La compétence Enfance-Jeunesse

La compétence intercommunale « Enfance–Jeunesse »
!!!
RAPPELS JURIDIQUES
OCTOBRE 2009
Alors qu’en 2008, le taux de fécondité dépassait les deux enfants par femme et que le nombre total de
naissances (834 000) atteignait celui de 19811, la Caisse nationale des allocations familiales estime,
que 31,5% des enfants âgées de moins de 3 ans non scolarisés, ont été confiés à une garde payante, en
2007.
Dans ce contexte, la politique publique « Enfance Jeunesse » représente un enjeu majeur pour l’Etat et
les collectivités locales. Dans une réponse en date du 7 mai 20092, le secrétariat d’Etat chargé de la
famille rappelle que depuis 2000, le soutien au développement de l’accueil des jeunes enfants a connu
« une progression importante avec la mise en place de quatre dotations spécifiques » et d’une rallonge
du fonds national d’action social, représentant un montant total de 714,11 millions d’! et permettant
de créer « 75 049 places nouvelles, dont 40 000 sur la période 2005-2008 ».
Dans le même temps, « les collectivités territoriales sont de plus en plus sollicitées pour financer les
modes de garde d'enfants et mettre en œuvre une politique en faveur des loisirs et des vacances des
enfants et des adolescents »3. Néanmoins, si selon une enquête réalisée par l’UNCASS, en 2006, 27%
des CIAS ont une compétence « Petite enfance » et 12% « Jeunesse », selon l’Observatoire de l’AdCF,
seulement 14% des communautés sont compétentes en la matière (1,7% des communautés
d’agglomération et 15% des communautés de communes).
La présente note a donc pour objectif de rappeler le cadre juridique de la compétence « Enfance
Jeunesse » mais également ses enjeux politiques et financiers pour l’avenir des communautés,
notamment dans le cadre d’un projet de droit opposable à la garde d’enfants.
Floriane Boulay
Chargée de mission aux affaires juridiques
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2
« Bilan démographique 2008 », INSEE
Réponse du Secrétariat d’Etat chargé de la famille, publiée au JO du Sénat le 7 mai 2009, à la question écrite n°07621, de
la Sénatrice Samia Ghali
3
Question écrite du 19 mars 2009, n°07956, du Sénateur Bernard Vera
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! Sommaire !
Première partie : Les modalités d’intervention des communautés
I. Le contenu de la compétence intercommunale « Enfance – Jeunesse »
A. L’intervention dans le cadre des compétences statutaires
1 Le transfert de la compétence « Enfance Jeunesse »
2 Le transfert de charges issu de la prise de compétence
B. Les interventions en dehors du statut
1 Le versement de fonds de concours aux communes membres
2 La conclusion de conventions de co-maîtrise d’ouvrage
a) L’évaluation des charges
b) Les modalités de transfert des biens
II. Le personnel affecté à la compétence « Enfance – Jeunesse »
A. Les conséquences du transfert de compétence sur le personnel
B. Une procédure de recrutement du personnel relativement stricte
1 Le personnel au sein des centres de vacances et des centres de loisirs
2 Le personnel des accueils périscolaires
3 Le personnel affecté aux structures d’accueil des enfants de moins de 6 ans
C. La rémunération du personnel
D. Le temps de travail des agents
1 Le régime de droit commun
2 Le temps de travail du personnel d’encadrement des camps de vacances
Deuxième partie : La conclusion d’un « Contrat enfance Jeunesse »
I. Le contenu d’un CEJ
A Le diagnostic partagé de territoire
B Le plan d’actions
II. Les modalités de financement par la CAF
A Dans le cadre d’une première contractualisation avec la CAF
B Les conséquences financières du passage des contrats « Enfance » et « Temps libre » à un CEJ
III. L’évaluation et la reconduction d’un CEJ
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Première partie : Les modalités d’intervention des communautés
I. Le contenu de la compétence intercommunale « Enfance – Jeunesse »
En vertu du principe de spécialité fonctionnelle, les communautés ne peuvent intervenir que dans le
cadre des compétences qui leurs ont été dévolues par la loi ou par leurs statuts. En matière d’enfance
et de jeunesse, les communautés peuvent agir d’une part en vertu d’un transfert de compétence de
leurs communes membres (A) et d’autre part, via le versement de fonds de concours et la conclusion
de conventions de co-maîtrise d’ouvrage (B).
A. L’intervention dans le cadre des compétences statutaires
Nous verrons dans un premier temps qu’un transfert de compétence est obligatoire pour que la
communauté puisse intervenir directement dans le champ de l’enfance et de la jeunesse (1). Il
conviendra ensuite d’étudier les conséquences de ce transfert sur les biens nécessaires à l’exercice de
cette compétence (2).
" Le transfert de la compétence « Enfance Jeunesse »
En propos liminaires, il convient de distinguer les notions de « petite enfance », « enfance » et
« jeunesse ». Pour la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), le terme « enfance » fait
référence à l’ensemble des enfants âgées de 0 à 5 ans révolus, tandis que la « jeunesse » inclus les
enfants et adolescents de 6 à 17 ans révolus. S’agissant du Code de l’action sociale et des familles, le
terme « enfance » regroupe l’ensemble des mineurs, même s’il fait une distinction entre les 0-5 ans
révolus et les 6-17 ans révolus. Enfin, certaines communautés utilisent également le terme de « petite
enfance » pour désigner les enfants qui ont entre 0 et 3 ans.
La compétence « Enfance Jeunesse » peut inclure quant à elle, l’acquisition, la construction,
l’aménagement, l’entretien et la gestion des structures d’accueil avec ou sans hébergement d’intérêt
communautaire. Elle peut également permettre à la communauté de subventionner des actions portées
par des associations ou des entreprises, sur son territoire dans ce domaine. D’un point de vue
statutaire, pour les communautés de communes (article L5214-16 II 5° du CGCT) et les communautés
d’agglomération (article L5216-5 II 6° du CGCT), ces interventions peuvent relever de la compétence
optionnelle « action sociale » ou bien d’une de leurs compétences facultatives. S’agissant des
communautés urbaines, l’action sociale relève de leurs compétences facultatives.
En cas de transfert de compétence, les dispositions de l’article L5211-17 devront s’appliquer et
l’intérêt communautaire devra être défini dans les deux ans suivants l’entrée en vigueur de l’arrêté
prononçant le transfert de compétence. A défaut, la communauté exercera l’intégralité de la
compétence transférée. Dans les communautés de communes, il sera défini selon les règles de majorité
requises pour leur création (cf. article L5211-5 du CGCT), tandis que dans les communautés
d’agglomération, il est directement défini par le conseil communautaire, à la majorité des deux tiers.
La circulaire du 5 juillet 20014 préconisait de le définir « aux moyens de critères objectifs permettant
de fixer une ligne de partage stable entre les compétences communautaires et celles qui demeurent de
nature communale, qu’il s’agisse d’opérations, zones et équipements existants ou futurs ». Aussi, si
les communautés sont libres de le définir au moyen de listes ou de critères, selon la circulaire du 23
novembre 2005, il leur est a contrario interdit de séparer l’investissement du fonctionnement pour une
même compétence.
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Circulaire du Ministère de l’Intérieur NOR INT/B/01/00197/C, du 5 juillet 2001 relative aux compétences des EPCI
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Néanmoins, la prise de cette compétence représentant souvent pour une communauté un
investissement très important, certaines d’entre elles préfèrent intervenir plus indirectement dans ce
domaine. Ainsi, elle peut être exercée a posteriori du transfert de compétence à la communauté, par un
centre intercommunal d’action sociale, conformément à l’article L.123-5 du Code de l’action sociale
et des familles.
" Le transfert de charges issu de la prise de la compétence
a) L’évaluation des charges
L’article 1609 nonies C du Code général des impôts rend obligatoire l’évaluation des charges
transférées à l’occasion d’un transfert de compétence, par une Commission locale d’évaluation des
charges transférées (CLECT). Cette commission devra baser son travail sur les statuts communautaires
approuvés par arrêté préfectoral et sur les délibérations définissant l’intérêt communautaire de la
compétence « Enfance Jeunesse ».
- Pour les dépenses de fonctionnement non liées à un équipements : l’article 1609 nonies C prévoit
une évaluation du coût réel.
- Pour les dépenses liées à un équipement (crèche, halte garderie, etc. …) : l’article 1609 nonies C
impose un calcul basé sur un coût moyen annualisé, pour une durée normale d’utilisation et ramené à
une seule année.
Une fois ce coût brut calculé, on doit y retrancher les ressources afférentes (participation financière
des parents, etc. …) afin d’obtenir un coût net des charges transférées.
Ce rapport pourra ensuite être approuvé par la CLECT elle-même et devra obligatoirement l’être par la
majorité qualifiée renforcée des conseils municipaux (cf. article L.5211-5 du CGCT). A l’issue de
cette approbation, l’attribution de compensions sera déterminée soit conformément aux dispositions de
l’article 1609 nonies C V, soit le conseil communautaire pourra s’en écarter, en statuant à l’unanimité.
b) Les modalités de transfert des biens
Selon l’article L.1321-1 du CGCT, rendu applicable par l’article L5211-5 du même code, « le
transfert d'une compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité
bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette
compétence. » Un procès verbal contradictoire de mise à disposition devra être établi, précisant la
consistance, la situation juridique, l’état des biens et l’évaluation de la remise en état de ceux-ci. La
remise des biens aura lieu à titre gratuit et la communauté compétente assumera l’ensemble des
obligations du propriétaire et possèdera tous les pouvoirs de gestion (renouvellement des biens
mobiliers, autorisation de l’occupation des biens remis, perception des fruits et produits, actions en
justice au lieu et place du propriétaire, réalisation des travaux de reconstruction, de démolition, de
surélévation, ou d’addition de constructions propres à assurer le maintien de l’affectation des biens).
Cette procédure concernera l’ensemble des biens des communes membres qui ont transféré leur
compétence « Enfance Jeunesse ». Cette compétence revêtant principalement une fonction d’accueil
dans de multiples locaux, on ne peut qu’encourager une grande précision de la part des communes et
de leur communauté dans la rédaction des procès verbaux.
La mise à disposition définie comme le régime de droit commun des biens affectés à une compétence
transférée, semble souffrir d’une exception, le transfert en pleine propriété. Aucune disposition légale
ou réglementaire ne l’interdit et l’article L.3112-1 du Code général de la propriété des personnes
publiques facilite ce transfert en ne rendant plus obligatoire le déclassement des biens cédés à
l’amiable à une autre personne publique, lorsqu’ils sont affectés à son domaine public. Selon l’article
L.2111-1 du même code, les biens du domaine public « sont soit affectés à l'usage direct du public,
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soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement
indispensable à l'exécution des missions de ce service public ». L’accueil des enfants et des
adolescents constituant un service public, les biens utilisés pour le mettre en œuvre relèvent donc du
domaine public de la communauté compétente et sont par la même, soumis aux dispositions de
l’article L3112-1 précité.
Enfin, selon l’alinéa 3 de l’article L1321-2 du CGCT, « la collectivité bénéficiaire de la mise à
disposition est substituée à la collectivité propriétaire dans ses droits et obligations découlant des
contrats portant notamment sur des emprunts affectés, et des marchés que cette dernière a pu
conclure pour l'aménagement, l'entretien et la conservation des biens remis ainsi que pour le
fonctionnement des services. La collectivité propriétaire constate la substitution et la notifie à ses
cocontractants. » Nous étudierons dans la partie consacrée aux services « Enfance Jeunesse », les
conséquences de ce transfert de compétence sur le personnel.
B. Les interventions en dehors du statut
Les communautés ne disposant pas de la compétence « Enfance Jeunesse » peuvent tout de même
intervenir dans ce domaine soit par le biais des fonds de concours (1), soit dans le cadre de l’exercice
d’une autre de leurs compétences, les amenant à conclure une convention de co-maîtrise d’ouvrage
(2).
" Le versement de fonds de concours aux communes membres
Selon les articles L5214-16 V, L5215-26 et L5216-5 VI du CGCT, les communautés peuvent verser
des fonds de concours à leurs communes membres, afin de financer l’investissement et le
fonctionnement d’un équipement ayant trait à l’enfance et la jeunesse. Une simple délibération
concordante, prise à la majorité simple par les deux organes délibérants, suffira. Néanmoins, pour ne
pas transformer les communautés en coquilles vides, le législateur a encadré à la fois l’objet et le
montant des fonds de concours.
D’une part, s’agissant du fonctionnement, le fonds de concours ne pourra financer le fonctionnement
du service public assuré au sein de l’équipement (interdiction de financer les frais du personnel
d’animation) mais pourra par exemple être affecté aux frais du personnel d’entretien. Pour les
dépenses d’investissement, le fonds de concours est valable pour la réhabilitation, la construction et
l’acquisition d’équipements.
D’autre part, le montant du fonds de concours ne pourra être supérieur à la part du financement assuré,
hors subvention, par le bénéficiaire. Lorsque l’opération en cause est soumise à la TVA, le montant de
référence doit être calculé toutes taxes comprises, et dans le cas contraire, seul le montant hors taxe
devra être pris en compte.
" La conclusion de conventions de co-maîtrise d’ouvrage
La compétence « Enfance Jeunesse » ne revêt pas le même contenu que la compétence « Affaires
scolaires ». De ce fait, certaines communautés uniquement compétentes dans ce second champ
pourront indirectement participer à la mise en place de structures pour l’enfance et la jeunesse, en
concluant des conventions de co-maîtrise d’ouvrage pour la gestion de bâtiments communs aux deux
compétences.
Selon l’article 2 de la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 modifiée, relative à la maîtrise d'ouvrage
publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée, « Lorsque la réalisation, la réutilisation ou
la réhabilitation d'un ouvrage ou d'un ensemble d'ouvrages relèvent simultanément de la
compétence de plusieurs maîtres d'ouvrage, ces derniers peuvent désigner, par convention, celui
d'entre eux qui assurera la maîtrise d'ouvrage de l'opération. Cette convention précise les conditions
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d'organisation de la maîtrise d'ouvrage exercée et en fixe le terme. »
Dans ce cadre, le coordinateur de la convention sera désigné par les cocontractants. Cette procédure
présente l’avantage de n’avoir qu’un seul marché public permettant d’assurer une meilleure cohérence
du projet ainsi que des économies substantielles pour les maîtres d’ouvrage concernés. Une réponse
ministérielle du 14 juillet 20055 précise que ce type de convention implique que les autres
cocontractants transfèrent au maître d’ouvrage unique, de manière temporaire, leur propre compétence
en la matière. Ainsi, seuls l’organe délibérant et la CAO du maître d’ouvrage unique seront
compétents, dans la limite des dispositions de la convention.
II. Le personnel affecté à la compétence « Enfance – Jeunesse »
Comme nous l’avons vu précédemment, les dispositions relatives au transfert de la compétence
« Enfance Jeunesse » rendent la communauté compétente de plein droit en matière « de
fonctionnement des services ». Nous verrons donc dans un premier temps, les conséquences du
transfert de compétence sur le personnel (A). En outre, dans la majorité des cas, cette compétence est
vouée à évoluer, tout comme le nombre d’agents. En effet, la particularité de la compétence « Enfance
– Jeunesse » est qu’elle doit réellement être adaptée aux besoins des parents et de leurs enfants et
qu’elle exige une grande rigueur dans le respect des normes de sécurité. De ce fait, les règles de
recrutement des nouveaux agents auxquelles seront soumises les communautés, sont très strictes (B).
Cette volonté d’adaptation et de rigueur implique également pour le personnel de travailler soit en
décalé par rapport aux horaires de travail classiques, soit sur de longues plages horaires. De ce fait, les
communautés compétentes devront mettre en place des politiques spécifiques de gestion des
ressources humaines, tant au niveau de leur temps de travail (C) que de leur rémunération (D).
A. Les conséquences du transfert de compétence sur le personnel
Aucune disposition du Code général des collectivités territoriales ne précise quel est l’impact du
transfert de compétence en terme de ressources humaines. Aussi, la doctrine considère qu’il convient
d’appliquer l’article L.5211-4-1 I de ce code : le transfert du personnel communal vers la communauté
sera obligatoire et automatique à compter de l’effectivité du transfert de compétence. Il convient
néanmoins de distinguer deux hypothèses :
- pour les agents communaux dont les fonctions ont trait exclusivement aux compétences de la
communauté : transfert automatique de l’ensemble du personnel
- pour les agents communaux dont les fonctions ont trait partiellement aux compétences de la
communauté : la situation des fonctionnaires sera réglée par convention entre les communes et la
communauté.
Les agents transférés seront placés sous l’autorité hiérarchique du président de la communauté et
pourront conserver, s’ils y ont intérêt, leur régime indemnitaire antérieur.
B. Une procédure de recrutement du personnel relativement stricte
Les personnels affectés à ces services peuvent être des fonctionnaires ou des agents contractuels de
droit public ou privé. S’agissant des vacataires, si les communautés ont beaucoup tendance à les
utiliser, il convient de rappeler qu’en l’absence d’une définition légale ou réglementaire, le juge
administratif exige que trois conditions soient remplies pour ne pas les soumettre au décret n°88-145
du 15 février 19886 :
- la personne concernée doit être recrutée pour une mission précise et non sur un emploi
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Réponse du Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, publiée au JO du Sénat le 14 juillet 2005, à la question
écrite n°17255, du Sénateur Jean-Claude Carle
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CAA Paris, 28 juin 1996, Commune de Roissy en France, req. n°95PA03856
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permanent ;
- le recrutement doit avoir lieu sur une durée discontinue dans le temps ;
- la rémunération doit être attachée à l’acte effectué et non à un indice.
La réglementation concernant les diplômes requis et les quotas d’encadrement varie en fonction du
type d’accueil. Concernant les quotas, ils varient en fonction du nombre de mineurs accueillis mais
également en fonction de leur âge. Par exemple, si le nombre d’enfants à accueillir ne nécessite qu’un
animateur mais qu’ils appartiennent à deux tranches d’âge différentes, il en faudra deux.
" Le personnel au sein des centres de vacances et des centres de loisirs
Ces deux structures ont été définies précisément au Bulletin officiel du Ministère de la jeunesse, de
l’éducation nationale et de la recherche, comme suit :
- les centres de vacances doivent au minimum accueillir 12 mineurs, pendant plus de 5 nuitées
consécutives ;
- les centres de loisirs accueillent entre 8 et 300 mineurs, au minimum 15 jours par an (non
obligatoirement consécutif).
Par ailleurs, la partie réglementaire du Code de l’action sociale et des familles précise des diplômes
requis pour pouvoir exercer dans ces structures.
Article R 227-12 du Code de l’action sociale et des familles :
« Les fonctions d'animation en séjours de vacances et en accueils de loisirs sont exercées :
1° Par les titulaires du brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur ou d'un diplôme, titre ou certificat
de qualification figurant sur une liste pouvant tenir compte de la durée de l'accueil, du nombre et de
l'âge des mineurs. Cette liste est arrêtée par le ministre chargé de la jeunesse après avis du Conseil
national de l'éducation populaire et de la jeunesse ;
2° Par les agents de la fonction publique dans le cadre de leurs missions et relevant des corps ou des
cadres d'emploi dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de la jeunesse et des
ministres dont ils relèvent ;
3° Par les personnes qui, dans le cadre de la préparation du brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur
ou de l'un des diplômes ou titres figurant sur la liste mentionnée au premier alinéa, effectuent un stage
pratique ou une période de formation ;
4° A titre subsidiaire, par des personnes autres que celles mentionnées aux alinéas précédents.
Le nombre des personnes mentionnées aux 1° et 2° ne peut être inférieur à la moitié de l'effectif
requis. Celui des personnes mentionnées au 4° ne peut être supérieur à 20 % dudit effectif, ou à une
personne lorsque cet effectif est de trois ou quatre. »
Article R227-14 du Code de l’action sociale et des familles :
« I. - Les fonctions de direction des séjours de vacances et des accueils de loisirs sont exercées :
1° Par les personnes titulaires du brevet d'aptitude aux fonctions de directeur ou d'un diplôme, titre ou
certificat de qualification figurant sur une liste arrêtée par le ministre chargé de la jeunesse après avis
du Conseil national de l'éducation populaire et de la jeunesse ;
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2° Par les agents de la fonction publique dans le cadre de leurs missions et relevant des corps ou des
cadres d'emploi dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de la jeunesse et des
ministres dont ils relèvent ;
3° Par les personnes qui, dans le cadre de la préparation du brevet d'aptitude aux fonctions de directeur
ou de l'un des diplômes ou titres figurant sur la liste mentionnée au 1° du I, effectuent un stage
pratique ou une période de formation.
II. - Toutefois, à titre exceptionnel, pour satisfaire un besoin auquel il ne peut être répondu par ailleurs
et durant une période limitée, le représentant de l'Etat dans le département du domicile de
l'organisateur peut aménager les conditions d'exercice de ces fonctions, selon des dispositions fixées
par arrêté du ministre chargé de la jeunesse et tenant compte de la durée de l'accueil, du nombre et de
l'âge des mineurs.
III. - Dans les accueils de loisirs organisés pour un nombre de mineurs et une durée supérieure à des
seuils fixés par arrêté du ministre chargé de la jeunesse (accueil de 80 mineurs pendant plus de 80
jours), les fonctions de direction sont réservées aux personnes répondant aux exigences de
qualification professionnelle dont la liste est fixée par l'arrêté mentionné au 1° du I et aux personnes
visées au 2° du même I (titulaires d’un diplôme, titre ou certificat de qualification figurant à la fois
sur la liste mentionnée au point ci-dessus et au répertoire national des certifications professionnelles)
IV. - Dans les accueils de loisirs organisés à titre gratuit pour les usagers, encadrés par des personnes
non rémunérées, pour un nombre de mineurs et une durée inférieurs à des seuils fixés par arrêté du
ministre chargé de la jeunesse, les fonctions de direction peuvent être exercées par des personnes qui
ne répondent pas aux exigences de qualification prévues au I, mais dont l'expérience et les
compétences techniques et pédagogiques ont été reconnues par le représentant de l'Etat dans le
département au regard de l'objet de l'accueil. »
En outre, s’agissant des centres de vacances, l’article R.227-18 du même code exige qu’il y ait au
minimum deux personnes qui soient toujours chargées de l’encadrement et lorsque le centre accueille
plus de 100 mineurs, le directeur doit disposer d’un adjoint supplémentaire par tranche de 50 mineurs.
S’agissant des quotas d’encadrement, l’article R.227-15 prévoit que le personnel d’encadrement devra
être composé au minimum d’un animateur pour 8 mineurs de moins de 6 ans et d’un animateur pour
12 mineurs de 6 ans et plus.
" Le personnel des accueils périscolaires
Ce dispositif concerne l’accueil des enfants avant et après les heures de classes, les lundi, mardi, jeudi
et vendredi.
Les dispositions des articles R.227-12 et R.227-14 précitées sont également applicables à l’accueil
périscolaire. S’agissant des quotas d’encadrement, l’article R.227-16 du Code de l’action sociale et des
familles impose a minima, un animateur pour 10 mineurs de moins de 6 ans et un animateur pour 14
mineurs de 6 ans et plus.
" Le personnel affecté aux structures d’accueil des enfants de moins de 6 ans
Trois principaux types de structures doivent être distingués :
- les crèches collectives : leur mission est d’accueillir les enfants de moins de 3 ans pendant la journée
(nombre de places maximum : 60) ;
- les haltes garderie : elles accueillent occasionnellement des enfants âgés de 3 mois à 6 ans (nombre
de places maximum : 60) ;
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- les jardins d’enfants : ils sont chargés d’accueillir des enfants âgés entre 3 et 6 ans et participent au
développement de leurs capacités physique et mentale par des exercices et des jeux.
Ces structures ne sont pas gérés uniquement par des animateurs, mais font au contraire appel à des
capacités multiples. La définition des diplômes requis pour pouvoir exercer dans ces structures est
donnée par les articles R.2324-33 à R.2324-48 du Code de la santé publique.
- Le personnel de direction
Le principe est que le directeur d’un établissement ou d’un service d’accueil soit :
- un docteur en médecine
- une puéricultrice (expérience de 3 ans)
- une personne titulaire du diplôme d’Etat d’éducateur de jeunes enfants (certification de
niveau II enregistrée au répertoire national des certifications professionnelles prévu par
l’article L335-6 du Code de l’éducation, 3 ans d’expérience, le service et l’établissement,
en dehors des jardins d’enfants, devra disposer d’une puéricultrice ou d’un infirmier avec
un an d’expérience).
Néanmoins, dans les établissements ou services inférieurs ou égaux à 40 places, le directeur pourra
être un éducateur de jeunes enfants avec trois ans d’expérience et le service ou l’établissement devra
disposer d’une puéricultrice ou d’un infirmier avec un an d’expérience (sauf dans les jardins
d’enfants).
Le directeur d’un établissement ou d’un service d’une capacité supérieure à 60 places doit être assisté
d’un adjoint. En outre, il pourra diriger trois établissement et services, chacun d’une capacité
inférieure ou égale à 20 places, mais dont la totalité ne dépasse pas 50 places.
- Une équipe pluridisciplinaire
Compte tenu du nombre, de l’âge et des besoins des enfants que le service ou l’établissement accueille
ainsi que de leur projet éducatif et social, l’équipe devra être composée de professionnels qualifiés
notamment « dans les domaines psychologique, social, sanitaire, éducatif et culturel ».
Un pédiatre ou à défaut un médecin généraliste possédant une expérience significative en pédiatrie,
devra être dénommé médecin de l’établissement ou du service. Le médecin de la PMI pourra remplir
ce rôle, dans le cas d’un accueil occasionnel ou d’un établissement d’accueil régulier de 20 places au
plus.
Un éducateur de jeunes enfants devra également être recruté à raison d’au moins un demi poste dans
tous les établissements d’accueil collectif d’une capacité égale ou supérieure à 25 places. Un demi
poste sera ajouté, par tranche de 20 places supplémentaires.
Au final, selon l’article R.2324-42, l’équipe chargée de l’encadrement doit être composée :
- a minima de 50% de puéricultrices, éducateurs de jeunes enfants, auxiliaires de puéricultures,
infirmiers ou psychomotricien ;
- au maximum de 50 % de titulaires ayant une des qualifications suivantes (Arrêté du 26
décembre 2000 relatif aux personnels des établissements et services d'accueil des enfants de
moins de six ans NOR : MESA0023831A) :
* certificat d’aptitude professionnelle « petite enfance »,
* certificat de travailleuse familiale,
* diplôme d’État de technicien de l’intervention sociale et familiale,
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* brevet d’État d’animateur technicien de l’éducation populaire et de la jeunesse
(BEATEP), option petite enfance,
* brevet d’études professionnelles option sanitaire et sociale,
* certificat d’aptitude aux fonctions d’aide à domicile.
* personne ayant exercé pendant 5 ans en qualité d’assistante maternelle agréée,
* personne justifiant d’une expérience professionnelle de 3 ans auprès des
enfants dans un établissement visé aux 1er et 2ème alinéas de l’article L.2324-1
du Code général des collectivités territoriales.
S’agissant des quotas de personnel, l’article R.2324-43 impose un professionnel pour 5 enfants qui ne
savent pas marcher et un professionnel pour 8 enfants qui marchent. Dans les jardins d’enfants et pour
les personnels placés auprès d’enfants âgés entre 3 et 6 ans, ce quota doit être calculé de façon à
assurer la présence d’un professionnel pour 15 enfants en moyenne. Le directeur peut partiellement
compter dans les établissements d’une capacité inférieure ou égale à 30 places (un demi poste au
maximum dans les établissement d’entre plus de 16 et 30 places).
En tout état de cause, l’effectif du personnel présent auprès des enfants à tout moment dans la
structure d’accueil ne doit pas être inférieur à 2, dont au moins un ayant les diplômes requis pour être
directeur. En outre, selon une réponse ministérielle du 2 avril 20017, ce taux de présence doit être
appréhendé en fonction du nombre d’enfants présents et non du nombre d’inscrits.
Si le cadre réglementaire est très strict concernant les caractéristiques du personnel devant être recruté,
s’agissant de la rémunération, l’autorité territoriale dispose d’une marge de manœuvre importante.
C. La rémunération du personnel
Les fonctionnaires et agents contractuels de droit public travaillant pour la compétence « Enfance
Jeunesse » sont soumis aux grilles indiciaires de la fonction publique territoriale (hormis les
vacataires). Néanmoins, l’autorité territoriale dispose tout de même d’une marge de manœuvre non
négligeable en matière de régime indemnitaire. Ce dernier est composé d’une multitude d’indemnités
différentes, source d’opacité et d’inégalité de traitement.
7
Réponse du Ministre chargé de la famille, de l’enfance et des personnes handicapées, publiée au JO de l’Assemblée
Nationale le 2 avril 2001, à la question écrite n°48191, du Député Maurice Ligot
10
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Le régime indemnitaire des agents des services « Enfance Jeunesse »
Textes en vigueur
Indemnité
horaire pour
travaux
supplémentaires
(IHTS)
Cadres d’emploi
concernés
Conditions d’octroi
- instruments automatisés de décompte
du temps de travail
- décompte déclaratif dans les
communautés de moins de 10 agents ou
personnels exerçant leur activité hors de
leurs locaux de rattachement
- délibération de l’organe délibérant
- maximum de 25h/mois (y compris
nuits, dimanches et jours fériés) sauf
décision motivée de l’organe délibérant
pour une durée limitée (information du
CTP obligatoire)
Décret n°2002-60
du 14 janvier
2002
Animateurs
Adjoints
d’animation
Décret n°2002-61
du 14 janvier
2002
Animateur jusqu’au
5ème échelon
Adjoint d’animation
Décret n°2002-63
du 14 janvier
2002
Animateur chef
Animateur principal
Animateur à partir
du 6ème échelon
- délibération de l’organe délibérant
Décret n°97-1223
du 26 décembre
1997
Animateur Chef à
l’adjoint
d’animation de 2ème
classe
- délibération de l’organe délibérant
Indemnité
horaire pour
travail de nuit
Décret n°88-1084
du 30 novembre
1988
Animateur Chef à
l’adjoint
d’animation de 2ème
classe
- délibération de l’organe délibérant
Indemnité
horaire pour
travail du
dimanches et
jours fériés
Arrêté ministériel
du 31 décembre
1992
Animateur Chef à
l’adjoint
d’animation de 2ème
classe
Décret n°2006781 du 3 juillet
2006
Pour tout agent qui
se déplace pour les
besoins du service
hors de sa résidence
administrative et
familiale
Indemnité
d’administration
et de technicité
(IAT)
Indemnité
forfaitaire pour
travaux
supplémentaires
(IFTS)
Indemnité
d’exercice des
missions des
préfectures des
personnels de la
filière animation
(IEMP)
Indemnité de
mission
- délibération de l’organe délibérant
- délibération de l’organe délibérant
- effectuer un service le dimanche ou un
jour férié, entre 6 heures et 21 heures,
dans le cadre de la durée hebdomadaire
réglementaire du travail
- délibération de l’organe délibérant qui
fixe le taux des remboursements
forfaitaires des frais d’hébergement dans
la limite du taux ministériel
- une délibération peut fixer pour une
durée limitée des règles dérogatoires aux
taux des indemnités de mission lorsque
l’intérêt du service l’exige et pour tenir
compte de situation particulière.
- ordre de mission signé par l’autorité
territoriale ou par un fonctionnaire ayant
reçu délégation (objet du déplacement,
lieu de la mission, mode de transport, la
classe autorisée)
- les frais doivent être réellement
engagés
11
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D. Le temps de travail des agents
Les fonctionnaires et agents contractuels sont soumis à un régime d’organisation de leur temps de
travail relativement strict (1). S’agissant de celui du personnel encadrant les camps de vacances, il
mérite d’être étudié séparément (2).
" Le régime de droit commun
Le décret n°2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail
dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature, est applicable aux agents de la fonction
publique territoriale en application de l’article 1 du décret n°2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à
l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.
Si l’on s’attarde plus particulièrement sur les dispositions s’appliquant aux services « Enfance
Jeunesse », les éléments à prendre en considération sont les suivants :
- durée annuelle du travail : 1607 heures ;
- la durée hebdomadaire maximale du travail (heures supplémentaires incluses) ne peut
excéder 48 heures au cours d’une même semaine, ni 44 heures en moyenne sur une période
quelconque de 12 semaines consécutives ;
- nombre d’heures supplémentaires maximales par mois : 25 heures ;
- durée du repos hebdomadaire : 35 heures ;
- la durée quotidienne du travail ne peut excéder 10 heures ;
- obligation d’un repos minimum quotidien de 11 heures ;
- l’amplitude maximum d’une journée de travail ne peut excéder 12 heures ;
- le travail de nuit concerne les heures d’activité entre 22h et 5h ou toute autre période de 7
heures consécutives entre 22h ou 7h ;
- 20 minutes de pause doivent être au minimum accordé à chaque agent pour 6 heures de
travail.
Des dérogations à ces dispositions sont possibles « lorsque des circonstances exceptionnelles le
justifient et pour une durée limitée, par décision du chef de service qui en informe immédiatement les
représentants du personnel au CTP compétent » (article 3 II du décret du 25 août 2000 susvisé).
En outre, lorsqu’un décompte des heures supplémentaires est réalisé, elles sont par principe récupérées
ou à défaut, indemnisées (article 4 du même décret).
Enfin, s’agissant de la durée hebdomadaire de travail des agents à temps non complet nommés dans
des emplois permanents, elle doit être « fixée par l'organe délibérant de la collectivité ou de
l'établissement sur la base de la durée afférente à un emploi à temps complet résultant des
dispositions de l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé »8.
" Le temps de travail du personnel d’encadrement des camps de vacances
Une réponse ministérielle du 18 septembre 2003 est venue apporter des précisions relatives à
l’application du régime de droit commun au personnel encadrant un camp de vacances9.
D’une part, le ministère considère qu’à « l'occasion de ces séjours, l'aménagement du temps de travail
doit intégrer la nécessité d'une continuité dans la prise en charge des enfants qui peut se décliner en
plusieurs temps : le temps des levers, repas, soirées, nuits ; le temps consacré à l'enseignement et le
8
9
Article 11 du décret n°2001-623 du 12 juillet 2001
Réponse du Ministère de la Fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’aménagement du territoire, publiée au JO du
Sénat le 18 septembre 2003, à la question écrite n°07602, du Sénateur Michel Bécot
12
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temps réservé aux activités sportives, culturelles... La répartition de ces différents temps sur la
journée (0 heure à 24 heures) entre les personnels qui concourent à l'encadrement des enfants
(instituteur, ASEM, animateurs...) doit permettre d'organiser le temps de travail de chacun dans le
respect des garanties minimales fixées par l'article 3 du décret du 25 août 2000 (…) ». De ce fait, il
semble que l’autorité territoriale ne peut déroger aux dispositions de droit commun s’appliquant à la
fonction publique territoriale.
Néanmoins, le ministère ajoute que « s'agissant du décompte, en temps de travail effectif, des périodes
de surveillance nocturne, il semble que, en l'absence de cadrage juridique propre à la fonction
publique territoriale en matière de durée équivalente, et sous réserve de l'appréciation du juge
administratif, les responsables locaux puissent se référer aux dispositifs de durée équivalente les plus
pertinents mis en place dans les services de l'Etat pour des missions de même nature ». Or, selon
l’article 2 du décret n°2003-484 du 6 juin 2003 fixant les conditions de recrutement et d’emploi des
assistants d’éducation, « le service de nuit correspond à la période, fixée par le règlement intérieur de
l'établissement, qui s'étend du coucher au lever des élèves, est décompté forfaitairement pour trois
heures ».
Enfin, la réponse semble indiquer que dans toutes les hypothèses, le comité technique paritaire
devrait être invité à ce prononcer sur l’organisation du temps de travail du personnel affecté à
l’encadrement d’un camp de vacances.
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Seconde partie : La conclusion d’un « Contrat Enfance Jeunesse »
Les contrats « Enfance » et « Temps libre » qu’avaient signé de nombreuses communautés sont en
passe d’être totalement remplacés par les « Contrats Enfance Jeunesse ». L’ensemble des contrats
conclu avant le 1er juillet 2006 demeurent en vigueur mais ne seront renouvelés que sous la forme d’un
CEJ.
Le « Contrat Enfance Jeunesse » est une convention d’objectifs et de financement, d’une durée
de 4 ans, conclue entre une Caisse d’Allocations Familiales, une communauté (ou commune,
département, entreprise) et le cas échéant la Mutualité Sociale Agricole, afin d’assurer un
« continuum d’interventions et de services pour les enfants sans rupture d’âge en privilégiant une
logique de passerelles successives jusqu’à la veille de la majorité légale de l’enfant »10.
Selon la circulaire de la CNAF n°ALC2006-076, du 22 juin 2006, le CEJ a un double objectif :
« - favoriser le développement et améliorer l’offre d’accueil par :
- une localisation géographique équilibrée des différentes actions ;
- une réponse adaptée aux besoins des familles et de leurs enfants ;
- un encadrement de qualité ;
- une implication des enfants, des jeunes et de leurs parents dans la définition des besoins
et la mise en œuvre et l’évaluation des actions ;
- une politique tarifaire permettant l’accessibilité aux enfants des familles aux revenus
modestes.
- contribuer à l’épanouissement de l’enfant, du jeune et à leur intégration dans la société par des
actions favorisant l’apprentissage de la vie sociale et la responsabilisation, pour les plus grands. »
Pour ce faire, la CAF verse une « prestation de service enfance et jeunesse » (PSEJ) pour financer
les actions d’accueil (au minimum 85% de la prestation) et de pilotage (15% maximum). En outre, la
Mutualité Sociale Agricole (MSA) peut devenir cocontractant à condition qu’elle participe à chaque
étape de la démarche contractuelle et qu’elle apporte un financement en rapport avec le nombre de
ressortissants du régime agricole sur le territoire de la communauté.
Les CEJ sont des contrats souvent complexes à gérer pour les communautés. Nous examinerons donc
dans un premier temps leur contenu (I) puis comment la CAF calcule le montant de la prestation de
service enfance et jeunesse (II) et enfin comment évaluer ce type de contrat (III).
I. Le contenu d’un Contrat enfance jeunesse
En sus des obligations réciproques des différentes parties, le CEJ est composé de trois éléments : le
diagnostic partagé (A), le plan d’actions (B) et les fiches de présentation du budget de chaque action.
A. Le diagnostic partagé de territoire
Le diagnostic permet de déterminer les points forts et faibles du territoire étudié en fonction des
besoins et attentes futurs de la population. Il devra être décomposé en deux étapes :
- identifier des territoires prioritaires au regard des critères de sélectivité
- mesurer l’écart entre l’offre et la demande sur le territoire de la CAF
- identifier le périmètre contractuel et les partenaires concernés
10
Circulaire d’orientation de l’action sociale pour 2005-2008, CNAF
14
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- apport d’éléments de connaissance ciblés autour d’un socle commun de données déterminées
par la CNAF, à savoir :
- l’évolution du contexte local (données démographiques, typologies familiales, niveau de
ressources des familles, l’urbanisme et l’habitat, les équipements et services, et la vie économique
locale) ;
- l’analyse de l’offre existante (capacité d’accueil, prix de revient, taux d’occupation ou de
fréquentation, participation financière de la CAF et de la communauté, profil des bénéficiaires, hauteur
de leur participation financière, analyse du fonctionnement des services existants) ;
- l’analyse des besoins actuels en s’inscrivant sur le moyen et le long terme ;
- l’analyse des partenariats existants ou pouvant être développés ;
- le sens du projet s’inscrivant dans le cadre plus large d’une politique familiale territoriale.
Le diagnostic devra être réalisé sur l’ensemble du territoire intercommunal et financé par la
communauté. Pour ce faire, il est recommandé de constituer un Comité de pilotage et un cabinet
d’étude pourra être missionné, dans le respect du Code des marchés publics. Il est primordial
d’intégrer les élus dès cette première phase pour qu’ils appréhendent correctement les enjeux de la
démarche et puissent dans le futur procéder à son évaluation.
Au final, le diagnostic permettra de déterminer :
- les enseignements des états des lieux ;
- les priorités retenues par la communauté au regard des moyens financiers disponibles ;
- le sens global du projet ;
- les objectifs pour la période contractuelle et les résultats attendus (chiffrés pour les objectifs
quantitatifs) ;
- le plan d’actions ;
- le processus d’évaluation.
B. Le plan d’actions
Le CEJ ne permet de financer que certaines actions, pour un montant plafonné. Deux types d’actions
doivent être distinguées :
- les actions contribuant à la fonction d’accueil :
Champ de l’enfance
Accueil collectif, familial, parental
Halte garderie collective et familiale (0-4 ans et
4-6 ans)
Multi accueil collectif familial et parental
Lieux d’accueil enfants parents (LAEP)
Relais d’assistantes maternelles
Ludothèque
Champ de la jeunesse
Centre de loisirs pour les vacances d’été
Centre de loisirs pour les petites vacances
Centre de loisirs pour les mercredis et le weekend
Centre de loisirs périscolaires
Accueil périscolaire
Accueil de jeunes (déclaré DDJS)
Séjours vacances été
Séjours petites vacances
Camps adolescents
- les actions permettant la fonction de pilotage :
- les postes de coordinateur ;
- les formations pour obtenir le BAFA et le BAFD ;
- le diagnostic initial.
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En outre, dans ces domaines, seules sont éligibles les actions nouvelles ainsi que les développements
financés lors de la dernière année du contrat « Enfance » ou « Temps libre » qui concourent à une
fonction d’accueil et de pilotage et qui sont maintenues. Or, une action est dite nouvelle lorsqu’elle
aboutit à développer la capacité d’accueil ou la fonction de pilotage par rapport à l’offre existante.
Dans ce cadre, la CNAF a défini des indicateurs permettant la mesure de cette croissance (nombre
d’heures d’ouverture supplémentaires, nombre de places, nombre qu’équivalents temps plein, etc. …).
Enfin, un budget par action devra être présenté en annexe du CEJ.
II. Les modalités de financement par la CAF
A. Dans le cadre d’une première contractualisation avec la CAF
Le montant du prix de revient pris en compte par la CAF est plafonné par action, par la CNAF. Si le
prix de revient prévisionnel est inférieur au plafond alors, seul le prix annoncé par la communauté sera
pris en compte.
En outre, la CAF ne prend en charge que 55% du reste à charge plafonné (dans la limite de la
subvention d’équilibre) :
Reste à charge plafonné = Prix de revient retenu – (participations familiales + prestation de service
ordinaire + autres recettes)
Afin que l’aide soit définitivement octroyée, la communauté devra :
- maintenir l’offre existante,
- atteindre les objectifs (respect de la règle du financement de 85% au minimum des fonctions
d’accueil et de 15% maximum des fonctions de pilotage)
- atteindre un niveau minimum d’occupation, au bout des 12 premiers mois de fonctionnement :
- 70% d’occupation pour les structures d’accueil des jeunes enfants sur la base des capacités d’accueil
agréées par les services de la PMI ;
- 60% pour les centres de loisirs, sur la base des capacités prévues dans le plan d’actions du CEJ.
Le versement de la prestation pourra se faire via le paiement d’acomptes (dans la limite de 70% des
droits prévisionnels) ou bien à l’issue du contrat.
B. Les conséquences financières du passage des contrats « Enfance » et « Temps
libre » à un CEJ
Du côté des communautés, elles devront remplir deux conditions pour pouvoir transformer un contrat
« Enfance » et/ou « Temps libre » en CEJ :
- un maintien de l’offre de service recensée au titre de l’existant en dehors ou dans un ancien
contrat afin que les nouveaux développements constituent effectivement une augmentation de
l’offre ;
- au moins un maintien des financements antérieurs de la communauté signataire pour cette offre
de service existante. Les dépenses pour financer l’accroissement de son offre pourront donc bien
être qualifiées de « nouvelles ».
Par ailleurs, l’objectif de la CNAF est de ne faire financer par ses caisses locales que 55% du reste à
charge plafonné. Or, dans les anciens contrats « Enfance » et « Temps libre », ce taux pouvait être
différent. Lorsqu’il est inférieur à 55%, la CNAF impose aux CAF de le maintenir dans le nouveau
CEJ. A contrario, lorsque ce taux est supérieur à 55%, la CNAF a décidé de lisser les effets financiers
du passage de ces anciens contrats aux nouveaux.
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Les conditions financières imposées par la CNAF sont donc relativement strictes et l’aide accordée est
souvent moins importante dans les nouveaux CEJ que dans les anciens contrats « Enfance » ou
« Temps libre ». Un suivi financier précis par les responsables de service « Enfance Jeunesse » est
donc recommandé afin d’atteindre les objectifs posés par la CNAF, permettant par là même d’obtenir
le solde de la subvention. En effet, le développement de l’évaluation et l’application de la règle du
« service rendu » imposent aux communautés signataires une obligation de résultat.
III. L’évaluation et la reconduction d’un CEJ
Selon la circulaire précitée du 22 juin 2006, « les caisses ont la responsabilité d’évaluer le niveau de
réalisation des objectifs à la fin de chaque exercice, avant tout en termes de développement
quantitatif, qualitatif et également en termes financiers ». En outre, l’évaluation de fin de contrat
permettra de rendre compte de la réalisation des objectifs et de l’efficience du contrat.
Cette évaluation pourra être réalisée par un comité de pilotage, composé d’une équipe pluraliste et
représentative de la réalité locale.
Les cocontractants devront déterminer un ou deux objectifs généraux considérés comme prioritaires et
sélectionner des indicateurs parmi ceux utiliser lors du diagnostic préalable et reconnus utiles pour :
- mesurer annuellement le développement de l’offre d’accueil ;
- analyser les effets produits par le CEJ.
Enfin un calendrier devra être préalablement établi afin de fixer les périodes de contrôle, d’analyse des
bilans intermédiaires et du bilan final.
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