Lois, urbanisme et propriété rurale

URBANISME
Lois, urbanisme et propriété rurale
par Sylvie Eyben,
Responsable Communication NTF
A l’occasion de son Assemblée Générale
annuelle, NTF a invité Maître Bernard
Paques, avocat au Barreau de Namur
et Maître de conférences à l’Université
Catholique de Louvain-la-Neuve, à faire un
exposé sur les matières dont il est un des
rares spécialistes. A cette occasion, Maître
Paques nous a entretenus de façon magistrale
et très claire sur deux sujets distincts :
1. L’urbanisme en milieu rural
2. Les chemins vicinaux : nouveau décret
supprimant la prescription extinctive
des chemins vicinaux
Dans cet article, nous n’aborderons que la
première partie relative à l’urbanisme. La
problématique des chemins vicinaux sera
traitée dans le prochain numéro qui paraîtra
à la rentrée de septembre.
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URBANISME
L’exposé se concentre sur des questions concrètes :
1. Les Principes généraux
2. Quel bâtiment peut-on implanter en milieu agricole ?
3. Quel bâtiment peut-on implanter en zone forestière ?
4. Comment s’écarter de l’affectation prévue au plan
de secteur ?
1. Comment s’organisent les différents plans
et schémas qui régissent ce que l’on peut
faire sur sa propriété ?
L’organisation générale est la même en Région de Bruxelles
Capitale et en Flandre. L’organigramme de documents est
systématiquement le même dans ses principes.
Le paysage planologique général comporte :
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ƒ 2 niveaux de pouvoir qui déterminent cette contrainte
urbanistique : la Région wallonne et les communes
❚ Maître Bernard Paques.
ƒ 3 types de documents : les schémas qui ont une
valeur indicative, les plans et les règlements, qui
ont tous deux une valeur règlementaire.
Pour rappel, la valeur réglementaire d’un document
implique qu’il doit être respecté même s’il est inopportun.
Les seules dérogations possibles sont celles qui sont limitativement énumérées. La valeur indicative d’un document
doit en principe aussi être respectée et si l’autorité s’en
écarte, cette dérogation doit être motivée. La valeur indicative est donc plus souple.
Au niveau régional :
ƒ SDER : schéma de développement de l’espace régional
ƒ PS : plan de secteur
ƒ RRU : règlement régional d’urbanisme
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Au niveau communal :
ƒ SSC : schéma de structure communal
ƒ PCA : plan communal d’aménagement
ƒ RCU : règlement communal d’urbanisme
Ces schémas déterminent des options et principes –
presque uniquement sous forme de textes – qui définissent
les grands principes à mettre en œuvre en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme. Il s’agit souvent
d’options déterminant les buts à atteindre et les moyens
auxquels il faudra recourir pour y parvenir. On matérialise
les choses au moyen des plans : au niveau régional, les
27 plans de secteurs couvrent tout le territoire wallon et
déterminent les affectations : zone agricole, zone d’habitat,
zone forestière, …
Au niveau communal, on trouve le plan communal d’aménagement. La différence entre PS et PCA, c’est que le niveau
communal travaille à une échelle beaucoup plus réduite, et
vise un îlot ou quelques pâtés de maisons. Et surtout, au
niveau communal, on n’a pas toujours un PCA, c’est même
plutôt l’exception. Rares sont les superficies couvertes par
de tels plans. Il s’agit le plus souvent des centres urbains.
Au niveau de la région, un document détermine systématiquement l’affectation : tous les terrains sont concernés par
un plan de secteur !
Ensuite, il existe les règlements régionaux et communaux.
La différence entre un règlement et un plan est que le règlement définit des modalités de construction (comment je
construis : gabarit, matériaux, pentes de toiture, … ?), alors
que le plan détermine des affectations.
Donc, en synthèse, pour savoir ce que l’on peut faire sur
son terrain, il faut aller voir, par ordre chronologique :
ƒ dans les schémas : les options et grands principes
à mettre en œuvre quand on délivre les permis ou
quand on établit les plans ;
ƒ dans le plan de secteur bien évidemment ! Celui-ci
est essentiel car il définit l’affectation ;
ƒ aller voir s’il n’existe pas un PCA ;
© Jürgen Fälchle – Fotolia.com
ƒ vérifier s’il y a des règlements.
Il existe un phénomène étonnant en matière d’aménagement du territoire : la véritable inflation législative dont il
est l’objet. La législation qui le régit, le CWATUPE, Code
Wallon d’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme, du
Patrimoine et de l’Energie, comporte environ 650 articles
aujourd’hui. Il détermine les procédures de délivrance des
permis, les procédures pour adopter un plan de secteur,
pour adopter les plans et schémas que nous venons de
voir. Il régit toute la matière de l’urbanisme pour la Wallonie. Le nombre d’articles modifiés annuellement s’élevait
avant les années 2000 à environ 20 articles par an, ce qui
est relativement peu et reste gérable. A partir des années
2000, on passe à environ 100 articles modifiés par an, et à
partir de 2007-2008, on augmente à 150 articles modifiés
annuellement. Cela reviendrait, si l’on compare au Code
de la route, à modifier tous les ans un quart des panneaux
de circulation !
En matière d’aménagement du territoire, on a tellement
modifié le texte que le cercle des personnes qui comprennent la matière est devenu excessivement réduit : les
professionnels du secteur, promoteurs et architectes, sont
largués dès que l’on rentre dans des hypothèses un peu
complexes ; les communes ont beaucoup de peine à suivre
le rythme des réformes ; et même les fonctionnaires régionaux, traditionnellement spécialisés et bien formés, sont
de plus en plus souvent dépassés ! Il reste quelques bêtes
rares qui s’y retrouvent encore. Le Ministre de l’Aménagement du Territoire actuel a décidé de stabiliser les choses.
Il a néanmoins aussi décidé de modifier le CWATUPE, imitant en cela chaque Ministre de l’Aménagement qui veut
marquer son passage. Le Ministre Henry a donc constitué
une équipe et organisé un marché public pour désigner un
auteur de projet, des réflexions pour faire une proposition,
pour la modique somme de plus de 1.000.000 € ! Il va donc
faire une grosse étude sur ce qui fonctionne et ce qui ne
fonctionne pas dans le CWATUPE pour le réviser avant la
fin de la législature.
Cette matière complexe du droit de l’urbanisme et de l’environnement est en fait difficilement simplifiable, principalement pour 3 raisons :
1. On a toute une série de règlementations européennes,
des Directives, dans toute une série de matières qui
s’imposent au législateur wallon. Par conséquent, quand
il élabore les textes, il est obligé de tenir compte de
l’évaluation des incidences, de l’obligation de tenir des
enquêtes publiques, de l’obligation de solliciter certaines commissions intéressées ou compétentes en
la matière, et donc, en définitive, par l’addition de ces
Directives, imposées au niveau européen, il existe toute
une série de contraintes qui empêchent le législateur
wallon de supprimer des étapes et dès lors de simplifier
drastiquement.
2. Le principe du stand still : l’article 23 de la Constitution,
qui s’impose au législateur wallon, énonce que toute
personne a droit à un environnement sain. A partir de
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là, les Cours et Tribunaux ont considéré que le législateur ne peut pas adopter un texte ou un décret qui a
pour effet de diminuer sensiblement le niveau de protection juridique de l’environnement. C’est l’effet cliquet :
chaque fois que l’on monte le niveau de protection juridique en prévoyant une procédure supplémentaire du
genre de l’évaluation des incidences ou une enquête
publique, on ne peut plus la supprimer. On pourra systématiquement monter, on ne pourra plus descendre,
sauf en cas d’intérêt général, comme le précise la Cour
Constitutionnelle. En droit de l’urbanisme, c’est le plus
gros obstacle à la simplification. Avec le corollaire que
si un Gouvernement avec une plus grande proportion
d’hommes politiques ou de partis veut fortement augmenter le niveau de protection de l’Environnement, ce
niveau ne pourra plus diminuer par la suite.
3. En matière d’aménagement du territoire, il y a deux
niveaux de pouvoir, communes et régions, et trois types
de documents à établir ! La législation est dès lors relativement complexe et, selon Maître Paques, a peu de
chances d’être simplifiée. En réalité, une simplification
est annoncée mais, dans les faits, pour toutes les raisons
évoquées ci-dessus, le plus souvent, la simplification
n’a pas lieu.
Le plan de secteur : le territoire wallon a été divisé en
27 secteurs. Chaque plan de secteur précise les affectations des différents espaces : zones d’habitat (rouge), zone
d’habitat à caractère rural (rouge hachuré blanc), agricole
(jaune) et forestière (vert).
z Quels sont les bâtiments que l’on peut implanter ?
Pour les activités agricoles :
ƒ Les constructions indispensables à l’exploitation
agricole : on est confronté dans cette matière à une
importante tension dans le chef des autorités et en
particulier de la Région wallonne. Cette dernière, via
ses fonctionnaires délégués, est très attentive à éviter
qu’on n’utilise une surface agricole ou forestière pour
des projets qui ne sont pas véritablement agricoles
ou forestiers. Assez fréquemment, si vous voulez
construire en zone agricole, vous serez confronté à
des réticences du fonctionnaire délégué, c’est-à-dire
la personne qui rend des avis et représente la RW. Il
arrive même que ce dernier adopte des points de vue
contraires à la jurisprudence, en toute connaissance
de cause ! En réalité, ils omettent la jurisprudence
dans le but, souvent louable il est vrai, de protéger
les espaces agricoles et forestiers, pour qu’ils ne
soient pas mités par des constructions. Mais avec
pour conséquence que de véritables projets agricoles rencontrent parfois de gros problèmes.
Par exemple : un agriculteur de 60 ans ne sera pas
autorisé à construire sa maison, au prétexte que
dans 5 ans, il est à la retraite et cette maison ne
sera plus celle d’un exploitant agricole !
Les constructions indispensables à l’exploitation
agricole (hangar, bâtiment d’élevage, …) :
¾ L’autorité ne peut vérifier la rentabilité, selon la
jurisprudence. C’est pourtant ce qu’il fait. Systématiquement, quand on implante en zone agricole, l’administration de l’agriculture de la RW
est consultée dans le cadre de la procédure de
délivrance du permis et quasi toujours, l’avis de
la division de l’agriculture de la RW est suivi par
les autorités qui délivrent le permis. L’administration opère des vérifications. Par exemple pour un
élevage de chevaux : l’élevage est-il fiable et le
nombre de chevaux est-il suffisant pour atteindre
une certaine rentabilité ? Alors que la jurisprudence est contraire.
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z L’article 35 du CWATUPE détermine ce que l’on peut
faire dans les espaces agricoles : toutes les activités
agricoles, de culture et d’élevages. C’est très large !
Toutes les activités d’élevage sont concernées : y
compris celui de cervidés, de chevaux (mais pas les
manèges !) ou même d’escargots et toutes les activités
de cultures, y compris l’horticulture qui fait aussi partie
de l’agriculture, mais à l’exception de la sylviculture.
❚ Les nouvelles constructions sont conditionnées à la rentabilité de l’exploitation.
© Rony Zmiri – Fotolia.com
2. Que peut-on faire en zone agricole
d’après le CWATUPE ?
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¾ L’autorité doit vérifier qu’il s’agit d’une véritable
exploitation et pas une habitation déguisée. Une
jurisprudence cocasse relate le cas d’un docteur
qui avait demandé de pouvoir construire une chèvrerie. Comme par hasard, la cuisine était la salle
d’isolation des animaux malades et il y avait de
nombreuses fenêtres pour ces pauvres chèvres
qui devaient avoir suffisamment de lumière. Le
Conseil d’Etat a considéré que l’autorité était fondée à refuser le permis. Donc un bâtiment plein de
fenêtres et très agréable risque fort d’être systématiquement refusé. Il faut qu’il ait réellement une
destination agricole et qu’on ne puisse jamais y
loger. Les autorités ont, en effet, la hantise qu’on
utilise ces bâtiments pour en faire des logements.
¾ L’autorité doit vérifier que le bâtiment est indispensable mais il y a peu de débat sur ce point,
contrairement aux deux premiers ci-dessus.
ƒ Est-ce qu’on peut encore construire le logement de
l’exploitant ? Oui, de tout temps, l’agriculteur a pu
résider sur ses terres, en zone agricole. Il s’agit, suivant le texte légal, de l’exploitant dont l’agriculture
est la profession.
¾ Faut-il être agriculteur à titre principal ou puis-je
construire ma maison si je suis agriculteur à titre
accessoire ? Au départ, dans les textes était mentionné le mot « principal » qui a été supprimé par
la suite, le législateur considérant que les agriculteurs à titre accessoire devaient aussi pouvoir s’implanter. Ceci ouvre la voie à toute sorte
de déviances… Soyons clair, le fait de vendre
2 salades par mois au marché local ne fait pas de
vous un agriculteur à titre accessoire pour autant !
La Région wallonne vérifie donc qu’il s’agit d’une
activité agricole à titre principal, malgré que les
textes autorisent explicitement d’être agriculteur
à titre complémentaire.
¾ Il ne faut pas démontrer la nécessité pour l’exploitation d’y loger. Ce caractère nécessaire est
exigé pour les constructions nécessaires à l’exploitation, mais pas pour le logement.
Pour les activités non agricoles en zone agricole, qu’est-il
permis ?
z Les activités récréatives de plein air : le plan de
secteur a été conçu à partir des années ’70 jusqu’en
1986. A l’époque, le retour à la nature que l’on connaît
aujourd’hui n’était pas encore à la mode : la pratique
de balades dans la nature ou du golf n’était pas encore
très développée.
Dans les années ’80, des besoins récréatifs nouveaux
sont apparus (golf, ULM, moto-cross). Ces activités
devaient être implantées quelque part : difficile d’obliger un exploitant de golf d’acheter 50 ou 60 ha en zone
d’habitat ! On a donc permis que ces activités récréatives de plein air devenues à la mode à partir des années
’90 puissent s’implanter en zone agricole, mais à deux
conditions :
1. Les bâtiments nécessaires à ces activités (y compris les manèges) peuvent être implantés en zone
agricole pour autant que le permis soit délivré à titre
temporaire. La législation ne précise pas la durée du
permis, mais il sera obligatoirement à durée déterminée (10, 20, 30 ans ou plus) sauf si, dans le cadre de
ce projet,vous rénovez un bâtiment existant. Dans
ce cas, la transformation ou l’agrandissement du
bâtiment sera autorisé pour une durée définitive.
2. Il faut pouvoir démontrer que l’on ne met pas en
péril de manière irréversible la destination agricole
de la zone. Le permis étant temporaire, il faut pouvoir revenir à l’activité agricole. Par exemple : pour
une activité d’ULM, il faut un hangar pour ranger les
engins. Il y a eu un débat sur la question de savoir si
ces hangars devaient être « aisément démontables ».
L’administration avait considéré qu’on ne pouvait
pas construire ces bâtiments nécessaires à l’activité s’ils n’étaient pas aisément démontables. Or le
texte ne dit pas ça, il dit seulement qu’il faut pouvoir
revenir à l’activité initiale ! L’administration continue
à défendre cette thèse du « aisément démontable »
alors que la Jurisprudence du Conseil d’Etat a clairement précisé qu’on ne pouvait pas ajouter ce critère !
On assiste à une véritable résistance de l’administration de la Région Wallonne par rapport à la Jurisprudence du CE.
z Boisement (art. 452/31)
z Pisciculture et étangs (art. 452/32) : on peut faire de la
pisciculture et construire des étangs en zone agricole,
mais pas installer un club de pêche. Donc, un chasseur
qui veut construire un étang en zone agricole, ne pourra
le faire que dans le cadre d’une pisciculture. Par ailleurs,
le logement de l’exploitant est autorisé s’il est nécessaire.
❚ Construire le logement de l’exploitant à titre principal est autorisé.
z Les refuges de pêche (art. 452/33) sont autorisés, mais
uniquement à côté d’un étang existant et dans les limites
de 25 m² maximum, selon un volume simple sans étage
et en bois.
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ƒ Seuls sont admis des postes d’observation de 10 m²
maximum
z Pisciculture et étangs : idem zone agricole
z Les refuges de chasse : doivent répondre aux critères
suivants :
ƒ Pas plus de 25 m² : il est impossible d’accueillir
25 chasseurs et 25 traqueurs dans une surface aussi
réduite !
ƒ Un volume simple sans étage, en bois
Les contraintes légales sont dès lors en totale inadéquation
avec les besoins, notamment pour le traitement de la venaison, vu que l’implantation de frigos est interdite !
Il ne faut donc jamais démolir un chalet légalement autorisé,
comme nous allons le voir plus loin !
z Les refuges de pêche :
ƒ Au bord d’un étang préexistant ou autorisé
ƒ Étang(s) d’au moins 10 ares
ƒ Pas plus de 25 m²
ƒ Volume simple sans étage, en bois
❚ Pisciculture autorisée; club de pêche interdit.
z Les petits abris pour animaux sont permis, généralement de max 35 m².
z La modification du relief du sol est admise pour autant
que cela améliore la facilité de cultiver.
3. Que peut-on faire en zone forestière
d’après le CWATUPE (art. 36) ?
z En zone forestière l’on pratique, bien évidemment, la
sylviculture, à courte rotation (sapins de Noël) ou non.
Le texte rajoute qu’il faut être attentif à la formation et
au maintien du paysage. Tous les espaces forestiers ne
sont donc pas nécessairement destinés à être boisés.
On admet également en zone forestière, la première
transformation du bois : le sciage, le stockage et le
trempage du bois.
4. Comment construire autre chose
que ce que prévoit le plan de secteur ?
z La révision du plan de secteur :
Les plans de secteurs datent des années 70-80, et sont
donc relativement vieux. Malgré cette vétusté, une
révision globale est totalement illusoire en raison des
Directives européennes qui imposent des procédures
si lourdes (e.a. les études d’incidences) que ce n’est
plus possible ! Seule une révision partielle ou thématique serait envisageable. Mais les procédures sont très
longues (5 à 10 ans) et coûteuses. Et comme elles sont
prises en charge par la Région Wallonne, elles sont souvent réservées à de grands projets qui ont une incidence
régionale. Les contraintes légales (art. 46 CWATUPE)
imposent notamment :
ƒ Que la nouvelle zone destinée à l’urbanisation soit
attenante à une zone destinée à l’urbanisation existante. Il ne faut donc pas imaginer pouvoir trans-
z En ce qui concerne les constructions, celles indispensables à l’exploitation sont admises, moyennant le respect des conditions suivantes :
ƒ L’administration vérifie que le logement n’est pas
possible ;
ƒ L’administration vérifie le caractère indispensable ;
ƒ Art. 452/37 : ne sont admis que les hangars destinés
à abriter du matériel ou le stockage du bois. Cette
condition est appliquée de façon très stricte et sans
aucune tolérance.
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z Surveillance des bois : la Région refuse par exemple
le logement occasionnel (2 ou 3 jours par an) même
pour surveiller les coupes de bois car elle a une hantise
des dérives dans le cadre desquelles un bâtiment serait
transformé en logement.
❚ Ne jamais détruire les chalets légalement autorisés.
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former au sein d’une zone de 100 ha de terrains
agricoles, une petite zone de quelques ha en habitat.
ƒ De plus, la règle de la compensation impose que
chaque fois qu’on crée, dans le plan de secteur existant, une nouvelle zone destinée à la construction, il
faut, dans le même plan de secteur, retirer la même
superficie de zone destinée à l’urbanisation ! C’est
donc extrêmement difficile. Par exemple, la création d’un zoning industriel en zone agricole, exige
de désaffecter une superficie équivalente de zone
urbanisable pour la mettre en zone agricole ce qui
n’enchante généralement pas les propriétaires et est
très difficile ! Une autre possibilité est la compensation alternative mais on n’arrive pas à la mettre en
place.
En conclusion : réviser le plan de secteur en vue de
transformer une zone agricole ou forestière en zone
destinée à la construction est totalement illusoire dans
le cadre d’un projet privé. Et les révisions globales ne
sont plus à l’ordre du jour pour le moment.
Mais il existe une autre façon de procéder : on peut,
par le biais du plan communal, donc par le bas de la
hiérarchie, modifier le plan régional.
z Etablissement d’un plan communal d’aménagement
(PCA) révisionnel :
Une commune peut décider de modifier l’affectation
au plan de secteur d’une zone de son territoire, en
transformant par exemple une zone agricole en zone
d’activité économique, voire en zone d’habitat. Cette
démarche est bien évidemment grevée de contraintes.
Tout d’abord, la commune doit recevoir une autorisation préalable du Gouvernement wallon pour entamer la
procédure. Ceci est logique puisque le plan de secteur
est établi par la Région qui vise à protéger les zones
agricoles et forestières. Cette dernière est donc très
stricte et autorise très peu de communes à établir des
PCA révisionnels (qui ont pour effet de réviser les plans
de secteur) sauf s’ils présentent un intérêt évident en
terme d’impacts socio-économiques.
❚ Une commune peut transformer une zone agricole en zone d’activité
économique, moyennant autorisation du Gouvernement wallon.
Il est réservé aux projets à incidence locale, est pris en
charge par la commune et est soumis à l’approbation
de la Région en fin de procédure. C’est une procédure
politiquement lourde et coûteuse, outre le fait d’être
assez longue (de 3 à 5 ans).
Les deux contraintes évoquées ci-avant restent d’application :
ƒ L’obligation du caractère attenant à une zone d’urbanisation existante (art 46 CWATUPE)
ƒ La règle de compensation : idem plan de secteur
En conclusion : il est extrêmement difficile d’obtenir un
PCA révisionnel pour un projet privé.
Nous avons donc vu les deux hypothèses dans lesquelles
la modification de l’affectation agricole ou forestière qui
pose problème pour un projet de logement (ou pour une
autre affectation) est envisagée.
Dans certains cas limitativement énumérés dans le CWATUPE, une demande de permis qui va à l’encontre de l’affectation peut être acceptée :
z Art. 111 : En vertu de cette disposition, les constructions existantes peuvent être transformées, agrandies ou
reconstruites sans tenir compte de l’affectation prévue
au plan de secteur. Cette disposition a été mise en place
pour éviter de laisser dépérir des bâtiments isolés qui
n’ont donc pu être repris en zone d’habitat au moment
où on a élaboré les plans de secteur. Si l’article 111
n’avait pas été adopté, ces bâtiments ne pourraient
être rénovés ou agrandis car situés en zone agricole.
L’article 111 s’applique aux constructions légalement
existantes (construites avant avril 1962 ou bénéficiant
d’un permis) :
ƒ On ne peut agrandir de plus de 100 %
ƒ Il ne peut s’agir d’une nouvelle construction
ƒ Les travaux doivent s’intégrer à l’environnement bâti
et non bâti
Il ne faut donc jamais démolir une construction légalement construite !
z Art. 112 : la règle de comblement autorise la construction dans une zone non urbanisable, essentiellement,
si :
ƒ Le terrain est situé entre 2 habitations construites
avant le plan de secteur et distantes l’une de l’autre
de moins de 100 m
ƒ Le terrain à front d’une voirie équipée en eau, électricité, égouttage, pourvue d’un revêtement solide et
suffisamment large
ƒ Les travaux s’intègrent à l’environnement bâti et non
bâti
Nous avons parcouru ici les spécificités et contraintes qui
s’appliquent à l’urbanisation en zones agricole et forestière.
Dans le prochain numéro du Silva paraîtra la seconde partie
de la conférence de Maître Paques. Elle concernera les
Chemins vicinaux et plus spécifiquement le nouveau décret
qui a supprimé la prescription extinctive de ces chemins
vicinaux.
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