuation
-
Villes durables :  densification, opérations pilotes d’aménagement,
lien avec péri-urbain, Carbone et adaptation
-
Villes à faible empreinte carbone et biodiversité
-
Villes durables : Privilégier la résilience aux phénomènes extrêmes :
cyclones et raz de marées
-
Territoires urbains durables : la biodiversité dans les villes, GIZC et
marines (villes côtières)
-
Villes durables et quartiers d’habitat précaire, infrastructures vertes
-
Transition vers ville durable : Économie d’énergie, baisse GES,
transport public, augmentation de la biodiversité, santé
-
Favoriser un développement urbain qui préserve les terres agricoles
-
Collectivités : stratégies intégrées territoriales (plans climat, villes
durables, gestion des sols et des forêts)
-
Biodiversité : Poursuite de la thématique, initiatives innovantes en
faveur du financement de la biodiversité et inclure la notion de test
des outils innovants pour les marchés verts et les plans de
financement
-
Continuer le travail sur les mécanismes de financement innovants
-
Mécanismes de financement de la Biodiversité en tant que biens
public
-
Biodiversité, transition/reconversion à l’échelle de filières/secteurs
nationaux/internationaux
-
Mécanismes de financement de la conservation de la biodiversité et
des aires protégées terrestres et marines
-
Mécanismes de financement de la biodiversité/ lien plus fort avec
pilier économique et social hors AP
-
Ensemble à renforcer pour faire ressortir un secteur Biodiversité
(normes, acteurs, outils)
-
Modification des pratiques de consommation (pays développés et
émergents) et promotion des modèles d’entreprises favorables à la
biodiversité marine et terrestre
-
-
Énergie décentralisée en Afrique produite localement : Rural/ Urbain
-
Énergie durable en Afrique : Bioénergies  Biomasse-Énergie
-
Nbre
 Agro carburants Paysans
10
8
5
Page 144
Thématiques
Gestion
intégrée des
zones
littorales et
marines
Intitulés
-
Mer : Adapt CC, valorisation gestion des ressources non Halieutiques
-
Haute mer : Pour chasser la piraterie halieutique
-
Conservation de l’exploitation durable des mers et océans (littoral +
eaux internationales)
-
Gouvernance de la haute-mer
-
Ressources marines des vivants : surexploitation / gestion durable /
conséquences du CC
-
Ressources minérales marines : conséquences environnementales,
protection de la biodiversité
-
Adaptation basée sur la restauration des écosystèmes et la
production durable
 Zones sèches
 Zones Côtières et vulnérables
-
Territoires urbains durables : la biodiversité dans les villes, GIZC et
marines (villes côtières)(*)
Nbre
8
(
*) cette proposition figure en italique parce que répétée (commune aux thématiques de concentration « Les
territoires urbains durables » et « La gestion intégrée des zones littorales et marines »
Plus 40 % des propositions étant liées aux actuelles thématiques de concentration, près de 60 %
des propositions ont donc porté sur d’autres sujets, thématiques et transversaux. Parmi celles-ci
il est possible de distinguer trois grands ensembles de propositions :

Dans l’esprit des actuelles thématiques de concentration qui ont trait assez lourdement à la
gestion des activités humaines, une grande part de ces propositions sont relatives aux
questions de production et de consommation durable, auxquelles peuvent être
rattachées les questions de l’exploitation forestière, de gestion des déchets, d’atténuation
et d’adaptation au changement climatique et de maîtrise des pollutions (représentant près
de 30 % des propositions). Il est notable que, de façon assez étonnante, la thématique de
la pêche n’ait quasiment pas été citée par les participants au séminaire.

Les aspects transversaux représentent près de 20 % du total des propositions. Parmi
ceux-ci peuvent notamment être cités :
 La question des co-bénéfices entre thématiques, qui met en avant l’intérêt d’intégrer
plusieurs thématiques au sein d’un même projet,
 Celles de l’amélioration des politiques publiques et de la gouvernance de
l’environnement,
 Et enfin, celles relatives aux « nouvelles manières de faire », qui incitent à davantage
renouveler certaines modalités d’intervention plutôt que des thématiques (en termes
de modes de communication / de méthode d’élaboration de stratégies / de modes
d’apprentissages / de modalités d’action, etc.).

Et enfin quelques propositions complémentaires relatives à la protection des milieux
(biodiversité, hors question du financement, et Eaux continentales / Bassins-versants)
(près de 10 % du total des propositions)
Conclusions
Sur ces questions d’orientations stratégiques, et ne serait-ce qu’en se basant sur l’aspect
quantitatif que représente chacune des grandes catégories de propositions des participants au
séminaire de prospective, les propositions d’évolutions peuvent être synthétisées autour de trois
principaux axes qui pourraient servir de base à la réflexion du FFEM sur la construction de sa
stratégie future :

Le renforcement des actuelles thématiques de concentration, qui ont fait l’objet de
plusieurs propositions (de maintien / précisions / développement), montrant l’intérêt que
les participants au séminaire leur portent,

Dans la continuité de l’existant, l’ajout d’une ou deux thématiques de concentration
complémentaires relatives à la meilleure maîtrise des activités humaines, avec en
Page 145
particulier l’idée de soutenir une production et une consommation durable, notions qui
ont été très prégnantes lors de ce séminaire,

La mise en place d’un chantier sur certains aspects transversaux, desquels ressortent en
particulier les propositions relatives à de nouvelles manières de faire. Il est proposé qu’un
budget significatif soit spécifiquement dédié à l’opérationnalisation et au test de ces idées
qui vont dans le sens d’une remise en cause constructive des modes d’intervention du
FFEM.
VI.2.2.2 En matière de fonctionnement et de profil des projets
En matière de gouvernance, de conduite du cycle de projet et de profil des projets, le séminaire
de prospective du 9 janvier 2014 et les différents entretiens conduits préalablement ont permis
de faire émerger plusieurs thèmes de réflexion ressentis somme prioritaires, soit parce qu’ils
visent à corriger des dysfonctionnements ou des contradictions, soit parce qu’ils apparaissent aux
yeux des participants comme des voies de progrès et de meilleure adéquation avec les enjeux de
l’environnement mondial. Ces thèmes de réflexion sont les suivants :
Concernant le cycle de projet

La question du processus d’identification des projets, liée au constat de la faible
capacité d’initiative du FFEM, qui, à l’exception des appels à projets du PPI et du FISP,
« reçoit » les projets qui lui parviennent via les IM, apparait importante. Le souhait
d’expérimenter une procédure d’appel à projets de grande ampleur, par exemple sur
une thématique de concentration ne recevant pas suffisamment de projets, se heurte
néanmoins au constat de moyens humains insuffisants pour gérer une tel processus de
manière performante. Comme pour d’autres sujets évoqués, concernant le suivi et la
supervision des projets, cette question renvoie à la fois à la réflexion sur les moyens
humains du FFEM et sur le périmètre effectif de l’appui apporté par les IM au déroulement
du cycle de projet.

L’instruction des projets est jugée satisfaisante, mais suscite quelques réserves et
propositions sur certains aspects précis de la conduite du processus de sélection :
 Bien que reconnue comme nécessaire, la simplification des procédures LAB/FT est
souhaitée, en raison de leur caractère chronophage ; ces procédures sont en outre
jugées compromettre la possibilité de travailler avec certains types de bénéficiaires
(petites ONG locales émergentes notamment) ;

La faible implication des ministères IM dans le suivi des projets limite le potentiel
opérationnel du Secrétariat et ne permet pas une bonne valorisation du potentiel
d’expertise des IM :
 La systématisation de l’implication de l’agence de l’AFD du pays ou de la région
bénéficiaire dans le suivi des projets pourrait améliorer la situation.
 Le recours à l’externalisation du suivi est également avancé comme une solution à
expérimenter. Cette solution a déjà été testée avec succès pour certains projets, à
l’exemple du Conservatoire du littoral en Algérie et en Tunisie ou de la Fédération des
parcs naturels régionaux en Amérique du Sud, dans le cadre d’une mission combinant
supervision et assistance technique. Ce montage pourrait être étendu à des structures
locales ou à des bureaux de consultants privés.
 Malgré les contraintes budgétaires dans lesquelles évoluent les ministères IM, il n’en
reste pas moins que l’amélioration de leur implication dans le suivi et du partage des
objectifs stratégiques reste un objectif central.

La capitalisation du retour d’expérience des projets a beaucoup progressé au cours
des dernières années, en particulier avec la généralisation des évaluations rétrospectives
(cf. III). L’enjeu global est d’augmenter la capacité du FFEM, des IM et des autres acteurs
de l’APD à tirer des leçons des projets du FFEM, ce qui amène à envisager plusieurs axes
d’amélioration :
 La liste de diffusion des évaluations rétrospectives reste trop confidentielle et au final,
la liste des personnes qui en prennent réellement connaissance est parfois
extrêmement limitée ; Il est ainsi proposé que le COPIL et le CST réservent une partie
de leur activité à l’examen en commun des recommandations des évaluations
rétrospectives.
Page 146
 Les trois documents de capitalisation réalisés aujourd’hui pourraient être mieux
diffusés, par exemple en les rendant accessibles par des liens disponibles sur d’autres
sites Web, comme ceux des grandes conventions par exemple.
 Les effets d’entrainement et de changement d’échelle des projets restent inconnus, ce
qui amène à proposer un dispositif spécifique d’observation des changements
d’échelle, par exemple une évaluation ex-post en grappe « 10 ans après ».
 Un des moyens de diffuser plus rapidement les « bonnes » pratiques est de développer
les coopérations Sud-Sud (coopération triangulaire), comme le FFEM l’a amorcé depuis
plusieurs années, avec en particulier le développement de plusieurs projets
intercontinentaux, associant Afrique et Amérique du Sud.
 Cette question pose également celle de la durée des projets, les changements
d’échelle et le déploiement ne pouvant pas être obtenus sur des durées courtes, ainsi
que celle de l’inclusion d’une composante spécifique « changement d’échelle » dans
certains projets.

De manière générale, le cycle de projet est considéré comme satisfaisant et n’est
pas remis en cause. Il est néanmoins rappelé que le cycle de projet est au service de la
stratégie et qu’il est donc susceptible d’évoluer avec la stratégie du FFEM.
Concernant le profil des projets

L’exigence d’innovation est vécue comme identitaire pour le FFEM, mais également
parfois comme un frein à des projets qui permettraient soit de consolider des acquis, soit
de permettre le déploiement d’innovations et le changement d’échelle. Le CPS 2013-2014
ouvre la porte à des projets de diffusion d’innovations, mais il semble possible d’aller plus
loin en instaurant plusieurs catégories de projets :
 Des projets innovants « classiques », pour lesquels l’innovation reste un critère
incontournable ;
 Des projets de déploiement ou de consolidation des innovations acquises par des
projets de la catégorie précédente ;
 Des projets de recherche appliquée au développement durable (à l’image du projet de
recherche en agro-écologie PAMPA).
 Et peut-être une catégorie complémentaire, sans innovation, mais à très fort impact
ou à fort potentiel de déploiement et de changement d’échelle , comme par exemple
des projets de soutien à la société civile ou à des leaders locaux, ou encore des projets
d’aménagement du territoire. Les critères d’éligibilité de ce type de projet restent
néanmoins entièrement à définir.
L’obligation actuelle de répondre à la totalité des 8 critères d’éligibilité est d’ailleurs parfois
remise en cause, ce qui reviendrait de fait à accepter des projets non innovants. Il parait
également important de veiller à ce que le critère d’innovation ne soit pas surdimensionné
par rapport aux autres critères, et notamment la qualité de la maitrise d’œuvre du projet.
Il est également observé que certains projets perdent leur caractère innovant au cours du
processus d’évaluation ex-ante, ce qui milite en faveur d’une vérification des NEP par le
CST.
Enfin, la définition de l’innovation reste actuellement flexible et large, ce qui est considéré
comme un atout, mais suscite également le besoin d’une meilleure définition de l’innovation
au sens du FFEM.

La durée maximale des projets, fixée aujourd’hui à 5 ans, régulièrement contournée
dans les faits (voir III), est fortement remise en cause, en particulier pour les projets visant
à changer des processus, à améliorer les politiques publiques par la promulgation des
textes légaux ou de normes, ou bien à faire évoluer les comportements des individus par
l’éducation à l’environnement et au développement durable. La moyenne de 3,3 ans
observée au stade de l’instruction apparait en outre incompatible avec toute action de
déploiement et de changement d’échelle. Les projets de ce type, qui nécessitent du temps
pour réussir, pourraient ainsi être planifiés sur une durée pouvant aller jusqu’à 10 ans,
organisées en deux ou trois phases selon le modèle suivant :
 Phase 1 : orientée vers la production et la mise au point d’innovations et/ou sur la
construction de nouvelles politiques publiques, d’une durée de 3 à 5 ans ;
Page 147
 Phase 2 (voire phase 3) : orientée vers la consolidation et le déploiement des
innovations de la phase 1, et/ou l’entrée en vigueur des nouvelles politiques publiques
et du cadre légal qui les sous-tendent. Le démarrage des phases 2 et 3 serait soumis à
la décision du COPIL, sur la base d’une évaluation externe obligatoire en fin de phase
1.

Le montant standard du cofinancement FFEM est voisin de 1 M€, pouvant aller jusqu’à
2 M€. Le retour d’expérience montre qu’il serait parfois nécessaire de dépasser ce montant,
pour soutenir des projets de plus gros volume, avec un suivi et une supervision améliorés.
A l’inverse, le modèle des PPI, c’est-à-dire d’appel à petits projets, est plébiscité.

La règle actuelle de cofinancement du FFEM fixe un taux de financement maximal de
50%, les taux les plus souvent observés étant de 30 à 35%. Cette règle est parfois
contournée, du fait de l’opacité régnant sur la mobilisation effective de certains
cofinancements, en particulier l’autofinancement, souvent apporté en nature. Cette règle
exclut de fait des projets potentiellement intéressants où le bénéficiaire ne pourra pas
apporter une forte contrepartie (par exemple une collectivité locale en Afrique). Une
réflexion pourrait ainsi être lancée sur les exceptions à la règle des 50%, en particulier
concernant les thématiques de concentration, sur lesquels les projets peineraient à
émerger.

La question du choix des bénéficiaires reste complexe, chaque solution présentant
ses avantages et ses inconvénients. En complément des options actuelles, le soutien
durable à des acteurs clés de l’environnement et à des leaders d’opinions est souvent
efficace et doit être encouragé.

Globalement, le débat sur le niveau pertinent de flexibilité du FFEM concernant les critères
d’éligibilité, les types de projet soutenus, la durée, le montant du cofinancement, reste
ouvert. On peut toutefois constater que l’amélioration continue des documents de cadrage
au cours des vingt années d’activité du FFEM (manuel des procédures, règlement intérieur,
cadre de programmation stratégique, plan de communication, modèles de NOP, de NIP, de
NEP, d’aide-mémoire de mission de supervision et d’évaluation rétrospective, etc.) s’est
accompagnée d’une réduction significative du taux de projets n’atteignant pas leurs
résultats.
Concernant la gouvernance du FFEM

Le fonctionnement du COPIL est jugé globalement satisfaisant, bien que plusieurs
questions soient régulièrement évoquées :
 Le mode de décision, basé sur le consensus, est parfois considéré comme un
mécanisme générant un « consensus mou », où les représentants des IM auraient des
difficultés à critiquer, et encore davantage à rejeter un projet proposée par une autre
IM.
 L’IM qui propose un projet participe à la délibération. Cette règle de fonctionnement
n’est pas considérée comme un mécanisme de décision sain et indépendant. Instaurer
au règlement intérieur une règle éloignant de la délibération l’IM qui propose un projet
parait souhaitable et réalisable.
 L’audition directe des bénéficiaires par vidéoconférence ou par transmission d’une
courte vidéo est souhaitée, tant pour le CST que pour le COPIL, de manière à enrichir
le processus d’identification et d’évaluation ex-ante

La qualité et l’efficacité de la contribution du CST sont unanimement reconnues :
 il est cependant regretté que son rôle se limite à la transmission d’un avis sur les NIP
et à la vérification par son président de la bonne prise en compte de ces avis dans les
NEP. L’hypothèse d’une participation du CST à l’élaboration de la stratégie du FFEM et
son implication dans les processus d’évaluation et de capitalisation, permettant
d’optimiser le retour d’expérience, se heurte néanmoins, dans le modèle actuel, à la
difficulté de mobiliser plusieurs fois par an l’ensemble des membres du CST. Une
réflexion semble nécessaire sur les conditions qui permettraient une montée en
puissance des missions du CST.
 Il est par ailleurs souhaité que le CST puisse inclure un ou plusieurs représentants des
pays du Sud, mais cette option se heurte à des contraintes logistiques et financières.

La situation et le rôle du Secrétariat font l’objet de nombreuses questions.
Page 148
 La principale d’entre elle a trait à la complémentarité entre Secrétariat et IM au cours
du cycle de projet. Le Secrétariat semble en effet être confronté à l’obligation de se
substituer aux IM dans les cas où celles-ci ne sont pas en mesure d’assumer leur
responsabilité aux différentes étapes, telle que décrite dans les procédures du FFEM,
en particulier en ce qui concerne le suivi et la supervision des projets. La charge de
travail des ingénieurs du Secrétariat s’en trouve fortement alourdie, au détriment de
ses autres missions. La cause profonde de cette situation de fait est à rechercher dans
la faible allocation de temps attribuée par les ministères à la fonction de représentant
auprès du FFEM, de l’ordre d’un mi-temps au maximum.

L’élaboration des CPS est engagée depuis plusieurs années dans un processus
d’amélioration continue. La question se pose d’y impliquer des personnalités des pays
bénéficiaires du Sud, de manière à améliorer l’expression des besoins.

La question de la synergie entre projets FFEM et négociateurs des conventions
internationales est posée et renvoie au fonctionnement interne des directions des relations
internationales des IM ministérielles. Cette synergie est jugée insuffisante, à l’exception de
quelques projets précis (synergie entre projet eaux océaniques et prochaine négociation sur
le droit des eaux internationales).
Page 149
VI.3 SYNTHESE : 32 PISTES D’EVOLUTION POSSIBLES
Les pistes d’évolution possibles sont présentées sous forme de recommandations. Pour plus de
détails, on pourra se référer aux paragraphes auxquels se réfèrent chaque recommandation.
VI.3.1 En matière de stratégie générale

Recommandation 1 : Conserver le cadre général actuel des domaines d’intervention
et des thématiques de concentration, qui correspondent aux problématiques
d’environnement mondial actuelles, aux Conventions et aux négociations internationales en
cours. Ces orientations ont été validées dans le cadre de l’élaboration du CPS 2013-2014,
qui ne souffre que de peu de critiques en termes de stratégie. Des améliorations semblent
cependant possibles à la marge.
Cf. II.5

Recommandation 2 : Afin de limiter la dispersion des intervention sur le très large
domaine « Changements climatiques », concentrer les projets d’une part, sur des
« niches » au sein de la thématique de l’atténuation (en particulier l’efficacité énergétique)
et d’autre part, sur une ou deux zones fragiles prioritaires (Méditerranée et zone
sahélienne) pour la thématique de l’adaptation.
Cf II.5

Recommandation 3 : Envisager une nouvelle thématique de concentration sur le soutien
aux filières de production et de consommation durables. Cette recommandation
s’inscrit dans la continuité de certains projets soutenus depuis plusieurs années, visant à
agir sur le secteur productif pour améliorer la situation environnementale, y compris en
termes de biodiversité. Les types de projets qui pourraient être soutenus au titre de cette
nouvelle thématique de concentration sont notamment la pêche durable, l’exploitation
forestière durable, l’agroforesterie sur culture de rente (cacao, coton, café, thé),
l’emballage et le conditionnement des productions, la gestion et le recyclage des déchets de
consommation et des objets en fin de vie.
Cf. IV.2.2.1

Recommandation 4 : Lors de la sélection des projets, accorder une « prime » aux projets
prenant en compte des croisements et synergies/co-bénéfices entre les domaines
d’intervention prioritaires du FFEM.
Cf. IV.2.2.1

Recommandation 5 : Poursuivre le travail de définition du concept d’innovation ,
fortement identitaire pour le FFEM, mais difficile à définir et de ce fait, relativement facile à
justifier. La disponibilité d’une définition plus précise de l’innovation permettrait une
sélection plus fine des projets sur ce critère et renforcerait encore la crédibilité du FFEM
comme outil de soutien à l’innovation en environnement et développement. Pourraient
notamment être distinguées les notions d’innovation incrémentale (ou progressive) et
d’innovation de rupture.
Cf. II.5, III.3.1, V.3.3, VI.2.1.2

Recommandation 6 : Lancer une réflexion sur l’opportunité de renforcer les possibilités
d’intervention dans les DROM-COM français (Départements et Régions d'Outre-mer –
Collectivités d'Outre-mer) et dans les TAAF (Terres Australes et Antarctiques Françaises),
en particulier dans le domaine d’intervention « biodiversité », sachant cependant que
de telles interventions ne peuvent pas être comptabilisées dans l’Aide publique au
développement de la France. En effet :
 Ces territoires abritent un part considérable du patrimoine naturel mondial et
concentrent des enjeux de l’environnement mondial vis-à-vis desquels la France a une
responsabilité importante.
 On peut penser que des interventions du FFEM plus centrées dans un premier temps
sur ces territoires pourraient avoir un rôle d’exemplarité et un réel effet
d’entraînement au niveau régional. Sans remettre en cause la limite actuelle du
financement FFEM à 25 % du montant global de l’opération, une nouveauté dans les
modalités d’intervention pourrait être de pouvoir financer un projet pilote à très fort
potentiel de diffusion régional dans les DROM-COM ou les TAAF, projet qui pourrait
ensuite être diffusé dans les pays voisins au cours d’une deuxième phase du projet.
Cf. VI.2.1

Recommandation 7 : Mettre en place une démarche spécifique pour concrétiser des
propositions sur de nouvelles manières de faire, débattues notamment au cours du
séminaire de prospective (voir détails dans l’encadré correspondant du VI.2.2.1). Ces idées
d’évolution des modes d’intervention du FFEM restant encore théoriques aujourd’hui, il est
Page 150
suggéré de confier à un groupe de travail ou à un consultant une mission
d’opérationnalisation et de test de ces idées. Avant leur mise en place effective, il devra
notamment être cherché à répondre aux questions suivantes :
 Comment innover en termes de méthode d’élaboration de stratégies et plus largement
en termes de méthodes d’intervention ?
 Quelles nouvelles manières de suivre les projets (par exemple approches plus
sociologiques avec définition de nouveaux indicateurs qualitatifs) ?
 Quelles nouvelles modalités de communication développer ?
 Quels nouveau modes d’apprentissage mettre en œuvre ?
Cette étape pourra donner lieu à des études méthodologiques spécifiques sur ces sujets et
à une mise en œuvre progressive. Une telle démarche demandera sans doute des
adaptations dans l’organisation du FFEM, en incluant par exemple au CST des spécialités
non représentées actuellement (sociologue, expert en communication, etc.) et en adaptant
certaines étapes du cycle de projet.
Cf. VI.2.1, VI.2.2.1

Recommandation 8 : Mieux valoriser la présence des institutions ministérielle (MEDDE et
MAE) au sein du COPIL du FFEM pour améliorer la synergie des projets avec les
négociations des conventions internationales. Les projets soutenus par le FFEM
doivent être en adéquation avec les évolutions des Conventions internationales.
Cf II.5
VI.3.2 En matière de stratégie opérationnelle

Recommandation 9 : Maintenir le soutien du FFEM aux ONG du Sud et aux leaders
environnementaux locaux. Etudier la possibilité de lancer des appels à projets pour la
formation des leaders locaux, dans le cadre d’une stratégie de renforcement de la société
civile.
Cf. III.3.4, VI.2.2

Recommandation 10 : Maintenir un appui fort aux aires protégées (terrestres et
marines) en suivant des thématiques de concentration (gouvernance, efficacité de la
gestion, lutte anti-braconnage, financement, etc.), qui peuvent varier selon l’évolution du
contexte local et mondial.
Cf.III.3.7

Recommandation 11 : Développer le partenariat avec le secteur privé, notamment
dans le domaines des activités extractrices à fort impact environnemental, comme le
secteur minier.
Cf III.3.4

Recommandation 12 : Soutenir les initiatives de coopération Sud-Sud pour stimuler la
diffusion des « bonnes » pratiques.
Cf. VI.2.2

Recommandation 13 : Mettre en place des procédures d’appels à projets sur des
thématiques nouvelles pour le FFEM ou sur des thèmes de concentration où des projets
peinent à émerger. Se donner ainsi la possibilité de faire naître des projets ex nihilo
permettrait de jouer un rôle de rassembleur de cofinancements plutôt que de participant
influent.
Cf. IV.2.1, IV.5.2, VI.2.2

Recommandation 14 : Préciser des critères qui permettraient au FFEM d’apporter un
financement jusqu’à 50 % du montant d’une opération ; on peut citer par exemple :
 le cas des appels à projets,
 les projets à COPIL unique auquel le FFEM participe,
 les projets instruits de façon simultanée avec les autres bailleurs de fonds, etc..
Cf.III.3.2, VI.2.2

Recommandation 15 : Se donner la possibilité d’augmenter au-delà de 2 millions d’euros le
plafond de financement actuel d’un projet par le FFEM, par exemple pour des projets
régionaux ou pour des projets à très fort enjeu pour l’environnement mondial :
conservation du bloc forestier d’Afrique de l’Ouest, ressources halieutiques mondiales,
gouvernance des eaux océaniques, adaptation aux changements climatiques en zone
sahélienne, etc.
Cf. VI.2.2

Recommandation 16 : Prévoir, au sein des projets, une composante dédiée à la
dissémination des résultats, dans les projets dont il est pressenti en phase d’instruction
Page 151
qu’ils vont générer des innovations à fort potentiel de dissémination.
Cf. III.3.6, VI.2.2

Recommandation 17 : Réviser les normes de durée des projets, pour améliorer les
effets de changement d’échelle et l’impact sur les politiques publiques :
 Autoriser le financement d’une phase 2 de consolidation de projet, dès lors que
celui-ci a démontré que l’innovation a constitué un élément moteur des activités mises
en œuvre et que se manifestent des besoins de consolidation et des opportunités de
dissémination et de changement d’échelle. Les critères d’éligibilité de tels projets
devraient alors être redéfinis pour privilégier l’analyse du potentiel de changement
d’échelle.
 Donner au FFEM la possibilité de financer certains projets sur 10 ans, en 2 ou
3 phases successives, chacune d’entre-elles étant confirmée au terme d’une
évaluation de la phase précédente.
Cf. III.3.3, VI.2.2

Recommandation 18 : Ouvrir la possibilité effective de financer des projets
exclusivement consacrés à stimuler les effets d’entraînement d’innovations
développées avec succès par des projets FFEM. Il semble même souhaitable d’aller plus loin
en instaurant plusieurs catégories de projets, dont les critères d’éligibilité pourraient être
différenciés :
 Des projets innovants « classiques », pour lesquels l’innovation reste un critère
incontournable ;
 Des projets de déploiement ou de consolidation des innovations acquises par des
projets de la catégorie précédente (phase 2 de projet achevé) ;
 Des projets de recherche appliquée au développement durable ;
 Et peut-être une catégorie complémentaire, sans innovation, mais à très fort impact
ou à fort potentiel de déploiement et de changement d’échelle, comme par exemple
des projets de soutien à la société civile ou à des leaders locaux, ou encore des projets
d’aménagement du territoire. Les critères d’éligibilité de ce type de projet restent
néanmoins entièrement à définir.
Cf. III.3.6, VI.2.2

Recommandation 19 : Maintenir les interventions du FFEM en cofinancement avec le
FEM, mais lorsque c’est possible, intervenir dès l’amont de la conception des projets pour
conserver une forte capacité d’influence et s’assurer que l’apport financier du FFEM se
concentre sur des interventions à forte plus-value technique, de nature à assurer une
certaine visibilité.
Cf. III.3.5

Recommandation 20 : Limiter les montages opérationnels présentant des facteurs
de risque élevés, en particulier les montages institutionnels trop complexes, les projets
sous maîtrise d’ouvrage de pays à gouvernance défaillante, l’éloignement physique trop
important des partenaires ; ce qui pourrait conduire à ajouter aux critères d’éligibilité, la
viabilité du montage opérationnel.
Cf. III.3

Recommandation 21 : Consacrer une réunion annuelle du CST et des institutions
membres à l’examen des évaluations rétrospectives des projets, de manière à
mieux valoriser le retour d’expérience des projets. De façon plus générale, impliquer le CST
dans le suivi et l’évaluation des projets, si nécessaire en dédommageant davantage ses
membres.
Cf. IV.2.5.2
VI.3.3 En matière de conduite du cycle de projet

Recommandation 22 : Mieux cadrer le format des NIP, afin d’enrayer la tendance à
l’inflation de leur volume, ce qui faciliterait le processus de sélection (facilité de lecture et
d’analyse, meilleure liberté de choix pour le Comité de sélection et le CST) et la marge de
manœuvre pour l’élaboration de la NEP. Un maximum de 15 à 20 pages pour ce document
paraît raisonnable.
Cf. IV.2.1.2

Recommandation 23 : Dans le but d’améliorer le processus de sélection des projets,
envisager l’audition du porteur de projet par visioconférence ou transmission d’un
fichier vidéo, joint aux NIP, au moment de l’élaboration de l’avis du CST.
Cf. IV.2.1.2

Recommandation 24 : Améliorer l’indépendance du COPIL au cours du processus de
sélection des projets, en éloignant de la décision d’engagement l’IM qui a présenté le
projet (délibération en l’absence de l’IM porteuse).
Cf. IV.2.1.2
Page 152

Recommandation 25 : Pour les projets complexes, adopter le principe d’une mission
d’évaluation ex-ante conjointe entre le consultant externe, l’ingénieur du FFEM et le
représentant de l’IM porteuse du projet. De manière générale, maintenir l’engagement du
représentant de l’IM porteuse du projet au cours de l’évaluation ex ante.
Cf. IV.2.2.2

Recommandation 26 : Répondre au besoin d’accroissement de la capacité de supervision et
de suivi des projets :
 en impliquant davantage dans le suivi les représentants des institutions membres,
ainsi que les agences de l’AFD sur les projets présentés par d’autres IM,
 en augmentant le potentiel du Secrétariat, soit par le renforcement de ses effectifs,
soit en en déléguant certains suivis à des intervenants extérieurs au FFEM, publics ou
privés. Cette solution augmenterait les frais de gestion du FFEM, ce qui ne paraît pas
constituer un inconvénient compte tenu de l’amélioration du suivi et de la supervision
des projets ainsi obtenue.
Cf. IV.2.4

Recommandation 27 : Améliorer la diffusion des évaluations rétrospectives auprès
de toutes les personnes impliquées dans la gouvernance du FFEM :
 Transmission par email des évaluations rétrospectives à tous les membres du COPIL et
du CST, ainsi qu’une compilation des conclusions des évaluations de l’année,
 Réunion annuelle du CST-COPIL sur l’analyse des évaluations rétrospectives de
l’année.
Cf. IV.4.1, IV.2.5.2

Recommandation 28 : Exiger une meilleure redevabilité et traçabilité du
financement accordé aux ONG internationales. Ces deux exigences doivent être
clairement précisées dans les Convention de financement des ONG.
Cf. III.3.4.1

Recommandation 29 : Se donner la possibilité de connaitre réellement les effets
d’entrainement et de changement d’échelle des projets, par exemple en réalisant
l’évaluation d’une grappe de projets « 10 ans après ». Cette démarche pourrait en
particulier être entreprise en ce qui concerne les premiers projets de soutien aux AMP, les
projets anciens relatifs à l’amélioration de l’efficacité énergétique ou encore les projets
d’appui aux organisations régionales.
Cf. III.3.6, VI.2.1.1
VI.3.4 En matière de communication

Recommandation 30 : Poursuivre la montée en puissance progressive et la réflexion
stratégique sur les activités de communication, amorcée depuis 2008. Cf. IV.4.2.2

Recommandation 31 : Cibler une amélioration de la diffusion des différents
documents de capitalisation, tant sous forme numérique (téléchargements) que sous
forme papier (envoi, distribution voire vente d’ouvrage).
Cf. IV.4.2.1 et 2

Recommandation 32 : Développer les relations avec les médias, notamment les radios,
télévisions et presse nationale, afin d’améliorer la visibilité et la « popularité » du FFEM.
Mandater un attaché de presse auprès des médias, dans le cadre d’une mission limitée et
donc à coût modéré, permettrait de développer un réseau de relations avec la presse, qui
pourrait faire mieux connaître le FFEM et construire progressivement une notoriété utile à
la pérennité du fonds, en particulier vis-à-vis du grand public.
Cf. IV.4.2.2
ANNEXES
153
Annexe 1 : Termes de référence de la mission
BILAN 1994-2014 et PROSPECTIVE 2014-2024
Analyse du portefeuille et des pratiques du FFEM et positionnement
stratégique
Secrétariat du FFEM
Termes de référence
CONTEXTE
Créé en 1994, le Fonds Français pour l'Environnement Mondial (FFEM) est un fonds public français destiné à
favoriser la protection de l’environnement mondial dans les pays en développement. Le secrétariat et la gestion
financière du FFEM sont confiés à l’Agence Française de Développement. Le FFEM contribue par des
subventions au financement de projets de développement ayant un impact significatif et durable sur l’un ou l’autre
des grands enjeux de l’environnement mondial : biodiversité, changements climatiques, eaux internationales,
dégradation des terres incluant la désertification et le déboisement, polluants organiques persistants, couche
d’ozone.
Au cours des vingt ans qui ont suivi la création du FFEM, le contexte dans lequel il évolue (environnement
mondial et développement) a connu de profondes évolutions notamment sur le climat (Copenhague, création du
GCF), sur la biodiversité (TEEB, COP Nagoya avec le protocole APA, objectifs d’Aichi, premiers chiffres sur les
besoins financiers globaux), avec Rio+20 (ODD et économie verte, meilleure articulation avec le secteur privé),
ou encore sur l’efficacité de l’aide (déclaration de Paris, Busan). L’architecture financière du développement
durable a elle aussi profondément évolué. Un nombre croissant d’institutions financières, internationales
régionales ou nationales, publiques comme privées s’intéresse désormais aux enjeux de l’environnement
mondial.
Reconnaissant l’amplitude de ces changements et le besoin pour le FFEM de s’y adapter afin de garder toute sa
pertinence, le Comité de Pilotage du FFEM de novembre 2012 a validé le principe d’un exercice de réflexion
portant sur sa stratégie à long terme (10 ans). Cet exercice comprendra une partie Bilan des activités du FFEM
depuis sa création et une partie Prospective qui permettra notamment de s’interroger sur la pertinence ou non de
redéfinir les objectifs du FFEM.
OBJECTIFS DE LA PRESTATION
Dans le cadre de cet exercice, les Institutions membres et le Secrétariat du FFEM souhaitent recourir aux
services d’un consultant pour réaliser une mission ayant pour objectifs de :
dégager les spécificités sur lesquelles s’est fondée jusqu’à présent l’identité du FFEM (positionnement,
valeur ajoutée, …)
identifier les évolutions possibles en matière de mandat, missions, gouvernance, fonctionnement, … qui
pourraient renforcer la pertinence et l’efficacité du FFEM.
S’il est prévu que la partie Bilan soit entièrement couverte et réalisée par cette prestation, ce ne sera pas le cas
pour la partie Prospective pour laquelle le consultant devra livrer un document qui proposera des pistes de
réflexion sur les évolutions possibles. Les Institutions membres et le Secrétariat, pourront alors, sur la base de
ces propositions, mener un exercice de réflexion (en dehors du cadre de cette prestation) qui pourrait déboucher
sur des propositions d’évolutions au Comité de pilotage du FFEM.
Page 156
DESCRIPTION DES ACTIVITES A REALISER
La mission comprendra deux composantes.
La première composante consiste à faire un bilan des activités du FFEM de la période 1994-2012. Ce bilan
comprendra plusieurs volets :
-
-
-
-
Une analyse de la stratégie d’engagement du FFEM durant cette période :
o Rappel sur l’évolution des thématiques de l’environnement mondial dans l’agenda international
et français ;
o Analyse des modalités concrètes de prise en compte des enjeux de l’environnement mondial
par le FFEM et de leurs évolutions ;

historique de la stratégie d’engagement du FFEM ;

modalités de mise en œuvre ;

examen global du portefeuille par rapport au mandat et au contexte national et
international.
o Analyse de la valeur ajoutée du FFEM sur cette période, par rapport à d’autres acteurs
financiers de l’environnement mondial (FEM, Banques de développement notamment) ;
o Analyse de la valeur ajoutée du FFEM sur les différents domaines (climat, biodiversité, eaux
internationales, dégradation des terres, polluants organiques persistants, et ozone)
une analyse d’un échantillon de projets et d’un échantillon d’évaluations ex post de projets et de
capitalisations avec pour objectif d’éclairer sur les causes des échecs de certaines approches, les
facteurs de succès et meilleures pratiques sur quelques sujets d’importance pour le FFEM tels que :
o Caractérisation de la notion d’innovation par rapport au mandat du FFEM : proposition à
formuler sur la difficulté à évaluer le caractère innovant/pilote des projets, et enseignements à
en tirer pour la conception des projets et les dispositifs de suivi-évaluation ;
o L’(in)capacité d’initiative du FFEM, devant intervenir en cofinancement de projets développés et
financés d’abord par d’autres : quels enseignements pour les règles de cofinancement des
projets du FFEM dans l’avenir ?
o La durée des projets (limitée en principe à 5 ans), et les freins à s’engager en plusieurs phases
sur des actions toujours innovantes, mais nécessitant un investissement sur un sujet donné
dans la durée (aménagement du territoire, mécanismes de financement à long terme, diffusion
technique a plus grande échelle)
o Les forces et faiblesses des partenariats et cofinancements avec le secteur privé, les ONG, la
coopération décentralisée
o Les forces et faiblesses des cofinancements avec le FEM et notamment ses agences
d’exécution - BM, PNUD, PNUE principalement
o Difficulté à évaluer les effets d’entraînement des projets financés par le FFEM : impacts en
termes de réplication / dissémination / changement d’échelle ;
o Leçons sur la contribution des aires protégées au développement économique local
une analyse des pratiques (à « contextualiser » selon les partenariats): identification, instruction,
montage opérationnel, suivi-évaluation de la mise en œuvre, évaluation, capitalisation, dissémination,
communication ;
une méta-évaluation des 4 audits réalisés en 1998, 2002, 2006 et 2010 ;
comparaison des pratiques (étalonnage, benchmark) par rapport à des fonds de taille similaire dans les
domaines de l’environnement : fondations privées, fonds publics spécialisés en Europe et dans le
monde, etc. par rapport aux différents points soulevés dans les analyses précédentes tant sur le cycle
stratégique que sur le cycle opérationnel : choix stratégiques, modalités d’engagement, modalités de
sélection des opérations financées, critères de sélection (éligibilité, notation, etc.), modalités
d’évaluation, taille des tickets, etc.
La deuxième composante de la mission consiste en un exercice de prospective pour le FFEM à 10 ans. Dans
cette partie prospective, le consultant devra proposer des pistes d’évolutions possibles pour le FFEM tant dans
son mandat et ses missions que dans sa gouvernance et son mode de fonctionnement. Pour chaque proposition
d’évolution, une argumentation sera développée sur la base de faiblesses existantes identifiées dans la partie
Bilan ou sur la base de changements notable du contexte et des enjeux en matière de protection de
l’environnement mondial et de développement (ou les deux à la fois).
Pour cela, il s’appuiera notamment sur les entretiens (cf. IV. Base documentaire) à réaliser dans le cadre de cette
prestation mais devra également contribuer à l’exercice en proposant lui-même des idées d’évolutions novatrices
et audacieuses qui seront de nature à renforcer substantiellement la pertinence du FFEM sur le long-terme.
157
BASE DOCUMENTAIRE
L’étude s’appuiera d’une part sur des documents, d’autre part sur des entretiens à réaliser dans le cadre de cette
prestation. Les documents de base sont les suivants :
-
Le Cadre de Programmation Stratégique 2013-2014 ;
Les rapports annuels des cinq dernières années ;
Les documents, y compris, lorsqu’elles existent, leurs évaluations (mi-parcours, ex post), de l’échantillon
de projets retenus par le secrétariat ;
Les rapports des audits 1998, 2002, 2006, 2010 ainsi que les rapports du comité des sages;
Les rapports des évaluations de programmes ou stratégiques (y compris les évaluations en grappe) : par
ex CRISP, AMP, PPI, Biohub, etc…
tout autre document fourni par le FFEM ou les institutions membres.
Le consultant devra également réaliser des entretiens interrogeant sur les deux questions (identité du FFEM,
évolutions souhaitables) une vingtaine de personnalités impliquée dans les sujets d’environnement mondial et de
développement. Une première liste de personnes à interviewer est donnée ci-après à titre indicatif. Le consultant
pourra faire des propositions complémentaires.
Liste : Christian de Perthuis, Pierre Radanne, Benjamin Dessus, Nicolas Hulot, le directeur ou la présidente de
WWF France, JM Jancovici, président ou le directeur de Conservation International, Bernard Giraud de Danone,
ou autre du secteur privé, président ou le directeur du Conservatoire du Littoral, directeur de la fondation Albert II,
Directeur de l’agence des aires protégées du Mexique (CONANP), P Jacquet, JM Sévérino, J Renski, L Tubiana,
R. Cointe, JM Chataigner, M Colombier IDDRI, L. Chabason, M. Griffon, WCS, Philippe Chardonnet (IGF),
Fondation Total, Henri-Luc Thibault (ex dir Plan Bleu et ex dir du SAI du Minenvir actuellement à l’agriculture),
personnes qualifiées dans chacune des institutions membres - sans forcément choisir des gens qui sont au
COPIL, les anciens SG du FFEM + 2-3 think-tanks internationaux extérieurs et qui connaitraient un peu le FFEM
+ 2-3 partenaires dans les PVD (ASS et méditerranée).
Le consultant fera une synthèse des contributions des personnes interviewées sur la partie Bilan comme sur la
partie Prospective.
PARTENAIRES
Le prestataire sera en dialogue étroit avec le Secrétariat du FFEM. La prestation demande un travail itératif et
participatif. Le prestataire s’attachera à consulter la direction générale du Trésor, le ministère des affaires
étrangères, le ministère de l’écologie, l’AFD et, le Comité Scientifique et Technique du FFEM.
DEPLACEMENTS
L’étude nécessitera des déplacements sur la région parisienne et éventuellement dans le Sud de la France (IRD,
CIRAD, …). Une réunion de lancement de la prestation sera menée au préalable avec présence du prestataire au
siège de l'AFD, en concertation avec les principales parties prenantes.
PRODUITS A RENDRE
1.
2.
3.
Documents concernant les entretiens :
a. Proposition de questionnaire
b. Calendrier des entretiens
c. Compte-rendu d’entretien pour chaque entretien (ne figurera pas dans le rapport)
Un diaporama préfigurant les principaux points appelés à figurer dans le rapport provisoire ;
Rapport provisoire qui comportera :
a. Une partie Bilan :
i. Analyse de la stratégie d’engagement
ii. Analyse des projets
iii. Analyse des pratiques
iv. Méta-évaluation
v. Conclusions
b. Une partie Prospective :
i. Conclusion tirées de la partie Bilan : points utiles dans un exercice de prospective
notamment les points de faiblesse identifiés du FFEM
ii. Menaces et opportunités identifiées
1. lors des entretiens
2. par le consultant
Page 158
4.
5.
6.
iii. Proposition d’évolutions possibles sur le mandat et les missions
1. provenant des entretiens
2. suggérés par le consultant
iv. Propositions d’évolution possibles sur la gouvernance, mode de fonctionnement et les
ressources
1. provenant des entretiens
2. suggérés par le consultant
v. Remarques sur la faisabilité et les conditions de mise en œuvre des propositions et
recommandations pour la suite du processus
Diaporama de présentation ;
Rapport définitif : ce rapport reprendra le rapport provisoire (i) modifié et enrichi en fonction des
commentaires/demandes du comité de pilotage et du secrétariat du FFEM ; (ii) complété par un résumé
exécutif en français et en anglais ;
Clef USB reprenant l’ensemble des informations, documents, bases de données, données statistiques
ou autres utilisées, recueillies ou produites au cours de l’étude avec les références précises : synthèses,
rapport final, rapports intermédiaires, les comptes rendus des réunions, les comptes rendus d’entretiens,
les questionnaires d’enquêtes, les présentations
Par ailleurs, pour la deuxième et troisième réunion du comité de pilotage (cf. V. Pilotage de l’étude), le consultant
devra rendre compte de l’avancée des travaux par le biais de diaporama de présentation puis transmettre un
compte-rendu de chaque réunion.
Annexe 2 : Liste des personnes rencontrées
Membre du Sécrétariat du FFEM & Institutions membres
DUPORGE
CALAS
ETIENNE
VASSEUR
SIMON
FAKIR
DISSAUX
GLANOIX
KLEITZ
TOMESCU-HATTO
MORTELETTE
LE HENAFF
GINET
François-Xavier
Julien
Janique
Denis
Didier
Valérie
Romain
Frédéric
Gilles
Odette
Marie-Anne
Marie Hélène
Mathias
Secrétaire général du FFEM
Secrétariat FFEM
Secrétariat FFEM
Secrétariat FFEM
Secrétariat FFEM
Secrétariat FFEM
MEEDE
DG Trésor
MAE / Mins Dev.
MAE / Mins Dev.
MAE / Mins Dev.
MAAF
MAAF
18/08/2013
11/03/2013
16/09/2013
31/07/2013
18/08/2013
20/01/2014
18/08/2013
18/08/2013
31/07/2013
31/07/2013
31/07/2013
17/09/2013
17/09/2013
Personnalités impliquées dans l'action du FFEM
GARETTA
RIEB
DU CASTEL
VERON
BONNEL
ROULLEAU
GRIFFON
MARTIN
CHABASSON
Catherine
Ghislain
Christophe
Jean-Bernard
Alexis
Jean-Noël
Michel
Marc-Antoine
Lucien
AFD, ex Secrétaire général du FFEM
AFD (ex FFEM)
AFD (ex FFEM)
AFD
AFD
AFD
Ex Président CST
Ex Secretaire général du FFEM
Ex membre CST
BERNARD
KRIMPHOFF
CHETAILLE
ROTURIER
OSTRIA
JANCOVICI
BŒUF
GIRAUD
HAINZELAIN
Personnalités de l'environnement mondial
Fabrice
Conservatoire du Littoral
Jochem
WWF France
Anne
WWF France
Christophe
WWF France
Cécile
Fondation Nicolas Hulot
Jean-Marc
Directeur Carbonne 4
Gilles
Président MNHN
Bernard
Président Livelihood's Venture
Etienne
CIRAD
17/09/2013
25/10/2013
18/09/2013
18/09/2013
18/09/2013
18/09/2013
18/09/2013
18/10/2013
17/09/2013
23/09/2013
23/09/2013
23/09/2013
23/09/2013
23/09/2013
18/10/2013
30/07/2013
18/10/2013
23/09/2013
Page 160
Annexe 3 : Liste et noms abrégés des projets analysés
Nom complet du projet
Protecti on de l a bi odi vers i té de l 'a i re
ma ri ne de cons erva ti on de l 'îl e de Coco
Ges ti on i ntégrée des a i res protégées de
l a zone Ca ra ïbe
Effi ca ci té énergéti que de l a cons tructi on
Projet de ges ti on des Ai res protégées du
Nord Béni n
El ectri fi ca ti on rura l e décentra l i s ée et
pompa ge s ol a i re en ges ti on dél éguée &
i nves ti s s ement pa rta gé
Ges ti on dura bl e des res s ources
fores ti ères a u Brés i l "Fl ores ta Em Pé"
Non abrégé du projet
Cos ta Ri ca - Coco
Thème
Pays
Date de clôture
30/09/2010
BIODIVERSITE
COSTA RICA
Gua tema l a - Ca ra ïbes
BIODIVERSITE
GUATEMALA
31/12/2009
Afgha ns i ta n - Cl i ma t
Béni n - AP
CLIMAT
BIODIVERSITE
AFGHANISTAN
BENIN
30/06/2009
13/09/2007
Ma roc - Cl i ma t 1
CLIMAT
MAROC
Fi n 2005
Brés i l - Res s ources Fores ti ères
MIXTE
BRESIL
01/06/2011
BIODIVERSITE
MADAGASCAR
01/06/2008
EAUX INTERNATIONALES
KAZAKHSTAN/RUSSIE
26/06/2003
CLIMAT
MAROC
30/06/2008
Cons erva ti on et dével oppement du
Ma da ga s ca r - Ma ha fa l y
pl a tea u ca l ca i re Ma ha fa l y
Appui à l a ges ti on tra ns fronta l i ère du
Rus s i e-Ka za k - Ea ux
ba s s i n de l 'Irtys h
Mi s e à ni vea u énergi e envi ronnement des Ma roc - Cl i ma t 2
zones i ndus tri el l es de Si di Bernous s i
Appui a u ma i nti en des hydros ys tèmes
urba i ns
Pa rc Na ti ona l du Di a wl i ng
Rés ea u de cons erva nci es en Na mi bi e
La os - Hydros ys tèmes
BIODIVERSITE
LAOS
30/03/2010
Ma uri ta ni e - Di a wl i ng
Na mi bi e - Cons erva ncy
BIODIVERSITE
BIODIVERSITE
MAUTITANIE
NAMIBIE
31/12/2006
2011
Cons erva ti on de l a Bi odi vers i té de l a
Peni ns ul e du Ca p
Cons erva ti on de l a bi odi vers i té da ns l a
moyenne va l l ée du Za mbèze
Appui à l 'a ména gement fores tei r dura bke
a u Ga bon
Prés erva ti on de l 'Agrobi odi vers i té du
s orgho a u Ma l i et BF
Cons erva ti on et va l ori s a ti on de l a
bi odi vers i té du Pa nta na l
Cons erva ti on et Va l ori s a ti on de l a
Bi odi vers i té du Gourma
Modèl e de devel oppement dura bl e ha ut
Ba s s i n du Ri o Jejeui et RN Mba ra ca yu
Sys tème Na ti ona l des AP
Appui a u Pa rc Na ti ona l d'Addo El epha nt
Cons erva ti on de l a bi odi vers i ty a utour du
PN de SAPO
Appui a u dével oppement du
Commi s s a ri a t na ti ona l du Li ttora l
Di x a ns d'a ppui de l 'AFD et du FFEM a u
dével oppement du s emi s s ous couvert
végéta l en Tuni s i e
Cons erva ti on et va l ors i a ti on de l a
bi odi vers i té da ns l e s ud de l 'Eta t d'Ama pa
Af.Sud - Ta bl e
BIODIVERSITE
AF DU SUD
Zi m - Za mbèze
BIODIVERSITE
ZIMBABWE
Fi n 2003
Ga bon - Forêt
BIODIVESITE
ZIMBABWE
fi n 2005
Ma l i - Sorgho
Bi odi vers i té
Ma l i et Burki na F
fi n 2008
Brés i l - Pa nta na l
Bi odi vers i té
BRESIL
fi n 2006
Ma l i - Gourma
BIODIVERSITE
MALI
ma i -10
Pa ra gua y- Mba ra ca yu
BIODIVERSITE
PARAGUAY
mi 2004
Urugua y - SNAP
Af. Sud - Addo
Li béri a - Sa po
BIODIVERSITE
BIODIVERSITE
BIODUVERSITE
URUGUAY
AFRIQUE DU SUD
LIBERIA
fi n 2013
31 dec 2012
decembre 2012
Al géri e - Li ttora l
BIODIVERSITE
ALGERIE
Fi n 2013
Tuni s i e - SCV
DESERTIFICATION
TUNISIE
2012
Brés i l -Ama pa
BIODIVERSITE
BRESIL
01/02/2006
BIODIVERSITE
COLOMBIE
Fi n 2003
POLLUTION
OUGANDA
Fi n 2003
Brés i l - Atl a nti ca
BIODIVERSITE
BRESIL
2004
Chi l i - PNR
BIODIVERSITE
CHILI
Mi 2007
Brés i l - PGG7
BIODIVERSITE
BRESIL
2008
PPI 2
BIODIVers i té
AFRIQUE
2013
DESERTIFICATION
CLIMAT
BIODIVERSITE
Pa ys du Sa hel
Chi ne
MOZAMBIQUE
01/04/2013
01/06/2009
31/12/2013
Appui à l a cons erva ti on de l a bi odi bers i té Col ombi e - Neva da
de l a Si erra Neva da de Sa nta Ma rta
Reducti on des pol l uti ons et res ta ura ti on
des ecos ys tèmes conta mi nés du PN
El i za beth et du La c Georges en Ouga nda
Dével oppement communa uta i re et
prés erva ti on de l a ma ta Atl a nti ca da ns l a
régi on d'Igua pe-Jurea i
Appl i a ti on du concept PNR da ns l es
provi nces Ca rrera et Pra t a u Chi l i
Projets demons tra ti fs du Progra mme
Pi l ote de Cons erva ti on des Forêts
Tropi ca l es du Brés i l
Progra mme Peti tes Ini ti a ti ves (PPI), pha s e
2
Projet Negos GRN
Effi ca ci té énergéti que en Chi ne
Coges ti on de l a Rés erve Na ti ona l e de Gi l é
et de s a péri phéri e
Ougna da - KCCL
Sa hel - GRN
Chi ne - Cl i ma t
Moza mbi que - Gi l é
31/12/2004
Page 161
Annexe 4 : Benchmarking
Figurent ci-dessous les annexes relatives au § IV.5 « Comparaison des pratiques du FFEM avec des
fonds de taille similaire ».
COORDONNÉES DES PERSONNES INTERVIEWÉES ET SITES
INTERNET CONSULTÉS
Personne-clé
Fonction
Téléphone
Adresse
FFEM
FX Duporge
Secrétaire
général
0153444582
5 rue Roland
Barthes,
75012 Paris
Adresse
électronique
MAVA
Thierry
Renaud
Chargé de
programme
+41 (0)21
544 16 00
Rue
Mauverney
28 1196
Gland,
Suisse
thierry.renau
d@fondation
mava.org
CoopMon
Bastien
Nicaise
Chargé de
programme
+377.98.98.
43.30 Athos Palace
- 2 rue de la
Lüjerneta 98000
Monaco
Ensemble
Olivier
Braunsteffer
Directeur
01 45 51 18
82
45 rue de
Babylone 75007 Paris.
Saur
Laurent
Maillard
Secrétaire
général
01 30 60
8643,
Les Cyclades
- 1, rue
Antoine
Lavoisier 78064 Saint
Quentin-enYvelines
Cedex
NCF
Kari
Hämekoski
General
Manager
+358 10 618
0660
Fabianinkatu
34, P.O. Box
249, FI00171,
Helsinki,
Finlande
Jocelyne
Doret,
0130608491
Heli Sinnko
obraunsteffer
@fondatione
nsemble.org
Site Internet
Assistant(e)
Téléphone
assistant(e)
Commentaires
Jacqueline
Mattioli
0153444253
Carol Würsch
Page 162
Questionnaire pour le benchmarking
Aspects Stratégiques
Mandat (ou objectifs) de l’organisation
Cadre stratégique d’intervention
Pilotage et modalité de prise de décisions
Principes clés d’intervention
Aspects financiers
1. Flux actuel d’aide (montant actuel des dons approuvés sur la base des données les plus
récentes, nombre de dons, taille moyenne)
2. Dynamique de l’aide (si possible sur une période homogène de 5 ans): montants, nombre
de dons, taille moyenne
3. Portefeuille de dons en cours (nombre de dons, montants, taille moyenne, répartition
géographique)
4. Décaissement (taux actuel moyen)
5. Frais de structure/flux annuels de dons
6. Coordination avec les autres bailleurs
7. Relations avec les donateurs privés
Aspects institutionnels
8. Organisation du pilotage stratégique (COPIL, audits, etc.)
9. Mode d’approbation des dons (Conseil d’administration, Management, Département
ministériel, autre)
10. Taille du personnel
11. Pourcentage de personnel administratif dans le personnel total
12. Existence d’un Conseil scientifique (composition) et rôle
13. Années d’existence
14. Implantations locales (nombre, localisation) et intégration institutionnelle (ex. FFEM/AFD,
GEF/WB,...)
Aspects administratifs
15. Plafond de dons et plafond de pourcentage de contribution % coût total des activités
financées
16. Thèmes/secteurs couverts
17. Modalités de sélection des opérations financées : circuit d’identification des projets, tables
rondes périodiques, administration de la sélection, recours ou non à des mécanismes
d’appel à projets...
18. Critères de sélection (éligibilité, notation, etc.) : existence d’une liste d’exclusion, utilisation
effective de cette liste, classement environnemental et social, normes d’étude de faisabilité
19. Modalités d’évaluation : réalisations d’études préliminaires, évaluations environnementales
et sociales en fonction du classement E&S du projet, contractualisation des engagements
E&S (conventions de financement, passation de marchés de biens et de services « verts » ;
Exigences de reporting (fréquence, terminal, format standard)
20. Mécanismes de supervision, de suivi et d’évaluation des projets et, le cas échéant,
conditions suspensives de paiement (et fréquence d’application des conditions suspensives)
21. Effort de communication/ capitalisation/dissémination des acquis
22. Exigences de Maîtrise des Risques Sociaux et Environnementaux Opérationnels et
mécanismes de recours pour les populations locales
Page 163
Réponses au questionnaire de benchmarking
Coopération Monégasque
Appui à la lutte contre la pauvreté en relevant les défis de la contribution aux Objectifs de
développement pour le Millénaire (ODM).
C’est le cadre des interventions extérieures de la Principauté.
Le pilotage est celui des affaires extérieures de la Principauté.
Désir d’être une coopération de proximité,
Appui aux efforts multilatéraux,
Partenariat avec les ONG Monégasques
Aspects financiers
10,7 M€ pour 120 projets dans 27 pays (2011)
24. Dynamique de l’aide (si possible sur une période homogène de 5 ans): montants, nombre de
dons, taille moyenne
géographique)
Il correspond approximativement à trois fois l’aide annuelle.
26. Décaissement (taux actuel moyen) ratio
La coopération monégasque s’astreint à maintenir des frais de structure ne dépassant pas
10 %.
50% aide bilatérale, 9% multilatérale (en augmentation) ONG Monégasques et aide d’urgence
La coopération monégasque apporte un appui aux associations locales ou françaises. Voici
plusieurs coopérations particulièrement actives : Fondation Mérieux / Fondation Grameen Crédit Agricole pour la microfinance / Fondation du Sud au Maroc / Fondation CUOMO /
Fondation Pierre Fabre / Fondation NIARCHOS
30. Organisation du pilotage stratégique (COPIL, audits, etc.) : Ministère des Relations Extérieures,
service de l’Etat
31. Mode d’approbation des dons (Conseil d’administration, Management, Département ministériel,
autre)
Responsable géographique, chacun fait des propositions, L’octroi de dons est validé par la
direction (comité de sélection interne à celle-ci) puis par le département ministériel. La sélection
s’opère sur la base des orientations stratégiques de la Coopération monégasque ainsi que
quelques instructions Palais princier
Le personnel compte 13 personnes dont 7 responsables géographiques/opérations.
Six membres composent le personnel administratif, soit 46 % de l’effectif total.
Non
Page 164
Le département des Affaires extérieures a été créé en 2004, doté d’une direction de la
Coopération depuis 2007. La Coopération monégasque est, dans les faits, active depuis 1990, le
chef du Bureau Princier étant, à l’époque, en charge de cette aide.
36. Implantations locales (nombre, localisation) et intégration institutionnelle (ex. FFEM/AFD,
GEF/WB,...)
La coopération monégasque dispose de 5 coordinateurs techniques sur le terrain BF, en Tunisie,
au Niger, au Mali et à Madagascar.
37. Plafond de dons et plafond de pourcentage de contribution % coût total des activités financées
Les dons accordés sont typiquement de l’ordre de 200 000 à 500 000 euros.
La coopération monégasque a, jusqu’ici, mis l’accent sur 4 thèmes/secteurs : l’éducation et la
santé en priorité; accessoirement la microéconomie, dont la microfinance; l’entreprenariat
(Tunisie); le genre. Elle est en train de réviser ses orientations. L’environnement est désormais
pris en charge par la fondation Albert II.
39. Modalités de sélection des opérations financées : circuit d’identification des projets, tables
rondes périodiques, administration de la sélection, recours ou non à des mécanismes d’appel à
projets...,
L’identification des projets se fait par appels à projets ouverts aux ONG Monégasques.
40. Critères de sélection (éligibilité, notation, etc.) : existence d’une liste d’exclusion, utilisation
effective de cette liste, classement environnemental et social, normes d’étude de faisabilité,
grille de sélection avec critères géographiques, qualité
41. Modalités d’évaluation : réalisations d’études préliminaires, évaluations environnementales et
sociales en fonction du classement E&S du projet, contractualisation des engagements E&S
(conventions de financement, passation de marchés de biens et de services « verts »;
Exigences de reporting (fréquence, terminal, format standard) Non. Rapports annuels + 1
rapport final.
42. Mécanismes de supervision, de suivi et d’évaluation des projets et, le cas échéant, conditions
suspensives de paiement (et fréquence d’application des conditions suspensives)
Missions de terrain rég1 fois/an tous les projets avec les coordinateurs techniques dans leurs
pays.
43. Effort de communication/ capitalisation/dissémination des acquis.
La coopération monégasque dispose d’un site Internet délivrant des informations d’ordre
général ainsi que des informations sur chaque projet. L’appel à projets n’est pas diffusé sur le
site Web. La capitalisation des acquis se fait au coup par coup ; elle n’est pas généralisée. 1
personne responsable
44. Exigences de Maîtrise des risques sociaux et environnementaux opérationnels et mécanismes de
recours pour les populations locales
Il n’en existe pas. Les visites de terrain servent à régler les éventuels problèmes. Les membres
de la Coopération monégasque essaient d’entretenir des contacts réguliers avec les acteurs
locaux (téléphone).
Page 165
GRILLE DE CRITERES POUR L’EVALUATION D’UN PROJET
TITRE DU PROJET
1- Pertinence
Réponse aux besoins essentiels
Intégration thématique transversale
Efficience
Visibilité du projet
2- Qualité
Diagnostic préliminaire
Objectifs du projet
Activités du projet
Reporting par indicateur
3- Faisabilité
Compétence du porteur de projet
Planification
Organisation des ressources
Partenariat
Budget opérationnel
4- Pérennité
Implication des bénéficiaires
Capitalisation
Max Note
1
. .
1
. .
2
. .
2
. .
Note
2
. .
2
. .
3
. .
2
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Note
3
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3
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2
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1
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3
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Note
1
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2
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Commentaires de l’évaluateur
DUREE DU PROJET
BUDGET TOTAL
MONTANT SOLLICITE
MONTANT ALLOUE PAR LE PORTEUR DE PROJET
MONTANT SOLLICITE OU ACQUIS AUPRES D’AUTRES BAILLEURS
Pays à 75%, 50% ou 25%
Décision
Aide à l’utilisation de la fiche de notation
Demande : cette information d’aide à la notation doit être accessible depuis la vue Projet/Analyse/notation
dans AidPortfolio.
1- Pertinence
Réponse aux besoins essentiels : Répondre à des besoins de base essentiels pour les populations défavorisées
concernant l’alimentation, la santé, l’hygiène, l’éducation ou pour contrer la pauvreté et améliorer la qualité de vie.
Valeurs :
0 - si pas dans les besoins essentiels
1 - si couvre un oui plusieurs besoins essentiels
Intégration thématique transversale : Intégration de thématiques transversales comme l’approche genre, jeunesse
ou le développement durable.
0 - aucune
1 - une ou plusieurs thématiques
Efficience : Impact volume de la population bénéficiaire (ratio budget – volume population concerné). Mise en
perspective des moyens investis au regard de l’impact et du nb de bénéficiaires.
0 - ratio insatisfaisant
1 - ratio correct
2 - ratio très satisfaisant
Visibilité du projet : Visibilité interne à Monaco / visibilité sur la scène internationale / visibilité auprès des
populations locales.
0 - aucune ou très faible visibilité
1 - une ou deux des trois types de visibilité est avérée
Page 166
2 - Tous les types de visibilité sont avérés
2- Qualité
Diagnostic préliminaire : Diagnostic préliminaire de la situation, problématique, les objectifs sont bien documentés
et argumentés.
0 - pas du tout ou faible
1 - oui, mais partiellement
2 - oui, très bon diagnostic et argumentation
Objectifs du projet : les objectifs présentés répondent à la problématique exposée.
0 - non
1 - oui, mais pas suffisantes
2 - oui
Activités du projet : Les activités prévues pour atteindre les objectifs sont pertinentes, bien décrites, organisées et
leur mode d’application est clair et opérationnel.
0 - non
1 - insuffisant
2 - manque d’informations
3 - complet et homogène
Reporting par indicateur : Choix des indicateurs permettant d’évaluer de manière efficace la réussite du projet. Plus
il y a d’indicateurs mieux c’est pour comprendre l’impact du projet.
0- pas d’indicateurs
1 - des indicateurs, pas suffisants
2 - indicateurs nécessaires et suffisants
3- Faisabilité
Compétence du porteur de projet : Compétence du porteur de projet et des collaborateurs directs par rapport au
sujet du projet et connaissance de la zone d’intervention. En fonction du partenaire de son existence, de ses
compétences, de sa capacité à gérer des projets, plus l’entité a de critères positifs, plus la pondération doit être
importante.
0 – non
1 - oui, mais faible
2 - oui, satisfaisant
3 - oui, très pertinents et cohérents pour l’action envisagée
Planification : Planification claire, réaliste et bien orchestrée des activités et des ressources requises
0 - non
1 - oui, mais pas assez claire
2 - oui, mais pas assez détaillée
3 - oui
Organisation des ressources : Disponibilité et organisation réaliste des ressources humaines, financières et
matérielles du porteur de projet pour la réalisation du projet.
0 - non
1 - oui, mais insuffisant
2 - oui
Partenariat : Collaboration établie avec les différents décideurs et collaborateurs identifiés
0 - non
1 - oui
Budget opérationnel : Estimatif des coûts détaillés et clairs dans le budget et présence de devis
0 - irrecevable
1 - confus, incomplet ou surestimé
2 - nécessite d’être affiné
3 - satisfaisant
4- Pérennité
Implication des bénéficiaires : L’implication et l’appropriation du projet par les bénéficiaires et les acteurs locaux
concernés sont prévues et pertinentes. Le projet leur prévoit un rôle actif et les associe.
0 - non
1 - oui
Capitalisation : Capitalisation possible du projet et de ses résultats (au niveau local, régional, national, sous-régional).
Le projet peut-il être un projet pilote et se dupliquer.
0 – non
1 - oui, avec amélioration
2 -oui, sans problème
Page 167
Fondation Ensemble

La Fondation Ensemble a pour objectif le développement humain durable intégrant la
protection de l’environnement. Elle intervient dans six secteurs : eau, assainissement,
agriculture durable, éco-habitat, énergies renouvelables, conservation de la biodiversité.

La Fondation a deux guichets : un fonds « programmes » et un « microprogrammes ».
Avec son « fonds programmes », elle intervient dans 6 pays : Bénin, Mozambique,
Equateur, Pérou, Cambodge et Laos, sur ses six secteurs d’activité :
Le « fonds microprogrammes » est dédié à des opérations concernant ses six secteurs
d’intervention avec un focus sur la Conservation de la biodiversité (essentiellement
protection des espèces animales menacées qui représentent 50 % des engagements),
secteur sans restriction géographique. Pour l’Agriculture durable, l’appui se fait dans le
cadre de la participation de la Fondation à l’initiative de « Promotion de l’agriculture
familiale en Afrique de l’Ouest – PAFAO »- avec le CFSI et la Fondation de France.

Pilotage et modalités de prise de décisions
Voir réponses aux questions 8 et 9.

Depuis 4 ans, la fondation privilégie des projets comportant une approche entrepreneuriale.
Le Fonds microprogrammes n’intervient pas dans les pays dont l’IDH (indice de
développement humain) est très élevé. A partir de 2013, et tant que la Fondation appuiera
la PAFAO (Promotion de l’agriculture familiale en Afrique de l’Ouest), l’appel à projets
microprogrammes exclut le secteur de l’agriculture durable permettant un rééquilibrage
vers les autres secteurs d’intervention.
Aspects financiers
En 2012, 7 projets ont été sélectionnés dans le cadre du « Fonds programmes » pour un
engagement final de 1 025 K€, en cofinancements de budgets globaux de 6 519 K€. Les
dons accordés varient entre 100 000 et 200 000 euros sur une durée de 2 à 4 ans. Dans le
cadre du « Fonds microprogrammes », 12 projets ont été également sélectionnés en 2012
pour un engagement de 190 K€ (229 K€ en 2011). Les dons octroyés oscillent entre 3 000
et 30 000 euros pour une durée de 1 à 2 ans
2. Dynamique de l’aide
La Fondation Ensemble a validé 181 projets bénéficiant à 1,8 million de personnes en 8
ans, avec un investissement en fonds propres de 18,3 millions d’euros. Avenir incertain,
mais les responsables espèrent une hausse.
3. Portefeuille de dons en cours
Les 7 projets sélectionnés en 2012 portent à 30 le nombre de programmes en cours à fin
2012, soutenus dans le cadre du « fonds programmes ». En fonds engagés, ces
programmes suivent la répartition sectorielle suivante : Eau et assainissement (48 %) ;
Agriculture durable (21 %) ; Energies renouvelables (9 %) ; Eco-habitat (8 %) ; et
Conservation de la biodiversité (14 %). Les projets soutenus par le fonds « programmes »
se répartissent comme suit en fonds engagés : 56 % en Afrique, 27 % en Asie et 17 % en
Amérique latine. L’Afrique demeure le principal continent d’intervention, mais est en baisse
par rapport à fin 2011 (70 %). Certains pays africains n’appartenant plus aux pays
d’intervention de la Fondation (Burkina Faso, Malawi, Mali), un rééquilibrage s’effectue de
fait en faveur de l’Asie (19 % fin 2011) et de l’Amérique latine (11 % fin 2011).
S’agissant du Fonds « microprogrammes », le nombre de projets en cours s’élève à 24 à fin
2012. En termes de fonds engagés, ils se répartissent à hauteur de 71 % en Afrique, 17 %
en Asie, 10 % en Amérique latine et 2 % en France (où les projets concernent
exclusivement des microprogrammes de Protection des espèces animales menacées).
Tous secteurs confondus, une trentaine de financements sont en cours représentant un
budget d’environ 4 M€, 25 microprogrammes 400 (biodiversité éco 4/550 k€ 3/375 k€,
micro 10/170
Page 168
Les subventions dans le cadre du Fonds Programmes sont accordées après un processus de
sélection long et rigoureux. On dénombre quelques pertes pendant la sélection (environ
5%). On note aussi quelques reports ou retard dans la mise en place des tranches
déclenchant les financements. Au bout du compte, la subvention est intégralement versée.
On ne note qu’une seule exception avec suspension des versements dans l’histoire de la
fondation. Le décaissement est donc d’environ 98%.
Au plan strictement comptable, les frais de structure, y compris les missions de terrain,
représentent 20 % du flux annuel de dons.
La Fondation Ensemble intervient en partenariat avec le CFSI dans le cadre de l’Initiative
de Promotion de l’agriculture familiale en Afrique de l’Ouest (PAFAO) ; cette initiative est
soutenue, outre le CFSI, par la Fondation de France et d’autres fondations.
Une fois le besoin identifié, la fondation Ensemble tente d’attirer d’autres financiers
(fondations comme elle entre autres) et met à leur disposition, sans aucun frais, l’outil de
sélection et de suivi qu’elle a créé.
Elles ont lieu au coup par coup. On peut citer les Fondations Suisses MAVA et Oak, et
récemment le Fonds de dotation Synergie Solaire.
Rencontres Des rencontres périodiques réunissent Fondations françaises et suisses.
8. Organisation du pilotage stratégique (COPIL, audits, etc..).
Il n’y en pas actuellement, mais c’est remplacé par beaucoup de discussions et de
réflexions entre le fondateur, son épouse et le Directeur général.
Le CA, constitué de 9 membres, approuve la transaction, mais la convention peut ne pas
être signée comme ce fut le cas en 2011 en cas d’impossibilité du partenaire d’assurer le
plan de Financement prévu. En 2012, 7 projets ont été sélectionnés ayant tous abouti à la
signature d’une convention).
La fondation Ensemble compte 3 salariés permanents, 1 secrétaire général bénévole. Elle
recourt à un cabinet comptable externe. Elle dispose d’un appui en communication externe.
Un chargé de projets est 100 % opérationnel. Le Directeur général assure la coordination
mais est aussi fortement impliqué dans la sélection et la contractualisation du Fonds
Programmes, 1 personne est à cheval sur l’administratif, la communication, et
l’opérationnel. Au total, 70 % environ du temps de travail est sur l’opérationnel, donc 30%
administratif.
12. Existence d’un Conseil scientifique (composition) et rôle Comité d’experts 1 fois/an
dans sélection des programmes.
Le comité d’experts compte 30 membres. Voir le site Internet.
La fondation Ensemble a 9 ans d’existence.
14. Implantations locales (nombre, localisation) et intégration institutionnelle (ex.
FFEM/AFD, GEF/WB,...)
Les principes de sélection des programmes sont que 2 des permanents vont sur le terrain.
Les programmes sont, dans l’idéal, supervisés 1 fois/an. Compte tenu de leurs petites
tailles, les microprogrammes ne peuvent pas être supervisés. Il n’y a pas d’implantation
locale
Page 169
financées
Pour être éligible, le proposant doit avoir réuni au moins 75 % du budget, y compris la
contribution de la Fondation Ensemble. La Fondation finance au maximum 50 % du projet.
En pratique, dans le cadre du fonds Programmes, les maxima sont d’environ 50
k€/projet/an. De facto, le plafond est de 200 k€/projet sur une durée ne dépassant pas 4
ans.
Les dons octroyés dans le cadre du fonds Microprogrammes ne dépassent pas 30 K€ sur
une durée n’allant pas au-delà de 2 ans.
La fondation Ensemble intervient dans les secteurs de l’eau, de l’assainissement, de
l’agriculture durable, de l’éco-habitat, des énergies renouvelables, de la conservation de la
biodiversité (écosystèmes ou animales)
17. Modalités de sélection des opérations financées : circuit d’identification des projets,
tables rondes périodiques, administration de la sélection, recours ou non à des
mécanismes d’appel à projets...
Page 170
18. Critères de sélection (éligibilité, notation, etc.) : existence d’une liste d’exclusion,
utilisation effective de cette liste, classement environnemental et social, normes d’étude
de faisabilité
Depuis plusieurs années, la Fondation Ensemble privilégie une approche globale de la
gestion de l’eau (gestion intégrée de la ressource) et/ou une approche de l’assainissement
valorisant les résidus comme des matières premières.
Il n’y pas de liste d’exclusion, mais des principes d’intervention. Les projets d’Agriculture
Durable sont au minimum encouragés à réduire le mauvais usage de produits chimiques.
Des discussions sont en cours sur l’opportunité d’investir dans les agro-carburants (mais ce
n’est pas un dogme).
19. Modalités d’évaluation : réalisations d’études préliminaires, évaluations
environnementales et sociales en fonction du classement E&S du projet, contractualisation
des engagements E&S (conventions de financement, passation de marchés de biens et de
services « verts »;
Exigences de reporting (fréquence, terminal, format standard) semestriel. Pas d’impact de
Rio+20. Ont peu d’achats eux-mêmes. Leur propre RSEi. N’exigent rien des ONG en
matière d’achats « verts ». Pas de règle dans ce domaine.
conditions suspensives de paiement (et fréquence d’application des conditions
suspensives)
Dans le cadre du fonds Programmes, des visites de suivi (ex-ante, en cours ou ex-post) ont
été réalisées, en 2012, dans 7 pays, 5 par des membres de l’équipe de la Fondation
(Cambodge, Mozambique, Burkina Faso, Bénin, Laos) et 2 par des consultants bénévoles
membres du comité d’experts (Inde, Haïti).
Des fiches de capitalisation sont établies par les bénéficiaires (1 recto-verso). On les
trouve sur le site Internet.
mécanismes de recours pour les populations locales.
Pas de mécanismes de recours, les responsables de la Fondation s’appuient sur leurs
supervisions. Si l’évaluation à mi-parcours et finale (extérieure) font ressortir des
problèmes dans ce domaine, les responsables de la Fondation prennent action, mais cela
ne se produit en pratique jamais. Le responsable de la Fondation interviewé est sensible à
ce problème en tant qu’ancien de l’ONG Care.
Page 171
Fondation MAVA

Objectifs de l’organisation
Mission limitée à la conservation de la nature au sens large. Pas de stratégie formelle (écrite)
jusqu’en 2011. Auparavant gestion directe par le Président-Fondateur (Luc Hoffmann) et le conseil
d’Administration. Professionnalisation du Secrétariat dès 2009.EN 20011, André Hoffmann, le fils
de Luc, a repris la présidence de la MAVA.
Une première é évaluation externe avait été avait effectuée en 2010. Une seconde vient d’être
terminée. Elle sera diffusée après validation par CA.

Trois priorités stratégiques actuelles ont été définies depuis 2011:

Conserver la biodiversité et les fonctions des écosystèmes,

Promouvoir la gestion et l’utilisation durable des ressources naturelles,

Favoriser une communauté d’acteurs de la conservation forte et efficace.
Les interventions se concentrent dans 4 programmes : 3 programmes régionaux historiques (Zone
côtière d’Afrique de l’Ouest, Bassin méditerranéen, Suisse et Arc alpin) et un programme global sur
l’économie durable qui a démarré en 2013. En outre, un certain pourcentage du budget est alloué à
des projets de conservation qui ont un impact global (liste rouges, …)

Le conseil d’administration comprend une majorité de membres de la famille (5 membres sur un
total de 9). Il intervient purement sur les aspects stratégiques, y compris priorités annuelles que
la Fondation se fixe pour les régions (Méditerranée, Zone côtière d’Afrique de l’Ouest, Suisse et Arc
Alpin). Les objectifs généraux sont déclinés par région. La vision et l’engagement du fondateur est
reflétée dans les stratégies, de même que les aspirations de la nouvelle génération.

MAVA finance des projets et des partenaires susceptibles d’obtenir des résultats durables et de se
développer avec son appui.
Les choix de la Fondation sont, en premier lieu, dictés par la qualité du projet (et de son porteur),
et la capacité d’un projet à répondre à ses buts et à priorités. Elle attache également de
l’importance à constituer un portefeuille de projets cohérent, aussi bien au niveau des programmes
que de la fondation.
Aspects financiers
59 MFS (48 M€), 81 projets (2012)
2. Dynamique de l’aide (si possible sur une période homogène de 5 ans): montants,
nombre de dons, taille moyenne
Les montants annuels de dons ont augmenté sur la période 2007-2012 et devraient rester stables
si dividendes le permettent.
géographique)
167 projets représentant 152 MFS engagés avec 107 partenaires (nov 2013). 32 projets en cours
(16 MFS) dans le programme « suisse et Arc Alpin » ; 42 projets (34 MFS) en zone côtière
d’Afrique de l’Ouest ; 51 projets (46 MFS) en méditerranée ; 9 projets (6 MFS) dans le nouveau
programme économie durable, ainsi que 33 projets globaux (50 MFS)
Depuis la création (1994-2012) MAVA a investi 408 MFS (321 M€) dans 569 projets (jan 2013)
Pratiquement 100%. MAVA essaye de construire une relation de coopération avec le partenaire, en
pratiquant une gestion adaptative des projets.
Ils s’élèvent à moins de 5%, incluant les voyages, évaluations externes, et assistance aux projets.
Certains projets bénéficient d’un appui (pris en charge par la MAVA) par l’ONG Néerlandaise
« Foundation for success » durant la phase de montage de projet afin d’assurer la solidité de
l’approche proposée (theory of change, indicateurs, …)
La MAVA travaille avec le FFEM, avec qui elle entretient des relations institutionnelles et
personnelles et partage des objectifs communs. La Fondation MAVA travaille ponctuellement avec
l’AFD, la Banque mondiale, le GEF/PNUD et le PNUE et la Fondation Biodiversidad, la GIZ/KfW ou
Page 172
l’UE en financements conjoints. MAVA travaille aussi avec l’Ambassade des Pays-Bas à Dakar,
assure quelques petits cofinancements avec DANIDA/SIDA et de nombreux autres bailleurs.
En Méditerranée, la MAVA organise régulièrement des réunions des bailleurs, afin de partager les
informations et évoquer d’éventuelles synergies.
La MAVA travaille beaucoup avec la Fondation Oak pour tout ce qui est marin et économie durable.
Elle créé des passerelles, pas forcément formelles, avec les Fondations Nicolas Hulot, Ensemble,
Albert II (dans les domaines du changement climatique et de l’économie durable), Zennstroem
Philantropy, Gulbenkain (Portugal), Adessium,…
8. Organisation du pilotage stratégique (COPIL, audits, etc..)
Le pilotage stratégique relève du CA.
L’approbation des projets relève du Secrétariat.
Le comité d’allocation (DG, 3 responsables de programmes, un responsable administratif et
financier) se réunit entre 5 et 6 fois par an. Il statue sur les concepts de projets. L’approbation du
projet complet est effectuée par la DG et le président, sur recommandation du responsable de
programme.
9 personnes
33 %
Non, pas à proprement parler, mais il existe un réseau informel d’experts comptant entre 100 et
200 personnes bénévoles inscrites sur le fichier de MAVA. Ils sont contactés au besoin, aussi bien
durant la phase d’approbation du projet (chaque projet est en règle générale discuté avec des
experts externes) que la mise en œuvre.
La MAVA a des relations très proches avec un certain nombre d’organismes dans lesquels la famille
Hoffmann a joué un rôle et est encore engagée au sein des conseils d’administration, comme la
FIBA (80% de leur budget provient de la MAVA), le WWF Grèce, la Tour du Valat… Ces organismes
jouent également un rôle de partenaires piliers et donnent des feed-back importants.
19 ans
Aucune
15. Plafond de dons et plafond de pourcentage de contribution par rapport au coût total des
activités financées
La MAVA n’applique aucun plafond dans ces domaines et la décision de financement se fait au coup
par coup.
Le secteur d’intervention de MAVA est la gestion des ressources naturelles avec les trois priorités
stratégiques du cadre d’intervention (voir plus haut).
La MAVA est sensible à l’intégration de 8 thèmes transversaux dans les projets qu’elle soutient:
Recherche appliquée, Participation communautaire,
Culture,
Adaptation aux changements
climatiques, Alignement avec les accords internationaux sur la biodiversité (par ex. CBD, Ramsar),
Influence des politiques, Jeunesse, Effets multiplicateurs.
mécanismes d’appel à projets...
Un partenaire soumet une idée de projet par le biais d’un formulaire de concept de projet en 5
pages. Une vérification rapide de la cohérence du projet envers les buts de la fondation est
effectuée. Si ce test est positif, l’idée de projet est instruite par le responsable de programmes en
sachant qu’une équipe d’allocation (Directrice, responsable admin/finances et les 3 responsables de
programme) se réunit tous les deux mois, La sélection se fait donc sous une forme transversale et
Page 173
débouche sur deux décisions possible: rejet ou encouragement à la soumission d’un projet complet
que le partenaire propose à sa convenance avec, au besoin, l’appui par la Foundation of Success .
10 partenaires porteurs de projets ont ainsi bénéficié de cet appui en 2013.
Le projet complet est soumis en une quinzaine de pages décrivant les activités proposées, y
compris leur suivi. L’approbation par MAVA s’effectue sur la base d’une recommandation par le
responsable de programmes auprès du Président et de la Directrice. Les projets de moindre
envergure utilisent une procédure simplifiée.
de faisabilité
Il n’existe pas de liste d’exclusion.
Pour les financements régionaux et le programme Economie durable : cohérence avec les priorités
et objectifs de la MAVA, ainsi qu’avec les objectifs spécifiques à chaque programme
Pour les financements globaux : cohérence avec les priorités et objectifs de la MAVA et obligation
de pour le projet répondre à l’un des critères suivants :
- Contribuer à la conservation à l’échelle mondiale
- Traiter de thèmes transversaux de la conservation
- Traiter de conditions-cadres pour la conservation
- Traiter de politique globale ou de conventions internationales
- Relier recherche et application sur le terrain.
L’ensemble des financements s’appliquent les règles suivantes :
• Concept de projet solide
• Durabilité des résultats
• Pertinence du partenaire, sa capacité à atteindre les résultats
• Démonstration de la valeur ajoutée par les fonds de la MAVA
• Contribution aux thèmes transversaux de la MAVA (le cas échéant)
services « verts »;Exigences de reporting (fréquence, terminal, format standard)
La MAVA ne réclame d’évaluation environnementale et sociale. Elle requiert généralement un avis
externe via les experts. Le contrat entre le partenaire et la Fondation engageant les deux parties
comporte, en annexe, la description technique du projet.
Il est attendu du partenaire un rapport annuel sur format simple se focalisant sur les objectifs et
résultats et le suivi-exécution.
Des évaluations externes (finales ou à mi-parcours) sont effectuées au besoin, et de manière
systématique sur les gros projets (> 1 MCHF)
La supervision par MAVA s’effectue essentiellement par des échanges téléphoniques réguliers avec
les partenaires porteurs de projets et occasionnellement par des missions in situ. En cas de
problème dans la mise en œuvre ou de décaissement faible, la MAVA peut suspendre (rare) ou
adapter (occasionnel) le versement des tranches.
La MAVA a parfois demandé des audits institutionnels de partenaires. Elle s’est aussi parfois
engagée aux côté d’un partenaire (offre d’appui externe, inputs stratégiques, implication dans le
conseil d’administration, …) afin de l’aider à surmonter des difficultés (« offrir plus que de
l’argent », quelque chose que les partenaires de la Fondation apprécient)
21. Effort de communication/ capitalisation/diffusion des acquis
La capitalisation au niveau de la Fondation fait l’objet d’une réflexion en cours car aucun dispositif
n’est en place actuellement. Les partenaires assurent leur propre capitalisation, projet par projet.
La Fondation n’a actuellement aucune exigence en matière de diffusion des acquis, mais procède
périodiquement à l’organisation d’événements et à l’animation de réseaux.
22. Exigences de Maîtrise des risques sociaux et environnementaux opérationnels et
mécanismes de recours pour les populations locales (redevabilité)
Aucun mécanisme formel dans ce domaine. La Fondation délègue cet aspect à chacun des
partenaires. MAVA encourage la mise en place locale d’une gouvernance partagée entre le
partenaire et les autorités locales et nationales.
Page 174
Nordic Climate Facility

La NCF, créée en 2009 à l’initiative du Nordic Development Fund (NDF), est un outil de
financement de la lutte contre le changement climatique. Son mandat principal porte sur le
financement de projets à caractère innovant et donnant lieu, dans leur mise en œuvre, à
des transferts de savoir-faire.
Le NDF, institution multilatérale de financement du développement créée en 1989 et
regroupant le Danemark, la Finlande, l’Islande, la Norvège et la Suède, visait une
évolution de son intervention vers un mandat « climat ». Pour mettre en œuvre la NCF, le
NDF s’est associé à la Nordic Environment Finance Corporation (NEFCO), institution
financière internationale composée des mêmes cinq pays membres. La NEFCO a été créée
en 1990 pour financer des projets (prêts et investissement en capital) à caractère
environnemental principalement dans les pays d’Europe de l’Est et centrale.

Les projets présentés doivent répondre à des thématiques d’atténuation et d’adaptation
du/au changement climatique, précisément déclinées à chaque appel d’offres (« efficacité
énergétique » et « gestion des ressources en eau » en 2009 ; « énergies renouvelables »
et adaptation des zones urbaines au changement climatique » pour le deuxième appel
d’offres ; « solutions low-cost dans le domaine du changement climatique avec un focus sur
le développement des entreprises locales » pour le troisième).

La NCF n’existe pas en tant qu’entité institutionnelle. Elle est imbriquée dans NEFCO et
NDF. La NCF opère les financements « changements climatiques » au sein d’un ensemble
de fonds NDF, sur le mode d’un fonds fiduciaire. Les prises de décision sont conjointes NCFNDF (voir question 8).

La NCF accorde des subventions à des bénéficiaires (ONG, organisations humanitaires,
sociétés de conseil et d’ingénierie, universités, fabricants ou installateurs de technologies)
issus de pays nordiques et sur la base de partenariats avec des organismes du Sud
(Afrique, Asie, Amérique latine). La subvention porte le plus souvent sur des prestations
« hors infrastructures » (études de faisabilité, coûts des RH…).
Depuis le 3ème appel d’offres (inclus), les projets retenus doivent être des projets de
terrain. Les études de faisabilité ne sont plus éligibles au financement NCF.
Aspects financiers
Le dernier appel d’offres annuel a sélectionné 13 projets pour une aide de 6 Millions
d’euros. Le quatrième appel d’offres est en cours. Voir https://www.ncfapplication.org/
2. Dynamique de l’aide (si possible sur une période homogène de 5 ans): montants,
nombre de dons, taille moyenne
Depuis sa création, la NCF a procédé à 3 appels d’offres qui ont abouti au financement de
40 projets sélectionnés parmi 436 propositions, ce qui représente un budget total de 16,6
millions d’euros. Un projet a été achevé, ce qui en laisse 39 en cours.
Depuis sa création, la NCF a couvert en moyenne 61 % des coûts des projets. Le montant
moyen de subvention accordée par projet pour les trois appels d’offres est de 416 000
euros pour un budget moyen de 680 000 euros par projets.
géographique)
Le troisième appel d’offres lancé par la NCF est toujours en cours de mise en œuvre car
certains contrats de financement ne sont pas finalisés. Il totalise un budget de 6 millions
d’euros pour 13 projets sélectionnés à partir de 128 soumissions.
Selon l’évaluation NSG de Juillet 2013, il y aurait 26 projets en cours, dont 7 ont été visités
par l’équipe d’évaluation.
Le décaissement et les autres indicateurs financiers font l’objet d’un suivi trimestriel. Le
rapport d’évaluation de juillet 2013 fait état d’un taux de décaissement de 59,1% pour les
Page 175
projets du premier appel d’offres. La durée des projets financés est de 2 ans. Il est trop tôt
pour obtenir le taux de décaissement total pour les 3 appels d’offres.
La
NCF
Annual
Review
est
téléchargeable
à
http://www.nefco.org/sites/nefco.viestinta.org/files/NCF%20Annual%20Review%202012%
20Final.pdf
Le rapport d’évaluation les estime à 4% du total engagé, 6,4% des montants
contractualisés, et 16,5% des montants décaissés. La NCF a un souci louable de minimiser
ses frais de structure.
NCF maintient des discussions régulières avec les autres bailleurs de fonds. Le système de
notation à deux niveaux du dépouillement des appels d’offre inclut l’origine des
cofinancements attendus. On note un cofinancement avec la Banque mondiale. D’une
manière générale, le milieu des fonds climat est très compétitif.
En moyenne, près de 50% des projets retenus dans le troisième appel d’offres étaient en
co-financement.
8. Organisation du pilotage stratégique (COPIL, audits, etc.)
Pour chaque appel d’offres, le Conseil d’administration de NDF et de NEFCO définit le thème
de l’appel d’offres. Le NCF est également supervisée par le Comité de gestion NDF/NEFCO.
Les dons sont approuvés à la fin du dépouillement des appels d’offres par le Comité de
gestion NDF/NEFCO.
La NCF compte 7 personnes, toutes NEFCO et toutes opérant à temps partiel. La Facility
comprend un juriste qui joue un rôle important dans le dispositif. Le Directeur général de la
NCF opère presque à plein temps, ce qui est loin d’être le cas pour ses autres collègues qui,
elles et eux, ne travaillent dans NCF qu’à temps très partiel.
En un sens, tout le personnel de NCF est administratif, mais l’ensemble des personnes
affectées à NCF joue également un rôle opérationnel (sélection des projets, visite initiale
« due diligence ». NCF est atypique dans l’échantillon.
Il n’existe pas de Conseil scientifique, mais le rapport d’évaluation fait des suggestions
dans le domaine de l’expertise dans les projets et plusieurs de ces suggestions ont été
retenues et intégrées dans le 4ème appel d’offres.
13. Années d’existence : 4 ans (2009)
Tout le personnel NCF est logé à Helsinki. NCF procède périodiquement au recrutement de
consultants locaux en tant que de besoin. Pour la partie CDM Asie, NCF disposait d’un
bureau à Singapour, mais il est maintenant fermé. NDF/NEFCO ont des bureaux à Kiev +
Saint Petersburg pour des actions n’impliquant pas NCF. NCF utilise les ambassades des 5
pays concernés pour diffuser de l’information.
financées
La subvention accordée varie entre 250 000 et 500 000 euros et peut couvrir jusqu’à 80 %
du coût du projet. Selon les critères actuels de la NCF, le financement du projet par la
facilité ne peut excéder deux ans, un critère actuellement en débat.
Le NCF intervient dans le domaine de l’atténuation du changement climatique et de
l’adaptation à celui-ci. Les thèmes couverts jusqu’ici en termes d’atténuation sont :
“efficacité énergétique”, “énergies renouvelables”; en termes d’adaptation : “gestion des
ressources en eau”, “adaptation des zones urbaines au changement climatique”, “solutions
Page 176
low-cost dans le domaine du changement climatique avec un focus sur le développement
des entreprises locales”.
La majorité des financements accordés jusqu’ici a été attribuée à des entreprises (36 % en
moyenne pour les trois appels d’offres) et à des instituts de recherché.
mécanismes d’appel à projets... ;
La sélection des projets, soumissionnés sur la base d’un appel d’offres, s’opère en deux
temps : une phase de présélection au cours de laquelle les propositions de l’ensemble des
proposants sont examinées. A l’issue de cette étape, un certain nombre de projets sont
retenus, lesquels font l’objet d’un deuxième examen aboutissant à la sélection finale et la
signature du contrat de financement.
Une visite des sites de mise en œuvre des projets est prévue avant le premier versement.
En moyenne, sur l’ensemble des propositions émises depuis 2009, 23 % des projets
présentés ont été présélectionnés (short-listed) et 9 % financés.
de faisabilité ;
Pour sélectionner les projets, le NDF et la NEFCO recourent à une grille de notation sur 100
pour chacun des critères suivants : capacités techniques du porteur de projet, des
partenaires locaux et des autres partenaires ; durabilité et reproductibilité ; engagement
social l; cofinancement ; ces 4 critères étant notés sur 10; conception du projet, faisabilité
et innovation (critère note sur 25); impacts sur le développement et le changement
climatique (critère note sur 30). Ces critères et leurs pondérations ont évolué dans le
temps entre le premier et le quatrième appel d’offres.
services « verts » ; Exigences de reporting (fréquence, terminal, format standard)
Le « reporting » est d’autant plus strictement défini que le NCF ne verse pas d’avance sur
son financement. Les décaissements au profit des bénéficiaires se fait sur la base d’étapes
(« milestones ») à franchir. Ce n’est qu’après le nombre d’étapes défini entre NCF et le
bénéficiaire que les paiements sont effectués.
Une première visite initiale (« due diligence ») est obligatoire et incontournable. Elle est
effectuée par le NDF ou un consultant. NCF ressent le besoin d’effectuer plus de
supervisions, mais, en moyenne, un projet est supervisé 1,5 fois pendant son existence, y
compris la visite initiale.
Pour NCF, c’est un sujet sensible et complexe. Le « reporting » est, sur le papier, simple,
mais, en pratique, complexe, particulièrement pour l’adaptation. Le formulaire devrait être
amélioré. Il porte actuellement sur des données de résultats techniques et financiers. NCF
passe beaucoup de temps à vérifier ces rapports et leur qualité/pertinence. NCF trouve que
les autres bailleurs de fonds sont un peu laxistes dans ce domaine. NCF désire, de sa
propre initiative, diffuser plus de résultats. Une capitalisation informelle sur les 10 projets
clôturés est en cours.
mécanismes de recours pour les populations locales
NCF est très pointilleuse sur les conditions de présentation des réponses aux appels d’offres
et vérifie, en particulier, que le proposant a rempli toutes les conditions requises dans le
pays, y compris, le cas échéant, la préparation d’une EIE pour des projets grands ou
moyens. Pour de plus petits projets, le remplissage d’un simple questionnaire suffit. Dans
le 4ème appel d’offres, une attention toute particulière est portée à ce sujet. A la
connaissance de NCF, aucun projet financé n’a requis de déplacements involontaires de
personnes.
Page 177
Fondation Saur
Le principal objectif lors de la création conjointe de la Fondation Saur (créée par les sociétés Saur
et Bouygues avec contributions égales) était l’animation interne au sein du groupe Saur.
L’objet de la Fondation (à statut de Fondation d’entreprise) se concentrait sur l’insertion,
l’humanitaire et l’environnement au sens général du terme, sans restriction géographique par
rapport au champ du groupe Saur ni par rapport à ses métiers (eau et assainissement).
Le système reposait sur l’existence et le dynamisme d’un système de parrains, employés du
groupe Saur, censés prendre la défense du projet, en parler autour d’eux, et être
médiatisés/théâtralisés au moment de la remise des dons. Le parrain n’était pas forcément celui
qui présentait le projet, mais sorte de « champion » à la mode anglo-saxonne.
La Fondation a suspendu ses activités en juin 2012 en raison du retrait de la société Bouygues.
Un Conseil d’administration de 9 personnes a été constitué comprenant les membres fondateurs et
des personnalités qualifiées. Le CA se réunissait une fois par an. La prise de décision, projet par
projet, était fondée sur une présélection effectuée par le délégué général de la fondation, lequel
présentait soumettait les projets au Comité d’évaluation comprenant un responsable RH, un
responsable Développement durable, un responsable technique et 5 collaborateurs tournants
(mandat d’1 an) sélectionnés sur leur motivation après appel à candidatures sur intranet.
Les parrains étaient responsabilisés pour leur assistance aux projets, ce qui a conduit à des succès
inégaux en fonction des personnalités et des motivations desdits parrains.
Pour les pays réputés dangereux (sur la base d’une carte de risques produite par le Quai d’Orsay),
la Fondation ne finançait aucun projet. Par exemple, le Niger a bénéficié d’un projet en 20082009, le pays étant réputé non dangereux à l’époque, mais aucun projet n’a été financé dans le
pays par la suite.
Un principe important est que les financements de la Fondation Saur devaient, quels que soient
les montants, être affectés à un ou plusieurs éléments parfaitement identifiés dans le projet aidé.
La Fondation ne finançait pas sous la forme d’un pourcentage des frais totaux. Par exemple, pour
un projet d’adduction d’eau, la Fondation pouvait financer telle pompe ou tant de mètres de
canalisation, mais pas x% du coût du projet.
La Fondation ne finançait que des investissements initiaux et considérait que le projet devait
s’autonomiser au bout d’une année de fonctionnement.
Aspects financiers
Flux actuel d’aide (montant actuel des dons approuvés sur la base des données les plus
Sur la dernière période de fonctionnement de la Fondation (1 juillet 2011-30 juin 2012), la
dotation annuelle de 136 000 € a financé 39 projets.
Dynamique de l’aide (si possible sur une période homogène de 5 ans): montants, nombre de
dons, taille moyenne
L’enveloppe annuelle est restée constante depuis 2007, mais le nombre de projets a rapidement
augmenté (4 en 2007).
Portefeuille de dons en cours (nombre de dons, montants, taille moyenne, répartition
géographique)
Au total, 115 projets ont été financés sur 5 ans pour 680 k€. Certains projets ont été démultipliés
par le biais d’assistance- compétences par des agents Saur résidant ou non dans le pays. Le
budget n’intégrait aucun frais de déplacement pour les employés Saur.
Décaissement (taux actuel moyen)
Par définition, le taux était de 100 % des financements approuvés, versés en une seule fois.
Frais de structure/flux annuels de dons
Aucun frais de structure. Le délégué travaillait en fonction additionnelle de sa responsabilité de la
communication institutionnelle, avec l’aide de quelques stagiaires. Les 5 collaborateurs
mentionnés plus haut étaient bénévoles.
Coordination avec les autres bailleurs
Rien de structuré, au coup par coup.
Relations avec les donateurs privés
Rien de structuré, au coup par coup.
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Organisation du pilotage stratégique (COPIL, audits, etc.)
Pas de comité de pilotage. Le Conseil d’administration, délivré des tâches d’approbation des
projets, donnait les axes stratégiques.
Mode d’approbation des dons (Conseil d’administration, Management, Département ministériel,
autre)
Voir plus haut
Taille du personnel
1 personne responsable permanente (délégué général), mais occupée sur un autre poste. Tous les
collaborateurs étaient bénévoles.
Pourcentage de personnel administratif dans le personnel total
Sans objet. Zéro en pratique, le délégué faisant aussi le travail administratif.
Existence d’un Conseil scientifique (composition) et rôle
Non
Années d’existence
La Fondation a fonctionné de 2007 à 2012. La personne chargée du Secrétariat général à la mise
en sommeil de la Fondation a été en poste pendant 4 ans et remplacé le premier SG qui était
resté un an.
Implantations locales (nombre, localisation) et intégration institutionnelle (ex. FFEM/AFD,
GEF/WB,...)
Non
Plafond de dons et plafond de pourcentage de contribution % coût total des activités financées
Un plafond de 30 k€ par projet était prévu statutairement, mais aucun projet n’a réclamé un
financement de cette ampleur.
Thèmes/secteurs couverts
Environnement
70 projets sur 5 ans
Insertion
40
Humanitaire
5
Répartition géographique
Afrique
52 projets sur 5 ans
Europe
46
Asie
15
Amérique
2
Modalités de sélection des opérations financées : circuit d’identification des projets, tables
rondes périodiques, administration de la sélection, recours ou non à des mécanismes d’appel à
projets...
La Fondation avait amorcé la pompe en publiant un appel à projets. Par la suite, une information
générale des employés de la Saur et la mise à disposition d’un formulaire de demande de
financement a remplacé le système initial. Le principal problème a été de motiver les parrains et à
les mobiliser dans la durée.
Critères de sélection (éligibilité, notation, etc.) : existence d’une liste d’exclusion, utilisation
effective de cette liste, classement environnemental et social, normes d’étude de faisabilité
La décision se faisait sur la base de l’examen du formulaire rempli (voir le formulaire en annexe)
sans autres critères de sélection.
Modalités d’évaluation : réalisations d’études préliminaires, évaluations environnementales et
sociales en fonction du classement E&S du projet, contractualisation des engagements E&S
(conventions de financement, passation de marchés de biens et de services « verts »;Exigences
de reporting (fréquence, terminal, format standard)
Il était réclamé de chaque projet un rapport aux termes de 6 mois et d’un an. On a compté en
moyenne 80 % de rapports effectivement remplis et envoyés à la Fondation.
Mécanismes de supervision, de suivi et d’évaluation des projets et, le cas échéant, conditions
suspensives de paiement (et fréquence d’application des conditions suspensives)
Le suivi des projets a été jugé perfectible. Chaque année, les rapports individuels des projets
étaient compilés pour les réunions annuelles du CA
Effort de communication/ capitalisation/dissémination des acquis
La capitalisation est restée qualitative.
Exigences de Maîtrise des Risques Sociaux et Environnementaux Opérationnels et mécanismes de
recours pour les populations locales
Sans objet
Page 179
Comment soumettre un projet ?
Cadre réservé à la Fondation
Dossier reçu le : Référence :
Présentation de votre structure
COORDONNEES DE LA STRUCTURE
Nom de la structure : Adresse complète du siège : Tél. (facultatif) :
Fax :
mail professionnel : Site Web :
Quel est le statut juridique de la structure ?
Association
Entreprise Autre, précisez :
IDENTITE DU REPRESENTANT LEGAL
Nom : Prénom :
Tél professionnel : E-mail :
IDENTITE DU PORTEUR DU PROJET
Nom : Prénom :
Tél. professionnel : E-mail :
DESCRIPTIF DE LA STRUCTURE
Nom du Président : Nom du Trésorier :
Composition du bureau ou du conseil d’administration : Objet de la structure :
Nombre de salariés : Nombre de bénévoles actifs : Nombre d’adhérents :
Principaux partenaires de la structure : Principales réalisations :
Depuis combien de temps êtes-vous en contact ou membre de la structure ?
BUDGET DE LA STRUCTURE Montant du budget de l’année précédente : Montant prévisionnel de
l’année en cours :
Quelle est la nature de ses recettes (cotisations, prestations de services, subventions, dons…) ?
Quelle est la répartition entre ses dépenses de fonctionnement et ses investissements (salaires,
charges, services) ?
Présentation de votre projet
DEFINITION DU PROJET
L’intitulé du projet :
Dans quel axe d’intervention de la Fondation se situe votre projet ? (à cocher)
Insertion professionnelle
Préservation de l’environnement
Œuvres humanitaires
Lieu de réalisation du projet : Bénéficiaires du projet :
Ce projet implique-t-il des collaborateurs du groupe Saur ?
Lesquels ?
Le projet va-t-il créer des emplois ?
Oui
Oui
Non Combien ?
Non Nombre ?
Résumé du projet et ses objectifs (généraux et spécifiques) Quels sont les facteurs clés de succès
?
Risques et hypothèses (conditions préalables, sécurité, hypothèses et analyses des risques liés au
projet)
CALENDRIER DU PROJET
La structure est-elle en phase de : création / consolidation / développement Etat d’avancement
du projet :
Date de lancement : Durée du projet : Date de finalisation :
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Niveau de viabilité du projet : Stratégie de continuité du projet :
FINANCEMENT DU PROJET
Budget total du projet : Budget de fonctionnement : Budget d’investissement :
Soutien financier demandé à la Fondation :
Il y a-t-il d’autres partenaires impliqués dans ce projet ? Partenaires :
Montant :
Date d’éligibilité des dépenses :
Présentation de votre parrain
Le parrain est obligatoirement un collaborateur du groupe Saur. Si vous n’avez pas
identifié de parrain, vous pouvez néanmoins nous adresser votre projet. S’il est
retenu par le comité d’évaluation, nous lancerons un appel à parrainage auprès des
collaborateurs .
Nom du parrain : Prénom :
A quelle entité du groupe Saur appartient-il ? Fonction occupée au sein du groupe Saur :
Existe-t-il un lien juridique entre lui et la structure bénéficiaire ? Tél. :
E-mail :
Adresse complète :
Précisez vos souhaits quant à l’évolution de ce parrainage :
Pièces à joindre
Pour les associations : récépissé de déclaration à la Préfecture mentionnant le nom du
président en exercice et l’adresse du siège de l’association (document à jour à la date de la
demande de soutien).
Pour les entreprises : extrait K-Bis de moins de trois mois ou autre document
attestant de l’existence de la personne morale.
Curriculum Vitae du porteur, du président et des intervenants principaux.
Composition des organes de direction (membres du conseil d’administration, président, gérant,
etc…), organigramme de fonctionnement de l’organisation.
Budget prévisionnel de l’année en cours en séparant fonctionnement et
(recettes et dépenses).
investissements
Tout autre document (article de presse, photos…) permettant de mieux faire connaître votre
projet.
Rapport d’activité et compte d’exploitation de l’année précédente.
Statuts
Extrait du Journal Officiel portant mention de l’existence de l’association.
Un relevé d’identité bancaire.
Veuillez retourner ce formulaire, une fois complété, à l’adresse suivante :
SAUR
Fondation - Atlantis - 1, avenue Eugène Freyssinet - 78064 Saint Quentin-en-Yvelines Cedex Tél
: 01 30 60 84 91 - [email protected]

VI. Prospective 2014-2024

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