Étude de cas Soutenir les institutions financières de développement

Étude de cas
Soutenir les institutions financières de développement en
Afrique australe
De Gordon Evans
Sommaire
On a recours de plus en plus souvent à des solutions sur le plan régional pour stimuler la
croissance économique au sein des pays en développement. La Communauté de
développement de l'Afrique australe (SADC), qui compte quinze états membres, soutient un
réseau régional de 27 institutions financières de développement. Le projet présenté dans
cette étude de cas décrit l'assistance technique fournie au Centre de ressources pour le
financement du développement (CRFD), par l'entremise de l'initiative Déploiements pour le
développement démocratique (DDD) qui est financée par l'ACDI. Les principaux extrants de
ce projet comprenaient un plan stratégique quinquennal et un plan d'activités biennal, ainsi
qu'un cadre de gestion axé sur les résultats pour la SADC et le CRFD. Ce qu'il faut retenir de
ce projet, c'est l'intensité des efforts fournis au début du projet pour consulter les membres –
mentionnons la fantastique logistique des déplacements – et redéfinir l'énoncé du problème
initial qui avait (mal) interprété les problèmes relationnels entre le CRFD et les cadres
supérieurs de la SACD comme des accords de gouvernance mal conçus. Cette opération de
recentrage du projet a permis à Stuart Kufeni, chef de la direction du CRFD, et à
Frank Schwartz, expert canadien, de réussir à mettre au point un plan stratégique pour lequel
ils ont obtenu l'adhésion de l'ensemble des parties.
Introduction
Les institutions financières de développement (IFD) jouent un rôle vital en contribuant au
développement économique et social de l'Afrique australe. Créées par les gouvernements
pour faire face aux déficits chroniques en matière de financement commercial, les IFD
fournissent les fonds d'urgence nécessaires pour financer des projets dans des domaines
stratégiques comme l'infrastructure ou les PME. Le Centre de ressources pour le financement
du développement (CRFD), qui est une agence de la Communauté de développement de
l'Afrique australe (SADC), est le secrétariat permanent d'un réseau rassemblant 27 IFD
fonctionnant dans 15 des états membres de la SADC. Le CRFD est dirigé par un Conseil
d'administration élu par les IFD membres et son siège est au Botswana. Le fonctionnement
de l'administration centrale du CRFD est financé par les cotisations payées par les IFD
Déploiements pour le développement démocratique : Partage des connaissances
1
membres et les programmes sont généralement financés par les dons, même si les frais
relatifs au programme de formation reportent sensiblement le coût de certains cours.
ÉTATS MEMBRES DE LA SADC
Angola
Botswana
République démocratique du Congo
Lesotho
Madagascar
Malawi
Maurice
Mozambique
Namibie
Seychelles
Afrique du Sud
Swaziland
Tanzanie
Zambie
Zimbabwe
La SADC est née du groupe des États de première ligne
qui a été créé en 1970 pour lutter contre l'apartheid et
contribuer à la libération nationale des pays de l'Afrique
australe. Dans les années 1980, le groupe des États de
première ligne a été remplacé par la Conférence de
coordination du développement de l'Afrique australe
(SADCC) dont le mandat élargi comprenait la libération de
la prédominance économique de l'Afrique du Sud.
En 1992, la SADCC est devenue la SADC dans le cadre
d'un traité. Depuis la fin de l'apartheid en 1994, la SADC
s'est davantage concentrée sur l'intégration économique et
le développement socio-économique en Afrique australe.
En 2007, une évaluation réalisée par l'Agence danoise
pour le Développement international (DANIDA)
recommandait au CRFD et à la SADC de mettre au point
une approche plus stratégique en matière de gestion et de résoudre les problèmes liés à la
gouvernance et à l'organisation. L'initiative Déploiements pour le développement
démocratique (DDD) de l'ACDI, qui se consacre aux projets à court terme nécessitant une
intervention rapide, a été choisie pour fournir l'assistance technique nécessaire. Ce projet a
été entrepris au milieu de l'année 2008.
Définir le projet
Le document de projet initial
définissait trois activités
principales : préparer un plan
stratégique sur cinq ans,
proposer une formation sur la
gestion axée sur les résultats
et mettre au point de
nouveaux accords de
gouvernance au sein de
l'organisation. Toutefois, lors
de la mission initiale de
planification du travail, il s'est
avéré que ce qui avait été perçu comme des problèmes de gouvernance relevait en fait d'une
confusion générale concernant les rôles et les responsabilités respectifs du secrétariat
(CRFD) et de la SADC. Le problème venait notamment de la signification exacte et des
répercussions opérationnelles du principe de « subsidiarité », ce qui générait une certaine
confusion et des difficultés de communication.1 Heureusement, M. Stuart Kufeni, qui avait été
PROFIL DU PROJET
Titre : Soutenir le centre de ressources pour le financement du
développement de la SADC
Client : M. Stuart Kufeni, chef de la direction, SADC:CRFD
Expert-conseil : M. Frank Schwartz, Belleclaire Consulting
Durée : juillet 2008 à avril 2009
Budget : 125 000 $
Principaux extrants :
1. Plan stratégique quinquennal et plan d'activités biennal
connexe.
2. Plan et cadre de gestion axé sur les résultats.
3. Politique et plan visant à améliorer la gouvernance de
l'organisation.
1
Le CRFD a été créé par traité en se basant sur le principe de « subsidiarité ». Ce terme est généralement utilisé pour définir
les dispositions en matière de gouvernance dans la hiérarchie du gouvernement et sous-entend que les tâches qui peuvent
être effectuées avec la même efficacité à un échelon inférieur ne devraient pas être confiées à un échelon supérieur. Par
Déploiements pour le développement démocratique : Partage des connaissances
2
nommé chef de la direction en novembre 2007, avait déjà commencé à s'attaquer au
problème lorsque le projet a débuté à la mi-2008.2 Cela a permis de recentrer le projet sur
l'élaboration d'une capacité institutionnelle pour assigner des rôles et des responsabilités
clairement définis au lieu d'avoir à réformer les accords de gouvernance sous-jacents.
RÔLES ET RESPONSABILITÉS DU CRFD SELON LE PROTOCOLE D'INVESTISSEMENT EN
MATIÈRE DE FINANCEMENT DE LA SADC
1. Renforcer les capacités et former les gestionnaires et le personnel des IFD.
2. Soutenir l'amélioration de l'ensemble des IFD dans les domaines relevant de leur
responsabilité.
3. Proposer un politique et une capacité de recherche à la région.
4. Simplifier les processus de rassemblement et de partage des renseignements par l'entremise
d'une station pivot pour les TIC.
5. Prendre des mesures pour renforcer la confiance dans la région afin de soutenir les
investissements.
6. Offrir des services de conseil aux gouvernements des États membres et aux IFD en matière
de ressources de développement et de finances.
7. Définir et encourager les possibilités de coopération et de coordination en matière de
développement financier dans la région.
Afin d'obtenir des observations directes sur les rôles et l'efficacité du CRFD, Frank Shwartz,
expert-conseil international de Belleclaire Consulting chargé du projet, a entrepris lors de ses
deux premières visites une consultation éclair de toutes les parties et a rencontré les
représentants de 21 IFD en plus d'autres partenaires clés, et ce, dans pas moins de
neuf pays. En plus de générer un grand nombre d'idées pour renforcer le rôle du CRFD, ces
visites ont permis de confirmer qu'il n'y avait pas de problème de gouvernance fondamental
et que l'accent devait être mis sur l'amélioration des relations de travail.
Le rapport de l'analyse de la situation qui a suivi définissait cinq défis majeurs que le CRFD
devait relever :
1. Financer de façon appropriée et durable l'administration centrale du CRFD.
2. Rassembler davantage de ressources pour exécuter les programmes.
3. Permettre aux IFD de jouer un rôle d'élément catalyseur dans le processus de
développement de leur pays et de la région dans son ensemble.
4. Montrer aux membres que l'argent est utilisé à bon escient et rendre publics les
résultats.
5. Améliorer les relations avec les partenaires clés.
Ce document a servi de base pour mettre au point le plan stratégique 2009-2014 du CFRD.
Livrer le projet
exemple, la Charte européenne de l'autonomie locale définit le principe de subsidiarité comme un des principes essentiels
de sa gouvernance.
2
À cette époque, un nouveau protocole d'investissement en matière de financement pour la SDAC (qui définissait
clairement les rôles et les responsabilités de la CRFD) était en cours de ratification. Pour être ratifié, il fallait que le
protocole soit signé par au moins deux tiers des états membres. La SADC a ratifié ce protocole en avril 2010.
Déploiements pour le développement démocratique : Partage des connaissances
3
Le projet consistait en quatre missions qui découlaient de la préparation d'une série de
produits. Les deux premières missions évoquées ci-dessus ont permis de réaliser un plan de
travail et une analyse environnementale. Les deux dernières missions ont servi à terminer le
plan stratégique quinquennal, le plan d'activités biennal connexe et le cadre de gestion axé
sur les résultats.
Date de la
mission
Juillet 2008
Septembre 2008
Novembre 2008
Mars 2009
Activités
Début de la mission, mise au point du plan de travail du projet.
Consultations intensives, finalisation de l'analyse environnementale.
Rédaction de l'ébauche du plan stratégique quinquennal, du plan
d'activités biennal et de la structure de travail du CRFD.
Préparation du cadre de gestion axé sur les résultats, finalisation des
plans.
Le plan stratégique était en soi bien moins détaillé que le précédent (2004-2009) qui avait été
critiqué pour son manque de réalisme et de stratégie. Pour lancer le processus de
planification, un atelier de deux jours animé par l'expert a été organisé. Il a réuni les membres
du conseil d'administration du CRFD ainsi que cinq employés. Aux vues des observations
relatives à une rupture entre le CRFD et son Conseil d'administration, cet atelier a permis au
projet de progresser grandement. Les notes d'évaluation de cet atelier ont d'ailleurs indiqué
que cet exercice avait été très bien perçu par l'ensemble des participants qui l'ont trouvé
aussi utile que collaboratif.
L'expert, le chef de la direction et le personnel du CRFD ont ensuite travaillé sans relâche
pendant les deux semaines suivantes pour finaliser le plan stratégique et le plan d'activités
biennal connexe. Le cadre conceptuel du plan stratégique est exposé ci-dessous.
Vision
Devenir un centre d'excellence qui contribue de manière efficace et proactive au
développement de solutions de financement dans la région de la SADC.
Orientation stratégique et objectifs
Déploiements pour le développement démocratique : Partage des connaissances
4
Proposer des services en
visant l'excellence.
extrants de grande qualité
satisfaction des membres
Consolider les relations avec
les partenaires.
répondre aux besoins des
partenaires et en
bénéficier
accepter que le CRFD
joue un rôle important
dans le développement de
la collectivité financière de
la région
Tendre vers la viabilité.
maintenir ou augmenter le
nombre de membres
générer de façon régulière
les fonds nécessaires au
bon fonctionnement de
l'organisation
Le plan a ensuite été distribué aux membres du réseau des IFD aux fins de commentaires, et
la révision définitive a été effectuée au cours de la quatrième mission. Parallèlement, on a
élaboré le produit final : un Cadre de responsabilité et de gestion axée sur les résultats qui
permettra au CRFD de définir, surveiller et évaluer les résultats obtenus par rapport aux
résultats visés, et ensuite d’en donner un compte rendu.
L'échéancier pour mettre au point et étudier le plan stratégique et le plan d'activités était
relativement serré, mais cette mission a pu être réalisée grâce aux nombreuses visites des
partenaires au début du projet, à l'acceptation commune de l'analyse de la situation et au
nouveau chef de la direction du CRFD qui avait mis l'accent sur l'amélioration des relations
de travail dès qu'il était entré en fonction en 2007.
Même si le plan de travail initial révèle qu'il fallait un plan pour améliorer la gouvernance de
l'organisation (extrant distinct), ce point a été traité dans le cadre même du plan stratégique :
la partie 2.3 explique comment le CRFD contribuera à respecter les quatre priorités de la
SADC (développement du commerce, infrastructure, sécurité alimentaire, VIH/sida). En outre,
le plan met l'accent sur l'amélioration des relations de travail avec les principaux partenaires,
et particulièrement avec le secrétariat de la SADC. Comme nous l'avons déjà dit, le problème
lié à la gouvernance a été mal interprété dès le départ, les ressources connexes ont donc été
réaffectées pour aider à préparer le plan stratégique et le plan d'activités.
Leçons retenues
Les leçons retenues sont tirées d'observations diverses propres au projet ou à l'initiative
DDD, ou d'observations plus générales sur les relations entre donateur et client.
Tenir la route, dans tous les sens du terme : Si l'on considère l'échéancier serré et
les restrictions budgétaires des projets DDD, on peut estimer qu'il aurait été tentant de
ne pas effectuer des visites en personnes dans plusieurs pays sur une courte période,
ce qui supposait une logistique complexe. Le fait de procéder à des consultations par
téléphone aurait été plus simple et moins cher, mais cela aurait été une grave erreur.
Grâce à sa rencontre en personne avec le chef de la direction du réseau des IFD de la
SADC, le consultant a pu appréhender la nature délicate des relations entre le CRFD
et ses membres, ce qui n'aurait probablement pas été aussi évident par téléphone. De
plus, ces diverses rencontres ont permis de rassembler des commentaires utiles pour
élaborer les nouvelles orientations du CRFD en matière de politique, en plus de
générer une acceptation collective de ces politiques.
Déploiements pour le développement démocratique : Partage des connaissances
5
Procéder à une analyse critique : Les projets DDD peuvent être menés à bien
uniquement s'ils prennent un bon départ. En effet, le temps et les ressources
manquent pour se permettre de repenser ou de modifier le projet alors qu'il est déjà
bien entamé. Dans le cas présent, afin de mener le projet à bien, il était indispensable
de mettre de côté la question de gouvernance pour se concentrer davantage sur le
problème véritable qui était la gestion des relations. Si l'expert n'avait pas remis en
question cette hypothèse dès le début du processus, des ressources précieuses
auraient été gaspillées pour résoudre un problème qui n'en était pas un.
Voir au-delà du projet : Le fait que l'initiative DDD puisse intervenir dans l'urgence,
pour un faible coût, et de façon spécifique, représente un avantage certain sur les
programmes proposés par l'assistance externe classique. Même si le programme vise
à élaborer des produits concrets en matière de politique qui laisseront une trace, la
durée limitée des projets augmente le risque que des problèmes surviennent lors de
leur mise en œuvre. Les risques peuvent être limités dans une certaine mesure grâce
à la participation de la haute direction, ce qui fut le cas pour ce projet. Néanmoins, de
nombreux projets deviendraient plus viables si on nommait d'abord une personne pour
prendre la suite du projet DDD immédiatement après sa mise en œuvre.
Donner des résultats fonctionnels : Même si ce projet a bien livré les extrants
prévus et obtenu des résultats concrets, on est parfois tenté de donner des résultats
précis et de faire un suivi complet du cadre de gestion axé sur les résultats. Pourtant,
les efforts requis pour rassembler des données complexes peuvent s'avérer énormes
et demander beaucoup de travail à l'organisation. En outre, les coûts sont multipliés
chaque fois qu'un donateur insiste pour utiliser son propre système de gestion des
résultats. La mission d'une organisation de taille modeste devrait se limiter à mesurer
les extrants et les résultats à court terme, pour montrer clairement les effets tangibles
du projet. Ce sont les seuls éléments nécessaires en matière de gestion et de
fonctionnement. Les chercheurs et les évaluateurs pourront ensuite se charger de
mesurer précisément les résultats et les répercussions à long terme, notamment en ce
qui concerne les coûts.
Renforcer la gouvernance démocratique
Le potentiel économique de l'Afrique australe est colossal, étant donné qu'il est très fortement
lié à la forte croissance économique de l'Afrique du Sud. Toutefois, la région compte certains
pays qui ont été dévastés par des conflits civils, un régime autoritaire ou une pauvreté
extrême. Le lien bien établi entre une bonne gouvernance démocratique et la qualité de vie
est illustré dans le tableau ci-dessous qui classifie chaque pays en reliant son classement
Freedom House à sa position relative à l'indice du développement humain (IDH) du PNUD.
Nous constatons sans surprise que les quatre pays « libres » possèdent un meilleur IDH. À
l'opposé se situent le Zimbabwe et la République démocratique du Congo qui ont les IDH les
plus faibles au monde.
États membres
Classement
Classement du pays
Déploiements pour le développement démocratique : Partage des connaissances
6
de la SADC
Freedom House
en fonction de l'IDH
(sur 169)
Maurice
Botswana
Namibie
Afrique du Sud
Swaziland
Madagascar
Lesotho
Angola
Tanzanie
Zambie
Malawi
Mozambique
République démocratique du Congo
Zimbabwe
Libre
Libre
Libre
Libre
Non libre
En partie libre
En partie libre
Non libre
En partie libre
En partie libre
En partie libre
En partie libre
Non libre
Non libre
72
98
105
110
121
135
141
146
148
150
153
165
168
169
* veuillez prendre note que l'IDH des Seychelles, qui est aussi un État membre de la SADC, n'a pas été calculé
par le PNUD.
Quel est le rapport avec la SADC? Si l'Union européenne peut jouer un rôle de guide, il en va
de même pour la SADC qui, dans le cadre de son travail visant à promouvoir l'intégration
économique dans la région, espère à terme pouvoir faire pression sur les États membres
pour renforcer l'État de droit, améliorer la qualité et la transparence des règlements, diminuer
la corruption et ouvrir la porte aux marchés internationaux. Le mandat ou la mission de la
SADC ne couvre bien évidemment pas l'amélioration de la gouvernance démocratique, et il
n'est pas prévu de conclure un accord à l'européenne avant longtemps. Pourtant, il existe de
solides arguments justifiant que le type de politique pratiqué par la SADC portera ses fruits
dans ce domaine.
Potentiel de transfert de connaissances
Bien qu'il existe des organisations semblables à la SADC un peu partout en Afrique et dans le
monde, sa capacité à transférer les connaissances ne peut pas être comparée à celle des
projets collaborant directement avec les gouvernements nationaux. Toutefois, les
enseignements tirés du travail avec les organisations régionales telles que la SADC seront
sans doute plus importants en raison du manque relatif d'attention accordé à l'analyse par
lesdits organismes et de la tendance constante à recourir à la libéralisation du marché et aux
solutions régionales en matière de développement.
Les perspectives
Le projet a manifestement produit des résultats tangibles et pertinents qui ont été acceptés
par un client déterminé. Contrairement à de nombreux organismes pour lesquels il est difficile
d'évaluer précisément la portée des projets, la SADC a publié sur son site le principal extrant
de ce projet : son plan stratégique 2009-2014.3 Elle a ainsi certainement franchi son premier
pas vers la viabilité.
3
http://www.sadc-dfrc.org/assets/files/publications/strategic_plan2009-2014.pdf
Déploiements pour le développement démocratique : Partage des connaissances
7
Précisons cependant que l'acceptation du plan stratégique ne garantit pas sa mise en œuvre.
Depuis plusieurs années, le monde du développement s'est retrouvé envahi par des plans
stratégiques et autres projets attractifs, mais inutilisables, qui ne sont pas mis en pratique au
bout du compte. Comme la mission de DDD ne comprend pas la mise en œuvre des projets
et qu'aucun autre projet n'a pris le relais pour prolonger cette assistance technique, il manque
ici un des facteurs de réussite principaux en matière de viabilité, car l'aide ne devrait pas
s'arrêter à la livraison du produit.
Nous décelons pourtant un certain nombre de signes positifs. Pour commencer, le plan n'a
pas été imposé au client. La SADC avait déjà connu un plan stratégique (de 2004 à 2009) et
il était temps d'en disposer d'un nouveau. Deuxièmement, le nouveau chef de la direction du
CRFD s'étant engagé personnellement à renforcer et à recentrer son organisation, le plan
stratégique n'était donc qu'un outil pour arriver à atteindre son objectif. Troisièmement, ce
plan – même s'il a été qualifié d'ambitieux – s'appuyait sur un budget indicatif sur cinq ans. Il
est regrettable que le lien entre les intentions et les ressources n'apparaisse souvent qu'à
posteriori. Quatrièmement, un plan d'activités biennal a été élaboré pour s'assurer que les
actions spécifiques nécessaires pour rendre le plan opérationnel étaient bien définies et
contrôlables. Enfin, dernier élément mais non des moindres, un an après la fin du projet,
Stuart Kufeni (chef de la direction du CRFD) est resté en contact et continue d'échanger des
idées avec Frank Schwartz.
Déploiements pour le développement démocratique : Partage des connaissances
8