ricorso n. 14793/02 - Camera dei Deputati

SINTESI
Causa Sciarrotta ed altri c. Italia – Terza Sezione – sentenza 12 gennaio
2006 (ricorso n. 14793/02)
Causa Genovese ed altri – Terza Sezione – sentenza del 2 febbraio 2006
(ricorso n. 9119/031)
Causa Prenna e altri c. Italia – Terza Sezione – sentenza 9 febbraio 2006
(ricorso n. 69907/01)
Causa Immobiliare Cerro s.a.s c. Italia – Prima Sezione – sentenza 23
febbraio 2006 (ricorso n. 35638/03)
Causa Izzo c. Italia – Terza Sezione , sentenza 2 marzo 2006 (ricorso n.
20935/03)
Causa Gianni ed altri c. Italia – Prima Sezione – sentenza 30 marzo 2006
(ricorso n. 35941/03)
Causa De Sciscio c. Italia – Prima Sezione – sentenza 20 aprile 2006
(ricorso n. 176/04)
Causa Ucci c. Italia – Quinta Sezione – sentenza 22 giugno 2006 (ricorso
n. 213/04) 2
Causa Grossi e altri c. Italia – Terza Sezione – sentenza 6 luglio 2006
(ricorso n. 18791/03.
Causa Maselli c. Italia – Quarta Sezione – sentenza 11 luglio 2006
(ricorso n. 61211/00
Causa La Rosa e Alba c. Italia (n. 5) – Quarta Sezione – sentenza 11
luglio 2006 (ricorso n. 63239/00)
Causa Zaffuto c. Italia – Prima Sezione – sentenza 13 luglio 2006 (ricorso
n. 12894/04.
Causa Lo Bue e altri c. Italia – Prima Sezione – sentenza 13 luglio 2006
(ricorso n. 12912/04)
1
Il ricorrente aveva ottenuto dal giudice nazionale, con sentenza di primo grado passata in
giudicato, la liquidazione di una somma equivalente al valore venale del bene. Per tale
motivo il Governo aveva eccepito l’assenza della qualità di vittima, eccezione che la Corte
ha esaminato insieme al merito della controversia e ha, quindi, respinto.
2
Il ricorrente aveva fatto valere avanti il giudice nazionale l’illegittimità del decreto di
occupazione d’urgenza poichè non recava l’indicazione del termine iniziale e finale.
Ottenuto in primo grado il risarcimento per la perdita della proprietà della parte di terreno
irreversibilmente trasformata, in misura pari al valore venale di essa, più rivalutazione e
interessi, nonché un indennizzo con rivalutazione e interessi, per la perdita di valore del
terreno restante, la sentenza era stata riformata in secondo grado in senso sfavorevole al
ricorrente che, senza ricorrere in Cassazione, si era quindi rivolto al Giudice di Strasburgo.
In questa sede è stata respinta l’eccezione del Governo del mancato esaurimento delle vie
di ricorso interne, esaminata unitamente al merito del ricorso.
Causa Janes Carratu c. Italia – Terza Sezione – sentenza 3 agosto 2006
(ricorso n. 68585/01)
Causa Capozzi c. Italia – Quarta Sezione – sentenza 3 agosto 2006
(ricorso n. 3528/03)
Causa Croci e altri c. Italia – Terza Sezione – sentenza 21 settembre 2006
(ricorso n. 14828/02)
Causa Dedda e Fragassi c. Italia – Terza Sezione – sentenza 21 settembre
2006 (ricorso n. 19403/03.)
Causa Capoccia c. Italia – Terza Sezione – sentenza 5 ottobre 2006
(ricorso n. 30227/01)
Causa Preziosi c. Italia – Terza Sezione – sentenza 5 ottobre 2006 (ricorso
n. 67125/01)
Causa Spampinato c. Italia – Terza Sezione – sentenza 5 ottobre 2006
(ricorso n. 69872/01)
Causa Medici e altri c. Italia – Terza Sezione – sentenza 5 ottobre 2006
(ricorso n. 70508/01)
Causa Gianazza c. Italia – Terza Sezione – sentenza 5 ottobre 2006
(ricorso n. 69878/01)
Causa Notarnicola c. Italia – Terza Sezione – sentenza 5 ottobre 2006
(ricorso n. 64264/01)
Causa Labbruzzo c. Italia – Terza Sezione – sentenza 5 ottobre 2006
(ricorso n. 10022/02)
Causa Fendi e Speroni c. Italia – Terza Sezione – sentenza 5 ottobre 2006
(ricorso n. 37338/03)
Causa Messeni Nemaglia e altri c. Italia – Terza Sezione – sentenza 5
ottobre 2006 (ricorso n. 9512/04)
Causa De Nigris c. Italia (1) – Terza Sezione – sentenza 5 ottobre 2006
(ricorso n. 41248/04)
Causa Gautieri e altri c. Italia – Prima Sezione, sentenza 19 ottobre 2006
(ricorso n. 68610/01)
Causa Ceglia c. Italia – Terza Sezione – sentenza 19 ottobre 2006 (ricorso
n. 21457/04)
Causa Emanuele Calandra e altri c. Italia – Terza Sezione – sentenza 26
ottobre 2006 (ricorso n. 71310/01)
Causa Ippoliti c. Italia – Terza Sezione – sentenza 16 novembre 2006
(ricorso n. 12263/05)
Causa Immobiliare Trieste s.r.l. c. Italia – Prima Sezione – sentenza 16
novembre 2006 (ricorso n. 19041/04)
Causa Rita Ippoliti c. Italia – Terza Sezione – sentenza 16 novembre 2006
(ricorso n. 162/04)
Causa Di Pietro c. Italia – Terza Sezione – sentenza 2 novembre 2006
(ricorso n. 73575/01)
Causa Milazzo c. Italia – Terza Sezione – sentenza 2 novembre 2006
(ricorso n. 77156/01)
Causa Matthias e altri c. Italia – Terza Sezione – sentenza 2 novembre
2006 (ricorso n. 35174/03)
Causa Perrella c. Italia – Terza Sezione – sentenza 2 novembre 2006
(ricorso n. 15348/03)
Causa Trapani Lombardo e altri c. Italia – Terza Sezione – sentenza 16
novembre 2006 (ricorso n. 25106/04)
Causa Iuliano altri c. Italia – Terza Sezione – sentenza 14 dicembre 2006
(ricorso n. 13396/03)
Causa De Angelis altri c. Italia – Terza Sezione – sentenza 21 dicembre
2006 (ricorso n. 68852/01)
(constatano la violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 CEDU, relativo alla
protezione della proprietà, poiché l’espropriazione indiretta non assicura un livello
di certezza giuridica sufficiente e l’ingerenza statale che con essa si realizza non è
compatibile con il principio di legalità)
Fatto. Ricorsi proposti per violazione dell’art. 1 Prot. n. 1 (protezione della
proprietà) in relazione all’occupazione di terreni di proprietà dei ricorrenti
effettuata dalla pubblica amministrazione e a irregolari procedimenti di
espropriazione. Alcuni ricorsi recano anche il motivo di cui all’art. 6, par. 1,
CEDU. A seguito dell’occupazione i ricorrenti avevano esperito azione
giudiziaria in sede nazionale per il risarcimento dei danni.
Decisione. La Corte ha ricordato che lo scopo della Convenzione è quello di
proteggere diritti non teorici, ma concreti ed effettivi e, a tal fine, ha ritenuto
di verificare se, nelle fattispecie esaminate, si fosse realizzata
un’espropriazione di fatto, da ricondurre alla privazione dei beni prevista
dall’art. 1, par. 1, Prot. 11. Poiché tale articolo consente agli Stati
un’ingerenza sui beni dei privati solo in condizioni di legalità, la Corte ha
precisato che il principio di legalità richiede norme di diritto nazionale
sufficientemente accessibili, precise e prevedibili e ha quindi affrontato la
1
I precedenti di riferimento, in questa materia, sono costituiti dalle sentenze Carbonara e
Ventura c. Italia e Belvedere Alberghiera c. Italia del 2000. Nel corso del 2005, a partire
dalle sentenze emanate il 17 maggio (Scordino c. Italia e Pasculli c. Italia), fino alle
sentenze emanate il 15 dicembre 2005, la Corte ha emanato importanti sentenze in materia
di espropriazione indiretta nelle quali, per la prima volta, ha avuto modo di prendere in
considerazione anche l’art. 43 del D.P.R. n. 327 del 2001. Nelle sentenze del 2006, la Corte
ripercorre, più sinteticamente il medesimo percorso logico argomentativi.
questione della qualità della legge vigente nell’ordinamento italiano nella
materia esaminata e dei relativi indirizzi giurisprudenziali. Sotto questo
profilo la Corte ha evidenziato l’evoluzione giurisprudenziale della Corte di
Cassazione e del Consiglio di Stato in materia di espropriazione indiretta,
evoluzione che, talora, ha condotto ad indirizzi contrastanti. La Corte ha
anche rilevato contraddizioni tra la giurisprudenza e le disposizioni
contenute nell’art. 43 del D.P.R n. 327 del 2001, recante T.U. sulle
espropriazioni: infatti, se è vero che dal 1996 al 1997 l’espropriazione
indiretta può intervenire quando la dichiarazione di pubblica utilità è stata
annullata, è altrettanto vero che il testo unico ha previsto che in assenza di
dichiarazione di pubblica utilità ogni fondo possa essere acquisito al
patrimonio pubblico se il giudice non decide di ordinarne la restituzione se
pure occupato e trasformato dall’amministrazione pubblica. Perciò, ad
avviso della Corte non può escludersi il rischio di un risultato imprevedibile
o arbitrario per gli interessati, sia in caso di illegittimità originaria che
sopravvenuta della procedura. La Corte ha anche rilevato che
l’espropriazione indiretta consente all’amministrazione di occupare un
terreno e trasformarlo senza versare contemporaneamente l’indennità, che
deve essere chiesta dall’interessato nel termine prescrizionale di cinque
anni, decorrenti da quando il giudice ha ritenuto avvenuta l’irreversibile
trasformazione del fondo; ciò con conseguenze nefaste per il proprietario e,
in assenza di un formale atto di esproprio una tale situazione non può essere
considerata «prevedibile», poiché solo con la decisione giudiziale
l’espropriazione indiretta si realizza e viene sanzionata l’acquisizione del
bene al patrimonio pubblico.
La Corte ha espresso apprezzamento per la sentenza dell’Adunanza Plenaria
n. 2 del 2005 del Consiglio di Stato con la quale si è riconosciuta la carenza
del principio dell’espropriazione indiretta sotto il profilo dell’esigenza di
certezza giuridica. La Corte ha quindi affermato che, in ogni caso,
l’espropriazione indiretta tende ad interinare, cioè a conferire validità
giuridica, ad una situazione di fatto derivante da illegalità commesse da
parte dell’amministrazione e a regolarne le conseguenze per il privato e la
stessa amministrazione a beneficio di quest’ultima. Che ciò avvenga in virtù
di un principio giurisprudenziale o di un testo di legge come l’articolo 43
del D.P.R n. 327 del 2001 non ha alcun rilievo, poiché l’espropriazione
indiretta non può costituire un’alternativa ad una regolare procedura di
espropriazione.
Occorre notare però che, nelle sentenze Grossi e altri del 6 luglio e Maselli
dell’11 luglio, nonché in quelle emanate a partire dal 3 agosto, viene meno
il riferimento espresso alle disposizioni del T.U. sulle espropriazioni, pur
essendo comunque richiamata la precedente giurisprudenza in materia di
espropriazioni, ivi compresi gli arresti del 2005.
In tutte le sentenze in oggetto, la Corte – constatato che i ricorrenti
avevano perso la disponibilità dei propri beni, occupati e trasformati in
modo irreversibile dall’amministrazione, in mancanza di un regolare
procedimento di espropriazione – ha ritenuto che i ricorrenti stessi avessero
subito un’ingerenza nel diritto a disporre dei propri beni incompatibile con
il diritto convenzionale. Pertanto, ha ravvisato la violazione dell’art. 1 del
Prot. n. 1 e ha considerato la questione dell’applicazione dell’art. 41 CEDU
non ancora in stato di essere decisa, riservandosi di stabilire il seguito della
procedura per la pronuncia sui danni e le spese, ad eccezione del ricorso
Ippoliti, in quanto il ricorrente non aveva effettuato, nei termini stabiliti
alcuna quantificazione del danno.
Nelle sentenze Milazzo e Di Pietro la Corte, constatando la violazione
dell’art. 6, par. 1, CEDU, si è pronunciata anche sulla doglianza relativa
all’eccessiva durata del processo intentato in sede nazionale in relazione
alla privazione della disponibilità del bene, nonché sul rimedio nazionale
previsto dalla legge Pinto. Quanto a tale rimedio, secondo la Corte, il fatto
che l’esperimento del relativo ricorso non faccia perdere al ricorrente la
qualità di vittima ai sensi della Convenzione – sia a causa della durata
anche di tale procedimento, sia a causa degli indennizzi concessi in tale
ambito – costituisce una circostanza aggravante in un contesto di
violazione dell’art. 6, par. 1, CEDU. La situazione di ritardo
nell’amministrazione della giustizia in Italia è tale, ad avviso della Corte,
per cui l’accumulo di mancanze è costitutivo di una prassi incompatibile
con la Convenzione. Tuttavia, la Corte non ha ravvisato, come richiesto dal
ricorrente nel caso Di Pietro, la violazione dell’art. 13 CEDU: ciò in
quanto il ricorso previsto dalla legge Pinto costituisce un rimedio
accessibile e il fatto che il livello degli indennizzi concessi non sia elevato
non costituisce in sé elemento sufficiente per mettere in discussione il
carattere effettivo del ricorso stesso. Pertanto, la Corte ha liquidato, a titolo
di violazione dell’art. 6 CEDU, par. 1, € 10.000,00 per danni morali e €
5.500,00 per spese nella sentenza Milazzo e € 12.000,00 per danni morali e
€ 3.500,00 per spese nella sentenza Di Pietro. In merito al ricorso ex legge
Pinto, nella sentenza Gautieri e altri, la Corte ha affermato, richiamando i
nove arresti pronunciati il 29 marzo del 2006 dalla Grande Chambre, che il
fatto che la procedura “Pinto” non abbia eliminato la qualità di vittima, ai
sensi della Convenzione, costituisca un’aggravante in un contesto di
violazione dell’art. 6, par, 1, CEDU, sotto il profilo dell’eccessiva durata
del processo; pertanto, constatata tale violazione, la Corte ha concesso ai
ricorrenti, a tale titolo, € 22.000,00 per danni morali e € 1.500,00 per spese.
Nelle sentenze La Rosa e Alba, Spampinato, Preziosi, Capoccia,
Notarnicola, Gianazza, Fendi e Speroni, Dedda e Fragassi, Ippoliti,
Emanuele Calandra e altri, Matthias e altri, Rita e altri, Immobiliare
Trieste, Trapani Lombardo e altri e De Angelis, la Corte, accertata la
violazione dell’articolo 1 del Prot. n. 1, ha ritenuto di non esaminare i
motivi di ricorso fondati sull’art. 6, par, 1, CEDU, richiamando a
contrario, ad eccezione delle pronunce Immobiliare Trieste e Trapani
Lombardo, il precedente della sentenza Scordino n. 1.
TESTO INTEGRALE
TROISIÈME SECTION
AFFAIRE EMANUELE CALANDRA ET AUTRES c. ITALIE
(Requête no 71310/01)
ARRÊT
STRASBOURG
26 octobre 2006
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2
de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
ARRÊT EMANUELE CALANDRA ET AUTRES c. ITALIE
1
En l’affaire Emanuele Calandra et autres c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant
en une chambre composée de :
MM. B.M. ZUPANČIČ, président,
J. HEDIGAN,
C. BÎRSAN,
V. ZAGREBELSKY,
me
M A. GYULUMYAN,
MM. E. MYJER,
DAVID THÓR BJÖRGVINSSON, juges,
et de M. V. BERGER, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 9 décembre 2004 et
5 octobre 2006,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 71310/01) dirigée
contre la République italienne et dont quatre ressortissants de cet État,
M. Francesco Emanuele Calandra, M. Nicola Emanuele, Mme Rossella
Emanuele et Mme Wanda Bocca (« les requérants »), ont saisi la Cour le
20 novembre 2000 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde
des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Me C. F. Emanuele, avocat à
Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par
son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.
3. Les requérants se plaignaient en particulier d’une atteinte injustifiée à
leur droit au respect de leurs biens, ainsi que de l’absence d’équité de la
procédure devant les juridictions internes.
4. La requête a été attribuée à la première section de la Cour
(article 52 § 1 du règlement). Au sein de celle-ci, la chambre chargée
d’examiner l’affaire (article 27 § 1 de la Convention) a été constituée
conformément à l’article 26 § 1 du règlement.
5. Le 18 septembre 2003, la chambre a déclaré la requête partiellement
irrecevable et a décidé de communiquer les griefs tirés des articles 1 du
Protocole no 1 et 6 § 1 de la Convention (équité de la procédure) au
Gouvernement.
6. Le 1er novembre 2004, la Cour a modifié la composition de ses
sections (article 25 § 1 du règlement). La présente requête a été attribuée à
la troisième section ainsi remaniée (article 52 § 1).
7. Par une décision du 9 décembre 2004, la chambre a joint au fond le
troisième volet de l’exception de non-épuisement des voies de recours
internes et déclaré le restant de la requête recevable.
2
ARRÊT EMANUELE CALANDRA ET AUTRES c. ITALIE
8. Tant les requérants que le Gouvernement ont déposé des observations
écrites sur le fond de l’affaire (article 59 § 1 du règlement).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
9. Les requérants sont nés respectivement en 1928, 1961, 1962 et 1924 et
résident à Turin.
10. Les requérants étaient propriétaires d’un terrain constructible de 228
mètres carrés sis à Partanna (Trapani) et enregistré au cadastre, feuille 35,
parcelle 183, ainsi que d’un bâtiment y construit.
11. Par un arrêté du 30 juillet 1973, la municipalité de Partanna adopta
un plan détaillé d’urbanisme qui prévoyait l’aménagement d’une place sur
le terrain des requérants.
12. Le 31 décembre 1973, ce plan détaillé d’urbanisme fut approuvé par
la région de Sicile, cet acte valant déclaration d’utilité publique.
13. Par un arrêté du 6 juillet 1979, le maire de Partanna ordonna la
démolition du bâtiment des requérants se trouvant sur le terrain.
14. En 1979, la municipalité de Partanna procéda à l’occupation
matérielle du terrain et à la démolition du bâtiment, et entama les travaux de
construction de la place.
15. Ces travaux de construction se terminèrent le 31 décembre 1985.
16. Par un acte d’assignation notifié le 25 octobre 1989, les requérants
introduisirent devant le tribunal civil de Marsala une action en
dommages - intérêts à l’encontre de la municipalité de Partanna.
17. Ils alléguaient que l’occupation du terrain s’était prolongée au-delà
du délai autorisé et que les travaux de construction de la place s’étaient
terminés sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle du terrain et au
paiement d’une indemnité.
18. Se référant à la jurisprudence de la Cour de cassation en matière
d’expropriation indirecte, ils estimaient qu’à la suite de l’achèvement de
l’ouvrage public, leur droit de propriété avait été neutralisé et que par
conséquent il ne leur était pas possible de demander la restitution du terrain
litigieux, mais seulement des dommages-intérêts. A la lumière de ces
considérations, ils réclamaient un dédommagement pour la perte du terrain
et une indemnisation pour non-jouissance du terrain.
19. Au cours du procès, une expertise fut déposée au greffe.
Selon l’expert, la valeur marchande du terrain des requérants au
31 décembre 1985, date de la réalisation de l’ouvrage public, était de
57 000 000 ITL, soit 250 000 ITL le mètre carré.
20. Par une ordonnance du 20 juin 2000, le tribunal de Marsala déclara
que le terrain avait été occupé de manière illégale en l’absence d’un décret
ARRÊT EMANUELE CALANDRA ET AUTRES c. ITALIE
3
d’expropriation et que les requérants devaient se considérer comme privés
de celui-ci à compter du 31 décembre 1985, date de la réalisation de
l’ouvrage public, en vertu du principe de l’expropriation indirecte. A la
lumière de ces considérations, le tribunal décida que les requérants avaient
droit à un dédommagement de 34 562 000 ITL, somme quantifiée à partir
de l’évaluation de l’expert et réduite en application de la loi no 662 du 1996,
entre-temps entrée en vigueur.
21. Par un acte notifié aux requérants le 19 mars 2002, la municipalité de
Partanna déclara de renoncer au jugement définitif. Par conséquent,
l’ordonnance du 20 juin 2000 acquit force de jugement, aux termes de
l’article 186 quater du code de procédure civile.
22. D’après les requérants, cette ordonnance ayant acquis force de
jugement est devenue définitive le 6 juillet 2002.
II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
23. Le droit interne pertinent se trouve décrit dans l’arrêt Serrao c. Italie
(no 67198/01, 13 octobre 2005).
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION
PROTOCOLE No 1
ALLÉGUÉE
DE
L’ARTICLE
1
DU
24. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain dans des
circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut
être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions
prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États
de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des
biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d’autres contributions ou des amendes. »
A. Sur l’exception du Gouvernement jointe au fond
25. Dans sa décision sur la recevabilité du 9 décembre 2004, la Cour a
décidé de joindre au fond le troisième volet de l’exception du
Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes, basé
sur le constat que la procédure nationale était pendante devant le tribunal de
Marsala de sorte qu’il n’y avait pas encore de jugement interne définitif.
4
ARRÊT EMANUELE CALANDRA ET AUTRES c. ITALIE
26. Dans ses observations sur le fond, le Gouvernement prend acte de ce
que l’ordonnance du tribunal de Marsala du 20 juin 2000 a acquis force de
jugement aux termes de l’article 186 quater du code procédure civile et est
devenue définitive.
27. Vu que l’ordonnance du tribunal de Marsala du 20 juin 2000 a acquis
force de jugement aux termes de l’article 186 quater du code procédure
civile et est devenue définitive le 6 juillet 2002, la Cour estime qu’il ne
s’impose pas de se prononcer sur ce volet de l’exception.
B. Sur l’exception préliminaire du Gouvernement
28. Dans ses observations, le Gouvernement a soulevé une exception
préliminaire de non-épuisement des voies de recours internes
comportant deux volets.
29. Quant au premier volet, le Gouvernement a plaidé que les requérants
n’ont pas contesté devant les juridictions administratives compétentes la
légitimité des actes administratifs autorisant l’occupation de leur terrain.
30. S’agissant du deuxième volet, le Gouvernement fait valoir que les
requérants auraient dû attaquer l’ordonnance du 20 juin 2000 ayant acquis
force de jugement devant les juridictions nationales compétentes, afin
d’obtenir un dédommagement égal à la valeur marchande du terrain compte
tenu de ce que l’ouvrage public a été réalisé en l’absence d’un arrêté
autorisant l’occupation du terrain.
31. Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement.
32. Quant au premier volet de l’exception, la Cour note que celui-ci a
déjà été rejeté dans sa décision sur la recevabilité du 9 décembre 2004 et
que le Gouvernement fonde son exception sur des arguments qui ne sont pas
de nature à remettre en cause sa décision sur la recevabilité. Par conséquent,
le premier volet de l’exception ne saurait être retenu.
33. S’agissant du deuxième volet de l’exception, la Cour rappelle
d’abord qu’elle a rejeté des exceptions semblables dans les affaires
Giacobbe et autres c. Italie (no 16041/02, 15 décembre 2005),
Grossi c. Italie, (no 18791/03, 6 juillet 2006), Ucci c. Italie (no 213/04,
22 juin 2006), Lo Bue c. Italie (no 12912/04, 13 juillet 2006),
Zaffuto c. Italie (no 12894/04, 13 juillet 2006) et Sciarrotta c. Italie
(no 14793/02, 12 janvier 2006).
34. De surcroît, elle rappelle qu’en vertu de la règle de l’épuisement des
voies de recours internes énoncée à l’article 35 § 1 de la Convention, un
requérant doit se prévaloir des recours normalement disponibles et
suffisants pour lui permettre d’obtenir réparation des violations qu’il
allègue, étant entendu qu’il incombe au Gouvernement excipant du
non - épuisement de convaincre la Cour que le recours invoqué était effectif
et disponible tant en théorie qu’en pratique à l’époque des faits, c’est-à-dire
qu’il était accessible et susceptible d’offrir au requérant le redressement de
ses griefs, et qu’il présentait des perspectives raisonnables de succès (voir,
ARRÊT EMANUELE CALANDRA ET AUTRES c. ITALIE
5
parmi d’autres, Akdivar et autres c. Turquie, arrêt du 16 septembre 1996,
Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, p. 1210, § 66, et Giacobbe et
autres c. Italie, no 16041/02, § 63, 15 décembre 2005). En l’espèce, le
Gouvernement n’a pas démontré que devant la cour d’appel compétente les
requérants auraient pu obtenir une réparation conforme aux critères dégagés
par la jurisprudence de la Cour.
35. A la lumière des considérations qui précèdent, le deuxième volet de
l’exception doit être rejeté.
C. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
36. D’emblée, le Gouvernement fait valoir que la démolition du bâtiment
sis sur le terrain des requérants, effectuée en 1979, n’était pas liée en tant
que telle aux travaux de construction de la place, ayant été ordonnée en
raison de la dangerosité de l’immeuble en conséquence des dommages
provoqués par un tremblement de terre et une alluvion.
37. Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d’espèce, il s’agit
d’une occupation de terrain dans le cadre d’une procédure administrative
reposant sur une déclaration d’utilité publique. Il admet que la procédure
d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi,
dans la mesure où aucun arrêté d’expropriation n’a été adopté.
38. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’a pas été remis en
cause par les juridictions nationales.
39. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de
l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement,
le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme faisant
partie du droit positif à compter au plus tard de l’arrêt de la Cour de
cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce
principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce
principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi
budgétaire no 662 de 1996.
40. Le Gouvernement en conclut qu’à partir de 1983, les règles de
l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et
accessibles à tous les propriétaires de terrains.
41. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la
Cour a reconnu que la notion de loi comprend les principes généraux
énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du
24 octobre 1979, série A no 33 § 45, Kruslin c. France, no 11801/85, arrêt du
24 avril 1990 série A 176-A, Huvig c. France, no 11105/84, arrêt du 24 avril
1990 série A 176-B, Maestri c. Italie, no 39748/98, 17 février 2004, et N. F.
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ARRÊT EMANUELE CALANDRA ET AUTRES c. ITALIE
c. Italie, no 37119/97, 2 août 2001) ainsi que du droit non écrit (Sunday
Times c. Royaume-Uni (no1), arrêt du 26 avril 1979, série A no 30, § 47).
42. Il s’ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne
saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention.
43. Le Gouvernement rappelle que dans l’affaire Forrer- Niedenthal
c. Allemagne (arrêt du 20 février 2003), la Cour a considéré une loi
allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste,
pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de
toute protection contre l’atteinte portée à sa propriété. Il demande à la Cour
de suivre la même approche pour la présente affaire.
44. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le
fait qu’un arrêté d’expropriation n’ait pas été prononcé est en soi un
manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
45. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de
manière irréversible par la construction d’un ouvrage d’utilité publique, la
restitution du terrain n’est plus possible.
46. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat
d’une interprétation systématique par les juges de principes existants,
tendant à garantir que l’intérêt général l’emporte sur l’intérêt des
particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du
terrain) et qu’il répond à l’utilité publique.
47. Quant à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice
imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le
Gouvernement reconnaît que l’administration est tenue d’indemniser les
intéressés.
48. Compte tenu de ce que l’expropriation indirecte répond à un intérêt
collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la
forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure
administrative, l’indemnisation peut être inférieure au préjudice subi.
49. La fixation du montant de l’indemnité en cause rentre dans la marge
d’appréciation laissée aux États pour fixer une indemnisation qui soit
raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Le Gouvernement
rappelle en outre que l’indemnité telle que plafonnée par la loi budgétaire
no 662 de 1996 est en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si
l’expropriation avait été régulière.
50. A la lumière de ces considérations et en se référant notamment aux
affaires OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille
et autres c. France (nos 42219/98 et 54563/00, 27 mai 2004) et
Bäck c. Finlande (no 37598/97, 20 juillet 2004), le Gouvernement conclut
que le juste équilibre a été respecté et que la situation dénoncée est
compatible à tous points de vue avec l’article 1 du Protocole no 1.
b) Les requérants
51. Se référant à l’arrêt Carbonara et Ventura c. Italie (no 24638/94,
CEDH 2000-VI), les requérants observent que l’application du principe de
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l’expropriation indirecte à leur cas n’est pas conforme au principe de la
prééminence du droit.
52. A cet égard, les requérants font observer que le terrain litigieux a été
occupé et transformé sans qu’un décret d’expropriation ait été adopté.
Ce n’est que parce qu’ils ont intenté une procédure en dommages-intérêts
devant les juridictions nationales qu’ils ont pu obtenir une décision
judiciaire déclarant l’illégalité de l’occupation, décision qui avait en même
temps comme conséquence de les déclarer rétroactivement privés de leur
bien.
53. Quant à l’indemnisation, qui dépend également de l’initiative de la
personne concernée, les requérants soutiennent que celle-ci n’est pas apte à
réparer l’illégalité commise, étant largement inférieure au préjudice subi.
2. Appréciation de la Cour
a) Sur l’existence d’une ingérence
54. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de
biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou
expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et
analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger
des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation
équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt
du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
55. La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation
indirecte, le tribunal de Marsala a considéré les requérants comme étant
privés de leur bien à compter du moment où le terrain a été irréversiblement
transformé à la suite de la réalisation de l’ouvrage public. A défaut d’un acte
formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément
qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces
circonstances, la Cour conclut que le jugement du tribunal de Marsala a eu
pour effet de priver les requérants de leur bien au sens de la deuxième
phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura précité, § 61,
et Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
56. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1, une telle
ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les
conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit
international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les
exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la
sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth,
précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste
équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence
litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis
c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC],
no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
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ARRÊT EMANUELE CALANDRA ET AUTRES c. ITALIE
57. Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement
sur le simple constat qu’une réparation intégrale en faveur des requérants
n’a pas eu lieu (Carbonara et Ventura, précité, § 62).
b) Sur le respect du principe de légalité
58. La Cour renvoie à sa jurisprudence en matière d’expropriation
indirecte (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH
2000-VI, Carbonara et Ventura c. Italie, précité ; parmi les arrêts plus
récents, voir Acciardi et Campagna c. Italie, no 41040/98, 19 mai 2005,
Pasculli c. Italie, no 36818/97, 17 mai 2005, Scordino c. Italie (no 3),
no 43662/98, 17 mai 2005, Serrao c. Italie, no 67198/01, 13 octobre 2005,
La Rosa et Alba c. Italie (no 1), no 58119/00, 11 octobre 2005, et Chirò
c. Italie (no 4), no 67196/01, 11 octobre 2005), selon laquelle l’expropriation
indirecte méconnaît le principe de légalité au motif qu’elle n’est pas apte à
assurer un degré suffisant de sécurité juridique et qu’elle permet en général
à l’administration de passer outre les règles fixées en matière
d’expropriation. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte vise à
entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par
l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour
l’administration, au bénéfice de celle-ci.
59. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe
de l’expropriation indirecte, le tribunal de Marsala a considéré les
requérants privés de leur bien à compter du moment où le terrain a été
transformé de manière irréversible, les conditions d’illégalité de
l’occupation et d’intérêt public de l’ouvrage construit étant réunies. Or, en
l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette
situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est
que par la décision judiciaire définitive que l’on peut considérer le principe
de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que
l’acquisition du terrain au patrimoine public a été consacrée. Par
conséquent, les requérants n’ont eu la « sécurité juridique » concernant la
privation du terrain que le 6 juillet 2002, date à laquelle l’ordonnance du
tribunal de Marsala ayant acquis force de jugement aux termes de l’article
186 quater du code de procédure civile est devenue définitive.
60. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à
l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain illégale. En
d’autres termes, l’administration a pu s’approprier du terrain au mépris des
règles régissant l’expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans
qu’une indemnité soit mise en parallèle à la disposition des intéressés.
61. S’agissant de l’indemnité, la Cour constate que l’application
rétroactive de la loi no 662 de 1996 au cas d’espèce a eu pour effet de priver
les requérants de la possibilité d’obtenir réparation du préjudice subi.
62. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence
litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc
enfreint le droit au respect des biens des requérants.
ARRÊT EMANUELE CALANDRA ET AUTRES c. ITALIE
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63. Dès lors, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA
CONVENTION
64. Les requérants allèguent que l’adoption et l’application de la loi
no 662 du 23 décembre 1996 à leur procédure constitue une ingérence
législative contraire à leur droit à un procès équitable tel que garanti par
l’article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses passages pertinents, dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un
tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de
caractère civil (...) »
65. Le Gouvernement conteste cette thèse et observe que la loi litigieuse
n’a pas été adoptée pour influencer le dénouement de la procédure intentée
par les requérants. En outre, l’application de cette loi n’aurait pas eu de
répercussions négatives pour les requérants. Il en conclut que l’application
de la disposition litigieuse à la cause des requérants ne soulève aucun
problème au regard de la Convention. A l’appui de ses thèses, le
Gouvernement se réfère notamment aux arrêts Forrer - Niedenthal c.
Allemagne (précité) et OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et
Blanche de Castille et autres c. France (précité).
66. La Cour vient de constater, sous l’angle de l’article 1 du Protocole
o
n 1, que la situation dénoncée par les requérants n’est pas conforme au
principe de légalité (paragraphes 61 à 63 ci-dessus). Eu égard aux motifs
ayant amené la Cour à ce constat de violation, la Cour estime qu’il n’y a pas
lieu d’examiner s’il y a eu, en l’espèce, violation de cette disposition (voir,
a contrario, Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 103-104 et
§§ 132 - 133, CEDH 2006).
III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
67. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et
si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer
qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie
lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
68. Les requérants sollicitent d’abord le versement d’une indemnité de
217 654,57 EUR à titre de préjudice matériel, somme résultant de la
différence entre la valeur actuelle du terrain litigieux et la somme que la
municipalité de Partanna leur a versée en exécution de l’ordonnance du
tribunal de Marsala.
69. De plus, les requérants sollicitent le versement d’une indemnité de
115 397,13 EUR pour non-jouissance du terrain.
70. S’agissant du préjudice moral, les requérants sollicitent le versement
d’une indemnité de 100 000 EUR.
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71. Enfin, les requérants demandent une indemnité globale de
30 683,74 EUR à titre de remboursement des frais encourus devant la Cour.
72. Le Gouvernement n’a pas soumis d’observations au sujet de la
demande de satisfaction équitable des requérants.
73. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se
trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure
ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les
requérants parviennent à un accord.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner l’exception du Gouvernement jointe
au fond ;
2. Rejette l’exception préliminaire du Gouvernement ;
3. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;
4. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner le grief tiré de l’article 6 § 1 de la
Convention ;
5. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se
trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans
les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif
conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur
cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord
auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre
le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 26 octobre 2006 en
application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Vincent BERGER
Greffier
Boštjan M. ZUPANČIČ
Président