etat des lieux de la democratie participative dans les

ETAT DES LIEUX DE LA DEMOCRATIE
PARTICIPATIVE DANS LES COMMUNAUTES
URBAINES DE FRANCE
PROJET COLLECTIF
2006-2007
GHAMROUN Samer
JUNG Bérénice
MANZ Isabelle
1
SOMMAIRE
2
Introduction……………………………………………………………………………………5
Méthodologie de l’enquête.......................................................................................... 8
PARTIE I
Droit et participation : un moteur essentiel, des dysfonctionnements fréquents ......... 9
I/ L’évolution législative et réglementaire, ou comment la loi a progressivement
saisi la question participative................................................................................ 10
Liste chronologique des textes juridiques concernant la participation ...... 11
A) Classement chronologique : le réveil des années 90 ?........................................ 13
B) Classement par degré de participation : de l’information à la véritable participation ?
................................................................................................................................. 14
C) Classement par modalités d’association : vers une participation plus
institutionnalisée ?......................................................................................................16
D) Classement par domaines : la participation est- elle seulement environnementale ?
................................................................................................................................. 16
II/ Le droit appliqué dans les communautés urbaines : des ambiguïtés plutôt que
des solutions .......................................................................................................... 17
A/ Les aléas des institutions participatives communautaires ………………..….17
1) Institution participative ou participation ad hoc ? .................................................. 17
2) Un bilan plutôt décevant.………………………………………………….……………18
2.1 Le conseil de développement : l’utopie d’une participation « stratégique »……..18
2.2 Les Commissions Consultatives des Services Publics Locaux : un intérêt souvent
ignoré………………………………………………………………………………………...22
B/ Des procédures réglementaires contestées................................................... 24
1) Une procédure « symbole » : l’enquête publique. ................................................ 24
2) Le droit doit-il fixer en détail les modalités de la participation ?............................ 25
III/ Une « juridicisation » galopante, de nouveaux acteurs ................................. 26
A/ La « sécurité juridique », ou la nouvelle préoccupation des CU ................... 26
B/ Le juge nouveau gardien de la participation ? ................................................ 27
1) La participation contrôlée par les tribunaux : le juge contre le législateur ? ........ 27
2) Quelle position pour les CU ?.............................................................................. 28
C/ Des normes et des acteurs "insoupçonnés"…….……… ……………………....29
1) L’ANRU : un facteur normatif de premier ordre (exigences de participation)........ 29
2) Les conseils de quartier au service de la communauté urbaine ? ....................... 29
PARTIE II
Des outils et des pratiques participatives fortement diversifiés………….…………….31
I/ Un foisonnement des modes de participation… .............................................. 33
A/ Une prédominance des outils proposés au niveau normatif…………………..33
1)Des outils cités en priorité ..................................................................................... 33
2)Une organisation rassurante de la participation ? ............................................... ..34
B/ Un patchwork d’expériences et d’initiatives généralement conjoncturelles..35
1)Des démarches « épanouissant » la participation réglementaire ? ..................... ..36
2)L’omniprésence de la proximité………………………………………………………....38
3)Une ébauche de participation plus structurelle………………………….…………….40
3
II/ Un foisonnement qui aboutit à un éparpillement…………………………42
A/ Une participation qui laisse sur sa faim…………………………………………...42
1) Des interrogations et des écueils nombreux………………………………………...42
2) Fixer des références est une nécessité………………………………………………43
B/ …Mais autour de laquelle se développent des réflexions……………………...44
1) Les chartes : fixer une feuille de route pour la participation………………………...44
2) La pédagogie de la participation……………………………………………………….45
PARTIE III
Les communautés urbaines peuvent-elles devenir le premier promoteur de la
participation urbaine?………………………………………………………………………46
I/ Communautés urbaines et participation : un acteur de second rang ?..........48
A/ Les communautés urbaines ne sont pas encore « un acteur » face à la
question de la participation…………………………………………………………….48
1) Des communautés urbaines très différentes les unes des autres………..……….48
1.1 Taille et démographie………………………………………………………….……...48
1.2 Le rapport à la ville centre ……………………………………………………………49
1.3 La question de la bonne échelle pour faire de la participation……………………50
2).…et des attitudes très différentes face à la participation….………………………..51
2.1 Une volonté plus ou moins réticente de faire de la participation……….……...…51
2.2… lié à une culture de participation existante ?....................................................52
2.3 L’existence ou non d’une mission de concertation……………………..………….52
2.4 La couleur politique et le facteur personnel ont un impact sur la participation…54
B/ La communauté urbaine est en retrait.......................................................…....55
1) Une timidité politique, une faible visibilité………………………………………….. 55
2) Les rapports Communautés Urbaines/communes déterminés par la question de
légitimité politique…………………………………………………………………………..55
II/ Un paradigme à faire évoluer ............................................................................ 56
A) Les communautés urbaines face à elles-mêmes : envisager la participation
comme un élément d’efficacité des politiques publiques locales………………..57
1) Une approche jusque là moralisante…………………………………………………..57
2) Changer d’approche : concevoir la participation comme moyen d’optimiser le projet
ou les politiques publiques...................................................................................... ..58
B/ Les communautés urbaines face aux communes…………………….……....…60
1) La nécessité de substituer une légitimité par la représentation à une légitimité par le
résultat...................................................................................................................... 60
2) Les compétences de plus en plus nombreuses des communautés urbaines
pourraient en faire les acteurs principaux de la participation……………………….….61
Conclusion…………………………………………………………………………………...62
Bibliographie………………………………………………………………………………....67
Annexe………………………………………………………………………………………..70
4
INTRODUCTION
5
Il n’est certainement pas nécessaire de rappeler en détails les éléments du
débat ouvert entre communautés urbaines et démocratie : complexité et technicité des
politiques publiques mises en œuvre à cet échelon, manque de clarté et empilement
des structures, éloignement du citoyen… Les arguments visant à souligner à la fois le
déficit démocratique et le manque d’autorité politique des communautés urbaines, et
d’ailleurs de l’intercommunalité en général, sont légion.
Or, les compétences des intercommunalités n’ont eu de cesse de s’élargir et de
se dynamiser au cours de ces dernières années. Celles-ci sont progressivement
devenues un échelon territorial où des aspects importants de l’action publique sont
décidés et mis en œuvre. Enfin, leur poids économique s’est également
considérablement développé. L’enjeu est certes encore plus fort pour les
communautés urbaines, qui constituent la forme la plus poussée d’intégration
intercommunale. En conséquence, il est plus que justifié d’envisager l’exercice d’une
citoyenneté sur le territoire communautaire. Par la même occasion, l’action publique
communautaire peut gagner en autorité et en visibilité, puisqu’elle concerne de plus
en plus la vie quotidienne des habitants.
Une des réponses traditionnelles à ce défi, on le sait, réside dans le promotion
de l’élection des délégués communautaires au suffrage universel direct. Mais la
question est sensible, et ne cesse de buter sur des oppositions tenaces, notamment
des élus locaux: une telle réforme permettrait en effet aux intercommunalités
l’accession de manière indirecte au statut de collectivité territoriale1. Il est en
revanche intéressant de constater que selon un sondage TNS Sofres de septembre
2006, commandé par l’Association des Maires des Grandes Villes de France, 44 %
des français préfèreraient que le président de l'Etablissement Public de Coopération
Intercommunale (note: voir avec Olivier) soit élu au suffrage universel contre 47 % qui
préfèrent le système actuel2.
C’est pourquoi il convient peut-être d’envisager les modalités d’exercice de la
démocratie dans les communautés urbaines par une autre approche, plus sensible
aux demandes directes des habitants. Quelle place ceux-ci occupent-ils aujourd’hui
dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques communautaires ?
Comment les y associer ?
Cette articulation directe entre le citoyen et la communauté urbaine offre en
outre l’avantage de s’inscrire dans le contexte actuel de la sensibilité politique
française. Celle-ci est en effet fortement marquée par l’irruption de l’idée de dialogue
avec le citoyen dans la conduite de l’action publique. La démocratie participative
pourrait être ainsi une solution à la « crise » actuelle du politique, capable de
« réveiller » l’intérêt des habitants à la chose publique. Ainsi en témoigne sans doute
la prise en compte accrue de cette notion au niveau législatif, notamment depuis la fin
des années 90. On attend de la participation qu’elle responsabilise les politiques, en
1
L'intercommunalité à fiscalité propre, Rapport d'information n° 193 (2005-2006) de M. Philippe Dallier,
fait au nom de l'observatoire de la décentralisation, http://www.senat.fr/rap/r06-048/r06-048.html.
2
Sondage TNS Sofres, Les français et la démocratie de l’intercommunalité, Actes de la VIe conférence
des villes, 28 septembre 2006, AMGVF. Disponible sur
http://www.grandesvilles.org/spip.php?article716.
6
les soumettant à un contrôle démocratique au delà des échéances électorales. De
plus « l’expertise d’usage » des habitants, c'est-à-dire la connaissance qu’ils ont de
leur vie quotidienne, est appréhendée comme un enrichissement essentiel à tout
projet. Cependant, la notion de participation est à utiliser avec beaucoup de
précautions, principalement en raison des nuances qu’elle regroupe indifféremment :
Différents niveaux de participation :
Former les techniciens à la prise de parole en public, à l’animation
des débats, à la prise en compte des attentes des citoyens
Informer les citoyens afin de leur permettre de se forger un avis
Rechercher l’avis des habitants concernés par exemple dans le
cadre d’un projet ; consultation en amont et pendant la construction
d’un projet
Donner la parole aux citoyens : leurs avis et leurs attentes sont pris
en compte
Portage en commun d’un projet par la population et les pouvoirs
publics, par le biais de la co-décision
C’est dans ce contexte que l’Association des Communautés Urbaines de
France a demandé à un groupe de trois étudiants du Master Stratégies Territoriales et
Urbaines de Sciences Po de se pencher sur les pratiques participatives dans les
communautés urbaines. Quel état des lieux peut-on dressé, à la fois en ce qui
concerne les pratiques réglementaires, mais également les initiatives communautaires
? Comment ces pratiques fonctionnent-elles ? Sont-elles efficaces, ou méritent-elles
d’être réévaluées ? Existe-t-il des pratiques innovantes et efficaces, des pistes
illustrant d’autres façons de faire ?
Ce travail de réflexion sur la participation dans le champ communautaire a été
organisé autour de deux axes d’étude. Le premier, plutôt documentaire, s’est
essentiellement intéressé au développement réglementaire de la participation: quels
sont les apports de ces textes ? Comment évaluer la participation telle qu’elle est
envisagée par le législateur ? Le deuxième axe, beaucoup plus empirique, a consisté
à aller découvrir sur le terrain les pratiques participatives communautaires. C’est au
travers de la visite des quatorze communautés urbaines de France que nous avons
tenté d’observer les interactions locales pertinentes, le fonctionnement de certaines
institutions, et surtout le discours développé par les acteurs institutionnels locaux.
Ce rapport vise à présenter le résultat de l’ensemble de ce travail, et notamment
de l’enquête, débutée en novembre 2006. Il s’articule autour de trois parties
complémentaires :
♦ La première, se penche sur l’existence juridique de la participation, ainsi que
sur la pratique concrète qui en découle au sein des communautés urbaines. A
partir du constat certain de l’avancée législative en ce domaine, la réflexion
porte principalement sur les éléments et les outils juridiques qui structurent
aujourd’hui la participation dans les communautés urbaines. Il a ainsi paru
7
essentiel d’évaluer quel est à la fois leur impact, mais aussi leur efficacité au
sein des communautés urbaines.
♦ La deuxième partie est consacrée à la présentation et à l’analyse des outils de
la participation développés à l’initiative des communautés urbaines ellesmêmes. Il s’agit ici de considérer les instruments qu’elles ont elles-mêmes
créés, et non pas ceux issus de la transposition d’une norme. Si ces pratiques
sont bien existantes, elles sont cependant extrêmement diversifiées d’une
communauté urbaine à l’autre, ce qui complexifie singulièrement le paysage de
la participation communautaire.
♦ Enfin, la troisième et dernière partie, apporte une réflexion centrée autour de
l’acteur «communauté urbaine» dans le champ de la participation. Il est ainsi
frappant de constater que l’hétérogénéité des registres participatifs se double
d’une hétérogénéité au niveau des attitudes et des attentes sur le sujet.
Comment les CU se positionnent-elles par rapport à la participation ? Quelle en
est leur appréhension et surtout quel rôle peuvent-elles jouer dans ce
domaine ? Réussissent-elles même à s’affirmer comme promoteur de la
participation urbaine ?
Méthodologie de l’enquête
Pour mieux appréhender ce travail, il est important de considérer que
l’analyse repose presque exclusivement sur l’exploitation des entretiens effectués
dans les quatorze communautés urbaines. Le choix des interlocuteurs a été laissé à
la libre appréciation de chacune d’entre elles. Au cours d’entretiens d’une heure à
une heure et demie, les acteurs communautaires rencontrés ont tous été soumis à
une même grille de questions semi directives (cf. annexe).
Bien sûr cette manière de procéder n’est pas à l’abri de nombreux aléas :
d’une part il n’a pas toujours été possible de rencontrer tous les interlocuteurs
prévus. D’autre part, l’entretien comporte nécessairement une dimension subjective.
De plus, considérant le temps passé dans chaque communauté urbaine (un à deux
jours), il est bien évident qu’il n’a pas été possible de vérifier empiriquement chaque
information communiquée. De même, certains aspects auront parfois été sans doute
omis durant un entretien.
Néanmoins, le choix de recourir à l’entretien comme support d’étude principal
se justifie pleinement : il était en effet essentiel d’apporter une approche concrète à
l’étude, basée sur un travail de terrain. En outre, il est particulièrement intéressant
d’être confronté au discours développé par les acteurs institutionnels locaux sur un
sujet aussi polémique que la démocratie participative.
L’exploitation des données recueillies ne vise en aucun cas à évaluer et
opposer les communautés urbaines les unes par rapport aux autres. Il s’agit plutôt
de réaliser des typologies, de mettre en évidence des pratiques participatives
intéressantes et innovantes, dans le but de susciter une réflexion au sein des
communautés urbaines.
Il semble d’ailleurs que les interlocuteurs aient été pleinement conscients de
cet enjeu, car ils se sont toujours efforcés de répondre avec franchise et honnêteté
aux questions.
8
PARTIE I
DROIT ET PARTICIPATION : UN MOTEUR
ESSENTIEL, DES DYSFONCTIONNEMENTS
FREQUENTS
9
La question des liens de causalité a longtemps suscité des débats dans les
sciences sociales. Etablir un tel lien entre législation et participation peut s’avérer
assez hâtif. Il s’agira donc ici de voir comment le droit et la norme appréhendent de
différentes manières la question participative, sans prétendre en faire les initiateurs de
cette nouvelle démocratie, mais sans non plus établir une barrière étanche entre eux.
Le droit, c’est d’abord la loi, c’est aussi les institutions, c’est enfin le juge.
I/ L’évolution législative et réglementaire, ou comment la loi a
progressivement saisi la question participative
Le droit ne s’est pas saisi d’un seul coup de la question participative. Sa
genèse dans ce domaine relève plutôt d’un long réveil. Si notre objectif est d’analyser
les liens et interactions entre intervention législative et développement de la
participation dans les communautés urbaines, il serait cependant intéressant de
commencer par étudier la matière législative elle-même, et de se poser un certain
nombre de questions sur les effets que ce droit national peut avoir sur les CU.
Nous nous proposons ici de présenter une liste la plus exhaustive possible des
textes de lois, décrets et circulaires qui structurent aujourd’hui la participation
réglementaire. Des interventions pseudo juridiques moins contraignantes seront
également prises en compte (chartes…). S’il est inenvisageable de proposer ici une
analyse de chacun de ces textes, il est toutefois très utile de les appréhender sous
différents angles (ordonnés selon diverses entrées), ce qui permettrait de dresser un
profil général de la participation réglementaire.
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Pour commencer, il est essentiel de disposer d’un référencement ainsi que d’un
agencement chronologique des textes concernés. Un court descriptif vise
également à éclairer quel a été l’apport de ces textes dans le domaine de la
participation.
Ensuite, il paraît justifié d’ordonner ces mêmes outils en fonction du degré de
participation qu’ils instaurent, puisque tous n’impliquent pas les citoyens de la
même manière.
En complément, il paraissait également pertinent de distinguer les textes qui
permettent une participation de l’ensemble de la population, y compris les
citoyens dits «profanes», des textes qui mettent en place des procédures
délibératives reposant sur des «organismes collégiaux»1.
Les textes seront enfin classés en fonction de leur domaine d’intervention.
Nous présenterons uniquement la liste complète de ces textes dans leur
classification chronologique, les autres classifications se trouvant en annexe, mais
nous commenterons successivement chacune d’entre elles pour mettre en exergue
les caractéristiques du bloc réglementaire de la participation.
1
Mathias Le Galic, La démocratie participative : le cas nantais, L’Harmattan 2004.
10
Liste chronologique des textes juridiques concernant la participation :
∗ Lois, décrets et circulaires
•
Loi N°67-1253 d’Orientation Foncière du 30 décembre 1967 :
- Impose la participation des citoyens et la concertation dans les décisions
d’urbanisme et d’aménagement.
•
Loi N° 76-629du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature :
- Instaure les études d’impact préalables à la réalisation d'aménagements
ou d'ouvrages qui peuvent porter atteinte au milieu naturel.
•
Loi N°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des
relations entre l’administration et le public :
- Le droit à la communication des documents administratifs (droit de toute
personne à l’information art.1).
- Institution de la CADA (Commission d’Accès aux Documents
Administratifs).
•
Loi N°82-1153 du 30 décembre 1982 d’Orientation des Transports Intérieurs
(LOTI) :
- Art. 16/17: création du Conseil National des Transports (organisme de
concertation).
•
Loi N°83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes
publiques et à la protection de l’environnement (Loi Bouchardeau) et les
décrets N°85-452 et 85-453 du 23 avril 1985 pris pour son application :
- Procédure d’enquête publique préalable à la réalisation d’opérations
d’aménagement, d’ouvrages ou de travaux pouvant affecter
l’environnement.
- Possibilité pour le commissaire enquêteur de réaliser des réunions
publiques.
•
Loi N°91-662 du 13 juillet 1991 sur l’orientation sur la ville :
- Concertation préalable avec les habitants pour toute action de politique
de la ville qui modifie substantiellement les conditions de vie d’un
quartier.
•
Loi N°92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau :
-
•
Institution des commissions locales sur l’eau.
Loi N°92-125 du 6 février 1992 dite d’Administration Territoriale de la
République :
- Droit à l’information (publicité des actes réglementaires…) et à la
consultation des habitants de la commune.
11
-
Comités consultatifs d’usagers (communaux).
Référendum de consultations (municipaux).
•
Circulaire du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets
d’infrastructures dite circulaire « Bianco » :
- Prévoit des procédures de concertation (procédures de débat public) sur
l’opportunité des grands projets d’infrastructure en amont de la phase
d’étude.
•
Loi N°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de
l’environnement dite Loi « Barnier » :
- Renforce le principe de la participation en généralisant l’obligation des
débats publics sur les opérations présentant un fort enjeu socioéconomique ou ayant un impact significatif sur l’environnement.
- Création de la Commission Nationale du Débat Public.
•
Loi N°95-115 du 4 février 1995 LOADT :
- Principe de l’initiative populaire.
- Extension des consultations (confère ATR) au périmètre intercommunal,
essentiellement sur les décisions que l’EPCI est amené à prendre en
matière d’urbanisme.
•
Loi N°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de
la coopération intercommunale (loi Chevènement) :
- Permet aux EPCI de créer des conseils consultatifs sur toutes les
affaires d’intérêt intercommunal (en fonction des compétences du
groupement).
- Obligation pour les EPCI de créer des comités consultatifs des services
publics locaux.
- Possibilité de consultations en matière d’aménagement donnée aux
EPCI.
•
Loi N°99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le
développement durable du territoire (Loi Voynet) :
- Mise en place des Conseils de Développement.
•
Loi N°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au
renouvellement urbain :
- Enquête publique étendue à tous les documents d’urbanisme et de
planification urbaine (SCOT, PLU).
- Préconise la création de comités de ligne (comités d’usagers).
•
Loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (Loi
Vaillant) et son décret d’application n°2002-1172 du 11 septembre 2002 :
- Obligation d’instaurer des conseils de quartiers pour les communes de
plus de 80 000 habitants.
12
-
-
Renforcement des commissions consultatives compétentes pour les
services publics locaux (eau, assainissement). Obligatoires pour les
EPCI de plus de 50 000 habitants.
Transforme la Commission Consultative du Débat Public en autorité
administrative indépendante et élargit ses compétences.
•
Révision constitutionnelle de 2003 : (art 72-1) et loi organique du 1er août 2003
:
- Droit de pétition.
- Référendum décisionnel local.
•
Loi N°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales
:
- Etend à l’ensemble des collectivités locales la possibilité de consulter
leurs électeurs (Titre VII).
•
Loi du 11 février 2005 relative à l’accessibilité des personnes handicapées :
- Commissions consultatives pour l’accès aux personnes handicapées
obligatoires dans les communes de plus de 5000 habitants (ou dans
l’EPCI, si la compétence lui a été transférée).
∗ Chartes et outils divers
•
Convention d’Aarhus (23 au 25 juin 1998, mais ratifiée par la France en 2002):
o Accès à l’information, participation du public au processus décisionnel et
accès à la justice en matière d’environnement.
•
Charte de la concertation, parue au J.O. du 4 juillet 1996 :
o Principes qui doivent guider les différentes phases de concertation
formelle ou informelle engagée par les maîtres d’ouvrage.
•
Charte de l’environnement, texte adopté le 28 Février 2005 par le Parlement
réuni en Congrès et promulgué le 1er Mars 2005 :
o Droit à toute personne d’accéder aux informations relatives à
l’environnement et détenues par les autorités publiques.
•
Agenda 21, aspect gouvernance du développement durable :
o Concertation comme élément déterminant de la démarche mise en place
des Agendas 21 locaux.
A/ Classement chronologique : le réveil des années 90 ?
Le constat est simple et évident. De 1967 à 1991, soit en l’espace de 25 ans,
cinq textes concernant la participation (au sens le plus large du terme) ont été
promulgués, le plus célèbre étant la loi Bouchardeau sur l’enquête publique. De 1991
à 2005, soit en l’espace de quinze ans, treize textes ont été promulgués, deux chartes
adoptées et une convention ratifiée. La multiplication des textes « participatifs » est
une réalité. Effet de mode, crise de la représentation ou mutation du système
13
politique, ce phénomène reflète une sensibilité croissante du pouvoir central face à la
question de la participation. Mais cette accélération législative n’implique pas
forcément une participation plus importante sur le terrain.
Une des explications de ce phénomène est à chercher dans le processus de
décentralisation qui a consacré l’existence d’une série d’acteurs locaux, soit en les
créant (régions…), soit en leur accordant des compétences beaucoup plus
importantes (communes, départements…). Avec la décentralisation, le local acquiert
une dimension politique, et développe donc une sensibilité démocratique distincte de
celle du pouvoir central. Mais il reste à déterminer si la participation est issue de cette
politisation, ou bien si la participation est une condition sans laquelle cette dernière ne
peut aboutir. Le législateur a-t-il perçu, dix ans après le premier acte de la
décentralisation, que le local a un fonctionnement sensiblement différent du national,
et que les deux développent des logiques démocratiques très différentes ? Quoi qu’il
en soit, l’évolution de l’intervention législative montre que si les pratiques participatives
restent assez timides en France, l’idée même de participation a néanmoins connu un
développement significatif.
B/ Classement par degré de participation : de l’information à la véritable
participation ?
Si le classement par ordre chronologique permet d’esquisser une généalogie
de l’idée de participation dans les institutions centrales françaises, un deuxième
classement reposant sur le degré de participation que ces textes instaurent permet de
voir ce qu’entendent ces institutions par ce terme. Y voient-elles une simple
information des habitants, ou bien, à l’autre extrême, une véritable co-décision ? A
quel « niveau » de participation se situe l’essentiel de la législation française ? Peut on
déceler un degré « officiel » de participation que le pouvoir central aurait voulu
privilégier ? La réponse peut nous permettre d’apprécier ultérieurement le décalage
entre les demandes et les attentes des locaux et cette acception législative officielle
de la participation… Mais il s’agit d’abord de situer la place et le rôle que ces textes
juridiques accordent aux habitants dans le processus d’élaboration des politiques
publiques, à supposer qu’ils les associent d’une manière ou d’une autre à ce
processus.
Distinguons d’abord les différents niveaux de participation:
- Les procédures permettant d’informer les citoyens, essentiellement par
l’obligation de publicité et de transparence des actes administratifs. Bien que ce
niveau soit sans doute le minimum en matière de participation, il est essentiel de
préciser qu’il est un préalable nécessaire à tous les niveaux suivants.
- Les procédures de consultation, qui permettent en quelque sorte de recueillir des
avis des citoyens, d’agréger des opinions.
- Les procédures de concertation, qui apportent une plus grande interaction entre
pouvoirs publics et citoyens, puisqu’elles visent essentiellement à amener un débat.
Cette partie comprend essentiellement les lois institutionnalisant la participation
sous forme d’instances représentatives des intérêts des habitants. Si ces instances
restent consultatives, leur institutionnalisation leur donne cependant un poids plus
conséquent.
- Et enfin le niveau ultime qui est la co-production, voire la co-décision, structure
plaçant les deux parties sur un pied d’égalité.
14
Il est évident que des recoupements auront lieu, puisque certains textes
instaurent en parallèle divers procédés, correspondant à des degrés de participation
différents. C’est pourquoi seront uniquement évoqués les apports pertinents des
textes en fonction de la catégorie où ils sont placés (Voir annexe).
L’essentiel des textes se situent dans les catégories médianes, qui semblent
d’ailleurs aussi correspondre à l’appréhension que la plupart des acteurs locaux que
nous avons rencontrés ont de la participation : beaucoup considèrent la co-décision
comme une défiguration trop importante du système politique pour être tolérée. Cela
se vérifie par le nombre restreint de textes dans la dernière catégorie.
Il faut également souligner le fait que la surreprésentation de textes instaurant
de la concertation est peut être due à la décision d’y inclure tous les textes qui mettent
en place des instances collégiales. Ce choix peut être contesté lorsqu’on évalue la
production de ces instances et leur influence réelle sur le processus d’élaboration de
l’action publique locale, influence qui peut s’avérer décevante. Néanmoins, il se justifie
par le degré d’institutionnalisation et de visibilité que ces instances apportent à la
participation. Se pose ici la question de savoir s’il faut classer tous ces textes en
fonction des intentions du législateur, ou bien en fonction des résultats apparus sur le
terrain après leur mise en œuvre. Puisque nous nous intéressons actuellement à
l’activité législative et à l’intervention du droit en la matière, il nous a semblé que la
première approche était plus significative, même si la deuxième semble refléter
beaucoup plus la réalité du terrain.
En croisant la première classification (chronologique) avec la seconde, on
pourrait par ailleurs suivre l’évolution dans le temps de l’acception de la participation
par le législateur. Assiste-t-on, comme l’on pourrait être tenté de l’imaginer, à une
lente progression, de l’intensité de la participation ? Nous avons procédé à un calcul
de la « moyenne d’age » des textes de chaque catégorie, sachant que ce calcul ne
prétend aucunement être scientifique, puisqu’il suppose que tous les textes ont la
même importance et le même poids, ce qui n’est pas forcément le cas. Le résultat est
éloquent.
Pour la catégorie « information », nous obtenons une « moyenne d’âge » de 17
ans, 1990 étant la date moyenne de promulgation de ces textes. Pour la catégorie
consultation, la date moyenne de promulgation est plus récente: 1993. Quant à la
concertation, les textes sont encore plus jeunes, puisque la date moyenne est 1996.
Enfin, les textes relevant de la co-décision ont été élaborés en moyenne le plus
tardivement (1999). Ainsi, au fur et à mesure que les années passent, le législateur
français se rapproche de plus en plus de la co-décision, et s’éloigne de la simple
information. De même, le fait que toutes les moyennes se situent dans les années 90
montre encore une fois que l’essentiel des textes ont été adoptés durant cette période.
Peut-on en déduire une certaine maturation de l’idée de participation dans
l’esprit des parlementaires, et derrière eux, des principales formations politiques, qui
ont progressivement accepté l’idée de donner aux habitants un véritable droit de
regard sur les politiques et les décisions prises localement ?
15
C/ Classement par modalités d’association : vers une participation plus
institutionnalisée?
Ainsi que le souligne la classification précédente, il apparaît que de nombreux
textes n’associent pas directement les citoyens au processus participatif. Ils
privilégient au contraire la mise en place d’instances collégiales, qui font appel à des
structures de la société civile, et donc représentatives des intérêts des citoyens, plutôt
que directement à ces derniers. En raison de ce constat, la troisième entrée se
propose de distinguer les outils juridiques de la participation en fonction de ces deux
procédés : l’association directe des habitants et la création d’instances collégiales de
consultation.
Là également, la création d’instances participatives pourrait répondre à un
besoin de rationaliser la participation, de l’institutionnaliser, et donc de la pérenniser.
On pourrait donc s’attendre à ce que les seconds textes (créant des instances
collégiales) interviennent en moyenne plus récemment que les premiers (associant
directement les habitants), plus rudimentaires. Le croisement de cette classification
avec la classification chronologique permet de confirmer cette analyse, puisqu’à part
quelques exceptions, ces deux modalités différentes d’association des citoyens se
laissent regrouper chronologiquement. Ainsi, les textes permettant la mise en place
d’instances de participation datant en grande majorité de la fin des années 90, tandis
que les textes associant directement les citoyens sont plutôt présents au début des
années 90, d’où une évolution vers une participation plus institutionnalisée.
D/ Classement par domaines : la participation est elle seulement
environnementale?
L’essentiel des textes peut être classé dans les catégories «aménagement» et
«environnement» : la participation a d’abord été environnementale, ou en tout cas
spatiale. Cela s’explique sans doute par la territorialisation précoce de ces deux
domaines, alors que le reste a longtemps gardé une nature sectorielle à dimension
fortement nationale. Le local, c’est essentiellement de l’aménagement et de
l’environnement. Par contre, les textes ne portant pas sur un domaine défini sont plus
rares, même s’ils ne sont pas négligeables, puisque ce sont en général les textes les
plus importants et les plus structurants pour la participation. Si nous croisons encore
une fois cette classification avec la classification chronologique, nous pourrons obtenir
là aussi «la moyenne d’âge» des textes dans chaque catégorie.
Dans la catégorie «environnement», les textes ont en moyenne été adoptés en
1992, tout comme ceux de la catégorie «aménagement». Quant aux textes de la
catégorie «transparence administrative», ils appartiennent en moyenne aux années 80
(1985). En ce qui concerne les textes inclassables, en tant qu’ils adoptent une
perspective plus globale, ils ont été adoptés en moyenne en 1996.
Là aussi, les résultats sont significatifs : on évoluerait vers une concertation ne
portant pas sur un domaine ou un projet déterminé, mais vers une concertation plus
stratégique. Cette évolution peut révéler que la méfiance du pouvoir central par
rapport à la participation est en train de s’estomper peu à peu. En d’autres termes,
16
nous nous dirigeons vers une participation de moins en moins technique, de plus en
plus politique.
II/ Le droit appliqué dans les communautés urbaines : des ambiguïtés
plutôt que des solutions
Le schéma qui se dégage de l’étude des textes législatifs est exemplaire. Mais
l’évolution linéaire qui s’y dessine ne se vérifie pas sur le terrain. Un premier bilan de
l’impact des règles juridiques dans les communautés urbaines est bien plus mitigé:
des institutions participatives qui ont du mal à s’imposer et des procédures qui n’ont
toujours pas convaincu.
A/ Les aléas des institutions participatives communautaires :
Le bilan des institutions participatives communautaires créées par le droit est
globalement décevant. Mais avant d’étudier les raisons et la nature des
dysfonctionnements, il convient de réfléchir sur le rapport même de
l’institutionnalisation et de la participation.
1) Institution participative ou participation ad hoc ?
Le droit a affecté de différentes manières les communautés urbaines. Si
l’essentiel des textes en vigueur aujourd’hui ont greffé sur les projets urbains des
doses de participation afin de les rendre plus proches des habitants, l’entreprise
législative la plus audacieuse de ces dernières années a consisté à tenter de créer de
véritables institutions, chargées de gérer en leur sein la participation. En d’autres
termes, participer à l’élaboration du projet d’un territoire (le conseil de
développement). L’institutionnalisation par le droit a voulu aussi rationaliser la
participation, la bureaucratiser même, au sens wébérien du terme, l’incorporer au
fonctionnement des services (CCSPL): la participation ne doit plus être laissée au bon
vouloir des élus, à la sensibilité des techniciens ou à l’enthousiasme des uns et des
autres. Le grand apport du droit durant les quinze dernières années a été de tenter de
placer la participation au dessus de ces contingences en la pérennisant, en la
séparant du projet auquel elle a toujours été structurellement liée.
Se pose cependant la question du rapport entre institution et participation, les
deux concepts semblant a priori appartenir à deux logiques politiques différentes,
opposées. Le besoin de participer et de faire participer est précisément apparu au
moment où les institutions « représentatives », nationales et locales, ont montré leurs
limites. En institutionnalisant la participation elle-même, il est légitime de se demander
si l’on ne risque pas de rencontrer les mêmes dysfonctionnements et faiblesses, et de
se voir obligé, dans un avenir proche, de faire de la participation pour un meilleur
fonctionnement de ces institutions participatives ! L’évolution de ces institutions depuis
leur création a montré et montre encore que ces questions ne relèvent pas de la
spéculation intellectuelle. Il s’agit d’engager une vraie réflexion sur le meilleur moyen
de consolider les pratiques participatives communautaires sans les condamner à une
sclérose institutionnelle.
17
En résumé, il faut se demander quel intérêt ont les communautés urbaines
aujourd’hui à disposer d’institutions comme le Conseil de Développement d’un côté,
ou le comité consultatif des services publics locaux de l’autre, pour faire de la
participation.
Le grand apport de l’institutionnalisation se situe au niveau de la visibilité qu’elle
donne aux procédés participatifs, dans la mesure où le recours à l’institution, même
s’il ne s’accompagne pas effectivement d’une modification du contenu de la politique
publique concernée, devient systématique, automatique. Avec des institutions comme
les Conseils de Développement, la participation doit devenir partie intégrante du rituel
de l’élaboration des politiques publiques urbaines. Les décisions ne se prennent plus
entièrement dans les bureaux des CU : les projets doivent faire un aller retour vers
l’institution en question, qui émet ses avis1. Ils sont désormais incorporés aux dossiers
des projets, et pourront servir plus tard à mettre en exergue certains
dysfonctionnements dans leur préparation. Avec l’institution, la participation a
désormais un espace pour elle, elle est identifiable. Il suffit d’assister à une séance du
Conseil de Développement pour comprendre que, malgré tous les dérapages
auxquels on assiste, la participation peut désormais dire quelque chose à l’habitant.
Le droit a imposé la participation dans le paysage politique urbain.
Néanmoins, une simple recommandation en faveur de l’institutionnalisation de
la participation dans les communautés urbaines serait insuffisante. Comme nous
l’avons vu, mettre en place des institutions participatives n’a amélioré en rien la prise
en compte des résultats de la participation dans l’élaboration du projet ou de la
politique. Au contraire, l’observation des pratiques dans les CU laisse penser que les
institutions consultatives voient leurs avis bien plus souvent omis que dans le cas des
procédés ad hoc de participation. Ou, en d’autres termes, le retour sur
l’investissement de ces institutions est décevant, dans la mesure où, malgré tous les
moyens engagés pour leur fonctionnement, leurs avis sont rarement pris en
considération. Alors que dans le cas de la concertation ad hoc, il existe une
proportionnalité entre les moyens investis et la prise en compte des avis, puisque la
communauté urbaine, lorsqu’elle n’est pas disposée à faire évoluer sa position sur le
projet, n’organise qu’une participation formelle, comme le lui permet implicitement la
loi, ce qui permet de faire une économie de dépenses inutiles.
Plus encore, l’état actuel et l’évolution de ces dernières années concernant
certaines institutions participatives dans les communautés urbaines ont montré de
graves
dysfonctionnements
qui
soulignent la nécessité de repenser
l’institutionnalisation des pratiques participatives. Nous limiterons notre étude aux
deux « institutions » que nous avons le plus fréquemment rencontrées au cours de
notre enquête: Le Conseil de Développement et le Comité Consultatif des Services
Publics Locaux (CCSPL).
2) Un bilan plutôt décevant
2.1 Le Conseil de Développement : l’utopie d’une participation «stratégique»
Le Conseil de Développement est sans doute une idée intéressante. Sa
faiblesse réside dans les difficultés qu’il a eues à devenir un outil utile. Sa création par
1
Bien que ces allers retours soient le plus souvent formelles et les avis purement consultatifs, ils ont
néanmoins le mérite d’exister.
18
la loi Voynet en 1999 répond à un profond besoin de redonner une nouvelle dimension
à la participation. On a certes commencé à associer les habitants à une réflexion sur
les territoires à travers les documents d’urbanisme, mais cette participation demeurait
trop ponctuelle, trop sporadique. Le Conseil de développement a cherché à
bouleverser les modes de fonctionnement classiques de la participation dans les
agglomérations. Il brise le lien existant entre participation et court terme, car il se veut
une instance de réflexion « stratégique » qui permette d’entretenir une réflexion quasi
permanente sur l’avenir du territoire, son évolution, ses besoins sur le long terme.
On le voit, le Conseil de Développement est un outil politique par excellence,
dans la mesure où la participation qu’il produit se libère des carcans techniques et
fonctionnels. En d’autres termes, et c’est de cette manière que le mettent en œuvre
d’ailleurs aujourd’hui certaines communautés urbaines, il s’agit de mettre en place un
organisme dont la mission serait d’associer les habitants à une réflexion profonde et
globale sur le territoire. La deuxième originalité des Conseils de Développement
réside dans l’adéquation entre le territoire de l’agglomération et celui du Conseil. De
ce fait, nous assistons à une équivalence (formelle) inédite entre les institutions
locales et des institutions participatives, qui ne sont plus limitées à certaines parcelles
(les Conseils de quartiers) ou à certains secteur (CCSPL et l’eau). Là encore, on peut
voir combien le Conseil de Développement a vocation à être politique, d’autant que
par sa composition (division en collèges spécialisés), il a pour ambition de représenter
toutes les composantes du territoire.
Ces deux originalités n’ont cependant pas permis au Conseil de s’imposer dans
la plupart des 14 communautés urbaines que nous avons visitées. A l’issue de notre
enquête, un certain nombre de difficultés ont pu être diagnostiquées :
1)
La plupart des CD ont été effectivement mis en place au début des
années 2000. Mais à partir de là, il y a eu certains flottements : mission un peu
floue, réunions de plus en plus espacées, une certaine difficulté à mobiliser les
participants… La plupart des CU ont ainsi assisté à ce que certains
responsables communautaires ont eux-mêmes appelé l’« essoufflement » des
Conseils de Développements avant même que ceux-ci ne commencent à être
fonctionnels. En 2004 – 2005, les Conseils de Développement étaient souvent
devenus des institutions qui se réunissaient de temps en temps sans objectif
précis, et sans grande conviction.
2)
Un problème de représentativité est très vivement ressenti par les
dirigeants communautaires eux-mêmes, qui semblent convaincus que leur
Conseil de Développement ne parvient pas à représenter efficacement le
territoire. Le mode de désignation des membres du Conseil alimente certains
doutes, puisqu’il s’agit souvent de désignations faites par le président de la CU
lui-même, ou parfois par le président du Conseil de Développement. Celui-ci
est d’ailleurs parfois le président de l’agglo, ou est directement nommé par lui.
Cette représentativité devient encore plus précaire lorsque l’on sait que les
Conseils sont essentiellement fréquentés par des retraités, avec très peu de
femmes, de jeunes ou de minorités, ce qui semble être le problème de toutes
les institutions participatives (Conseils de quartier…).
19
3)
Un sentiment d’inefficacité démobilisateur : partout, les membres des
Conseils se plaignent de la marginalisation de leur institution qui n’est pas
toujours saisie pour les projets les plus importants. Et même lorsqu’elle l’est,
ses avis ont souvent peu d’effet sur les projets ou les politiques, ou du moins
en ont-ils l’impression. En d’autre terme, les Conseils de Développement n’ont
souvent pas trouvé leur place dans le processus décisionnel des CU, et restent
encore aujourd’hui, comme l’a formulé un responsable communautaire
interrogé, un « gadget » dont on veut préserver l’illusion du fonctionnement.
4)
Le fonctionnement même des Conseils : les membres les plus
« importants », capables d’enrichir le débat et choisis pour cette raison, (…) ne
viennent souvent pas assister aux séances, et les autres ne viennent souvent
que pour discuter de leurs problèmes personnels. Même la division en petits
comités de travail ne semble pas avoir amélioré les choses : le Conseil s’est
avéré être incapable de déclencher concrètement une réflexion stratégique sur
le territoire.
Même si certains Conseils sont plus dynamiques que d’autres, il est frappant de
relever que ces difficultés sont communes à la grande majorité des Conseils de
développement que nous avons pu étudier. Ceci doit-il laisser supposer un défaut
structurel qui ne dépend pas du territoire concerné ? Le bilan des cinq dernières
années peut laisser croire que le Conseil de développement, tel qu’il a été mis en
place à partir de la loi Voynet, doit encore faire l’objet d’un certain nombre
d’ajustements. Sans devoir revenir aux questionnements du début et se redemander
si, dans l’absolu, institution et participation peuvent fonctionner ensemble, il convient
de poser la question autrement en se demandant si participation et stratégie vont de
pair. Le grand défi lancé par les concepteurs du Conseil peut tout simplement être
considéré comme perdu. La participation étant toujours pour beaucoup un concept
flou aux modalités imprécises et peu maîtrisées, elle ne peut sans doute que porter
sur le projet dont le contour et l’espace, sont clairement définis. Faire de la
participation face à des questions stratégiques peut tout simplement mener à une
paralysie. Un phénomène semblable a d’ailleurs été perçu au niveau du
fonctionnement de la Commission Nationale du Débat Public. Cette commission, on le
sait, organise des débats aussi bien autour de projets concrets qui intéressent un
territoire, qu’autour de questions beaucoup plus abstraites qui concernent l’avenir
d’une région ou d’un espace. Alors que les débats sur les projets connaissent depuis
le début un succès qui ne s’est pas démenti, la Commission a dû faire face pour la
deuxième catégorie de débats à une remarquable démobilisation.
Ce tableau se trouve cependant contesté par l’évolution sur le terrain des
communautés urbaines ces deux dernières années. Nous avons ainsi relevé, presque
partout, une volonté de réinvestir les Conseils de développement. Plusieurs
communautés ont restructuré et réorganisé leurs Conseils, ou sont sur le point de le
faire. Modification du mode de sélection des membres, répartition en de nouveaux
collèges, tous les moyens sont utilisés pour redonner vie à cette institution, soit en la
redessinant, soit en lui donnant un poids qu’elle n’avait pas auparavant, dans le cadre
d’une nouvelle vision de l’action de la communauté urbaine. A Bordeaux par exemple,
la « réforme » du Conseil a conduit à la définition de nouvelles fonctions qui
dépassent le cadre strict de la participation (fonction d’expertise, fonction
prospective…), et à la mise en place d’un comité de pilotage qui a lancé une vaste
20
réflexion une série de thèmes auxquels l’apport du Conseil a été estimé très
important : responsabilité sociale des entreprises, logement, enseignement
supérieur... Un véritable chantier est aujourd’hui en cours à ce niveau. Cela est
encore plus visible à Lyon, où le Conseil de développement est aujourd’hui au coeur
d’une vaste stratégie de réorganisation de la participation sur le territoire, et devient
l’endroit privilégié où devra se penser l’avenir de la Communauté en associant le plus
grand nombre d’acteurs.
Le cycle de vie des Conseils de développement
Vu le caractère quasi général du phénomène observé dans les communautés
urbaines, nous avons pu établir l’existence d’un véritable cycle de vie des Conseils
de Développement. De la fondation suivent plusieurs années de flottement qui
aboutissent, dans certains cas, à une paralysie quasi complète. Puis, une réforme
du Conseil survient afin de fixer des objectifs ambitieux et définir un rôle nouveau ou
renforcé au sein de la communauté urbaine. Dans la plupart des territoires, nous
nous situons aujourd’hui au cœur de cette dernière phase résolument optimiste.
Une grande partie des communautés urbaines a aujourd’hui réalisé que
l’existence même de l’institution n’implique pas un fonctionnement satisfaisant. La
majorité d’entre elles s’est contentée durant les six dernières années d’assurer aux
Conseils les moyens physiques d’existence (en nommant un président et des
membres, en animant une réunion tous les six mois), pour faire en sorte que le
Conseil soit là, comme le prévoit la loi. On s’est occupé du corps en oubliant l’esprit.
Les Conseils, rarement pris au sérieux dans le passé, ont difficilement pu se
débarrasser de cette réputation de « gadget participatif ». Ils n’ont presque jamais été
profondément impliqués dans le processus d’élaboration d’une vision du territoire ou
d’une politique publique. Leur dépérissement était inévitable. Mais tout montre que
cette situation est en train de changer substantiellement aujourd’hui. On peut même
dire désormais qu’au sein de la plupart des communauté urbaines, c’est sur les
Conseils de Développement que se portent actuellement les espoirs de ceux qui
souhaitent voir les CU engagées à l’avenir dans une véritable politique de
participation.
A partir de là, nous pensons que toute réforme locale des Conseils de
Développement qui se limiterait à changer le mode de nomination des membres ou à
modifier le nom, le nombre ou le fonctionnement des commissions internes, n’aboutira
pas. Ces réformes sont nécessaires, mais ne sont pas suffisantes. Nous pensons que
le problème fondamental se situe beaucoup plus dans la position des communautés
urbaines elles-mêmes que dans la constitution des Conseils. Les CU doivent « jouer
le jeu », ce qu’elles n’ont pas fait jusqu’à ce jour. Si la communauté urbaine reste
déterminée à préserver un mode de prise de décision axé sur le couple élu/technicien,
les Conseils de Développement sont condamnés à rester en marge de l’action
publique locale. Si par contre, les communautés urbaines prennent conscience de
l’intérêt d’adopter un modèle polycentrique d’élaboration de leur action, les Conseils
auront alors une chance de fonctionner. Et ce n’est que lorsque ce problème
« politique » aura été résolu qu’il sera possible d’aborder sainement les autres
21
problèmes « techniques » ou structurels, de les identifier correctement, et de se
prononcer alors sur des questions comme celle de la représentativité.
Bien entendu, il existe des moyens de « persuader » les communautés
urbaines à « jouer le jeu », notamment en accordant en premier lieu un droit à l’autosaisine pour les Conseils, même si ceux qui en disposent aujourd’hui ne l’utilisent que
rarement. Il serait nécessaire par ailleurs d’instituer une saisine automatique des
Conseils pour tous les projets ayant une certaine envergure, alors que ce rôle
consultatif obligatoire ne se limite aujourd’hui qu’à l'élaboration, le suivi et l'évaluation
du contrat d'agglomération, comme le prévoit l’article 26 de la loi Voynet. Plus encore,
il faudrait tâcher d’aller plus loin en intégrant l’avis des Conseils dans les dossiers
officiels des projets, en donnant plus de visibilité aux Conseils en publiant leurs avis,
etc.
Comme on peut le voir, l’initiative de ces réformes doit provenir des
communautés urbaines.
Les Conseils de développement concurrencés ?
Il est utile de relever le fait que les Conseils de Développement connaissent une
certaine concurrence, notamment avec la Commission Nationale pour le Débat
Public, qui organise ses discussions sur des territoires pouvant alors coïncider avec
les leurs. Cette concurrence se ressent également avec les conseils économiques et
sociaux régionaux et, récemment, des comités participatifs départementaux. On voit
donc se développer en face de chaque échelon administratif un échelon plus ou
moins participatif. Sachant que ces différents niveaux collaborent rarement entre
eux, un mille-feuille participatif commence à s’ajouter au traditionnel mille-feuille
administratif.
La lecture qui vient d’être faite de la situation constitue quelque part un bilan
mitigé du passé des Conseils de Développement, mais très optimiste quant à leur
avenir. Mais ce bilan devient plus dur pour l’intervention juridique et législative dans
son ensemble en matière de participation. La loi a créé dans ce cas un organe qui ne
peut bien fonctionner que si une décision politique locale est prise, ou du moins si une
prise de conscience politique locale a lieu. Cette constatation est difficile pour le droit,
dont l’effectivité se trouve ainsi conditionnée par le politique. Mais l’exemple du
Conseil de Développement nous montre deux choses. D’abord qu’une intervention
juridique extérieure à la Communauté Urbaine est souvent indispensable pour greffer
des pratiques participatives dans un espace qui n’est pas naturellement porté à
développer de lui-même une réflexion sur la démocratie locale. Ensuite, qu’un
parrainage politique local devient à son tour indispensable pour que ces pratiques
participatives se développent. En d’autres termes, le droit a un puissant effet de
cliquet qui peut permettre la modification irréversible assez rapide des référentiels
politiques locaux vers plus de participation, mais son action doit être complétée par
des stratégies politiques locales communautaires.
2.2 Les commissions consultatives des services publics locaux : un intérêt
souvent ignoré
Les commissions consultatives des services publics locaux présentent un profil
institutionnel fondamentalement différent de celui des Conseils de Développement,
22
d’où leur intérêt. Instituées dans un premier format en 1992 pour le service public de
l’eau, ces commissions furent renforcées et élargies à d’autres domaines
(assainissement…) dans la loi du 27 février 2002, qui les rendit également obligatoires
pour les EPCI de plus de 50000 habitants, et donc pour les communautés urbaines.
Alors que les Conseils de Développement avaient (et ont à nouveau) l’ambition
de faire de la consultation « stratégique », les commissions se situent au contraire à
l’autre bout de l’échelle, puisqu’elles ont pour objectif de contribuer à l’amélioration
des services publics. Elles émettent des propositions, et permettent aux usagers
d’obtenir des informations sur leur fonctionnement effectif (budget…). Les
commissions doivent également être consultées sur tout ce qui concerne
l’organisation des services publics (délégation, création…). Leurs interlocuteurs sont
donc les différents services des communautés urbaines, et leurs préoccupations sont
concrètes. A part le président de la commission et certains élus, cette institution
accueille également en son sein des associations oeuvrant dans le domaine du
service concerné (dimension représentative), ainsi que certains « experts »
(expertise…).
Ces commissions sont intéressantes à plus d’un titre. Elles montrent d’abord
que « la participation » peut s’intégrer aux détails du fonctionnement des
communautés urbaines, mais aussi à la vie quotidienne des usagers. Elles sont
également intéressantes parce qu’elles rendent possible un rare face à face entre les
techniciens communautaires d’une part et les associations d’autres part.
Du côté des communautés urbaines cependant, quatre positions principales se
dégagent :
Θ Une ignorance complète de l’existence de cette commission.
Θ Une connaissance superficielle, qui se transforme rapidement en
marginalisation du travail de la commission, puisqu’il relèverait purement
du fonctionnement technique de la communauté.
Θ Une connaissance plus approfondie, mais qui développe souvent (à part
quelques rares exceptions) une méfiance, voire un mépris dans certain
cas, du travail de la commission. « Une perte de temps et de moyens »,
« totalement inefficace », les phrases ne manquent pas pour souligner
« l’inadéquation » de l’intervention législative qui l’a créée.
Θ Une position parfois hostile par rapport aux associations qui se manifeste
par trois points : une incompétence par rapport aux sujets traités, et ce
malgré le fait qu’elles sont spécialisées – en principe – dans ces mêmes
sujets; une politisation extrême, le véritable motif de la participation et de
la prise de parole étant l’opposition politique, indépendamment des
questions intéressant le service ; une représentativité et une légitimité
insuffisantes qui justifieraient, toujours selon ce même discours, un
recours parallèle direct aux usagers puisque ces associations ne sont pas
à même d’évaluer sérieusement et objectivement leur fonctionnement.
Il est évident que la position n’est pas aussi virulente dans toutes les CU, loin
de là. Mais il nous est quand même apparu clairement que ces critiques étaient
largement partagées par les agents communautaires. Les associations, qu’elles soient
membres de la CCSPL ou du Conseil de Développement, ne sont pas toujours
23
considérées par les CU comme des partenaires à part entière dans l’élaboration ou
l’évaluation de l’action publique. On questionne leur représentativité, leurs
compétences et leur partialité. Cette relation dégradée entre certains services des CU
et le monde associatif est appelée à évoluer pour une meilleure participation, celle-ci
ne pouvant se développer uniquement que sur un lien direct avec les habitants.
Les réunions des CCSPL se sont transformées, dans beaucoup de CU, en un
exercice pénible et fastidieux dans lequel est perdue de vue l’amélioration des
services publics. Là encore, et si les CCSPL existent partout conformément à la loi,
l’esprit fait le plus souvent défaut. Les CU ont un énorme travail à faire au niveau de la
formation de leurs techniciens dont la position par rapport aux associations doit
nécessairement évoluer.
A côté des institutions réglementaires, il existe également des procédures
réglementaires.
B/ Des procédures réglementaires contestées
L’enquête publique, qui était durant un temps le modèle de la participation, tend
à devenir aujourd’hui le symbole archaïque de l’incapacité du droit à s’adapter aux
nouvelles données. Mais à travers cet exemple de procédure participative se profile
toute la question de la capacité du droit à définir les modalités de la participation.
1) Une procédure « symbole » : l’enquête publique
L’enquête publique est souvent considérée par les responsables
communautaires comme un moment fort de la participation, mais ils ne s’abstiennent
pas d’en dénoncer les faiblesses. Conçue à l’origine pour la protection de la propriété
privée, exploitée ensuite pour des motifs participatifs, elle semble aujourd’hui en
décalage par rapport aux pratiques de la participation. En effet, l’enquête intervient en
aval, au moment où le projet est déjà ficelé et achevé, pour demander aux habitants
un avis qui s’apparente à un plébiscite. Plus encore, la participation a souvent déjà été
organisée par la communauté urbaine en amont, lors de l’élaboration du projet. Les
habitants sont ainsi consultés une seconde fois sur le même projet, ce qui n’est pas
toujours bien compris. Du coup, l’enquête publique paraît de plus comme un élément
de retard dans la mise en œuvre du projet, et dont les apports participatifs sont
minimes. A Bordeaux par exemple, la construction d’un pont sur la Garonne avait fait
l’objet d’une participation étalée sur six années avec, évidemment, une intensité
variable selon les périodes. Il est clair que tous les habitants qui avaient quelque
chose à dire sur la question se sont exprimés durant cette très longue étape qui a
accompagné toutes les phases du projet. Une fois la concertation clôturée, et le projet
présenté, les habitants ont été « surpris » de se voir à nouveau « consultés » par le
commissaire enquêteur, alors que beaucoup d’entre eux attendaient le début des
travaux si longtemps annoncés. Dans des cas pareils, la concertation devient pour
beaucoup synonyme de paralysie.
Si ces critiques sont souvent pleinement justifiées, il n’empêche que l’enquête
publique présente quand même aujourd’hui un intérêt majeur. L’avis du commissaire
enquêteur est fondamental pour l’avenir du projet, et dépend de plus en plus de la
qualité de la participation organisée et menée par la communauté urbaine autour du
projet concerné. Du coup, la CU a tout intérêt à bien mener la participation (souvent
24
réglementaire) en amont du projet, pour ne pas être rattrapée par la suite par
l’enquête publique, qui peut bloquer totalement le projet et occasionner des pertes
considérables de temps et d’argent. La concertation devient ainsi, par le biais de
l’enquête publique, le meilleur moyen d’éviter le blocage. L’enquête publique est
toujours à très hauts risques pour les élus, qui vont justement tenter de les minimiser
au maximum. Elle devient ainsi une sorte de verrou réglementaire : le projet s’écroule
si la participation n’est pas satisfaisante. Son apport participatif n’est donc pas direct,
puisqu’elle porte, comme nous l’avons déjà précisé, sur un projet fini, mais indirect,
puisqu’elle permet de contrôler la participation réglementaire prévue en amont. La
communauté urbaine du Mans s’est ainsi basée sur l’avis très positif du commissaire
enquêteur sur le projet du tramway pour évaluer ses techniques de concertation
employées en amont lors de l’élaboration du projet.
L’enquête publique vient ainsi combler les failles du droit qui impose souvent la
participation dans son principe sans en préciser les modalités, l’étendue, etc.…, ce qui
donne aux CU la liberté d’organiser une participation formelle autour du projet.
L’enquête publique rend beaucoup plus difficile un tel laxisme, et devient ainsi un
véritable mécanisme de contrôle de la participation réglementaire.
2) Le droit doit-il fixer en détail les modalités de la participation ?
La question de l’effectivité de la participation pousse à se demander comment
le droit peut rendre la participation efficace comme il l’a rendue obligatoire. Nous
avons déjà évoqué les avantages d’un droit qui crée des institutions participatives, qui
fixe les grands principes et les grands moments de la participation. Mais le législateur
doit-il entrer dans les détails de la participation en en fixant les modalités les plus
précises ? Serait-ce le moyen d’imposer à tout le monde, et à toutes les communautés
urbaines, une même façon optimale de faire ?
Les réponses que nous avons récoltées dans les communautés urbaines sont
loin d’être unanimes. Elles sont souvent diverses au sein d’une même CU, et se
partagent invariablement entre les partisans d’un plus grand interventionnisme
juridique et ceux qui prônent la liberté pour les agglomérations de fixer elles mêmes
les modalités. Les premiers estiment que les choses avanceront beaucoup plus
rapidement et sûrement si le droit se charge d’imposer un maximum et non plus un
minimum, alors que les seconds dénoncent un schéma juridique déjà assez
compliqué, que de nouvelles normes rendraient encore plus inextricable. Ils estiment
par ailleurs que plus de droit étoufferait la créativité et ne laisserait aucune place à
l’initiative et à l’innovation en matière de participation. Il est intéressant de voir que la
participation est encore considérée comme un domaine où doit s’exprimer « la
créativité ». Elle relèverait ainsi d’une sorte d’esthétique politique plutôt que d’un
modèle de gestion de l’action publique. « Le réglementaire conduit à une approche
minimaliste et processualiste : on veut en finir le plus vite possible avec ce qui est
exigé réglementairement pour avoir la tête tranquille », explique ainsi un responsable
communautaire. D’autres mettent en garde contre un excès de zèle juridique, avant de
dénoncer le caractère « vague » de la loi qui laisse à la CU la liberté de ne faire que le
minimum.
Nous avons déjà pu évaluer l’intérêt des interventions législatives en matière de
participation. Mais ce n’est pas exclusivement par le biais de ces interventions que le
25
droit appréhende la participation, puisque celle-ci s’inscrit désormais dans un univers
de plus en plus « juridicisé » qui laisse apparaître de nouvelles normes et de
nouveaux acteurs insoupçonnés.
III/ Une « juridicisation » galopante, de nouveaux acteurs
S’il convient de s’arrêter au rôle émergeant (mais combattu ?) du juge et des
tribunaux, il est également intéressant d’étudier un phénomène de juridicisation de
l’action publique qui reste difficile à cerner, et qui s’exprime notamment à travers la
notion de sécurité juridique.
A/ La « sécurité juridique », ou la nouvelle préoccupation des CU
Le discours des responsables communautaires concernant la participation est
réglé par le droit. Les références aux obligations réglementaires en la matière sont
plus que fréquentes : le droit n’est plus la cause de la participation mais l’objet de
celle-ci. On fait certes de la participation parce que le droit l’impose, mais on fait avant
tout de la participation pour éviter les problèmes juridiques. Cette juridicisation de la
question participative constitue cependant un phénomène intéressant, d’autant qu’elle
introduit de nouveaux acteurs dans le domaine de la participation. Nous aborderons
un peu plus bas les acteurs qui interviennent à posteriori (tribunaux, juges…). Mais au
sein même déjà de la phase d’élaboration du projet, le recours à l’expertise juridique
pour construire la participation est de plus en plus fréquent. Les cabinets de conseil
interviennent de plus en plus dans le montage participatif pour offrir au maître
d’ouvrage, en l’occurrence à la communauté urbaine, une garantie que son projet ne
fera pas l’objet par la suite de poursuites devant un tribunal. Une bonne participation
fait partie du « bétonnage juridique » d’un dossier, et permet d’éviter des
complications ultérieures.
La logique qui se met en place ici est remarquable, même si elle n’est pas
nouvelle. Le lien direct établi entre participation et tranquillité juridique met en
exergue, encore une fois, les effets pervers d’une participation trop réglementaire, qui
détourne tout le processus participatif des motivations initiales du législateur. Le rôle
du conseiller juridique est de proposer l’équilibre le plus subtil qui soit entre le
minimum de participation nécessaire et la tranquillité juridique. On voit ainsi s’installer
et se construire une véritable économie de la participation, qui est réduite à une
variable qu’il s’agit d’ajuster pour aboutir au projet le plus solide possible. La
participation se trouve subordonnée à la culture du projet, alors que les objectifs
initiaux étaient, au contraire, de subordonner le projet à la culture de la participation.
Par cette approche juridicisante, la participation perd sa place (qu’elle n’a d’ailleurs
pas encore entièrement conquise) au sein du processus d’élaboration de l’action
publique locale, et se voit reléguée au rang d’outil.
La meilleure illustration de cette « préoccupation juridique » réside dans la
corrélation établie par les responsables communautaires (mais aussi, sans doute, par
tous les responsables locaux) entre l’effectivité de la participation et le nombre de
procès que la communauté urbaine connaît sur le projet en question. Cette corrélation
fait figure d’argument d’autorité : la réussite de la participation est unanimement
26
reconnue, dès lors qu’il n’y a pas eu de procès contre la CU. Au Mans par exemple, le
projet de construction d’un nouveau théâtre a été à l’origine de trois recours devant les
tribunaux. On cherche immédiatement à en expliquer la raison, en invoquant « la
mobilisation très forte contre le projet », tout en s’interrogeant sur la qualité de la
concertation organisée autour du projet. La logique qui sous-tend cet argument est
évidente: si personne n’a engagé une action contre la CU sur ce projet, c’est que tout
le monde est satisfait, et que la participation a réussi. Cette logique doit pourtant être
nuancée: elle suppose que le nombre de procès constitue le baromètre du
mécontentement social, ce qui est loin d’être clairement établi. Le recours aux
tribunaux n’intervient qu’en dernier recours, notamment au niveau local, où ils ne sont
pas le moyen privilégié de résolution des conflits.
B/ Le juge nouveau gardien de la participation ?
Avec l’apparition du juge dans le débat participatif, la loi n’est plus laissée à ellemême. Si les discours réservent une place disproportionnée à ce nouvel acteur, ils
laissent cependant apparaître une dynamique intéressante autour de la place
croissante du juge dans l’espace participatif, et des efforts déployés pour la réduire.
1) La participation contrôlée par les tribunaux : le juge contre le
législateur ?
L’existence de lois pour réglementer la participation entraîne nécessairement
un contrôle de leur application. Mais les obligations réglementaires définies par les
textes sont généralement tellement vagues et laissent tant de liberté aux
communautés urbaines, que le contrôle du juge en aval est vidé de son sens, ou du
moins réduit à son plus strict minimum. Comme les textes laissent aux CU le choix de
la gestion pratique de la participation, le juge s’en trouve réduit à un simple contrôle
basique de l’existence de procédés participatifs et non pas de leur effectivité. Il suffit
donc que la communauté urbaine colle quelques affiches ou publie un article dans le
journal local pour que l’obligation d’organiser la participation soit remplie, et pour que
le contrôle du juge soit neutralisé. Le cumul d’une loi vague et d’un contrôle du juge
minimal réduit l’obligation de faire de la participation à très peu de choses, et souligne
la nécessité d’aborder la question de la participation réglementaire avec prudence.
Une règle de droit sans contrôle a posteriori efficace par le juge n’en est pas
une. Légiférer en matière de participation tout en empêchant le juge de contrôler
l’effectivité de cette participation, ne sert pas à grand-chose. Le contrôle de l’existence
de la participation n’est en réalité pas un contrôle. C’est à partir de cette situation
déséquilibrée qu’ont été observées depuis quelques années des tentatives, de la part
de certains tribunaux, de passer d’un contrôle de l’existence de la participation à un
contrôle de l’effectivité de celle-ci. Ce nouveau contrôle se faisait par le biais de la
proportionnalité de la participation au projet concerné. En liant dimension du projet et
sérieux de la participation, et en soumettant ce lien à son contrôle, le juge français
avait tenté de rendre à cette participation réglementaire son sens1.
La jurisprudence du Conseil d’Etat aurait pu bouleverser l’état de la
participation dans les communautés urbaines. Elle introduisait un équilibre parfait qui
1
CE 24 février 1993, Roncart et Société Immobilière du Domaine de Billy.
CE 24 mai 1995, Ville de Meudon.
27
apportait une réponse à la question de savoir si le droit doit simplement fixer le
principe de la participation, ou en fixer également les modalités. La jurisprudence
proposait une solution médiane : le texte de la loi reste tel quel, et fixe simplement le
principe de l’obligation de faire de la participation. Il n’impose pas des modalités de
mise en œuvre, qui pourraient ne pas convenir à la CU ou alourdir inutilement la
procédure. Cela ne signifie cependant plus que la CU conserve la liberté de faire le
minimum, puisqu’elle est soumise à ce nouveau contrôle du juge qui veillera à ce que
la participation mise en œuvre soit proportionnelle - dans son étendue, son intensité,
dans les moyens déployés - à la dimension et à l’importance du projet. L’intérêt de la
solution jurisprudentielle résidait dans le fait qu’elle offrait aux CU un subtil mélange
de liberté et de contrainte. La CU aurait toujours eu la liberté de mettre en œuvre les
modalités qui lui semblaient les plus adéquates, mais celles-ci auraient dû désormais
être crédibles et efficaces.
Malgré son intérêt, cette jurisprudence n’a pas vécu longtemps. Un
amendement législatif de l’article 300-2 du Code de l’Urbanisme est venu mettre y
mettre un terme en 2003 en empêchant indirectement le juge de procéder au contrôle
de proportionnalité, et en permettant à la CU de fixer désormais elle-même les règles
qu’elle devra plus tard appliquer. C’est un retour à la liberté quasi absolue des CU en
matière de concertation dans le domaine de l’aménagement urbain.
Comment la loi a réduit le contrôle du juge
La loi Urbanisme et Habitat de 2003 a introduit un nouvel alinéa dans l’article 300-2
du Code de l’Urbanisme, instituant que « les documents d’urbanisme et les
opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices
susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la
délibération1 prévue au premier alinéa ont été respectées ». Les finalités de cet
amendement sont claires, et contrent quasi explicitement la jurisprudence
susmentionnée. Les possibilités de contestation relatives à la concertation sont
limitées, puisque l’absence totale de concertation est désormais nécessaire pour
fonder un recours contre la délibération concernée (retour au contrôle de
l’existence). Mais c’est surtout le contrôle via la proportionnalité qui a été ainsi
écarté, puisque une mauvaise concertation (l’alinéa le dit presque en ces termes)
reste inattaquable tant que les modalités que la CU avait elle-même fixées en
délibération, sont respectées.
2) Quelle position pour les CU ?
La question est aujourd’hui de savoir si les communautés urbaines ont intérêt à
ce que le juge contrôle l’effectivité de la participation qu’elles mettent en œuvre. Une
réponse à cette question passe par le fameux dilemme entre liberté d’action des CU et
participation réelle, et seuls les communautés urbaines et les responsables
communautaires sont à même aujourd’hui de choisir. Mais il est certain que si les
communautés urbaines désirent lancer sur leurs territoires une véritable dynamique
participative, le contrôle par le juge de l’effectivité de la participation est inévitable. Les
CU craignent-elles qu’en instituant un tel contrôle, la question participative ne leur
échappe complètement et développe sa propre dynamique ? Quoi qu’il en soit, la
1
Il s’agit de la délibération de l’organe délibérant de l’EPCI.
28
participation s’inscrira difficilement d’une manière objective et durable dans le paysage
de l’action publique locale tant qu’elle dépendra exclusivement de la seule volonté
politique.
C/ Des normes et des acteurs « insoupçonnés » :
Au-delà de la loi et des institutions participatives qu’elle crée dans l’espace
communautaire, au-delà du juge et du contrôle qu’il exerce, existent des normes et
des acteurs que l’on ne repère pas forcément dans le schéma communautaire
classique de la participation réglementaire.
1) L’ANRU : un facteur normatif de premier ordre (exigences de
participation)
Il est évident que l’ANRU n’impose aucune obligation réglementaire aux
communautés urbaines. Elle a cependant placé la participation au cœur des principes
d’évaluation des projets de renouvellement urbain présentés par les collectivités. Un
projet qui ne laisse pas une place importante à la participation des habitants des
quartiers concernés a peu de chances d’être sélectionné par l’agence. Du coup, sans
lois, sans décrets et sans sanctions légales, l’ANRU a développé un pouvoir normatif
conséquent dans le domaine de la participation, et est ainsi devenue un des premiers
promoteurs de la participation en milieu urbain. En témoigne les nombreuses
références à l’agence lorsqu’il s’agissait de nous fournir des exemples de projets
ayant fait l’objet de procédés de participation. Une communauté urbaine comme
Alençon a ainsi été visiblement affectée par les exigences de l’ANRU concernant la
participation. Mais c’est également le cas d’Arras, de Cherbourg, ainsi que beaucoup
d’autres communautés.
Par le biais du financement, l’ANRU fait ce que le droit peine à assurer par des
sanctions. En imposant un modèle de renouvellement urbain où la participation
occupe une place centrale, l’Agence a contribué au développement, dans toutes les
villes françaises et au même moment, de pratiques participatives avancées, dont il
faudra bien sûr évaluer la pertinence et le sérieux. Mais le modèle permet d’engager
une réflexion sur les possibilités de le transposer au sein même de la communauté
urbaine, en incluant par exemple, dans le cahier des charges des différents projets,
des exigences participatives avancées. Ne pourra contracter avec la CU que la partie
qui s’engage contractuellement à mettre en œuvre certaines pratiques participatives
dans la conduite du projet. Voilà un moyen de « juridiciser » la participation mais à son
propre avantage, et donc à celui de la communauté.
2) Les conseils de quartiers au service de la communauté urbaine ?
A part le Conseil de Développement et les commissions consultatives des
services publics locaux, le droit (la loi de 2002 plus précisément) a également prévu la
création d’autres institutions participatives, et notamment les conseils de quartiers.
Ceux-ci relèvent cependant de la ville et non de l’appareil communautaire. En créant
ces conseils, la loi a déjà établi une différence de traitement entre petites et grandes
villes, puisque seules ces dernières (de plus de 80000 habitants) ont l’obligation de les
créer (la participation serait-elle l’apanage des grandes villes ?). Mais la loi de 2002
ignore complètement les communautés urbaines, qui ne sont pas concernées par les
29
conseils de quartiers. Cette « démocratie à deux vitesses » pose problème dans les
agglomérations, où l’espace public est géré de plus en plus par la l’instance
communautaire et non par la ville. Certaines communautés urbaines comme Brest ont
voulu corriger de fait les erreurs du droit, en invitant les conseils de quartiers à traiter
des questions qui relèvent aussi bien de la ville que de la communauté urbaine.
Certains responsables communautaires ont même préconisé une réforme législative
en ce sens après les élections locales de 2008. Quelle que soit la faisabilité d’une telle
réforme, elle met l’accent sur les avantages d’une intégration des outils participatifs au
niveau de l’échelon communautaire, dans la mesure où il semble absurde de
s’attacher à l’intégration des aires urbaines tout en développant paradoxalement des
institutions et des outils participatifs qui répondent plutôt à une logique inverse.
30
PARTIE II
DES OUTILS ET DES PRATIQUES
PARTICIPATIVES FORTEMENT DIVERSIFIES
31
Nous venons de nous intéresser aux outils participatifs que le droit a
progressivement mis en place dans les communautés urbaines. Mais les procédés
utilisés au niveau des communautés urbaines pour permettre à leurs populations
d’intervenir, voire d’être associées, dans la conduite de politique publique, sont loin de
se limiter à ces derniers.
Cependant, au cours nos visites, il est apparu très clairement que les pratiques
participatives sont fortement diversifiées. On pourrait même affirmer que nulle part la
participation ne se pratique de la même manière, ce qui rend ardue la réalisation d’un
inventaire exhaustif.
C’est pourquoi, par souci de clarification, nous avons considéré qu’il était
préférable de dégager une typologie des processus participatifs.
Peut-être omettrons-nous parfois de citer les réalisations d’une communauté
urbaine sur un point particulier. Mais il est bon de rappeler que nous dépendons en la
matière essentiellement de ce qui nous a (ou non) été confié au cours d’entretiens.
Mais il est essentiel de comprendre que le but n’est pas d’évaluer les performances de
l’une ou de l’autre des communautés urbaines, mais bien de mettre en évidence les
grandes lignes des pratiques participatives communautaires.
Ainsi, ce qui frappe tout de même l’observateur, c’est le recours récurrent aux
solutions offertes par le droit. Cependant, il serait une fois encore erroné de croire que
les seules possibilités offertes aux citoyens soient du ressort de la législation. Il est
significatif d’observer la diversité de pratiques et d’initiatives engagées par les
communautés elles-mêmes : le paysage des dispositifs participatifs au sein des
communautés urbaines est hétérogène, et surtout très complexe.
A cela vient également s’ajouter une deuxième difficulté: les initiatives
rencontrées sont souvent encore très timides et peu formalisées. Il s’agit souvent
même plutôt d’expériences que de vrais outils.
Mais cet apparent manque de clarté et d’unicité peut aussi se révéler
potentiellement riche en contributions et réflexions innovantes.
32
I-
Un foisonnement des modes de participation…
Un outil est un « instrument élaboré pour avoir une action sur la matière, pour
réaliser un travail »1
Un Processus consiste en « un enchaînement de faits dans le temps aboutissant à
un résultat, une évolution. Le déroulement doit-être logique, afin d’obtenir un certain
résultat »2.
A/ Une prédominance des outils proposés au niveau normatif
Nous venons de voir que le législateur national a progressivement étoffé et
enrichi le répertoire des pratiques de démocratie participative. Il ne s’agit bien
évidemment pas ici de revenir sur le travail déjà effectué, mais uniquement de mettre
en évidence combien ces outils sont prédominants dans le répertoire communautaire,
en dépit de leurs nombreux défauts (cf. partie I).
1) Des outils cités en priorité
Ainsi, au cours de la plupart des entretiens, ce sont les outils juridiques qui ont
attiré en premier l’attention des interlocuteurs. La participation est d’abord présentée
autour des lois qui la concerne, ou encore des processus que celles-ci mettent en
place. Pour mémoire, existent les organes collégiaux du type conseils de
développement, commissions consultatives des services publics locaux, commissions
d’accessibilité et dans une certaine mesure, comme on l’a vu à travers le cas
emblématique de Brest, les conseils de quartiers. S’y combinent les processus de
concertation plus ponctuels du type réunions et enquêtes publiques, associant plus
directement des citoyens « profanes » à des projets relevant de l’aménagement et de
l’urbanisme.
Ces outils sont les plus connus et les mieux identifiés, en raison de la visibilité que
leurs confère le caractère coercitif de la législation nationale. En conséquence, ce type
de participation est prévu et intégré de manière logique par la totalité des
communautés urbaines, si on exclut quelques exceptions au niveau des outils
collégiaux.
On notera avec beaucoup d’intérêt que des outils proposés, mais non imposés, par
la loi sont présents également : il en est ainsi par exemple de la possibilité offerte aux
EPCI de mettre en place des comités consultatifs sur les thèmes relevant de leurs
compétences. Nancy a ainsi mis en place un comité pour le développement durable. A
Arras, des agents communautaires organisent au gré des projets des commissions
thématiques (environnement, habitat, transport), ouvertes à tous.
1
2
Encyclopédie Universalis, http://www.universalis.fr/.
Encyclopédie Universalis, http://www.universalis.fr/.
33
Les communautés urbaines se sont appropriées le volet normatif de la
participation, autour duquel une grande partie des pratiques les plus visibles, mais
aussi les plus permanentes, sont concentrées.
Cependant, la focalisation sur le législatif, au delà d’une quelconque dimension
coercitive, s’explique sans doute par la relative clarté qui entoure la manière dont ces
outils doivent ou peuvent être mis en œuvre.
2) Une organisation rassurante de la participation ?
« La concertation réglementaire nous aide et on s’y appuie […] Il y a une volonté
d’aller plus loin que l’esprit de la loi. ».
Chargé de mission
L’avantage des outils juridiques, par rapport aux initiatives communautaires,
réside dans leur formalisation. En instaurant de la participation, le droit détermine
nécessairement (plus ou moins clairement) une manière de procéder, ou tout du
moins, l’indique.
Il en résulte des outils mieux maîtrisés, puisqu’ils reposent sur un socle connu
et fixé au niveau national, et sont donc utilisés par la grande majorité des
communautés urbaines.
Cette généralisation permet bien évidemment l’émergence de modèles
d’organisation, garanties d’une certaine forme de stabilité, à la différence des
initiatives spontanées. Or, face au flou qui entoure la démocratie participative, aussi
bien au niveau conceptuel que dans sa mise en œuvre, le cadre plus rassurant offert
par les outils juridiques est un avantage indéniable.
Il est ainsi significatif de constater que les communautés éprouvent par ellesmêmes le besoin d’élargir leur recours au formalisme juridique, au-delà de ce que
prescrit la loi : Cherbourg, le Creusot-Montceau, Alençon ou encore Brest s’appliquent
à ouvrir le débat avec les riverains, y compris sur des microprojets d’aménagement
portant
par
exemple
sur
la
voirie
ou
les
espaces
verts.
Si ce constat est certes encourageant, il pose néanmoins quelques difficultés :
toutes les communautés urbaines ne font pas le choix d’une ouverture. Pour
certaines, le champ des pratiques normatives est vécu comme une contrainte et le
minimum nécessaire à mettre en place. En outre, il convient de ne pas oublier que la
loi reste très floue sur certaines modalités d’organisation des outils qu’elle met en
place: notamment concernant la composition de certaines instances collégiales du
type « conseil de développement» , ou encore les modalités de la concertation en
aménagement. Ce manque de clarté de la loi n’est pas sans créer des difficultés,
comme on a pu le constater précédemment.
34
En dépit d’une uniformité en ce qui concerne l’existence des pratiques
juridiques dans les communautés urbaines, il semble difficile d’en dire autant sur leur
mise en œuvre, qui est très variable. Le niveau juridique permet déjà de percevoir
combien les répertoires participatifs des communautés urbaines sont hétérogènes et
difficilement comparables.
Enfin, en dépit de la conduite relativement régulée de la participation
réglementaire, on est tout de même rarement confronté à un processus complètement
abouti : en effet, les consultations réalisées par le biais d’enquêtes et de réunions
publiques restent relativement ponctuelles et font rarement l’objet d’une évaluation.
Sur ce point, nous avons rencontré à Lyon une expérience intéressante autour
des comités de suivi participatifs des projets ANRU. Ces comités, composés à la fois
d’habitants, de techniciens et d’élus sont chargés de suivre les engagements des élus
sur le projet. Ce type de procédure a l’avantage de conférer une certaine pérennité à
la participation : les effets qu’elle apporte sont ainsi mis en évidence, ce qui ne peut
que contribuer à accroître l’investissement des participants.
Néanmoins, le droit reste un socle incontournable et indispensable, notamment
parce qu’il fournit une référence organisationnelle et fixe des principes en matière de
participation. En tant que tel, le droit a parfois une influence considérable, puisqu’il
déclenche des pratiques participatives plus poussées. Il est même probable que la
législation nationale a fortement contribué à introduire la notion de participation dans
les communautés urbaines de manière plus formalisée et organisée.
Pourtant, les mesures de participations engagées par les communautés urbaines
sont loin de se limiter au cadre réglementaire, qui, comme nous l’avons déjà pu
observer, mérite d’être largement dépassé et amélioré (cf. partie I).
B/ Un patchwork d’expériences et d’initiatives généralement conjoncturelles
Lors de nos visites dans les communautés urbaines, nous avons pu constater
que celles-ci ont développé de leur propre initiative une gamme très large de
pratiques, représentées par l’association de leurs populations aux processus d’action
publique. Mais ce qui est frappant, c’est la grande hétérogénéité qui caractérise ces
démarches. Chaque communauté urbaine a en quelque sorte son propre répertoire
participatif.
Au delà d’une simple diversité de pratiques, le constat s’étend en outre au
degré de la participation (on passe de la concertation, à l’information, ou encore la cogestion), ainsi qu’à sa formalisation : on est indifféremment confronté à des
tâtonnements timides et évolutifs, des expérimentations, ou en revanche à des
processus déjà beaucoup plus aboutis.
« On ne sait pas, donc on veut tester, se conforter dans ce qu’on pense »
Directeur de Cabinet
35
En dépit de la difficulté à conserver une vue d’ensemble, il est intéressant de se
demander si ce foisonnement n’est pas le signe d’une autonomisation des
communautés urbaines par rapport au droit. Ne sont-elles pas en train de gérer la
participation à leur manière, de se l’approprier ? Voire, en quelque sorte, de prendre
leurs marques et d’inventer leurs propres règles de dialogue avec les citoyens, ce qui
traduirait un véritable souci d’associer les populations. Ou s’agit-il au contraire plutôt
d’un « effet de mode », ainsi qu’a pu le présenter un de nos interlocuteurs ?
Nous nous proposons ici de détailler certaines de ces pratiques, tout en
sachant que la diversité que nous venons d’évoquer restreint grandement les
possibilités d’exhaustivité. C’est pourquoi nous avons cherché à opérer des
regroupements aussi pertinents que possible.
1) Des démarches « épanouissant »1 la participation réglementaire ?
En premier lieu, il nous a paru intéressant de revenir sur les initiatives
développées par les communautés urbaines à partir, et en complément, de processus
juridiques. Ceux-ci restent en effet parfois plutôt vagues en ce qui concerne les
modalités concrètes de la participation.
Ainsi nous avons pu constater qu’en ce qui concerne la concertation en
aménagement, les communautés urbaines se sont longtemps limitées au minimum,
en reprenant le seul dispositif qui leur soit connu, à savoir la réunion publique. Mais de
nombreux discours démontrent un souci de mettre en place un processus de
participation plus original, et ce le plus en amont possible, afin de favoriser les
échanges et l’appropriation du projet par les habitants. Cette attitude pourrait être le
signe d’un véritable « épanouissement » du champ réglementaire de la participation.
Ainsi, le degré de sensibilité du projet considéré conduit parfois à la mise en
place de mesures complémentaires très spécifiques. C’est par exemple le cas à
Nancy, dans le cadre du projet de la gare, où des réunions sont assez régulièrement
organisées (tous les 6 mois) entre l’architecte et les forces vives du quartier. De
même, à Alençon, les chantiers de centre-ville pressentis comme difficiles bénéficient
de la présence d’un riverain porte-parole, présent aux réunions de chantier. Par cet
intermédiaire, les échanges avec les riverains restent constants tout au long du
chantier.
Il convient cependant de se demander si, dans ce cas, on n’est pas à nouveau
confronté à la préoccupation récurrente de la sécurité juridique, censée éviter tout
blocage du dossier, plutôt qu’à un réel souci de participation.
« C’est une philosophie politique de rencontrer les riverains, même sur des petits
projets. Les habitants y ont un intérêt personnel et se sentent concernés. » DG
Adjoint.
Toujours en matière d’aménagement, et surtout de rénovations urbaines, le
recours à des ateliers urbains et d’architecture, ou encore des groupes de travail
thématiques, est assez répandu. Ceux-ci sont censés se pencher sur des questions
1
M. Verne et A. Gardere, Bilan de la Concertation en manière d’Aménagement, dans La Semaine Juridique
Administrations et Collectivités territoriales, n°45, Novembre 2004.
36
très précises du dossier, en préparation des réunions publiques. Ces groupes sont
composés d’habitants, de représentants d’associations, de techniciens et d’élus. Dans
le même ordre d’idées, il nous a plusieurs fois été présenté des techniques de
« diagnostics en marchant » : il s’agit là de visites de ces mêmes groupes de travail
sur des îlots concernés par un projet de rénovation urbaine. Au cours de ces visites,
chacun peut exprimer son point de vue sur des points précis concernant l’îlot.
On constate souvent que la démarche par groupe de travail, née de
l’expérience, permet une participation plus organisée et efficace qu’au cours de
grandes réunions publiques. D’autant plus que si ce genre de démarche semble
tendre vers une véritable co-élaboration, celle-ci ne porte la plupart du temps que sur
des aspects mineurs et à la marge du projet, comme par exemple le cadre agréable
du bâti.
Enfin, des pratiques ponctuelles, à forte visibilité, sont souvent mises à
contribution. L’intérêt de ce genre d’évènements réside justement dans leur grande
visibilité, qui donne souvent lieu à une mobilisation importante. On relèvera ainsi des
activités du type ateliers photos ou expositions, très fréquemment mises en place
dans les opérations de renouvellement urbain dont les communautés urbaines sont
les maîtres d’œuvre. Une action résumant bien le phénomène a été utilisée à Nancy :
les résidents d’un quartier soumis au renouvellement urbain ont été invités à marcher
sur un plan au sol du projet. Il s’agit là d’attirer l’attention par une action phare, sur un
projet autour duquel existe un temps plus classique et long de la participation, du type
enquête publique. A Cherbourg, en revanche, nous avons rencontré une initiative
festive centrée sur la participation en tant que telle, et non pas dans le cadre d’un
projet précis. Un festival organisé sur le thème de « Participer à sa ville », et censé
permettre une rencontre entre habitants et professionnels de la ville, à été co-organisé
en partenariat avec des comités festifs composés d’habitants. Dans tous les cas, il
convient cependant de considérer avec certaines précautions ce type de
manifestations, dont on peut se demander si elles correspondent vraiment à de la
participation et non pas plutôt à une demande de légitimation.
Nous avons donc constaté que la consultation réglementaire, obligatoire en
aménagement, est complétée par une gamme plus ou moins originale d’initiatives
communautaires. Cependant ces mesures concernent en priorité des projets de
rénovations urbaines, qui sont particulièrement sensibles et donc sujets à
confrontation. Cela tendrait à infirmer le constat, déjà effectué (confère partie I) d’une
participation vue uniquement sous l’angle de la prévention de blocages. En outre, il
convient d’insister sur le fait que ces mesures sont ponctuelles, liées à un projet
précis, et en conséquence évolutives et pas nécessairement généralisables… Elles
portent en priorité sur des démarches de proximité : à savoir la gestion de la vie
quotidienne des habitants, mais il ne s’agit presque jamais d’inclure les habitants dans
une vision plus globale et transversale du projet, bien qu’il soit évident que des
opérations de rénovations urbaines, en particulier, sont par nature fortement
localisées.
Cette dernière remarque est également à relier au peu d’amplitude des
mesures : comment engager les habitants à investir le champ de la participation, si
celle-ci n’a pas de réel impact décisionnel, ou en tout cas uniquement sur des aspects
mineurs ?
37
2) L’omniprésence de la proximité
Au cours de nos entretiens, les démarches liées à la proximité, ainsi qu’à
l’écoute et à la communication avec les populations, nous ont été fréquemment
présentées comme des éléments à part entière du registre participatif.
Concrètement, il s’agit là essentiellement des outils traditionnels d’information
permettant à la population d’être en contact direct avec la communauté urbaine:
numéros verts, recueils de plaintes, journaux communautaires, sites Internet, contact
e-mail, distributions de tracts informatifs ou d’enquêtes de qualité, mais également
recours à la presse écrite. Cet arsenal est mobilisé par toutes les communautés, et a
pour objet de garantir une « démocratie de qualité ».
Cette démarche qualitative repose principalement sur les contacts relationnels,
et cherche avant tout à améliorer les services rendus aux usagers, à connaître leurs
attentes, et à améliorer en fonction de cela les services communautaires. Il convient
également de souligner qu’elle assimile surtout la participation à une procédure
informative.
« Un point info est un lieu d’échange, proche de ce qui intéresse les habitants et qui
vise à apporter une réponse humaine ». Chargé de mission
La plupart des communautés se sont appliquées à formaliser et à
institutionnaliser ces démarches, en mettant en place des cellules d’information ou de
proximité permanentes, assurant par là une continuité et un suivi constant de la
démarche de proximité. Par souci de synthèse, nous présenterons uniquement les
initiatives comportant un trait saillant particulier.
Le contexte dans lequel a été créé l’espace d’information d’Arras est assez
intéressant : il s’agissait en effet tout d’abord d’un espace information sur
l’environnement. Ses compétences ont été élargies lorsqu’il a été constaté que
l’intérêt des habitants se portait en priorité sur la communauté urbaine ; à présent
deux animateurs s’occupent de renseigner les habitants sur les compétences, les
projets et le bilan communautaire. Ce type de structure répond apparemment à un réel
besoin des habitants.
Au Mans et au Creusot- Montceau, un effort a été réalisé pour assurer un suivi
des demandes et plaintes des habitants. La cellule de proximité se charge de
redistribuer les demandes vers les services compétents, et s’assure que des suites
ont été données. Néanmoins, l’objectif avoué du Mans vise avant tout à désengorger
les services techniques, en filtrant les demandes.
Il nous a également paru utile de mentionner les dix pôles de proximité de
Nantes, intégrés dans des dispositifs communaux. Ces pôles agissent par
déconcentration sur les compétences de la communauté urbaine, et répondent à une
volonté de rapprochement du territoire. En complément, ces pôles sont aussi une
interface articulant les intérêts de l’administration communautaire et ceux des
communes membres, et permettent aux maires de conserver un certain contrôle sur
l’action intercommunale.
38
Enfin, au Creusot-Montceau, le service de proximité a organisé des tables
rondes avec les habitants autour de la qualité des services. De cet échange est née
l’idée de mettre en place un outil formalisé : une charte de proximité. Il est peut-être
dommage que celle-ci ait été réalisée par un cabinet de consultants, et non pas coélaboré avec les habitants. De plus, la connaissance de son existence ne semble pas
très répandue au sein des services.
Un autre point intéressant rencontré au cours de nos enquêtes concerne les
contributions des habitants organisées par les communautés dans le domaine de la
sécurité. Des initiatives de ce genre nous ont été présentées à Strasbourg, Cherbourg
ou encore Arras :
A Strasbourg, des conseils d’animation et de prévention ont été mis en place au
niveau des quartiers, pour prévenir et régler en commun avec les acteurs du quartier
des problèmes de délinquance.
A Cherbourg, le Conseil Intercommunal de la Sécurité et de la Prévention de la
Délinquance à décider de confier la réalisation d’actions de prévention à des jeunes,
bien qu’en appuyant concrètement leur action sur des services de proximité
communaux.
Enfin à Arras, des cellules de veille au sein desquelles les habitants sont invités à
participer ont été mises en place dans les quartiers sensibles. Le dispositif est
complété par une équipe de médiateurs, au contact direct des habitants, ainsi qu’un
point d’accès au droit.
Pour terminer, il convient de souligner que dans le cadre des activités que nous
venons de présenter, les technologies de l’information et de la communication jouent
un rôle tout à fait particulier. La majeure partie des initiatives en ce domaine sont
encore embryonnaires et plutôt expérimentales, mais on constate néanmoins une
véritable volonté de s’appuyer sur ce type de support pour dynamiser la participation.
Dans un premier temps, il s’agit essentiellement de prolonger les pratiques
traditionnelles de diffusion de l’information, comme par exemple par les sites Internet
des communautés urbaines. Néanmoins, il nous a également été donné de rencontrer
des expériences informatiques plus innovantes. Ainsi, Lille réfléchit à la mise en place
de forums sur son site Internet… La volonté affichée étant de permettre, à terme, la
mise en place de portails citoyens interactifs.
Mais il faut être capable de prendre un certain recul face à ces démarches :
comme nous l’avons souligné, il s’agit d’expériences dont l’effectivité en matière de
participation n’est pas encore tout à fait certaine. Ainsi par exemple à Lyon, la pratique
de forum avait déjà été mise en place, pour être ensuite abandonnée. Les autorités
communautaires ont en effet réalisé que si cette entreprise rencontrait peu de succès
sur le site officiel de la communauté, en revanche, l’idée reprise directement par des
habitants fonctionne.
Peut-être convient-il alors de s’interroger sur la manière de présenter la
démarche participative. Peut-être faut-il privilégier un aspect informel, spontané, ou en
tout cas éviter une structure trop proche des institutions. Ainsi, pourrait-on peut-être
envisager que des sites Internet indépendants pour les conseils de développement
soient plus facilement consultés.
39
Il est frappant de constater qu’à travers la diversité des pratiques que nous
venons d’évoquer, un point commun se dessine concernant le degré « inoffensif » de
participation instaurée : il s’agit beaucoup d’information, et parfois de consultation.
Si cela peut apparaître décevant au prime abord, il convient de considérer qu’une
bonne gouvernance nécessite une information claire au préalable. Sans doute est-il
primordial de bien connaître les enjeux d’une question, avant de pouvoir se prononcer.
Et la transparence est certainement fondamentale dans toute démarche participative.
Mais une fois ce préalable assuré, il est important de ne pas s’arrêter à « mi-chemin »
du processus, et donc de dépasser l’informatif afin de construire un véritable espace
de délibération.
3) Une ébauche de participation plus structurelle
Le tableau que nous venons de brosser est encore une fois éclairant: la
participation concerne rarement des domaines prospectifs et stratégiques tels que le
développement du territoire. L’élaboration collective autour d’enjeux transversaux ou
sociétaux n’est pas souvent à l’ordre du jour. On lui préfère une participation
concernant le quotidien des habitants.
Ce constat peut très certainement être relié à la relative jeunesse des
procédures participatives, qui relèvent encore pour beaucoup de l’expérimentation et
du ponctuel. Or, dans le cadre des enjeux que nous évoquons à présent, la
participation doit sans aucun doute être organisée de manière plus structurelle et
permanente. Bien évidemment, nous ne reviendrons pas ici sur la participation
réglementaire organisée par le biais des conseils de développement, qui au moins
dans les textes a une visée plus structurelle.
De même, la concertation imposée lors de l’élaboration ou la révision de
documents d’urbanisme porte par définition sur des enjeux territoriaux plus
transversaux. Dans ce cas, la participation s’organise de deux manières bien
distinctes. Certaines communautés recourent à des méthodes de sondage ou encore
des enquêtes sociologiques, souvent en partenariat avec des cabinets d’études
privés, afin de connaître les attentes de leur population, ce qui ne crée pas non plus
réellement d’espace de débat. D’autres, en revanche, optent plutôt pour une
organisation de la concertation autour de groupes de travail thématiques et
partenariaux.
Cependant, nous avons aussi rencontré des initiatives participatives portant sur
des questions plus globales. Une procédure qui nous a paru particulièrement
intéressante concerne la consultation sur la place de la voiture à Strasbourg. Il semble
en effet y avoir eu une véritable montée en généralité du débat, qui, à partir du thème
de la voiture, s’est déplacé vers des enjeux écologiques beaucoup plus globaux. En
outre, ce travail de concertation a fait l’objet d’un retour et d’une synthèse.
L’organisation de l’économie sociale et solidaire à Nantes a également retenu
notre attention : il est en effet rare que la population soit associée sur des questions
économiques. Dans le cadre de l’économie sociale et solidaire, il s’agit de favoriser
des projets produisant des solidarités et issus de la société civile. En conséquence, la
mission communautaire qui en a la charge s’appuie sur des acteurs locaux,
40
principalement des réseaux associatifs, pour faire émerger des projets. Elle s’occupe
ensuite de les accompagner, notamment par le soutien à la création d’entreprises, la
mise à disposition de ressources et d’informations… Nous sommes ici sans aucun
doute confrontés à un outil participatif structuré et organisé, d’autant plus qu’il a fait
l’objet d’une évaluation par un cabinet extérieur en 2005.
Toujours à Nantes, les acteurs des structures économiques ont été rencontrés
et consultés sur la mise en place des orientations du développement économique. Il
leur a ainsi été possible de faire des ajouts ou d’émettre des contre-indications.
Cependant, le tout semble être resté assez succinct. A Arras (où le même genre de
pratique existe), il s’agit avant tout d’un partage de diagnostics et de visions. A Lyon,
en revanche, la procédure semble être un peu plus formalisée, par le biais d’une
instance permanente.
Enfin, Alençon a directement associé les habitants à la réactualisation de son
projet d’agglomération, par le biais de questionnaires à large distribution cherchant à
mettre en évidence leur vision de l’agglomération dans le futur. Même si les retours
ont été faibles, les résultats ont fait l’objet d’une communication.
Les initiatives positives que nous avons pu relever, concernant la participation
autour d’enjeux transversaux et de long terme, semblent plutôt relever de cas
particuliers. Globalement, ce genre de pratiques sont peu poussées et formalisées, et
plutôt liées à une opportunité particulière. Nous rejoignons ici toute la réflexion axée
sur les conseils de développement (cf Partie I). Par ailleurs, la concertation touchant à
l’économie associe rarement des citoyens « profanes », auxquels
un travail
partenarial avec des représentants de la vie économiques (du type chambres
consulaires, chambres de commerce et d’agriculture, syndicat de salariés et
patronaux) est préféré.
« La CU a essentiellement une action qui porte sur le développement économique: il
est difficile d’obtenir l’avis de la population sur ce type de sujets techniques, qui
nécessitent des connaissances techniques. » Directeur de Cabinet
Le registre des pratiques participatives que nous venons de dessiner est en
résumé assez paradoxal. On constate effectivement une grande diversité de
constructions plus ou moins timides, d’expériences, de multiples petites initiatives, qui
pourraient paraître encourageantes sur le développement et l’émergence de la notion
de participation au sein des communautés urbaines. Et pourtant, il est fort dommage
de constater une difficulté certaine à conduire ces procédures jusqu’à leur
aboutissement : le ponctuel et le conjoncturel l’emportent toujours, le suivi et
l’évaluation font bien souvent défaut. Mettre en place des indicateurs, réfléchir à
l’efficacité et à l’effectivité de la procédure participative menée permettent à la fois :
d’en améliorer le fonctionnement pour l’avenir, mais également de mettre en évidence
l’apport des contributions des participants.
D’autre part, la majorité des procédures observées restent peu contraignantes,
inoffensives, et relativement peu autonomes. La pratique participative est
essentiellement descendante, et appréhendée autour de la mise en place d’un
consensus. La co-décision est très peu répandue.
41
Enfin, peu d’initiatives ont une véritable ampleur et portent sur des réflexions
collectives de long terme. Nous avons certes déjà vu combien ce type de participation
était problématique (cf partie I), mais cela apparaît comme le plus grand paradoxe,
puisqu’une structure aussi vaste qu’une intercommunalité est nécessairement
confrontée à des enjeux globaux et transversaux. D’autant plus qu’une participation
uniquement cantonnée à un niveau très local peut parfois mener à un enfermement du
type NIMBY1 (Not In My BackYard), même s’il est évident que la participation autour
de la vie quotidienne des habitants a sans aucun doute un aspect beaucoup plus
concret.
Nous ne pouvons finalement que répéter qu’une évolution de la participation
vers des réflexions stratégiques, si elle a lieu, devra être initiée par une prise de
conscience des communautés urbaines elles-mêmes.
II
Un foisonnement qui aboutit à un éparpillement
A/ Une participation qui laisse sur sa faim
La diversité des dispositifs, que nous avons à peine ébauchée, entame
sérieusement la clarté de la participation. Mais il a aussi été fréquemment possible de
constater une confusion parmi nos interlocuteurs autour de la notion de participation
elle-même. Nous souhaitons dans cette partie mettre en évidence quelques-unes des
interrogations et des difficultés qu’ils rencontrent, pour ensuite s’intéresser aux raisons
de leurs incertitudes.
1) Des interrogations et des écueils nombreux
Comme nous venons de le voir, la diversité des pratiques participatives, ou du
moins ce qui est présenté comme telles, est considérable. S’y combine également le
caractère encore jeune et évolutif de la plupart d’entre elles, bien que certaines
initiatives communautaires soient plus abouties. Le registre normatif de la participation
est également beaucoup plus construit, malgré quelques difficultés. Une fois ce
constat fixé, l’on comprend que les acteurs communautaires se sentent parfois
démunis face à cet éparpillement hétéroclite. D’autant plus que leur désenchantement
est amplifié par le peu de résultats qui semblent parfois accompagner la logistique
participative qu’ils ont mise en place.
C’est pourquoi il nous a semblé important de pointer quelques-uns des
obstacles organisationnels prévenant une participation fructueuse, même si certains
sont déjà apparus clairement plus ou moins en marge de notre réflexion.
Tout d’abord, il apparaît en filigrane que nos interlocuteurs ne sont pas toujours
tout à fait fixés sur le degré d’intensité que devrait comporter la participation. Informet-on la population, pour lui permettre de se forger un avis, la consulte-t-on sur cet avis,
1
Sintomer, Y. Les cinq défis de la démocratie participative, dans Territoires, Janvier 2003.
42
le débat-on avec elle, ou voire cherche-t-on à réaliser de la co-décision ? Une autre
interrogation concerne les objectifs de la participation. Nous l’avons vu à plusieurs
reprises : la notion de sécurité juridique est au centre d’une approche proactive de la
participation. Mais qu’en est-il de la participation sous l’angle de l’efficacité de l’action
publique (cf. partie III)?
Il est tout aussi difficile pour les services communautaires de fixer le temps de
la participation: quand fait-on de la participation ? Plus la consultation est faite
tardivement, plus le projet présenté est déjà ficelé… Et comporte donc peu de
possibilités de modifications, si ce n’est à la marge. Cela crée des frustrations,
notamment parmi les participants : à quoi cela sert-il d’organiser une concertation à
laquelle on ne laisse pas le temps d’enrichir un projet ? Mais en revanche une
participation trop en amont est souvent ingérable : peut-on définir entièrement une
action publique à partir des attentes de la population ? A quel moment arrête-t-on la
procédure dans ce cas ? Comment prend-on en charge l’avis de la population dans la
décision ? De même, comment concilie-t-on le décalage existant entre l’immédiateté
de la participation, et la réactivité, plus longue, de la réalisation concrète d’un projet ?
Enfin, la question des participants est tout aussi épineuse : Quel arbitrage entre
corps intermédiaires et citoyens ? La représentativité des associations, notamment,
est souvent questionnée en matière de participation : il est difficile d’être certain que
ces structures déjà organisées, voire professionnalisées, représentent bien tous les
courants idéologiques. A l’inverse, il est souvent difficile d’organiser matériellement la
mobilisation de citoyens ordinaires, surtout autour de questions techniques qu’ils ne
maîtrisent pas forcément. A cette première couche de difficultés s’ajoute encore le
constat de l’absence systématique de certaines catégories de populations, notamment
des populations précarisées, ainsi que le risque inhérent de monopolisation du débat
par des intérêts particuliers, souvent revendicateurs.
2) Fixer des références est une nécessité…
« Il y a un problème de lisibilité. Il faut comprendre à quel moment on traduit quel
type de démocratie participative. Il faut identifier les différents niveaux et les
objectifs. » Directeur des ressources humaines.
En croisant les interrogations soulevées par les services communautaires
rencontrés, avec la manière dont la participation est effectivement mise en œuvre au
sein des communautés urbaines, il saute aux yeux que le manque de techniques de la
participation est criant. L’absence de véritables outils, ou du moins de procédés
auxquels se référer utilement, se fait cruellement ressentir.
Nous l’avons vu, beaucoup d’initiatives mises en place sont ponctuelles, liées à
un projet précis, ce qui limite leur généralisation. D’ailleurs, l’absence d’un véritable
savoir faire autour de la participation était déjà palpable, lorsque nous avons évoqué
que les outils juridiques, malgré leurs défauts, font office de références, voire que
certaines communautés urbaines ont recours à leur formalisme bien au-delà de ce
prescrit la loi.
Une corrélation est sans aucun doute à rechercher dans les difficultés
conceptuelles que pose la notion de participation : il s’agit d’un un terme flou,
43
polysémique, et dont le contenu est « à géométrie variable »1. Toutes ses implications
ne sont pas clairement définies, et nous avons pu observer que le même terme est
utilisé indifféremment pour des procédés de gradation diverse (information,
consultation, ou encore concertation et co-gestion). La lisibilité des dispositifs en est
fortement compliquée.
Pour toutes ces raisons, une participation effective nécessite impérativement un
cadre et des règles claires, dès le commencement de la procédure. Ce cadre est
primordial, car il garantit que la participation aura un effet réel. Dans le cas inverse,
des frustrations surgiront rapidement, et la participation perdra à la fois son intérêt et
son objet. Bien évidemment l’organisation et la méthodologie doivent être définies
avec rigueur. Il est essentiel de considérer ce sur quoi on souhaite associer les
habitants, et avec quelle intensité. Chaque acteur se doit d’être au clair sur son rôle,
de même que sur les conditions et les finalités du débat.
D’autre part, la participation doit être située au moment opportun, c'est-à-dire
suffisamment en amont, afin que les avis formulés aient le temps d’être intégrés : c’est
pourquoi le phasage de la concertation ne doit absolument pas être négligé. Et pour
finir, la participation doit être menée jusqu’à son terme. Celui-ci ne peut être atteint
que par une évaluation et une restitution de la procédure, qui seules permettront de
mettre en lumière quel a été son apport.
Il est à préciser que nous ne faisons pas ici une apologie en faveur d’une
codification stricte et rigide, qui serait néfaste à la participation. Il s’agit uniquement de
structurer une pratique parfois ambivalente, ainsi que de fixer une méthodologie.
B/ …Mais autour de laquelle se développent des réflexions
Les impératifs que nous venons d’évoquer ont trouvé un certain écho dans les
communautés urbaines, qui se sont parfois déjà préoccupées de mettre en place des
outils capables d’y répondre.
1) Les chartes : fixer une feuille de route pour la participation
Les chartes de concertation sont un premier type d’outil pouvant se révéler
particulièrement précieux. Elles ont en effet un potentiel important en matière de
formalisation des procédés participatifs. Leur portée est certainement moins coercitive
qu’un texte législatif, mais leur dimension contraignante est bien réelle. Puisqu’une
charte exprime en général une volonté commune, fruit d’une co-production entre les
acteurs concernés, il semble en conséquence logique que les signataires s’engagent
par la même occasion à respecter2 ce qu’ils ont contribué à mettre en place.
Pourtant, fixer la participation par une charte offre l’avantage de réserver assez
de souplesse pour l’innovation. Elle s’apparenterait plutôt à un guide, proposant
uniquement des références et une culture communes, mais tout de même capable
d’instaurer un changement d’attitude durable. Il s’agit en quelque sorte de livrer une
1
M. Verne et A. Gardere, Bilan de la Concertation en manière d’Aménagement, dans La Semaine Juridique
Administrations et Collectivités territoriales, n°45, Novembre 2004.
2
G. Logié, La Charte de Territoire : l’acte d’engagement d’une volonté commune, dans Territoires, Janvier 2003.
44
vision optimale de ce que peut-être la participation, chacun des acteurs s’attachant à
tendre autant que possible vers cet optimum. Ainsi, la charte engage en quelque sorte
un processus vertueux, qui ne peut aller qu’en progressant.
A Lyon, ce type d’outil a été mis en place en 2002. L’élaboration de la Charte
en elle-même a été participative, puisqu’elle s’est faite en collaboration avec le groupe
de travail chargé de la participation au sein du conseil de développement. La Charte,
divisée en trois parties, recouvre les interrogations que nous venons de souligner, et
s’efforce d’y apporter éclaircissements et réponses. La première partie concerne les
objectifs de la participation. Y sont à la fois présentés les différents degrés de
participation existants, le curseur étant placé en priorité sur le niveau concertation, de
même que la finalité, en matière d’action publique, des procédures enclenchées. La
seconde partie s’intéresse aux acteurs et aux territoires impliqués dans la
participation, en fixant clairement le positionnement de chacun. Enfin, la troisième
partie porte sur les domaines dans lesquels la participation sera appliquée. Pour clore
le processus, un comité de suivi est chargé d’évaluer la mise en œuvre de la charte.
A Brest, ce type d’outil a également été mobilisé en 2006, pour régler les
relations entre les élus, les conseils de quartiers et les services de la ville. Néanmoins,
la communauté urbaine y est plus ou moins implicitement associée, puisque comme
nous l’avons vu, les conseils de quartiers ont élargi de fait leurs compétences à
l’échelon communautaire. Dans l’ensemble, les thèmes abordés par la charte sont
similaires à ceux de Lyon: place et rôles des acteurs, utilité et finalité de la
participation, registres et degrés de celle-ci, et enfin organisation concrète du
fonctionnement de la participation.
2) La pédagogie de la participation
« Il faut ruser pour faire de la participation…Il y a une méthodologie de la
consultation des forces vives ». DG adjoint
Nos interlocuteurs ont également évoqué combien la pédagogie de la
démocratie participative, c'est-à-dire la formation à des « techniques de
participation », est essentielle à l’exercice de leur métier. L’absence de ces techniques
peut parfois poser de véritables difficultés : la dimension participative incluse dans la
gestion de projet est un travail difficile à mener au quotidien et qui exige des
qualifications précises.
On constate que des approches particulières, voire des « ruses », permettent
de contourner efficacement les obstacles à la mobilisation des habitants. Le choix des
horaires est par exemple un véritable dilemme, puisqu’il exclut presque toujours une
catégorie de la population. Il est également important ici de refaire le lien avec les
pratiques évènementielles que nous avons pu évoquer plus haut : c’est ce genre de
mobilisation logistique à grande visibilité qui est bien souvent suivie du plus d’effets.
La gestion des interactions entre acteurs a également nécessité des
compétences particulières de pilotage: il faut être à la fois capable de stimuler et
d’organiser l’espace du débat, c'est-à-dire d’être animateur, médiateur et modérateur,
afin d’empêcher toute monopolisation ou dérive des échanges. Il est ainsi rassurant
45
pour les agents communautaires de pouvoir recourir à une ingénierie et un savoir faire
de la participation.
On le voit une fois encore, une méthodologie la participation est indispensable
à son bon déroulement, certes, mais aussi à son effectivité. Certaines communautés
urbaines se sont donc penchées sur la question.
A Lille, la direction des ressources humaines s’est occupée de mettre en place
une démarche de pédagogie interne, afin d’accroître la lisibilité des démarches
participatives. Les objectifs et les points abordés sont en réalité très voisins de ceux
déjà mis en évidence pour les chartes, à la seule différence que les acteurs impliqués
sont uniquement les services communautaires. Certes, une coordination interne est
sans doute symboliquement moins forte qu’un engagement par une charte, mais en
revanche peut-être plus concrète en ce qui concerne des questions méthodologiques.
A partir d’un rapport recensant l’état des pratiques participatives et proposant de les
améliorer, une ingénierie d’information/formation au niveau interne est actuellement
en cours d’élaboration avec les agents communautaires. Il s’agira d’assurer leur
formation, à la fois sur la notion de participation, mais également à un savoir-faire
utile, du type prise de parole en public. S’y combinera un système de fiches pratiques
(ou guide) abordant tous les aspects pratiques de l’organisation de la participation.
L’objectif est ici d’aboutir à une capitalisation des connaissances, qui permettra une
clarification par l’émergence d’une coordination et d’une culture partagée de la
participation.
Dans le même ordre d’idées, Lyon a réalisé en 2005 un guide méthodologique
de la participation dans la conduite de projet, en capitalisant les savoir-faire et les
expériences développées jusqu’à ce jour. L’idée est de proposer ce guide comme un
outil de travail pédagogique, destiné aux personnes impliquées dans la conduite de
projet, et qui leur propose à la fois des explications concrètes, mais également sur le
concept de participation. L’exigence de clarté et de lisibilité à l’interne se retrouve
également dans la mise en place de missions de participation au sein des
communautés urbaines. (Pour de plus amples détails voir la partie III).
Un dernier point, qui nous a paru très intéressant tout en étant beaucoup moins
exploré, concerne non point la pédagogie des acteurs communautaires, mais plutôt
celle des acteurs qui leur font face. La Communauté Urbaine de Cherbourg a par
exemple considéré que face au niveau de technicité requis pour participer aux
activités de la commission consultative des services publics locaux, des séquences de
formation destinées aux associations participantes étaient tout a fait importantes. La
commission en a par la suite retiré des effets palpables sur son climat de travail.
46
PARTIE III
LES COMMUNAUTES URBAINES PEUVENTELLES DEVENIR LE PREMIER PROMOTEUR DE
LA PARTICIPATION URBAINE ?
47
Les dysfonctionnements, faiblesses et éparpillements qui ont été développés cidessus ne sont pas seulement techniques. Ils ont leurs conséquences politiques qui
ne sont pas toujours à l’avantage des communautés urbaines. Ces dernières sont
fortement concurrencées par les communes comme chef de file de la gestion de la
participation. Mais leur position en retrait est souvent due à une vision de l’action
publique – et de la légitimité – qui est appelée à évoluer.
I Communautés Urbaines et participation : un acteur de second rang ?
Se poser la question de l’acteur de second rang suppose déjà que les
communautés urbaines forment bien un acteur collectif face à la question de la
participation sur leurs territoires. Rien n’est moins sûr au vu de la diversité des
situations et des positions observées dans les 14 Communautés. Un point commun
relie quand même la majorité d’entre elles : rester en retrait lorsqu’il s’agit de faire de
la participation pour laisser la première place aux communes et à leurs maires.
A/ Les communautés urbaines ne sont pas encore « un acteur » face à la
question de la participation
Toutes nos observations dans les CU visitées ont montré que celles-ci
développent les réactions et les stratégies les plus variées, et parfois les plus
opposées, par rapport à la participation. Ce manque d’unité peut s’expliquer par des
différences objectives entre les CU, mais aussi par des facteurs personnels et
politiques au sein de chaque établissement.
1) Des communautés urbaines très différentes les unes des autres
Ces facteurs objectifs de différenciation relèvent aussi bien de la taille, de la
démographie, du nombre de communes membres et du rapport à la ville centre qui en
découle.
1.1 Taille et démographie
S’interroger sur l’acteur « communauté urbaine » en tant que tel, s’avère
difficile, considérant la grande hétérogénéité des structures et des enjeux entre les
communautés urbaines. Cette hétérogénéité est d’abord physique : les communautés
urbaines se distinguent par leur taille et leur démographie à géométrie variable. Pour
cela, il suffit de rappeler la superficie du territoire ou la population vivant sur le
territoire, allant de 52 500 habitants à Alençon à 1 200 000 habitants à Lyon1.
1
Les chiffres sont tirés du site de l’Association des Communautés Urbaines de France
48
Population et nombre de communes membres
120
Population (en dizaines de
milliers d'habitants)
100
Nombre de communes
membres
80
60
40
20
Ale
nço
n
Arr
as
Bor
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n
Mar
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le
Nan
cy
Nan
t es
Stra
sbo
urg
Mo
yen
ne
0
Par ailleurs, le nombre de communes membres varie selon les communautés
urbaines. Etant donné que bon nombre d’entre elles sont issues des districts, il n’est
guère étonnant que la communauté urbaine veille à ce que l’indépendance des
communes soit préservée. En outre, le lien entre communauté urbaine et communes
dépend principalement du poids de la ville centre.
1.2 Le rapport à la ville centre
Il est important de souligner que la ville centre est, de par son importance
économique et son poids démographique, souvent la locomotive de la communauté
urbaine. En effet, le poids de la ville centre a un impact sur la gestion interne de
chaque établissement. On observe notamment une mutualisation des services de la
ville centre et de ceux de la communauté urbaine lorsque la première exerce un
pouvoir prééminent. Il en est ainsi à Alençon, Brest, Le Mans, Strasbourg et
partiellement à Nantes1. Il est difficile d’y retrouver les directions prenant en charge la
démocratie participative, d’autant plus que les services communautaires et
communaux se recoupent souvent. Enfin, le poids de la ville centre peut être tel que
les dispositifs de participation se focalisent sur celle-ci, laissant de côté les habitants
des communes de moindre importance.
1
Rapport de l’INET, http://www.communautesurbaines.com/Download/ACUF%20INET%20Rapport%20version%2024%20janvier%202006.p
df
49
Poids de la ville centre1
1200000
1000000
Population de la CU (en habitants)
800000
Population de la ville-centre (en
habitants)
600000
400000
Nanc
y
Nante
s
Stras
bourg
Moye
nne
Lyon
Mars
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Lille
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Brest
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on
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Arras
Bord
eaux
200000
1.3 La question de la bonne échelle pour faire de la participation
Il convient de se poser la question du périmètre adéquat de la démocratie
participative. Doit-on penser la démocratie participative à l’échelle de la communauté
urbaine ou à celle de la commune concernée ? Proposer la participation au niveau
communautaire suppose une lecture transversale de l’espace. Le champ d’action
communautaire est pourtant encore très divisé, ce qui peut conduire à des difficultés
en terme de pilotage de la participation citoyenne. On peut néanmoins constater que
certaines communautés urbaines ont plus intérêt que d’autres à promouvoir l’action
citoyenne sur l’ensemble du territoire. Il apparaît qu’il s’agit ici notamment des
communautés urbaines qui se caractérisent par une mobilité et un échange intenses
des personnes. Dans ce contexte, il est important de distinguer les usagers des
habitants, les usagers ne vivant pas nécessairement sur le territoire de la ville centre
ni d’ailleurs sur celui de la communauté urbaine.
Les communautés urbaines les plus avancées en matière d’initiatives de
participation sont, nous semble-t-il, celles de Dunkerque, Lille, Lyon et Nantes. Aussi
peut-il être intéressant de s’interroger sur une éventuelle corrélation entre les
initiatives de participation et les caractéristiques de l’espace communautaire. En effet,
les communautés urbaines citées ci-dessus se situent toutes dans un espace ouvert
où ont lieu des échanges intra- et interrégionaux, voire internationaux en cas de
proximité d’une frontière nationale.
De plus, le contact direct avec l’usager n’est pas encore à l’ordre du jour,
d’autant plus qu’il semble difficile d’associer un citoyen qui ne vit pas sur le territoire1.
1
Afin de calculer la moyenne de la population de la ville centre, le Creusot a été considéré comme étant le cheflieu de la Communauté Urbaine (étant donné que son siège se trouve dans cette ville)
50
Hormis les lieux institutionnalisés comme le sont le conseil de développement ou la
commission consultative des services publics locaux, il y a peu de lieux réservés à la
participation au niveau communautaire. Bien que ce jugement mérite d’être nuancé
puisque les pratiques communautaires en la matière sont très diversifiées (cf. partie
II).
La commune reste bien souvent l’échelle privilégiée pour faire de la démocratie
participative. Si cela peut se justifier par rapport au principe de subsidiarité
(rapprocher la décision à l’échelon concerné), cette gestion éclatée de la participation
ne peut être que néfaste à la gestion d’enjeux transversaux auxquels sont de plus en
plus associés les habitants et usagers.
2).… et des attitudes très différentes face à la participation
Au-delà des facteurs de différenciation objectifs, il est essentiel de prendre en
compte le fait que les attitudes des communautés urbaines face à la participation sont
elles- mêmes très différentes.
2.1 Une volonté plus ou moins réticente de faire de la participation…
On peut observer une grande divergence entre les communautés urbaines en
ce qui concerne l’importance accordée à la démocratie participative dans la gestion
des politiques publiques : on constate ainsi un décalage entre les communautés
urbaines qui mènent volontairement une vraie politique de participation et celles qui lui
accordent un rôle plutôt marginal et éphémère.
Cet écart de conception se retrouve également à l’intérieur même des
communautés urbaines. Ainsi, certaines personnes sont favorables aux initiatives
participatives tandis que d’autres s’avèrent plutôt réticentes. En l’occurrence, on a vu
des personnalités fortes porter le projet participatif au sein de la communauté, même
en cas de résistance et d’indifférence internes (voir infra 2.4).
La diversité des pratiques participatives s’explique aussi par la manière dont les
élus locaux appréhendent ce concept : la participation est souvent fonction des
intérêts politiques du moment, ce qui introduit d’autant plus de contingences dans sa
mise en œuvre. Il arrive ainsi que certains élus s’approprient la gestion de la
participation afin de soustraire les lauriers de la maîtrise d’ouvrage à la Communauté
Urbaine2.
Rares sont les élus qui osent développer la participation, dès que celle-ci peut
porter atteinte à leurs projets communaux. D’autant plus qu’ils se voient comme seuls
légitimes à garantir l’intérêt général et à porter les exigences de leurs concitoyens, du
fait de la confiance que ceux-ci leurs ont accordé par les urnes. Enfin, ce sont les élus
qui prennent les décisions et qui, le cas échéant, seront pénalisés pour le mauvais
choix. En conséquence, cela peut les conduire à être parfois plus ou moins réticent
face à l’organisation de la participation autour d’un projet communautaire.
1
Cela devient plus clair encore quand on examine les flux des travailleurs frontaliers et les démarches
participatives intégrant ces travailleurs.
2
La concertation à LMCU, Etat des pratiques et pistes d’amélioration p.47
51
2.2… lié à une culture de participation existante ?
Peut-on dire qu’un territoire a développé une culture de participation plus qu’un
autre ? Certes, il y a des territoires où la participation est un exercice ancien, où l’on
peut s’appuyer sur une certaine expérience en la matière. En l’occurrence, les
territoires marqués par une histoire sociale et associative forte sont plus susceptibles
de prendre en compte le besoin d’impliquer la société civile dans l’action publique. Un
tissu dense de structures organisées peut expliquer une certaine aisance à traiter des
problèmes transversaux et à discuter des opinions divergentes.
Cependant, la présence d’associations et de syndicats n’est pas un garant en
soi de démocratie participative. A contrario, elle peut renforcer les structures
représentatives et présenter un obstacle à la participation du citoyen lambda. Au fil du
temps, les associations et syndicats ont développé un savoir-faire de lobbying et de
contestation et sont devenus de véritables experts en matière de négociation.
Favoriser le partenariat avec les associations risque de donner un poids trop important
aux intérêts présentés, qui ne sont pas nécessairement ceux de l’ensemble des
citoyens, et de dénaturer l’enjeu initial au détriment des riverains ou usagers
silencieux. En effet, nous avons souvent entendu que les associations
monopoliseraient la prise de parole lors des réunions publiques et qu’elles
chercheraient à faire prévaloir leurs intérêts particuliers. Enfin, il semble que leur
objectif est surtout de convaincre l’élu, autre instance de démocratie représentative,
plutôt que de se mettre autour de la table avec des citoyens profanes.
2.3 L’existence ou non d’une mission concertation
L’existence ou non d’une mission de service en charge de la participation
illustre symboliquement la diversité des attitudes communautaire sur ce point.
2.3.1 Les différentes perceptions du rôle des services
Afin d’estimer le poids que les communautés urbaines accordent à la
démocratie participative, il peut être pertinent de s’interroger sur la présence ou non
d’une mission de service dédiée à la participation ainsi que sur son importance dans
la gestion interne.
Nous distinguons deux perceptions opposées concernant le rôle des services
en matière de la démocratie participative : en premier lieu, l’idée est d’éviter que
chaque service développe sa propre politique de participation (ou de non-participation,
le plus souvent) et de promouvoir une véritable politique transversale. Cette
perception se traduit par la mise en place d’une mission concertation. Cette mission
en charge de la participation a pour objectif de constituer un relais entre les différents
services communautaires. Guichet unique ou lieu central, elle permet à l’agent
communautaire de se voir indiquer dans quel domaine et comment il peut mettre en
place de la participation. Il est ici question de mener un travail pédagogique en
interne, de réfléchir la démocratie participative en terme de réseau pour ensuite
52
réussir un positionnement commun. C’est d’ailleurs ce type de service qui permet une
formation des agents communautaires au développement et à la mise en place de la
démocratie participative. Instaurer une formation à la prise de parole et aux
démarches participatives semble incontournable pour les techniciens qui présentent
des projets en réunion publique.1 Comme nous l’avons déjà vu précédemment (voir
partie II), cette démarche paraît d’autant plus pertinente que le personnel manque
parfois de formation en la matière. Il est pourtant admis que la nouvelle génération de
techniciens communautaires développe de plus en plus une culture de participation et
sait de mieux en mieux répondre aux besoins et usages des habitants.
En outre, un positionnement clair face à la participation accroît la lisibilité de la
communauté urbaine et évite ensuite une éventuelle juxtaposition d’avis
contradictoires. Parler d’une seule voix, communiquer une image homogène de la
participation à l’extérieur peut être dans l’intérêt de la communauté urbaine et de ses
habitants : de par la plus grande transparence, l’habitant se repère plus aisément
dans les compétences de la communauté urbaine et est plus susceptible d’y avoir
recours (cf. dans le cadre d’un projet d’aménagement ou de gestion des déchets.)
Toutefois, il convient de nuancer ce propos. En fonction de la taille et du
nombre de services communautaires, la nécessité de se doter d’une mission centrale
chargée de la participation peut varier. Plus une communauté urbaine possède de
services, plus il est difficile de parler d’une seule voix, et donc la nécessité s’impose
de forger une politique commune de démocratie participative.
A cette conception centralisée et, dans un moindre degré homogénéisée de la
pratique participative, il nous a souvent été opposé l’idée qu’une mission ou un poste
réservé à la démocratie participative n’est aucunement souhaitable, car cela conduirait
à la décharge totale des agents communautaires, renvoyant toute responsabilité au
service concerné. Le modèle du guichet unique est donc opposable au modèle de la
démocratie participative « éclatée », infiltrée dans tous les services. Dans ce cas,
chaque service doit maintenir sa propre politique de participation étant donné la
diversité des enjeux. L’objectif étant de réserver une plus grande flexibilité aux
domaines respectifs. L’absence d’une mission concertation semble pourtant être la
preuve d’un manque de volonté affirmée et non la démarche volontaire de maximiser
la participation en maintenant la diversité.
2.3.2 L’importance du secteur de la communication
Lorsqu’on parle de présence ou non d’une mission concertation, il est utile
d’esquisser rapidement l’impact du service de communication sur la participation. Le
service de communication dont le rôle premier n’est pas d’être un lieu de démocratie
participative, s’est de facto emparé de la question. Dans le cadre de notre étude, nous
avons pu constater que le service de communication est souvent le seul lieu où la
participation est présente et le personnel au courant des initiatives participatives.
Le service de communication jouit donc d’un rôle proportionnellement important
en matière de participation. Il peut impulser, accélérer et mettre en œuvre la
participation citoyenne, même si cela ne se fait évidemment pas partout de la même
manière, ni avec la même intensité. Une forte implication du service de
1
La concertation à LMCU : Etat des pratiques et pistes d’amélioration, p.59
53
communication dans l’action publique est doublement significative : premièrement, la
communauté urbaine semble accorder beaucoup d’importance au travail de la
communication, ce qui la rapproche d’une entreprise soucieuse de bien « vendre »
son produit à l’extérieur. Deuxièmement : cette attitude laisse déjà anticiper le degré
de participation ; une Communauté Urbaine s’appuyant essentiellement sur son
service communication pour réaliser la participation, poursuit-elle le but d’aller au-delà
de la simple information ou consultation ?
Il convient d’y mettre un bémol : le métier de la communication paraît
aujourd’hui marqué par des changements importants. Pour certains, la communication
quitterait graduellement son champ de compétence classique et développerait des
priorités nouvelles. Dans cette logique, la communication ne pourrait-elle pas jouer un
rôle encore plus fort dans l’évolution des mentalités des citoyens au profit de la
participation ?
2.4 La couleur politique et le facteur personnel ont un impact sur la participation
Au fil du temps, on a vu apparaître un discours politique de plus en plus
favorable à la multiplication des démarches participatives. A notre sens, il serait
cependant réducteur de relier cette évolution uniquement à la couleur politique des
élus. Il semble qu’en terme d’implication du citoyen, la bonne question n’est pas celle
du bord politique mais celle de la volonté et de la sensibilité de l’élu : ainsi la présence
d’« un leader politique fort sur le territoire [peut être] de nature à modifier la donne ».1
C’est souvent l’action d’une seule personne qui détermine les politiques de la
communauté, tout au moins qui impacte sur la mise en place et sur les formes de la
démocratie participative. Dans ce contexte, on peut noter que les initiatives de grande
envergure sont portées par les élus occupant un mandat local important. Il n’est pas
rare qu’un (vice-) président communautaire, également maire d’une ville membre, se
charge de la démocratie participative2.
D’ailleurs, il paraît également exister une corrélation entre mandat local et
national. Une personnalité politique engagée sur le plan national est susceptible de
mettre en œuvre localement la politique qu’il a développée à Paris. Nous pouvons en
déduire deux raisons principales : tout d’abord, la renommée nationale d’un élu lui sert
de bouclier face à une mise en place de la participation contestée par les élus locaux.
Ensuite, une vision moins positive des choses ; la promotion des formes participatives
est moins une volonté de l’élu qu’une démarche préventive : puisqu’on sait qu’une
telle loi passera, on introduit le changement nécessaire pour être en accord avec la
loi. Ceci était par exemple le cas pour la création d’un conseil de développement et
d’un conseil de quartier (voir partie I).
Toutefois, on ne peut analyser la question de la personnalité sans mentionner
brièvement le rôle des agents communautaires. Nous avons parfois pu identifier que
certains d’entre eux ressentent le besoin de faire avancer la démocratie participative,
sans que cela ne rentre nécessairement dans leur champ d’activité.
1
„Les relations communes-communautés“- la gazette des communes; 5 décembre 2005, cahier
détaché n°2-46
2
il y a souvent un vice-président explicitement chargé de la démocratie participative.
54
B/ La Communauté Urbaine est en retrait
1) Une timidité politique, une faible visibilité
Les communautés urbaines ont aujourd’hui les moyens financiers et les savoirfaire techniques nécessaires à une bonne maîtrise d’ouvrage. Ces compétences
techniques pourraient leurs être utiles dans la mise en place d’une participation
citoyenne et même primer les communes en la matière. Paradoxalement, les
communes recourent en général aux services communautaires, uniquement en ce qui
concerne l’appui technique lors des réunions publiques. Contrairement à ce que
pourrait suggérer la loi Chevènement du 12 juillet 1999, la communauté urbaine
n’exerce quasiment jamais « ses droits aux lieux, et place des communes » en
matière de participation. De manière générale, la communauté urbaine se caractérise
plutôt par sa réticence à s’afficher comme vrai acteur politique et institutionnel et se
replie derrière les communes.
La raison principale de cette timidité politique est la volonté insuffisante des
agents communautaire à intervenir dans le champ politique et de se retrouver face au
pouvoir de l’élu local. Il est frappant de constater qu’il peut y avoir jusqu’à une
délégation « officielle » de la participation aux communes, pour ne pas courir le risque
d’une opposition directe. Il en est ainsi pour la communauté urbaine de Nancy. Dans
ce cas, la communauté urbaine apporte un appui purement technique sans se soucier
du pilotage de la concertation.
Une autre expression du repli politique est la redondance des services de la
ville centre et ceux de la communauté urbaine. Plus exactement, quelques villes
centres ont insisté sur le maintien de leurs services, ce qui a eu pour conséquence
que le même service est présent tant au niveau communautaire qu’au niveau
communal. En conséquence, la communauté urbaine ne peut gérer pleinement sa
compétence, et est constamment confrontée à des rapports de force (pouvoir et
contrepouvoir). Enfin, la communauté urbaine devrait à priori assurer le pilotage de la
participation des grands projets structurants, tout au moins dans ses deux grands
domaines d’intervention qui sont l’aménagement et les services publics. Cependant,
on assiste ici également à une démarche participative hésitante et une volonté des
maires de s’emparer des projets. Il n’y a donc pas de ligne claire, ni sur la conduite de
la participation, ni sur la coordination des démarches entre la communauté urbaine et
ses communes membres. Il est tout à fait significatif que le maire dirige les réunions
publiques alors que la communauté urbaine ne vient qu’en tant qu’appui technique.
L’imbrication des acteurs, l’empilement des services et la multitude des
démarches entraînent un brouillage important dans lequel l’habitant a du mal à se
retrouver. En effet, les compétences de la communauté sont méconnues par les
habitants ; ils ne connaissent bien souvent, malgré tous les efforts de communication,
que les compétences en matière de transport et peut-être encore celles de voirie
(parce que c’est là où le nom de la communauté urbaine apparaît clairement).
Une autre conséquence de la faible visibilité de la communauté urbaine est
qu’elle donne une prise à ses « adversaires ». Les élus communaux ont tendance à
instrumentaliser le peu de visibilité politique de la communauté urbaine en reportant
sur celle-ci les failles d’un projet, mais en se réservant le succès pour eux-mêmes. Au
cours de notre étude, nous avons pu identifier ce phénomène, communément appelé
55
« syndrome de Bruxelles », dans l’ensemble des 14 communautés urbaines. Il s’agit
ainsi d’un phénomène récurrent, ayant pour effet frustration et résignation des agents
communautaires. Quoi qu’ils fassent, ils ne réussiront pas à s’imposer comme acteur
à part entière.
2) Les rapports Communautés Urbaines/communes déterminés par la
question de légitimité politique
Comme cité précédemment, les communautés urbaines peinent à trouver leur
place en matière de participation et à valoriser leurs compétences face à celles des
communes. Une autre difficulté rencontrée dans le rapport entre communauté urbaine
et commune est la légitimité imparfaite des élus communautaires ;
cette question est d’ailleurs clairement
ressortie de presque tous les entretiens
menés (cf. encadré)
En raison de leur élection au second
degré, les élus communautaires ne sont
légitimes que sur le territoire qui est le
leur, et non sur l‘ensemble du territoire
de la communauté urbaine (cf question
d’échelle).
Ex : « Les élus communautaires sont
élus au deuxième degré et sont donc
légitimes sur leur territoire mais pas sur
l’ensemble du territoire communautaire
[…] Lors des réunions publiques, le
maire de la commune concernée assure
la présidence même si c’est une
compétence ».
De ce fait, la communauté urbaine reste obligée de s’appuyer sur les
communes au cours de la mise en place de la participation. Cette situation amène
trois enjeux principaux :
◊
Premièrement, l’élu communal a tout intérêt à « défendre » son propre
territoire, ce qui peut d’ailleurs mettre en cause l’intérêt communautaire.
◊
Deuxièmement, il souhaite que l’information sur un projet touchant au
territoire de la commune passe par lui. Cette mainmise sur les projets
communautaires se traduit souvent par la confiscation de la communication
communautaire au profit de la de communication communale. Les maires
sont très attachés à leur service de communication et aiment peu qu’on se
substitue à eux.
◊
Et finalement, chaque élu cherche à défendre sa position au sein de la
communauté urbaine. Etant donné qu’il n’y a pas de hiérarchisation des voix
et que chaque élu jouit de la même légitimité qui est celle de l’élection
communale, il est difficile de trouver un seul intérêt communautaire. La
présence des élus communaux (et notamment des vice-présidents) peut
avoir pour conséquence une véritable opposition à une démarche
participative.
Ex : Suite à la Loi ATR en 1992, la communauté urbaine de Cherbourg a voulu
instituer une commission consultative des services publics locaux mais s’est heurtée
à l’opposition des élus en charge des transports.
56
En effet, rares sont les élus qui savent changer de casquette et signer un
accord en tant que vice-président, tout en étant opposé au projet en tant que
représentant de la commune. On observe au sein de la communauté urbaine que
l’attribution de la compétence est entre les mains des responsables communaux. Ce
constat pose inévitablement la question de l’élection au suffrage universel des élus
communautaires. Il est ici intéressant de relever que la grande majorité des personnes
interrogées considèrent que seule l’élection directe des élus communautaires peut
légitimer la gestion de la participation par la communauté urbaine.
II Un paradigme à faire évoluer
A) Les communautés urbaines face à elles-mêmes : envisager la
participation
comme
un
élément
d’efficacité
des
politiques
publiques locales
1) Une approche jusque là moralisante
Pour la plupart des responsables communautaires rencontrés, faire de la
participation relève essentiellement de la morale et de l’éthique politiques. Il faut
consulter les habitants parce que c’est « bien », parce qu’ils en ont « le droit ». Il
semble que partout, le discours fait de la participation un but en soi, une « valeur en
soi »1 : une fois l’acte participatif accompli, « l’obligation » (juridique, mais aussi
sociale) remplie, les communautés urbaines peuvent revenir à ses anciennes
méthodes d’élaboration de ses politiques ou de gestion de ses projets.
Ainsi, la participation est souvent conçue comme un élément du folklore
démocratique local. Cette acception ne contribue-t-elle pas à la marginalisation des
pratiques participatives, qui ne recoupent à aucun moment l’élaboration de l’action
publique ? Du fait du poids de la légitimité représentative, qui donne à l’élu le pouvoir
de trancher en dernière instance, celui-ci semble avoir cantonné la participation dans
un rôle éthique marginal, et ainsi ignoré son utilité réelle.
Cette approche moralisante peut être considérée comme néfaste pour la
culture participative. Contrairement aux positions radicales qui excluent complètement
la participation, elle assimile celle-ci, l’intègre dans le discours politique local, et du
coup la neutralise pour en faire, comme nous l’avons déjà vu, un outil de
communication ou de légitimation : la participation améliore l’image de l’élu ou même
du territoire. Il est évident que toute dynamisation de la participation dans les
communautés urbaines passe par une modification de l’appréhension qu’en ont ces
dernières. La participation ne doit-elle pas contribuer à l’élaboration d’une politique
urbaine socialement plus ciblée et plus efficace ?
1
L’expression est tirée littéralement d’un entretien
57
2) Changer d’approche : concevoir la participation comme moyen
d’optimiser le projet ou les politiques publiques
Il nous semble essentiel de porter un regard nouveau sur la participation et la
coopération de tous les acteurs impliqués. Il est certain que la participation est encore
très souvent associée à la crainte de soulever une opposition ou de retarder un projet.
Toutefois, il faudrait sortir d’une logique de défense d’intérêts et se tourner vers une
logique d’optimisation des politiques publiques. En conséquence, il faudrait privilégier
une vision de long terme et concevoir la participation comme moyen de garantir
l’intérêt général. Les communautés urbaines qui s’exposent au débat public et à la
participation citoyenne ne doivent pas avoir peur de discuter un projet et de s’arrêter
sur quelques points difficiles, car seul un débat exhaustif permet de déterminer la
meilleure décision possible.
Une conception renouvelée des démarches de participation est porteuse d’une
plus grande efficacité et lisibilité de l’action publique1. Les exemples étrangers, comme
les conférences de consensus au Danemark ou les jury citoyens à Berlin, montrent les
potentialités d’un véritable débat public, encore balbutiant en France.
Les jury citoyens à Berlin, par Eléonore Koehl, Yves Sintomer (chercheurs au centre
Marc Bloch à Berlin)
« […] La décision concrète de mettre en place des jurys citoyens a été prise par Peter Strieder,
Sénateur SPD responsable du développement urbain depuis 1996. Le processus a été avalisé par
les trois coalitions politiques qui se sont succédées à la direction de la ville. Trois grands objectifs
étaient affichés à la mise en place du processus : la stimulation des habitants […],l’amélioration de la
perception publique du management de quartier ; l’élargissement des mesures déjà en place. Les
jurys citoyens sont des instances décisionnelles composées exclusivement d’habitants, qui sont
assistés dans leur travail par le manager du quartier. Ils se sont vus attribuer chacun un demi- million
d’euros pour une période de deux ans. Ce « fonds de quartier » doit être affecté à des projets qui
doivent présenter un intérêt pour la collectivité, renforcer le développement du quartier dans son
ensemble ou combler un déficit de prise en charge d’habitants ou de groupes d’habitants.
Le dispositif est présent dans les 17 quartiers berlinois « en difficulté » du programme de
management de quartier. Ils sont situés pour la quasi-totalité en centre ville et comprennent entre
5.000 et 28.000 habitants. Ils comptent au total 223.000 personnes, soit 6,7% de la population
berlinoise.
[…] Le jury aune forme hybride puisqu’il est composé au minimum de 51% d’habitants tirés au sort
dans le registre des habitants du quartier (intégrant tous les habitants y compris les étrangers), et de
49% maximum de représentants des « forces vives » locales (associations, communautés ou
personnes actives individuelles) choisis par les managers de quartier. La taille du jury est limitée : le
nombre de membres doit être proportionnel au nombre d’habitants du quartier, et s’étale entre une
quinzaine et quelques dizaines.
Les managers de quartier sont un deuxième type d’acteur. Ils appartiennent à un bureau d’étude
privé généralement en charge du management de quartier. Ils préparent, encadrent et coordonnent
les réunions du jury. Ils recueillent les projets candidats, les mettent aux normes techniques et
financières lorsque cela est nécessaire. Les demandes de projets déposées peuvent consister en
une simple idée, dont le développement en projet est également à leur charge. Ils doivent autant que
possible respecter, lors des réunions du jury, l’impératif de neutralité que leur a imposé
l’administration du Sénat.[…] Les managers de quartier et le bureau de management ne peuvent
cependant pas déposer de projets.
L’administration du Sénat et celle des mairies d’arrondissement jouent également un rôle
important. Pour chacun des quinze quartiers de management ont été désignés un coordinateur de
l’administration du Sénat de Berlin pour le développement urbain et un coordinateur de la mairie
d’arrondissement dans laquelle se situe le quartier.
1
Charte de la participation du Grand Lyon, rapport annuel 2005
58
Les premiers bilans internes effectués sur demande de l’administration berlinoise sont très positifs.
Le travail des jurys s’est effectué à partir de mai 2001, à raison d’environ quinze réunions par jury
pour affecter l’ensemble du budget. Certains jurys fonctionnent encore à ce jour. Le nombre moyen
des projets déposés par quartier est d’environ 70, la moitié en moyenne étant adoptée. Les projets
adoptés les plus nombreux sont ceux impliquant l’amélioration des infrastructures sociales et l’offre
de culture et de loisirs dans le quartier. Beaucoup sont destinés aux enfants et aux jeunes. Bien que
la somme attribuable par projet n’ait pas été limitée par le Sénat, les jurys ont dans l’ensemble
préféré les projets ne dépassant pas les 50.000 euros (91% des projets adoptés). »
Source : synthèse du rapport final pour la Délégation Interministérielle à la Ville
http://i.ville.gouv.fr/divbib/doc/SYNTHjuryberlin.pdf
Les conférences de consensus au Danemark :
Faire de la participation
Inspirées de pratiques en vigueur dans le système
constitue un moment fort
médical, ce type de démarche participative a été fortement
d’enrichissement
pour
les utilisé par les Danois dans les années 80. A l’initiative
concepteurs
d’un
projet : d’organismes parlementaires, des citoyens « profanes » sont
associer les habitants et les invités à se prononcer sur un sujet lié à une innovation
usagers, et ensuite prendre en scientifique ou technique..
Les citoyens sont recrutés sur l’idée de volontariat,
considération
leurs
complété par un tirage au sort. Ce mode de recrutement évite
propositions ne conduit pas le désintérêt des citoyens concernés. Ils font ensuite l’objet
seulement à une meilleure d’une formation menée par des scientifiques, contournant par
appropriation du projet (« à là le fréquent reproche du manque de connaissances
faire avancer le projet dans la techniques. Les résultats du travail sont présentés au cours
mentalité des concitoyens ») de conférences publiques et donnent lieu à des rapports à
large circulation.
mais aussi à son affinement.
La formation de citoyens profanes peut être très utile
Le citoyen, que certains en ce qui concerne les domaines de haute technicité comme
considèrent
comme
un les opérations d’urbanismes et permettrait d’éviter en
« expert », fait profiter la quelque sorte « une captation » du débat par les experts.
Source: http://participation-locale.fr/.
communauté urbaine de sa
connaissance et son usage du territoire lors des différentes étapes de la participation.
Ces expériences peuvent rendre plus visible les défauts et mener à des ajustements
et à une reformulation des politiques.
Il est ici important de souligner une fois de plus qu’une participation entamée en
amont du projet autorise encore une co-élaboration avec les citoyens. En revanche,
une participation tardive, n’apporte que de simples ratifications et laisse peu de marge
de manœuvre à des propositions d’amélioration.
Enfin, il est évident qu’un projet partagé est moins susceptible d’être attaqué devant le
tribunal1. Or, prévenir toute contestation juridique sur un projet ne doit pas constituer
le seul objectif de la participation. Il est à notre sens plus pertinent de considérer les
avantages que la participation peut avoir sur l’efficacité des politiques publiques2. Il ne
s’agit pas de trouver un simple compromis mais d’élaborer une politique publique
efficiente.
1
Ex : « Une participation efficace est une participation qui fait diminuer le nombre de procès. »
Ex : « Le processus de concertation conduit à des réflexions qu’un urbaniste n’aurait pas forcément
eues. Les habitants sont les experts du quotidien. »
2
59
B/ Les Communautés Urbaines face aux communes
Comme nous le montre l’exploitation des entretiens menés, le rapport entre
communautés urbaines et communes a été marqué par la question de la légitimité, qui
a tourné au désavantage des communautés urbaines, dont les responsables sont élus
au second degré. Pourtant, en matière de participation, aborder la légitimité sous
l’angle de la représentativité nous paraît moins pertinent. A notre sens, il s’agit donc
de s’interroger sur la légitimité par l’efficacité plutôt que sur la légitimité par la
représentation.
1) La nécessité de substituer une légitimité par la représentation à une
légitimité par le résultat
Il apparaît que toutes ces démarches participatives nécessitent avant tout un
changement de perception de la part des acteurs qui participent à l’élaboration d’une
action publique.
L’enjeu est simple à énoncer : du moment qu’une action publique est menée,
on doit désormais réfléchir à l’acteur responsable de la mise en place de la
participation autour de cette action. Est-ce la légitimité par la représentation qui induit
nécessairement celle de faire de la participation citoyenne ou bien est-ce que c’est
plutôt celui qui met en œuvre la politique publique qui est légitime ? La séparation
artificielle entre la conception et la réalisation de l’action publique d’une part, et le
pilotage de la participation d’autre part, ne nous semble pas être le bon angle
d’attaque. Elle empêche le concepteur de la politique d’intégrer les résultats de la
participation dans l’action qu’il mène pour la rendre plus efficace. Une conduite
éclatée de la participation crée de la confusion et risque de rendre plus difficile la
bonne appropriation d’un projet. La participation dont la gestion se prête à un partage
de pouvoir entre communauté urbaine et commune se voit presque automatiquement
soumise à un rapport de force difficile et stérile. L’interrogation sous-jacente est la
suivante : comment peut-on concilier la question de légitimité en matière de mise en
œuvre de la participation, avec celle de l’efficacité de l’action publique ?
légitimité « passive » Il s’agit de substituer à ce niveau une légitimité par l’action à
une légitimité « passive », tirée des urnes. L’acteur à
privilégier est alors celui qui est en mesure de garantir la
meilleure exploitation de la participation, puisque c’est lui qui
mène la politique publique. Pourquoi, à partir du moment où
la communauté urbaine a la légitimité nécessaire pour mener
une action publique substantielle, n’aurait-elle pas la
légitimité de mener la participation autour de cette action
légitimité par l’action pour en optimiser l’efficacité ?
La Communauté Urbaine peut devenir cet acteur dans le cadre des politiques
qu’elle mène. Ce qui vaut pour la mise en place d’un projet au sens strict (c’est à dire
la maîtrise d’ouvrage) peut aussi valoir pour ce qui est de la participation. Seule la
perspective d’une participation réussie devrait être un critère déterminant pour le choix
de l’acteur. La communauté urbaine qui, dans le respect de ses compétences et de
l’intérêt communautaire, est en mesure de mener à bien la participation de manière
satisfaisante ne devrait pas être obligée de reculer derrière les communes.
60
2) Les compétences de plus en plus nombreuses des communautés
urbaines pourraient en faire les acteurs principaux de la participation
Dans la mesure où la communauté urbaine a vu ses compétences s’élargir
considérablement, elle est également amenée à mener plus de politiques publiques.
En conséquence, cette évolution devrait aller de pair avec une valorisation de son rôle
politique en matière de participation. La communauté urbaine étant aujourd’hui de plus
en plus présente sur le territoire, elle devrait également assurer davantage la mise en
place de la participation citoyenne.
Il s’agit d’éviter le schéma d’une communauté urbaine qui façonne, de par ses
compétences, l’espace public communautaire, mais qui hésite à aller à l’écoute de cet
espace, ou qui se trouve incapable de le faire. Il est d’ailleurs admis que la
communauté Urbaine est plutôt une technostructure qu’une instance politique.
Encore une fois, la médiation de la commune à ce niveau (ou la participation
éclatée) peut affecter la participation, et ouvrir la voie des « disparités participatives »
sur le territoire entre des communes très engagées dans la participation et d’autres
qui l’ignorent complètement. Ainsi, la participation deviendrait un nouvel élément de
désintégration communautaire et ne serait guère avantageuse.
61
CONCLUSION
62
L’intervention du droit apparaît essentielle pour l’enracinement des pratiques
participatives dans les communautés urbaines, mais le bilan de cette intervention
reste pourtant mitigé. Les initiatives que développent parallèlement les communautés
urbaines sont riches et variées, mais elles manquent encore de consistance pour
devenir de vrais outils à la disposition de la communauté. Les différences entre les
communautés urbaines les empêchent de s’imposer comme acteur collectif
développant une stratégie unique de participation, et leur timidité politique les placent
toujours au second rang derrière les communes. Mais elles sont aujourd’hui appelées
à se libérer de leur complexe de représentativité et à se forger une légitimité nouvelle
tirée de leur omniprésence sur le territoire, tout en se repositionnant par rapport à la
question de la participation dont la « gadgétisation » actuelle nuît à l’efficacité des
politiques urbaines.
Ce bilan des visites des quatorze communautés urbaines de France lance déjà
une invitation à son propre dépassement : tout a-t-il été dit à propos de la participation
dans les communautés urbaines ? En liant participation et efficacité de l’action
communautaire, et en expliquant que les communautés urbaines sont les plus à
même de mener cette participation, a-t-on cerné les enjeux de la question
participative ? Oui et non. Oui, parce qu’en réconciliant la participation avec
l’efficacité, la légitimité avec l’action, on aura réconcilié la communauté urbaine avec
la démocratie, en montrant que la seconde peut nourrir le dogme de l’effectivité dont
se prévaut la première. Et non, parce qu’on n’aura toujours pas abordé deux
questions fondamentales qui, tout en échappant au domaine direct de la participation,
dépendent intimement de sa mise en œuvre.
D’abord figure la question du lien entre la participation menée par les
communautés urbaines et l’élection au suffrage universel des responsables
communautaires. Ce lien existe, on le sait, mais il reste confus, secret et mal connu.
On ignore dans quel sens il fonctionne : la participation au sein de la communauté
urbaine constituerait-elle un argument en faveur de l’élection, ou bien est-ce cette
dernière qui rendrait la participation menée par les communautés urbaines beaucoup
plus légitime, et donc possible ? Les implications sont différentes selon que l’on opte
pour un sens ou pour l’autre, mais la première approche (la participation pour arriver à
l’élection) reste beaucoup plus plausible à la lumière du contexte politique actuel. Une
instrumentalisation de la participation pour imposer l’élection pourrait en effet tenter
les communautés urbaines. Elles mettraient ainsi en avant leur pratique de la
participation, pour montrer qu’il est absurde de faire participer sans pouvoir être élu.
Les communautés retourneraient donc l’argument actuellement utilisé contre elles en
mettant communes et Etat devant le fait accompli : s’il est inconcevable de faire de la
participation sans avoir été élu, il serait encore plus inacceptable de laisser la
communauté mener effectivement cette participation sans corriger immédiatement
cette situation perverse en instituant l’élection au premier degré.
La seule faiblesse de ce raisonnement réside dans le fait que nous n’en
sommes pas encore là aujourd’hui. La « bataille » actuelle se situe en amont, pour
tenter de faire de la communauté urbaine le principal acteur de la participation sur le
terrain, ce qui est loin d’être encore le cas. En affichant aujourd’hui ce genre de
raisonnement face à l’Etat au nom d’un « combat » qui n’a pas encore eu lieu, les
communautés urbaines seraient en train d’affaiblir leur position dans leur bras de fer,
bien réel et actuel, avec les communes. En soulignant le lien entre participation et
63
élection, sans qu’elles n’aient entre les mains ni l’une ni l’autre, les communautés
risquent d’être les grandes perdantes du processus en cours.
La deuxième grande question concerne la fonction latente de la participation
qui, quoique d’une grande importance, n’a pas encore été abordée. L’intérêt d’une
gestion centralisée de la participation ne réside ainsi pas seulement dans l’apport
qu’elle pourrait avoir pour les politiques publiques. La pratique même de la
participation, son déroulement, le rituel qu’elle implique, sont aujourd’hui
fondamentaux dans la mesure où ils contribuent à la formation d’un espace public
communautaire qui n’existe pas encore. Construire le débat public, gérer les
controverses, donner un espace à la discussion, autant d’éléments qui,
indépendamment des résultats concrets de la participation, façonnent jour après jour
une sensibilité communautaire. C’est là que se situe la véritable intégration
communautaire, et non dans le simple fusionnement des services et des compétences
qui ne sert parfois qu’à cacher une intégration en difficulté.
Toutes ces considérations peuvent conduire à la formulation d’une série de
propositions en vue d’un renforcement de la participation dans les
communautés urbaines :
♦
Les difficultés que connaissent actuellement les communautés
urbaines pour s’imposer face aux communes comme véritable acteur de la
participation dénotent en fait un malaise plus global : dans plusieurs
communautés urbaines, l’intégration communautaire dans le domaine de la
participation est aujourd’hui relativement mise à mal. Alors qu’une logique
d’intégration détermine la plupart des évolutions aujourd’hui dans les
communautés, il est frappant de voir que le mouvement est beaucoup plus
hésitant dès lors qu’il s’agit de participation. La teneur fortement politique de
ce domaine y est sans doute pour quelque chose. Ce ralentissement
questionne la raison d’être même des communautés urbaines, conçues
comme des appareils très intégrés, et met en cause leur capacité à s’ériger
en acteurs politiques de premier plan. Les tensions larvées entre
communautés et communes en matière de participation peuvent dénoter une
défiance politique réciproque plus générale qui affaiblit les premières. De
telles tensions ne sont pas de mise face à la concurrence d’autres métropoles
ailleurs en France et en Europe. Il est ainsi fortement recommandé de faire
de l’évolution de la question de la participation dans les communautés
urbaines l’un des baromètres de l’intégration communautaire. Tant que des
résistances seront opposées à une implication avancée des communautés
urbaines dans la participation, le processus d’intégration connaîtra des
difficultés. Il est nécessaire de préciser ici qu’il ne s’agit pas de promouvoir un
modèle unique de gestion de la participation, dans lequel il n’y aurait aucune
place pour la commune. Au contraire, plusieurs modèles sont possibles et
souhaitables, où la commune peut et doit occuper une place importante. Mais
ces modèles devraient tous s’inscrire dans le cadre de la constitution d’un
binôme commune/communauté urbaine, qui évoluerait selon une logique de
complémentarité et d’action commune, et non pas une logique d’opposition et
de préservation des acquis, comme c’est parfois le cas aujourd’hui.
64
♦ Renforcer considérablement la visibilité de la communauté urbaine dans
l’espace communautaire, mais aussi national : l’habitant et le citoyen doivent
savoir distinguer entre la communauté urbaine et la commune, ce qui n’est
pas le cas actuellement, et sans que cela n’ajoute à la complexité du schéma
politique local. La confusion qui règne à ce niveau n’intervient pas à en faveur
des communauté urbaines, dont l’image est largement phagocytée par celle
des communes. Tous les moyens sont utiles pour y arriver, et les services de
communication doivent élaborer une véritable stratégie de visualisation (au
lieu de s’investir uniquement dans la gestion de la participation/information
comme ils le font parfois aujourd’hui). Il est même nécessaire de ne pas
simplement se cantonner à l’espace communautaire, mais bien d’organiser
une offensive de communication au niveau national. La communauté urbaine
devrait chercher à s’imposer comme acteur politique visible, et ne pas
attendre passivement la reconnaissance des autres.
♦ Rapprocher les modèles de gestion de la participation entre les
communautés urbaines. La constitution d’un référentiel commun en la matière
permettra aux communautés urbaines les moins avancées d’avoir en
permanence un objectif clair vers lequel évoluer. L’ACUF peut jouer à ce
niveau un rôle essentiel de coordination, d’autant que la participation, comme
nous l’avons montré, présente les mêmes enjeux dans toutes les
communautés urbaines.
♦ La question du droit est centrale en matière de participation, et les
communautés urbaines sont loin d’avoir une position unifiée sur ce plan.
Faut-il plus de droit pour promouvoir la participation ? Faut-il laisser plutôt la
liberté aux communautés urbaines ? Il n’y a pas de réponse directe et
« optimale » à cette question, mais il est important de mettre en exergue deux
points. 1) Il n’est pas nécessaire de recourir à la règle juridique et donc au
pouvoir central. D’autres normes incitatives extra-juridiques sont aussi, sinon
plus pertinentes. Les incitations économiques, financières, logistiques ou
politiques peuvent s’avérer être beaucoup plus efficaces pour promouvoir la
participation, d’autant plus qu’elles restent beaucoup plus flexibles et
maniables localement que les méthodes proprement juridiques. 2) Si les
communautés urbaines (ou certaines d’entre elles) estiment que le droit est
nécessaire pour favoriser l’émergence de pratiques participatives, il convient
de préciser qu’il est inefficace de réclamer plus de normes juridiques si
l’effectivité de ces normes n’est pas garantie. Et seul un contrôle efficace et
réel du juge peut empêcher la neutralisation de ces normes tant attendues
par des pratiques trop laxistes. Une position des communautés urbaines en
faveur de la participation réglementaire devrait logiquement les pousser en
même temps à œuvrer au renforcement du contrôle du juge, peut-être à
travers une nouvelle modification de l’article 300-2 du Code l’urbanisme. La
participation réglementaire perd de son sens sans un contrôle efficace a
posteriori.
*
65
Ces propositions ne permettront pas le renforcement automatique de la
participation dans les communautés urbaines, mais ils rendraient possible
l’identification de ses quatre points clefs : intégration, visibilité, contrôle et
modélisation. Pour une perspective plus comparative entre les communautés urbaines
(qui ne relève pas de ce travail), il serait utile d’évaluer ce qui se passe aujourd’hui sur
le terrain en se focalisant sur plusieurs critères, dont certains ont d’ailleurs été
abordés ci-dessus :
1- La présence ou non de stratégie globale et de volonté politique
2- Les champs d'application de la participation, avec quelles modalités
3- Les questions concernant l'organisation des services
4- La plus value pour l'action communautaire
5- La question des publics
Il est ainsi déjà possible de voir que les communautés urbaines n’ont développé
une stratégie globale de participation qu’en présence d’une personnalité locale forte
qui parraine (ou a parrainé) elle-même le dossier en lui donnant une teneur politique
et une cohérence réelles. On remarque également que l’existence d’un service
spécifique s’occupant de la participation est souvent nécessaire dans un premier
temps, pour qu’une telle vision politique globale se concrétise et se pérennise, et
même si l’utilité d’un tel service est fortement contestée dans certaines communautés
urbaines. Ces services pourraient jouer un rôle essentiel dans le développement et
l’acquisition du « savoir-faire participatif » qui manque aujourd’hui cruellement au
niveau local. Par ailleurs, la participation semble se « normaliser » dans tout ce qui
relève du projet urbain, où les techniciens intègrent de plus en plus les exigences
participatives règlementaires ou non. Par contre, il semble beaucoup plus difficile de
faire de la participation dès que l’on s’élève à un niveau plus politique, et dès qu’il
s’agit de penser les politiques publiques et de les concevoir. Paradoxalement (mais
pas tellement d’ailleurs…), les techniciens jouent aujourd’hui le jeu de la participation
beaucoup plus que les politiques. Et c’est sur ce plan politico-stratégique que devrait
se développer aujourd’hui la réflexion sur les moyens de promouvoir une participation
viable et efficace.
Enfin, nous avons déjà vu que deux enjeux majeurs pour les communautés
urbaines dépendent aujourd’hui d’une participation citoyenne réussie : la constitution
d’un espace public communautaire et l’avènement d’un nouveau modèle d’action
public plus efficace. L’un concerne l’esprit même des communautés urbaines, l’autre
leur moyen d’action. Il ne sera donc pas excessif de dire que la crédibilité, demain, de
la communauté urbaine en tant qu’acteur politique de premier ordre dépendra de la
vitesse avec laquelle elle pourra atteindre ces deux objectifs en passant par une
politique participative cohérente et conséquente.
66
BIBLIOGRAPHIE
67
Ouvrages :
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BEVORT, A., Pour une démocratie participative, Presses de Sciences-po,
2002.
∗ DENIS, Brun, La participation politique, la Documentation française, 2006.
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L’Harmattan 2004.
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publique, Annexe II : Repères réglementaires, pp. 259 à 261, Armand
Collin, 2004.
∗ SADRAN, Pierre, Notice n°27, La démocratie locale, p. 171-à 175. In
Bonnard, Maryvonne, Les Collectivités territoriales en France, Notices de la
Documentation française, 2005.
Articles :
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BALLY, J-L., Démocratie participative : écouter…ou entendre ?, in La lettre
du cadre territorial, n° 219, 1er Octobre 2001.
∗ BOUET-DEVRIERE, S., Intercommunalité : quel avenir pour la démocratie
locale ? in Revue Générale des Collectivités Territoriales, n°14, NovembreDécembre 2000.
∗ VERNE M. et GARDERE A., Bilan de la concertation en matière
d’Aménagement, in La Semaine Juridique Administrations et Collectivités
territoriales, n°45, Novembre 2004.
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décembre 2005, cahier détaché n°2-46.
∗ Pouvoir Locaux, n°62, III/2004 (septembre), succession d’articles dans le
dossier spécial : La démocratie territoriale : enjeux, défis, urgences.
∗ Territoires : Intercommunalité et démocratie locale, Dédale et le citoyen,
Janvier 2003. (divers articles)
Rapports :
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Charte de la participation du Grand Lyon, rapport annuel 2005
Charte de la participation du Grand Lyon
Charte des relations entre élus, Conseils Consultatifs de quartier, services
de la ville de Brest et Brest métropole océane, Direction de la proximitéVille de Brest, Novembre 2006.
∗ Démocratie locale et décision, Actes du colloque du 16 et 17 octobre 2003,
Mulhouse, organisé par le Conseil National des Villes et l’Association des
maires de grandes villes
∗ Des droits et des lois pour la participation des citoyens et des usagers,
Brochure du Conseil Général du Val-de-Marne, novembre 2006. (confère
également www.cg94.fr)
∗ La concertation à LMCU, Etat des pratiques et pistes d’amélioration, rapport
de 2006
∗ Réflexions sur la proximité, issues du groupe de travail sur la proximité,
ACUF, 2002.
68
Internet :
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Rapport de l’INET :
http://www.communautesurbaines.com/Download/ACUF%20INET%20Rapport%20version%2024%20j
anvier%202006.pdf
http://www.debatpublic.fr/
Encyclopédie Universalis, http://www.universalis.fr/.
Sondage TNS Sofres, Les français et la démocratie de l’intercommunalité,
Actes de la VIe conférence des villes, 28 septembre 2006, AMGVF.
Disponible sur http://www.grandesvilles.org/spip.php?article716
http://i.ville.gouv.fr/divbib/doc/SYNTHjuryberlin.pdf
Rapport d'information n° 193 (2005-2006) de M. Philippe Dallier, fait au nom
de l'observatoire de la décentralisation, L'intercommunalité à fiscalité
propre, http://www.senat.fr/rap/r06-048/r06-048.html.
http://www.legifrance.gouv.fr
IDOUX, Pascale, Les eaux troubles de la participation du public :
http://www.lexisnexis.com
http://participation-locale.fr/
http://www.viepublique.fr/actualitevp/dossier/democratie_participative/democratie_particip
ative.htm
Site de l’Association des Communautés Urbaines de France :
www.communautes-urbaines.com
69
ANNEXES
70
Personnes interrogées dans les 14 Communautés Urbaines
Communauté Urbaine
ALENCON - 30 mars
2007
Elus
Techniciens et service concerné
VIELLE Pierre: Conseiller
communautaire
BARREAU Isabelle: Chargée de mission
au service
de communication
BOUSCAUD Christophe: Directeur de
cabinet du
Président
CORTES Dominique: Directeur Adjoint
des services
techniques
GAUTIER Bernadette: Directeur Général
des Services
JEGOU Erwan: Chargé de missions
politiques contractuelles
ARRAS- 12 janvier
2007
BAILLEUL Fabrice: Directeur de la Sécurité
et de la Prévention de la délinquance
GABER Anthony: Direction de l'écologie
urbaine, Responsable du service
environnement
LEHU Catherine: Direction de la
communication
REVEL Bertrand: Directeur des Affaires
Juridiques et Stratégiques (DAJS)
SAVARY Romain: Direction DAJS et DGS
Responsable des services de gestion
SIX Antoine: Collaborateur du PrésidentConseiller technique développement
durable et cohésion sociale
SOLARZ Stephan: Directeur du
Développement Economique
BORDEAUX- 22 et 23
mars 2007
CAZENAVE Philippe: Chef du Centre de
contrôle de gestion
LAFARIE André : Chargé de missions,
Direction générale du pôle
Aménagement Urbain et Habitat
LANGRAND Pierre : Directeur général.
SAINT-JOURS, Catherine : Directrice
adjointe de la Direction du Conseil de
Développement
LE MERRER, Claire : Directrice générale
du pôle Ressources et Conseil
MAZET Emmanuel : Chef de projetDirection des grands travaux
BREST- 08 et 09 mars
2007
Alain MASSON, VicePrésident
DEBRY Bernard: Directeur Général des
Services
LAMY Jean-Philippe : DGA chargé du
Pôle urbanisme et Déplacements
SCHNEIDER Yolande : Responsable de
la direction de la Proximité
TANGUY Yves : Directeur Général des
Services Adjoint
VIRECOULON Dominique: Directeur de
Cabinet
71
CONSTANTIN Marion: animatrice du
service du développement social urbain
GERMAIN David: Directeur du service du
développement social urbain
LECARPENTIER Martine: Directrice de
l'administration générale
PLAINE Martion: Chargée de mission
renouvellement urbain
SIMON Jean-Luc: chargé de mission
environnement
VABRE Gérard: Directeur de l'Urbanisme
et du foncier
CHERBOURG- 22 et
23 mars 2007
DUNKERQUE- 22 et
23 mars 2007
DESPICHT Wulfran:
Secrétaire général
du Conseil de
Développement Durable,
conseiller régional et viceprésident
GONTIER Nicole: Direction général des
Services Techniques
LESCIEUX Fabienne: Chargée de
mission à la Direction Stratégie et
Partenariats (DSP) et responsable des
activités du CDD
PICHERAL Jean-Blaise: Chargée de
mission à la DSP
PLANTE Anne: Coordinatrice
Démocratie Locale pour la ville de
Dunkerque
TAVEAU Gilles: Directeur Général
Adjoint à la Mairie de Dunkerque
TRIQUET Jean-Pierre: Directeur de la
Communication et des technologies de
l'information
TUAL Annick: Directrice planification
urbaine et aménagement
LE CREUSOTMONTCEAU- 29 et 30
mars 2007
BOUDOT Albert: Viceprésident de la
CCM, adjoint au maire du
Creusot
LAGRANGE Jean-Claude:
Vice- Président
communautaire chargé de
L'urbanisme et Maire de
Sanvignes-lesMines.
MARTI David:
BAUMEL Isabelle: Responsable du
Service Aménagement
CASTAGNET François: Responsable du
Service Communication de la CCM
HAMDI Malik: Responsable Urbanisme
et Mission
Ville (GPRU) à la ville de MONTCEAU
NOTTEGHEM Patrice: Chargé de
mission développement durable
à la CCM
Adjoint à la ville du Creusot
et conseiller communautaire
LE MANS- 05 et 06
avril 2007
BERGER Maryse: Première
adjointe au maire -Vice
présidente de le Mans
métropole.
PRIGENT Jean-Louis: Maire
adjoint délégué à la
démocratie participative
72
AUBERT Karine : Direction du
développement (Cellule de proximité)
BAREAU Claude : Directeur Solidarité
urbaine et ville du Mans
GOUIN Jacques : Président du Conseil
de quartier du secteur centre
HERIN Huguette : Présidente du Conseil
de quartier du secteur Sud- Est
LE SAUX Sylvie : Président du Conseil
de quartier du secteur Nord- Ouest
MELOCCO Bruno : Directeur adjoint du
développement, Le Mans Métropole
PENEAUD Daniel : Responsable service
tranquillité stabilité
YARD Yolande : Chargée de mission
Conseils de quartiers
COUDERT Stéphane: Directeur des
Services Techniques
GROUX Annette: Directrice
Aménagement et Renouvellement
Urbain
MOREAU Bertrand: Cabinet du
Président
PARIS Anne: Direction des ressources
humaines et organisation
VOLLEMAERE Jeanne-Marie: Direction
du Pôle Administration Générale et
Moyens
LILLE -05 et 06 avril
2007
LYON -18 et 19
janvier 2007
CLAISSE Gérard: VicePrésident en
charge de la Participation
citoyenne et
du CDD, délégué de la
Communauté de
communes du Caudrésis
BADINA Brigitte: mission concertation
COUTURIER Bruno: Directeur de la
mission Vaise et du GPV de la Duchère
DESMARAIS Carole: mission
concertation
GIBERT- LEDRU Pascale: Secrétaire
générale du CDD
TALMARD Magali : Correspondante de
la CCSPL pour la Direction de la
Propreté
TOURASSE Corinne: Directrice de la
DPSA
FREBAULT, Jean : Président du CDD,
issu de la société civile, désigné par le
Président du Grand Lyon
MARSEILLE- entretien
téléphonique, 4 mai
2007
TOUREL Jean-François : DGA expertise
et équipement de l’intérêt
communautaire
NANCY- 25 et 26
janvier 2007
GROSS Vincent: Directeur général de
Services
HIRSCH Laurence: Direction de la
Communication
NANTES- 1er et 02
mars 2007
BARON Gaelle: Direction générale du
développement économique- chargée
de mission
BELLANGER Alain: Direction générale
de la proximité
Pôle de proximité l'Aubinière (directeur)
HUARD Jean-Paul: Direction générale
du développement économique- chargé
de mission
HUCHET-DU-GUERMEUR Loic:
Direction du renouvellement urbain et
social (directeur du GPV)
73
JANNEAU Philippe: Direction générale
de la proximité. Pôle de proximité de
Chantenay Chézine (directeur)
LEMAISTRE Jacques: DG de la
proximité. Pôle de Proximité d'Erdre
Fleuriaye (directeur)
TRET Louis Pierre: Directeur de
l'Urbanisme
AURIOL Régis: Responsable du
stationnement, direction de la mobilité et
des GPV, service de déplacements
ESSADI Lassad: correspondant du
quartier Meinau (PRU MeinauCanadière)
REVERDY Michel: Directeur du
développement urbain
ROUGES Jean-Claude: Direction du
Contrôle juridique de gestion, chargé de
mission sur les modalités d'enquête
publique sur les grands projets CUS
STRASBOURG- 08 et
09 mars 2007
74
Guide d’entretien
1. Retracer l'historique de la concertation et de la participation des habitants à
l'action publique dans l'espace de votre communauté urbaine (genèse, grandes
étapes, évolution, dates importantes...).
2. Quelle appréhension votre communauté urbaine a-t-elle de la démocratie
participative? Quel est l'intérêt pour votre communauté de recourir à de telles
pratiques?
3. Identification et énumération des domaines de participation et des pratiques
mises en oeuvre par votre Communauté urbaine.
4. La démocratie participative telle qu'elle est prescrite par la loi : pertinence,
évaluation, mise en oeuvre...
5. Les acteurs impliqués dans la promotion et la mise en oeuvre des pratiques
de participation.
6. Certaines pratiques de la démocratie participative sont-elles mises en oeuvre
en lien avec d'autres institutions ? (région, département, communes...) Y a-t-il
convergence ou divergence ?
7. Obstacles et défis auxquels vous avez été confrontés dans la mise en place
de la participation.
8. Exemples d'application vertueux et/ou négatifs de démocratie participative.
9. Existe-il des procédures d'évaluation des modalités utilisées ?
10. Bilan et perspectives à l'échelle de la communauté urbaine (orientations
futures, possibilités de développement...).
75
Références réglementaires de la participation
Il existe tout un corpus de textes juridiques mettant en place et encadrant des
pratiques participatives permettant d’associer les citoyens à la conduite de l’action
publique. Dans ce livret, nous nous sommes proposés de les recenser, tout en
sachant qu’il est difficile d’être exhaustif en la matière.
Face à la disparité et à l’hétérogénéité des procédures les textes sont classés et
ordonnés selon diverses entrées, dans un souci de clarification :
1. Pour commencer, il est essentiel de disposer d’un référencement ainsi que d’un
agencement chronologique des textes concernés. Un court descriptif vise
également à éclairer quel a été leur apport dans le domaine de la participation.
2. Ensuite, il paraît justifié d’ordonner ces mêmes outils en fonction du degré de
participation qu’ils instaurent, puisque tous n’impliquent pas les citoyens de la
même manière.
3. En complément, il paraissait également pertinent de distinguer les textes qui
permettent une participation de l’ensemble de la population, y compris les citoyens
dits « profanes », des textes qui mettent en place des procédures délibératives
reposant sur des organismes collégiaux.
4. Enfin, nous proposons une classification en fonction des domaines concernés par
les textes.
C LASSEMENT
CHRONOLOGIQUE
Lois, décrets et circulaires
Loi N°67-1253 d’Orientation Foncière du 30 décembre 1967 :
- Impose la participation des citoyens et la concertation dans les décisions
d’urbanisme et d’aménagement.
Loi N° 76-629du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature :
- Instaure les études d’impact préalables à la réalisation d'aménagements ou
d'ouvrages qui peuvent porter atteinte au milieu naturel.
Loi N°78-753 du 17 juillet 1978 Portant diverses mesures d’amélioration des relations
entre l’administration et le public :
- Le droit à la communication des documents administratifs (droit de toute personne à
l’information art.1).
- Institution de la CADA (Commission d’Accès aux Documents Administratifs).
Loi N°82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (LOTI) :
- Art. 16/17 : création du Conseil national des transports (organisme de concertation).
Loi N°83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques
et à la protection de l’environnement (Loi Bouchardeau) et les décrets N°85-452 et 85453 du 23 avril 1985 pris pour son application :
76
- Procédure d’enquête publique préalable à la réalisation d’opérations
d’aménagement, d’ouvrages ou de travaux pouvant affecter l’environnement.
- Possibilité pour le commissaire enquêteur de réaliser des réunions publiques.
Loi N°91-662 du 13 juillet 1991 sur l’orientation sur la ville :
- Concertation préalable avec les habitants pour toute action de politique de la ville qui
modifie substantiellement les conditions de vie d’un quartier.
Loi N°92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau :
- Institution de Commissions locales sur l’eau
Loi N°92-125 du 6 février 1992 dite d’Administration Territoriale de la République :
- Droit à l’information (publicité des actes réglementaires…) et à la consultation des
habitants de la commune.
- Comités consultatifs d’usagers (communaux).
- Référendum de consultations (municipaux).
Circulaire du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets
d’infrastructures dite circulaire « Bianco ». :
- Prévoit des procédures de concertation (procédure de débat public) sur l’opportunité
des grands projets d’infrastructure en amont de la phase d’étude.
Loi N°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de
l’environnement dite Loi « Barnier » :
- Renforce le principe de la participation en généralisant l’obligation des débats publics
sur les opérations présentant un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact
significatif sur l’environnement.
- Création de la Commission Nationale du Débat Public.
Loi N°95-115 du 4 février 1995 LOADT :
- Principe de l’initiative populaire.
- Extension des consultations (confère ATR) au périmètre intercommunal,
essentiellement sur les décisions que l’EPCI est amené à prendre en matière
d’urbanisme.
Loi N°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale (loi Chevènement) :
- Permet aux EPCI de créer des Conseils consultatifs sur toutes les affaires d’intérêt
intercommunal (en fonction des compétences du groupement).
- Obligation pour les EPCI de créer des Comités consultatifs des services publics
locaux.
- Consultations possibles en matière d’aménagement sur le territoire de l’EPCI
Loi N°99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire (Loi Voynet) :
- Mise en place des conseils de développement
77
Loi N°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbains :
- enquête publique étendue à tous les documents d’urbanisme et de planification
urbaine (SCOT, PLU)
- préconise la création de Comités de ligne (Comités d’usagers)
Loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (Loi Vaillant)
et son décret d’application n°2002-1172 du 11 septembre 2002 :
- obligation d’instaurer des conseils de quartier pour les communes de plus de 80 000
habitants.
- renforcement des Commissions consultatives compétentes pour les services public
locaux (eau, assainissement). Obligatoires pour les EPCI de plus de 50 000 habitants.
- transforme la Commission Consultative du Débat Public en autorité administrative
indépendante et élargit ses compétences.
Révision constitutionnelle de 2003 : (art 72-1) et loi organique du 1er août 2003
- Droit de pétition
- référendum décisionnel local
Loi N°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales :
- Etend à l’ensemble des collectivités locales la possibilité de consulter leurs électeurs
(Titre VII)
Loi du 11 février 2005 relative à l’accessibilité des personnes handicapées :
- Commissions consultatives pour l’accès aux personnes handicapées obligatoires
dans les communes de plus de 5000 habitants (ou dans l’EPCI, si la compétence lui a
été transférée)
Chartes et outils divers
Convention d’Aarhus (23 au 25 juin 1998, mais ratifiée par la France en 2002)
- accès à l’information, participation du public au processus décisionnel et à accès à la
justice en matière d’environnement.
Charte de la concertation, parue au J.O. du 4 juillet 1996 :
- principes qui doivent guider les différentes phases de concertation formelle ou
informelle engagée par les maîtres d’ouvrage.
Charte de l’environnement. Texte adopté le 28 Février 2005 par le Parlement réuni en
Congrès et promulgué le 1er Mars 2005 :
- Droit à toute personne d’accéder aux informations relatives à l’environnement et
détenues par les autorités publiques
Agenda 21.
- aspect gouvernance du développement durable
- concertation comme élément déterminant de la démarche mise en place des
Agendas 21 locaux.
CLASSEMENT PAR DEGRES DE PARTICIPATION
78
L’information :
Loi N° 76-629du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature
- Instaure les études d’impact préalables à la réalisation d'aménagements ou
d'ouvrages qui peuvent porter atteinte au milieu naturel. Le contenu de cette étude
d’impact doit être rendue publique
Loi N°78-753 du 17 juillet 1978 Portant diverses mesures d’amélioration des relations
entre l’administration et le public
- le droit à la communication des documents administratifs (droit de toute personne à
l’information art.1)
- Institution de la CADA (Commission d’Accès aux Documents Administratifs)
Loi N°92-125 du 6 février 1992 dite d’Administration Territoriale de la République:
- droit à l’information (publicité des actes réglementaires…) et à la consultation des
habitants de la commune.
Charte de l’environnement. Texte adopté le 28 Février 2005 par le Parlement réuni en
Congrès et promulgué le 1er Mars 2005 :
- Droit à toute personne d’accéder aux informations relatives à l’environnement et
détenues par les autorités publiques
Convention d’Aarhus (23 au 25 juin 1998, mais ratifiée par la France en 2002)
- accès à l’information, participation du public au processus décisionnel et à accès à la
justice en matière d’environnement
La consultation :
Loi N°67-1253 d’Orientation Foncière du 30 décembre 1967 :
- Impose la participation des citoyens et la concertation dans les décisions
d’urbanisme et d’aménagement.
Loi N°83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques
et à la protection de l’environnement (Loi Bouchardeau) et les décrets N°85-452 et 85453 du 23 avril 1985 pris pour son application :
- procédure d’enquête publique préalable à la réalisation d’opérations
d’aménagement, d’ouvrages ou de travaux pouvant affecter l’environnement. Ce
dispositif permet de recueillir les avis de la population sur un projet d’aménagement,
en leur permettant d’exprimer leurs doléances dans des registres d’enquête.
Loi N°92-125 du 6 février 1992 dite d’Administration Territoriale de la République:
- Référendum de consultation (municipaux)
Loi N°95-115 du 4 février 1995 LOADT :
- extension des consultations (confère ATR) au périmètre intercommunal
79
Loi N°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale (loi Chevènement) :
- Consultations possibles en matière d’aménagement sur le territoire de l’EPCI
Loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (Loi Vaillant)
et son décret d’application n°2002-1172 du 11 septembre 2002 :
- transforme la Commission Consultative du Débat Public en autorité administrative
indépendante et élargit ses compétences.
Loi N°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbains :
- enquête publique étendue à tous les documents d’urbanisme et de planification
urbaine (SCOT, PLU)
Loi N°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales :
- Etend à l’ensemble des collectivités locales la possibilité de consulter leurs électeurs
(Titre VII)
La concertation :
Loi N°82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (LOTI)
- art. 16/17 : création du Conseil national des transports (organisme de concertation)
Loi N°91-662 du 13 juillet 1991 sur l’orientation sur la ville :
- concertation préalable avec les habitants pour toute action de politique de la ville qui
modifie substantiellement les conditions de vie d’un quartier.
Loi N°92-125 du 6 février 1992 dite d’Administration Territoriale de la République:
- Comités consultatifs d’usagers (communaux)
Circulaire du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets
d’infrastructures dite circulaire « Bianco ». :
- prévoit des procédures de concertation (procédure de débat public) sur l’opportunité
des grands projets d’infrastructure en amont de la phase d’étude.
Loi N°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de
l’environnement dite Loi « Barnier »
- renforce le principe de la participation en généralisant l’obligation des débats publics
sur les opérations présentant un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact
significatif sur l’environnement.
- création de la Commission Nationale du Débat Public
Loi N°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale (loi Chevènement) :
- permet aux EPCI de créer des Conseils consultatifs sur toutes les affaires d’intérêt
intercommunal (en fonction des compétences du groupement)
- Obligation pour les EPCI de créer des Comités consultatifs des services publics
locaux
80
Loi N°99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire (Loi Voynet) :
- Mise en place des conseils de développement, « lieux de débat public et
contradictoires », participant à l’élaboration et à la mise en œuvre d’un projet de
territoire (pays ou agglomération).
Loi N°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbains :
- obligation de concertation étendue aux documents de planification urbaine (SCOT,
PLU)
- préconise la création de Comités de ligne (Comités d’usagers)
Loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (Loi Vaillant)
et son décret d’application n°2002-1172 du 11 septembre 2002 :
- obligation d’instaurer des conseils de quartier pour les communes de plus de 80 000
habitants, instances consultatives sur l’élaboration et la mise en œuvre de politiques
concernant un quartier.
- renforcement des Commissions consultatives compétentes pour les services public
locaux (eau, assainissement). Obligatoires pour les EPCI de plus de 50 000 habitants.
- transforme la Commission Consultative du Débat Public en autorité administrative
indépendante et élargit ses compétences.
Loi du 11 février 2005 relative à l’accessibilité des personnes handicapées :
- Commissions consultatives pour l’accès aux personnes handicapées obligatoires
dans les communes de plus de 5000 habitants (ou dans l’EPCI, si la compétence lui a
été transférée)
Charte de la concertation, parue au J.O. du 4 juillet 1996 :
- principes qui doivent guider les différentes phases de concertation formelle ou
informelle engagée par les maîtres d’ouvrage.
Agenda 21.
- aspect gouvernance du développement durable
- concertation comme élément déterminant de la démarche mise en place des
Agendas 21 locaux.
La co-décision (co-production) :
Loi N°95-115 du 4 février 1995 LOADT
- principe de l’initiative populaire
Révision constitutionnelle de 2003 : (art 72-1) et loi organique du 1er août 2003
- Droit de pétition
- référendum décisionnel local
classement par modalités d’association
81
Association directe des citoyens :
Loi N°67-1253 d’Orientation Foncière du 30 décembre 1967 :
- Impose la participation des citoyens et la concertation dans les décisions
d’urbanisme et d’aménagement
Loi N° 76-629du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature
- Instaure les études d’impact préalables à la réalisation d'aménagements ou
d'ouvrages qui peuvent porter atteinte au milieu naturel. Le contenu de cette étude
d’impact doit être rendue publique
Loi N°78-753 du 17 juillet 1978 Portant diverses mesures d’amélioration des relations
entre l’administration et le public
- le droit à la communication des documents administratifs (droit de toute personne à
l’information art.1)
- Institution de la CADA (Commission d’Accès aux Documents Administratifs)
Loi N°83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques
et à la protection de l’environnement (Loi Bouchardeau) et les décrets N°85-452 et 85453 du 23 avril 1985 pris pour son application :
- procédure d’enquête publique préalable à la réalisation d’opérations
d’aménagement, d’ouvrages ou de travaux pouvant affecter l’environnement.
Loi N°91-662 du 13 juillet 1991 sur l’orientation sur la ville :
- concertation préalable avec les habitants pour toute action de politique de la ville qui
modifie substantiellement les conditions de vie d’un quartier.
Loi N°92-125 du 6 février 1992 dite d’Administration Territoriale de la République:
- droit à l’information (publicité des actes réglementaires…) et à la consultation des
habitants de la commune
- Référendum de consultation (municipaux)
Circulaire du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets
d’infrastructures dite circulaire « Bianco ». :
- prévoit des procédures de concertation (procédure de débat public) sur l’opportunité
des grands projets d’infrastructure en amont de la phase d’étude.
Loi N°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de
l’environnement dite Loi « Barnier »
- renforce le principe de la participation en généralisant l’obligation des débats publics
sur les opérations présentant un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact
significatif sur l’environnement.
- création de la Commission Nationale du Débat Public
Loi N°95-115 du 4 février 1995 LOADT
- principe de l’initiative populaire
82
- extension des consultations (confère ATR) au périmètre intercommunal
Loi N°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbains :
- enquête publique étendue à tous les documents d’urbanisme et de planification
urbaine (SCOT, PLU)
Révision constitutionnelle de 2003 : (art 72-1) et loi organique du 1er août 2003
- Droit de pétition
- référendum décisionnel local
Révision constitutionnelle de 2003 : (art 72-1) et loi organique du 1er août 2003
- Droit de pétition
- référendum décisionnel local
Loi N°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales :
- Etend à l’ensemble des collectivités locales la possibilité de consulter leurs électeurs
(Titre VII)
Charte de l’environnement. Texte adopté le 28 Février 2005 par le Parlement réuni en
Congrès et promulgué le 1er Mars 2005 :
- Droit à toute personne d’accéder aux informations relatives à l’environnement et
détenues par les autorités publiques
Convention d’Aarhus (23 au 25 juin 1998, mais ratifiée par la France en 2002)
- accès à l’information, participation du public au processus décisionnel et à accès à la
justice en matière d’environnement
Charte de la concertation, parue au J.O. du 4 juillet 1996 :
- principes qui doivent guider les différentes phases de concertation formelle ou
informelle engagée par les maîtres d’ouvrage.
Instances de consultation collégiales :
Loi N°82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (LOTI)
- art. 16/17 : création du Conseil national des transports (organisme de concertation)
Loi N°92-125 du 6 février 1992 dite d’Administration Territoriale de la République:
- Comités consultatifs d’usagers (communaux)
Loi N°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale (loi Chevènement) :
- permet aux EPCI de créer des Conseils consultatifs sur toutes les affaires d’intérêt
intercommunal (en fonction des compétences du groupement)
- Obligation pour les EPCI de créer des Comités consultatifs des services publics
locaux
Loi N°99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire (Loi Voynet) :
83
- Mise en place des conseils de développement, qui associent les acteurs
économiques, sociaux, culturels et associatifs du territoire concerné.
Loi N°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbains :
- préconise la création de Comités de ligne (Comités d’usagers)
Loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (Loi Vaillant)
et son décret d’application n°2002-1172 du 11 septembre 2002 :
- obligation d’instaurer des conseils de quartier pour les communes de plus de 80 000
habitants.
- renforcement des Commissions consultatives compétentes pour les services public
locaux (eau, assainissement). Obligatoires pour les EPCI de plus de 50 000 habitants.
Loi du 11 février 2005 relative à l’accessibilité des personnes handicapées :
- Commissions consultatives pour l’accès aux personnes handicapées obligatoires
dans les communes de plus de 5000 habitants (ou dans l’EPCI, si la compétence lui a
été transférée)
Agenda 21.
- aspect gouvernance du développement durable
- concertation comme élément déterminant de la démarche mise en place des
Agendas 21 locaux
CLASSEMENT PAR DOMAINE
Urbanisme / Aménagement/ Transports :
Loi N°67-1253 d’Orientation Foncière du 30 décembre 1967 :
Impose la participation des citoyens et la concertation dans les décisions d’urbanisme
et d’aménagement.
Loi N°82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (LOTI)
art. 16/17 : création du Conseil national des transports (organisme de concertation)
Loi N°91-662 du 13 juillet 1991 sur l’orientation sur la ville :
- concertation préalable avec les habitants pour toute action de politique de la ville qui
modifie substantiellement les conditions de vie d’un quartier.
Circulaire du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets
d’infrastructures dite circulaire « Bianco ». :
Prévoit des procédures de concertation (procédure de débat public) sur l’opportunité
des grands projets d’infrastructure en amont de la phase d’étude.
Loi N°95-115 du 4 février 1995 LOADT
- principe de l’initiative populaire
84
- extension des consultations (confère ATR) au périmètre intercommunal,
essentiellement sur les décisions que l’EPCI est amené à prendre en matière
d’urbanisme
Loi N°99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire (Loi Voynet) :
- Mise en place des conseils de développement
Loi N°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbains :
- enquête publique étendue à tous les documents d’urbanisme et de planification
urbaine (SCOT, PLU)
- préconise la création de Comités de ligne (Comités d’usagers)
Loi du 11 février 2005 relative à l’accessibilité des personnes handicapées :
- Commissions consultatives pour l’accès aux personnes handicapées obligatoires
dans les communes de plus de 5000 habitants (ou dans l’EPCI, si la compétence lui a
été transférée)
Charte de la concertation, parue au J.O. du 4 juillet 1996 :
- principes qui doivent guider les différentes phases de concertation formelle ou
informelle engagée par les maîtres d’ouvrage.
Environnement :
Loi N° 76-629du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature
Instaure les études d’impact préalables à la réalisation d'aménagements ou
d'ouvrages qui peuvent porter atteinte au milieu naturel.
Loi N°83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques
et à la protection de l’environnement (Loi Bouchardeau) et les décrets N°85-452 et 85453 du 23 avril 1985 pris pour son application :
- procédure d’enquête publique préalable à la réalisation d’opérations
d’aménagement, d’ouvrages ou de travaux pouvant affecter l’environnement.
- possibilité pour le commissaire enquêteur de réaliser des réunions publiques
Loi N°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de
l’environnement dite Loi « Barnier »
- renforce le principe de la participation en généralisant l’obligation des débats publics
sur les opérations présentant un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact
significatif sur l’environnement.
- création de la Commission Nationale du Débat Public
Loi N°92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau :
- Institution de Commissions locales sur l’eau
Loi N°99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire (Loi Voynet) :
Mise en place des conseils de développement
85
Convention d’Aarhus (23 au 25 juin 1998, mais ratifiée par la France en 2002)
- accès à l’information, participation du public au processus décisionnel et à accès à la
justice en matière d’environnement.
Charte de l’environnement. Texte adopté le 28 Février 2005 par le Parlement réuni en
Congrès et promulgué le 1er Mars 2005 :
- Droit à toute personne d’accéder aux informations relatives à l’environnement et
détenues par les autorités publiques
Agenda 21.
- aspect gouvernance du développement durable
- concertation comme élément déterminant de la démarche mise en place des
Agendas 21 locaux.
Transparence administrative :
Loi N°78-753 du 17 juillet 1978 Portant diverses mesures d’amélioration des relations
entre l’administration et le public
- le droit à la communication des documents administratifs (droit de toute personne à
l’information art.1)
- Institution de la CADA (Commission d’Accès aux Documents Administratifs)
Loi N°92-125 du 6 février 1992 dite d’Administration Territoriale de la République:
- droit à l’information (publicité des actes réglementaires…) et à la consultation des
habitants de la commune
- Comités consultatifs d’usagers (communaux)
- Référendum de consultations (municipaux)
Textes généraux ne relevant d’aucun domaine :
Loi N°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale (loi Chevènement) :
- permet aux EPCI de créer des Conseils consultatifs sur toutes les affaires d’intérêt
intercommunal (en fonction des compétences du groupement)
- Obligation pour les EPCI de créer des Comités consultatifs des services publics
locaux
Loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (Loi Vaillant)
et son décret d’application n°2002-1172 du 11 septembre 2002 :
- obligation d’instaurer des conseils de quartier pour les communes de plus de 80 000
habitants.
- renforcement des Commissions consultatives compétentes pour les services public
locaux (eau, assainissement). Obligatoires pour les EPCI de plus de 50 000 habitants.
- transforme la Commission Consultative du Débat Public en autorité administrative
indépendante et élargit ses compétences.
Révision constitutionnelle de 2003 : (art 72-1) et loi organique du 1er août 2003
- Droit de pétition
86
- référendum décisionnel local
Loi N°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales :
- Etend à l’ensemble des collectivités locales la possibilité de consulter leurs électeurs
(Titre VII)
Loi N°92-125 du 6 février 1992 dite d’Administration Territoriale de la République:
- droit à l’information (publicité des actes réglementaires…) et à la consultation des
habitants de la commune
- Comités consultatifs d’usagers (communaux)
- Référendum de consultations (municipaux)
Loi N°95-115 du 4 février 1995 LOADT
- principe de l’initiative populaire
- extension des consultations (confère ATR) au périmètre intercommunal,
essentiellement sur les décisions que l’EPCI est amené à prendre en matière
d’urbanisme
Loi N°99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire (Loi Voynet) :
- Mise en place des conseils de développement
Agenda 21.
- aspect gouvernance du développement durable
- concertation comme élément déterminant de la démarche mise en place des
Agendas 21 locaux.
Loi N°78-753 du 17 juillet 1978 Portant diverses mesures d’amélioration des relations
entre l’administration et le public
- le droit à la communication des documents administratifs (droit de toute personne à
l’information art.1)
- Institution de la CADA (Commission d’Accès aux Documents Administratifs)
87