Les Pratiques du Management Public dans les Administrations

Les Pratiques du Management Public dans
les Administrations Publiques Algérienne
Les administrations publiques ont été , depuis fort longtemps , affectées par
des faits marquants. Une centralisation dominante et excessive, un pouvoir
omniprésent, une hiérarchie forte et disciplinée et une organisation pyramidale
hermétique.
Certes, ces formes de gestion des affaires publiques présentent des
avantages,permettant de sauvegarder une seule vision et qui ne font que
renforcer la puissance publique. En revanche, elles risquent, à terme, de
présenter des aléas et des difficultés insurmontables.
Les pratiques qui s’y rapportent sont dominées par un mode de gestion dont
l’exercice du pouvoir reste l’élément clé. Il est assumé dans un contexte politico
administratif ayant toujours favorisé la seule vision du chef. Le centre a toujours
raison, la périphérie supporte et s’exécute.
Cette manière de faire a instauré, selon la vision de ses concepteurs, une
culture de discipline. Elle a, en outre, fondé une plate forme solide sur laquelle
est basée toute approche d’organisation et de fonctionnement de l’administration
publique.
Elle a uniformisé les procédures et verrouillé les modes d’intervention des
acteurs locaux. Si telle pratique a produit des effets positifs, il n’en demeure pas
moins que ses retombées sur l’efficacité de l’administration publique pose,
aujourd’hui, des interrogations et des questionnements.
Dans cette présentation, nous tentons d’étudier les aspects du management
public, ses formes d’application dans les services publics, les questions liées à
l’exercice du pouvoir, ses conséquences et ses impacts. L’ensemble de ces
points sont élucidés à travers l’analyse des conclusions des travaux de recherche
sur l’administration de l’hôpital et de la commune.
I- Les pratiques du management dans les organisations publiques
ou l’excès de poids de la légitimité :
L’organisation des organisations publiques privilégie aujourd’hui une
notion fondamentale, celle qui consiste à réglementer, par une vision centraliste,
l’ensemble des procédures.
Celles-ci sont applicables sur l’ensemble du territoire sans distinction, ni
spécificité particulière de chaque région.
Il en ressort que la finalité de l’organisation publique s’oriente
singulièrement, vers le respect de procédure et non pas la réalisation du résultat.
Le souci majeur, étant de voir si tel délai n’a pas été dépassé, ou telle forme
de présentation a bien respecté ce qui est édicté, ou si le nombre de page de
rapport, exigé, a été bien conforme aux nombres de pages demandés. Quand
aux objectifs, aux résultas et encore moins à l’évaluation ; l’administration
publique n’en fait qu’un simple slogan.
a)- l’élaboration et l’exécution du budget et du plan de gestion des
ressources humaines ou les longues étapes de l’inertie :
Un des cas illustrant cette situation, est l’élaboration et l’exécution de deux
instruments de gestion.
- Le budget ;
- Le plan de gestion des ressources humaines.
Pour le premier cas ; le Budget qui n’est pas exécuté selon une démarche
prévisionnelle claire, n’est jamais élaboré sur la base d’objectifs.
Une lourde conséquence que subissent, de ce fait, les administrations
publiques qui se voient dans l’obligation de dépenser l’ensemble de crédits, au
risque d’être sanctionnées, en fin d’année. Ces dépenses assurées en fin d’année
n’ont pas toujours un besoin exprimé.
D’ailleurs, la notion de l’annualité du budget n’a pas de concret sur le
terrain, il est transmis aux administrations concernées vers la fin du premier
semestre de l’année. Il reste à l’ordonnateur de le ventiler et le présenter pour, la
forme, au conseil d’administration pour discussion et à tutelle pour approbation.
Son exécution rencontrera les formes extrêmes de la bureaucratie. Elles
commencent par le contrôleur financier ; en priori. L’agent comptable, en
posteriori, exigera, pour le paiement les mêmes pièces comptables que le
contrôleur financier. En réalité, les formes de contrôle sont répétitives, lourdes à
gérer, coûteuses et sans effets positifs sur les prestations fournies, ce qui fait
perdre à l’administration son énergie et mettra en cause son plan de charge.
Le temps perdu dans les batailles des procédures met le gestionnaire en
situation de perte de vitesse, pour enfin chercher à rattraper le retard dont il
n’assume pas, forcément, la responsabilité.
Il résulte une précipitation et une imprévision qui engendre des mauvais
choix budgétaires, des décisions non réfléchies et des dépenses souvent
injustifiées.
Quant aux procédures d’exécution du budget, la partie la plus importante
selon les pratiques actuelles font perdre au gestionnaire, l’essentiel de son effort,
de son temps .Elles mettent, en échec, la pertinence de sa décision.
Dans l’exécution du budget, l’ingérence de plusieurs parties dans
l’exécution du budget remet en cause la « légitimité » reconnue par les textes.
La tutelle, le contrôleur financier, le comptable assignataire sont les acteurs clés
de cette forme mosaïque, qui fait de l’ordonnateur un simple exécutant. Il est,
par conséquence, le seul responsable à justifier de ses actes, devant les instances
de contrôle externe de l’administration.
De même, le constat est également établi, pour le plan de gestion des
ressources humaines. Il est approuvé souvent, au vu de sa complexité et de ses
procédures d’élaboration, trois mois avant la fin de l’année.
Il va de soi, que cette lenteur a des conséquences lourdes sur la carrière des
personnels, sur les prévisions de recrutement et de départ en retraite …etc.
b)- Les raisons de blocage et des lenteurs dans les pratiques
administratives
Dans ce point, nous faisons référence aux importantes études réalisées au
niveau post-graduée, ayant traité les aspects suivants :
- la problématique des prestations fournies,
- la réforme de l’administration publique.
Les études de cas, ont pris comme terrain d’application, un hôpital à Alger,
et une commune à 200 km loin d’Alger.
Le point commun que partagent ces études est le fait qu’ils soient des
organisations publiques, régies par des dispositions de droit public, et que les
règles administratives sont presque les mêmes à y être appliquées.
b1)- Hôpital :
Les études confirment que les questions suivantes sont peu prises en charge
au niveau de la gestion.
- communication : 66 % des personnels confirment qu’ils sont rarement
consultés.
- Contrôle : le contrôle exercé reste classique et ordinaire (65 %).sans
effet sur l’amélioration des prestations
- Formation : 6 % ont reçu de formation en matière gestion la qualité dont
81 % n’ont jamais abordé ce sujet.
- Les personnels formés aux techniques modernes ne sont pas tous aux
premiers rangs de la responsabilité ; 85% confirment que leurs chefs ont
besoin d’être formés
- Les textes juridiques sont totalement dépassés et n’ont connu aucune
révision depuis plusieurs années
- La reforme tarde à être concrétiser. Elle est ; en fait, qu’un simple projet,
présenté occasionnellement
Sur la gestion des prestations de santé dans le cadre des réformes, le constat
fait ressortir ce qui suit :
- les
notions
administratives,
appliquées
dans
les
organisations
hospitalières, sont classiques et tombent souvent en contradiction avec
l’environnement externe de l’administration,
- l’intérêt du directeur, aux des règles qui lui sont imposées, est plus porté
sur les procédures que sur les résultats,
- la culture organisationnelle prévalente est celle favorisant les pratiques
de la gestion hiérarchisée et bureaucratique,
- le système d’information présente des insuffisances et des carences,
- les éléments nécessaires à l’instauration d’une gestion de qualité ne sont
pas encore réunis à l’hôpital,
- l’absence d’indicateurs de gestion,
- la confusion dans le message de l’administration hospitalière et absence
d’objectifs,
- le facteur humain ne présente pas une importance particulière dans la
gestion.
En matière de mobilisation des ressources, les études de niveau doctorat,
soutenues soit à la facultés science économique ou à l’école supérieure de
commerce à Alger, font ressortir le poids exercé par la tutelle et les retombées
négatives sur l’administration de l’hôpital, celle-ci se voit paralysée.
L’inertie qui caractérise ses activités laisse entendre que tout effort non
orienté dans le sens de la vision de la hiérarchie est appelé à être étouffé.
Cette étude de cas est axée sur l’exercice du pouvoir à l’hôpital. Son
organisation et son fonctionnement n’ont pas été négligés. Enfin et eu égard à
l’importance des moyens mobilisés par l’Etat, au profit de l’activité sanitaire,
elle révèle que les résultats produits sont médiocres.
A quoi est due cette situation ? Qui peut-on mettre en cause ? les hommes,
les moyens, ou l’organisation elle-même ?
b2)- La commune :
Il en est de même pour les communes ; dans les études présentées, les
conclusions sont identiques à l’hôpital ; bien entendu, cela est dû au fait que les
deux entités relèvent du même système politico administratif.
Le pouvoir central ou déconcentrée pèse de son poids pour anéantir les
efforts des élus locaux. La tutelle reste présente et domine la sphère de la
décision à travers les trois mécanismes connus, l’approbation, l’annulation ou la
substitution.
Les communes qui sont dirigées par des élus se sont vu délimitées leur
champ d’intervention, le pouvoir déconcentré exerce un poids important sur
l’ensemble de leurs activités. Des multitudes de contrôle, de procédures et de
formalités leur sont imposées.
Le budget n’est exécutoire qu’après décision de la tutelle, le personnel est
soumis aux procédures de contrôle de la fonction publique .Les projets de la
commune restent tributaires de la voie centrale « le contrôle s’exerce surtout par
l’intermédiaire de la tutelle préfectorale proche à la fois du pouvoir central et
des initiatives locales ».
Dans ce contexte précis, qui nous amène à confirmer que cette pratique
n’est que le prolongement de la vision de la main mise sur les affaires locales.
Face à un manque flagrant de cadres et de bonnes pratiques ; la tutelle se voit
dans l’obligation d’y être présente, ce qui est dans certains cas, légitime. En
revanche, rien ne pourra justifier des pratiques, ignorant toute compétence
locale.
L’école moderne de management note que le fait d’être un bailleur de fond,
cela ne donne pas la possibilité d’être également un contrôleur de ce fond.
Toutefois, le niveau des élus fait apparaître que plus de 54 % n’ont pas le
diplôme de fin d’étude secondaire.
Pour le législateur Algérien « cette tutelle est seule en mesure de concilier
l’indispensable autonomie des communes et leur étroite association aux
impératifs nationaux ».
La réalité est toute autre, quand « le citoyen mal renseigné sur ses droits et
livrés à lui-même dans le labyrinthe de l’administration est ballotté de service en
service. Quant ce type d’attitude devient répétitif, cela génère une forme de
divorce entre citoyen et l’Etat et souvent une perte de confiance pas seulement
imputable aux présidents des communes dans la mesure où actuellement le
véritable pouvoir local est concentré aux mains des walis et des chefs de daïra »
c'est-à-dire aux mains du pouvoir central.
De son côté, la tutelle n’a pas daigné organiser des cycles de formation
qu’en 2008-2009. Cette action, en direction des élus, fut abandonnée. L’absence
de vision et de projet en sont les premières causes.
II- Les conséquences du mode de gestion actuel sur les pratiques
des organisations publiques :
a)- Organisation et caractéristiques des administrations publiques
Une des caractéristiques ayant marqué l’organisation et le fonctionnement
de l’administration publique est fait de disposer de prérogatives du service
public. Son organisation est fondée principalement sur le système de la
hiérarchisation des niveaux d’intervention. La centralisation est en le cœur de
son fonctionnement.
De tradition, les administrations implantées au niveau des échelons le plus
bas de la hiérarchie font recours aux décisions de leurs chefs parfois même.
Dans des actes très simples pouvant être pris en charge localement ; il en est
pour exemple, les décisions d’ouverture de lit d’hospitalisation, de leur
suppression voire même de leur organisation au niveau des service hospitaliers.
Les communes demeurent, par la force des choses, au même titre d’ailleurs que
toute administration publique, soumises à l’exercice de la tutelle sur leurs actes
et leurs organes.
L’exploitation des études de niveau post-gradué, que nous exposons en
troisième partie, confirme les caractéristiques suivantes de l’administration
publique :
- une forte centralisation,
- un faible encadrement ne dépassant pas 2 %,
- un surcoût très élevé des dépenses de fonctionnement, dû principalement
aux pléthores des personnels, et à l’absence des mesures d’efficacité,
- une dépendance très répondue à la tutelle,
- une culture d’une communication orale dominante,
- une grande faiblesse dans l’utilisation des nouvelles technologies de
l’information et de la communication, le cas de l’administration des
impôts, les collectivités locales, le transport et même les services des
PTT.
Cette situation de fait, a engendré des goulots d’étranglement ayant causé
en particulier des tensions presque quotidiennes et un mécontentement des
usagers.
b)- L’acte unilatéral de l’administration ou l’espace de dérapage du
pouvoir
Le législateur algérien s’est forcé pendant des années à consolider les
pouvoirs du chef. La théorie de l’école classique a toujours fonctionné suivant
son célèbre principe de « one best way » ; les exécutants, terme employé
souvent dans les administrations publiques, n’ont pas d’autres choix que
l’attendre la décision du chef. Les études d’opportunité, s’elles existent, n’ont
que la forme des lors ou elles sont reléguées au second plan.
L’exercice de la tutelle en est l’exemple le plus édifiant. De l’annulation, à
l’approbation et à la substitution, les administrations publiques sont contraints
d’attendre le choix du chef et son appréciation.
Certes, il est bien entendu permis de faire une organisation pyramidale se
basant surtout sur des niveaux hiérarchique différents, mais il est extrêmement
pénible et difficile de garder cette condition comme étant une règle d’or de
l’organisation publique.
Les études de cas relevés, dans cet exposé, ont fait ressortir le nombre
important des actes qui sont annulés pour simple faute de non respect de
procédure. Une telle situation fait perdre à l’administration des moyens énormes,
lui fait supporter des aléas. Elle est la source de ses difficultés à répondre aux
aspirations du citoyen.
III- Les actions de l’Etat pour le développement des prestations
des administrations publiques :
L’importance que l’Etat Algérien avait tout au long, de son histoire,
consacré aux développements et à l’organisation des organisations publiques sur
le plan matériel, financier et humain n’a pas semble-t-il produit des effets
positifs. Les études de cas précités posent avec acuité les difficultés auxquelles
est confrontée l’administration publique.
L’Etat à travers les mesures ci-après, engage des tentatives visant à
renforcer l’administration publique.
a)- sur le plan de conditions matérielles des organisations publiques :
La procédure d’élaboration des budgets des organisations publiques dont la
source essentiel, est le financement de l’Etat, prévoit une phase incontournable,
celle des discussions budgétaires.
La finalité recherchée étant de permettre aux gestionnaires et acteurs de
s’exprimer en communicant, avec des arguments fondés, le projet de leurs
budgets.
Il est bien souvent que le fait que le travail préparatoire soit mal présenté
par les gestionnaires au niveau local que le pouvoir central saisit l’occasion et
prend charge à son niveau les modificatifs qu’ils n’ acceptent pas toujours avec
grés .
Il est bien évident que cela risque de leur présenter des surprises lors de la
répartition des crédits pour un budget mal réparti et ne reflétant, par
conséquence, leurs besoins.
En fait, le pouvoir central sur ce plan précis, celui de la répartition des
crédits s’est montré très généreux. Les organisations publiques ont été dotées de
budgets, dépassant souvent leurs besoins où des crédits, faute d’emploi, sont
reversés au trésor chaque année.
Le taux de consommation annuelle avoisine les 75 %.
Le budget global de l’Etat, préparé avec un prix de référence de 37 Dollars
le baril, comme recette, est estimé qu’il répond largement aux besoins exprimés
et répondant aux différentes actions menées par l’Etat à travers ses organisations
publiques.
Par ailleurs, l’Etat n’a ménagé dans ce cadre aucun effort pour le
renforcement, par le budget d’équipement, des infrastructures des locaux
administratives ou des structures. La construction, l’équipement en moyens
matériels et la satisfaction des besoins exprimés en matière de modernisation des
conditions de travail des différentes administrations ont enregistré un taux de
plus de 95 % de réalisation.
b)- Développement du facteur humain :
L’université, les grandes écoles et les différents instituts nationaux assurent
annuellement la sortie des cadres dont a besoin l’administration publique. La
formation des cadres au niveau des grandes écoles a constitué une priorité dans
les plans de développement des ressources humaines.
Certes, des conditions de salaires de l’administration publique restent moins
attractives que celles du secteur économique. Les personnels exerçant au niveau
conception, exécution ou même ceux soumis aux contrats ont ressenti une
amélioration de leur pouvoir d’achat, après que l’Etat ait pris en charge le
dossier de l’augmentation de salaire.
La formation continue est devenue obligatoire, mieux encore, les
administrations publiques sont dans l’obligation de formaliser chaque année, un
plan de formation. Il tient en compte leurs besoins notamment dans les domaines
de leurs compétences.
Au plan de la formation initiale, à titre d’exemple, l’ENA et l’ENMAS
mettent à la disposition des administrations publiques, notamment les communes
et les hôpitaux, une cohorte de plus de 200 cadres annuellement. L’ENA a
assuré, à ce jour, la formation de plus de 4000 administrateurs y compris pour la
commune. L’ENMAS, pour sa part a formé plus de 500 cadres en formation
post-graduée. Pour la formation continue, elle organise au profit des personnels
du secteur de la santé et même ceux des autres administrations publiques, des
perfectionnements, et des recyclages, il concerne plus de 1500 cadres par an.
Conclusion :
L’hôpital, la commune et bien d’autres administrations publiques restent
tout de même, dominés par une forte centralisation, un manque de personnels
d’encadrement et un mode de gestion classique. L’effort consistant à donner
davantage de la synergie à leurs activités peine à trouver un chemin sûre et sans
risque.
En dépit de tous les moyens que l’Etat mobilise dans le domaine des
acquisitions des biens et des moyens matériels au profit de l’administration
publique, leur résultat reste en deçà des aspirations des usagers
Que faut-il privilégier pour pallier à ces insuffisances ?
Est ce que le fait de s’ouvrir sur les compétences locales, en favorisant la
décentralisation, apporterait-il une solution ? En faisant émerger les idées au
niveau local, cela créerait-il un espace de débat et d’échanges ? ne faut-il pas
renforcer davantage la formation en développant un plan de carrière basé sur la
compétence ?
Que doit jouer l’administration comme rôle ? un rôle de régulateur, de
concepteur ou de contrôleur ? chercher d’autres voies de pratiques de
management en développant le système d’accompagnement pour le cas de
l’administration publique ou prévoir des contrats d’objectifs et de résultats. Ne
seraient-il pas une nouvelle vision de gestion des affaires locales ? ces
questionnements restent posés .Leurs prises en charge risquent de tarder dès
lors ou le pouvoir central reste piégé par l’idée de tout contrôler et cherche
toujours à accaparer l’activité et les missions de l’administration locale.
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