La Chine à l`épreuve du Soudan : L`impact de la crise

Asia Centre Conference series
note
La Chine à l’épreuve
du Soudan :
L’impact de la
crise du Darfour
sur la gestion
chinoise du dossier
soudanais
Note de synthèse
de l’Observatoire sur l’évolution politique et stratégique de la Chine
Alice Richard, chargée de mission Asia Centre à Sciences Po
Décembre 2008
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Le cinquantième anniversaire de l’établissement des
relations diplomatiques entre la Chine et le Soudan seront
célebrées par Pékin et Khartoum en février 2009. Cet
événement survient dans un contexte qui demeure tendu,
malgré l’absence d’interférence majeure du dossier du
Darfour avec le bon déroulement des Jeux Olympiques
de Pékin cet été. La prise en otage de neuf ouvriers de la
China National Petroleum Corporation (CNPC), survenue
dans la province du Sud-Kordofan le 18 octobre dernier,
a fait cinq morts. Cet incident, qui concrétise les menaces
du Justice and Equality Movement (JEM) en octobre 2007,
soulève la question de la sécurité de des ressortissants
chinois au Soudan. Il rappelle également les événements
tragiques survenus à Abu Jabra, à la frontière du SudDarfour, en novembre 2006. Si le dossier de l’inculpation
du président soudanais Omar el-Bashir par la Cour pénale
internationale, embarrant la Chine à quelques semaines
des Jeux Olympiques, n’a pas connu de rebondissements
au cours des derniers mois, un dénouement, au moins
partiel, est annoncé pour le début de l’année 2009. A
l’heure où Pékin renforce de façon spectaculaire ses
relations avec la province semi-autonome du SudSoudan (avec l’ouverture d’un consulat général à Juba en
septembre dernier), tout en s’efforçant de conserver de
bonnes relations avec l’ensemble des acteurs du dossier
soudanais, la question de la CPI ravive les dilemmes
auxquels l’internationalisation de la crise du Darfour
force la Chine à se confronter. Cherchanr à concilier ses
intérêts économiques et sa politique étrangère avec un
engagement croissant dans la résolution du conflit, la
Chine met en œuvre au Soudan une politique flexible et
réactive, visant à préserver sa réputation internationale.
Les enjeux pétroliers, socle de la relation sinosoudanaise
Si le souvenir du général britannique Charles « Chinese
» Gordon1 devrait être invoqué à l’envi par les dirigeants
des deux pays à l’occasion de la commémoration du
cinquantenaire de leurs relations, le développement
des échanges économiques et politiques entre Pékin
et Khartoum n’a connu son essor véritable qu’au cours
de la dernière décennie, avec les premiers succès en
1999 des projets d’exploitation pétrolière conduits par la
CNPC. La croissance des intérêts chinois dans le pays
est le fruit de l’instabilité du Soudan et de sa mise au
ban de la communauté internationale. Ceci a longtemps
empêché l’extraction des ressources pétrolières du pays
et a incité le gouvernement soudanais à se « tourner vers
l’Est » à la fin des années 1990. L’entrée de la CNPC sur
son marché pétrolier permit au Soudan de devenir pays
exportateur net de pétrole à partir de 1999. Elle représente
1 Anti-héros quasi-légendaire à l’origine d’un sentiment de communion anti-coloniale sino-soudanais, qui dirigea la répression de
la rébellion des Taiping à Shanghai en 1865 avant de décéder aux
mains des forces mahdistes alors qu’il conduisait la contre insurrection britannique au Soudan.
aussi le premier gros succès pétrolier chinois à l’étranger,
achevant de convaincre le gouvernement chinois de
poursuivre l’expansion des activités des compagnies
pétrolières nationales chinoises en direction de l’Afrique.
Bénéficiant d’un financement de l’EXIM Bank (une
première dans le domaine des investissements pétroliers
chinois à l’étranger), elle annonce enfin la montée en
puissance et la diversification des activités internationales
de cette structure étatique, devenue depuis acteur central
du financement de la stratégie africaine de la Chine.
Les investissements chinois, qui couvrent l’ensemble
de la chaîne de production pétrolière, débordent aussi
largement du seul champ pétrolier. L’afflux de financements
en provenance de Chine permet au Soudan de conserver
un des taux de croissance les plus élevés d’Afrique (11%
en 2006, 9% en 2007)2, et limite l’effet des sanctions
économiques et des menaces occidentales d’ordre
politique. Si le Soudan fut initialement le premier partenaire
économique africain de la Chine dans la lancée des
investissements en 1999, le pays a depuis été détrôné et
détient aujourd’hui la troisième position en termes d’intérêts
chinois en Afrique. Le volume des échanges commerciaux
demeure vital pour la santé économique du pays, et
représente une part non négligeable de l’approvisionnement
pétrolier chinois (5,6 milliards de dollars en 2007, et 6,5
milliards sur les 9 premiers mois de 2008)3. Si les activités
des compagnies chinoises dans le pays ont perdu leur
caractère précurseur dans le cadre du développement
des intérêts chinois en Afrique, le Soudan conserve
toujours son rôle de « pays test » pour la Chine. Celle-ci
y est mise à l’épreuve de façon politique, comme cela
pourrait également se produire dans d’autre pays africains.
Pékin cicle privilégiée de la mobilisation internationale
sur le Darfour
La mobilisation internationale autour de la crise du Darfour,
et l’identification de la Chine comme cible privilégiée, prirent
la Chine par surprise. Pékin n’avait nullement anticipé
l’ampleur de la focalisation sur son rôle dans le dossier.
Cette attention non désirée érigea le conflit en défi majeur
pour la diplomatie chinoise. Comme le souligne Daniel
Large (SOAS) : « le Darfour devint un sujet de politique
étrangère autrement plus sensible pour le gouvernement
chinois que le Sud Soudan ne l’avait jamais été »4.
Pourtant, plusieurs précédents avait déjà alerté les
autorités chinoises qu’elles s’exposaient à un risque, en
terme d’image, à investir au Soudan.. L’annonce, en avril
1999, de l’intention de la CNPC de devenir la première
compagnie étatique chinoise à intégrer la bourse de New
York, entraîna une vigoureuse levée de boucliers aux EtatsUnis, fondée sur la dénonciation des activités menées par
la CNPC au Soudan. La compagnie chinoise se trouva
forcée de retirer son offre, la plus importante mise sur
marché que Wall Street eut alors connu. Déjouant les
attaques, la compagnie chinoise mit en bourse une filiale «
2 Sudan Tribune, 26 février 2008.
3 Sudan Tribune, 1er décembre 2008.
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LARGE, Daniel. From non-interference to constructive engagement? China’s evolving relations with Sudan, In ALDEN, Chris,
LARGE, Daniel et SOARES DE OLIVEIRA, Ricardo (ed.). China
Returns to Africa : A Superpower and a Continent Embrace, London : Hurst & Company, 2008.
pare-feu » ad-hoc, la PetroChina Company détenue à 90%
par la CNPC, qui se vit confier un portefeuille d’activités
uniquement en territoire chinois seulement, de façon à être
soustraite aux critiques qui avaient visé la compagnie-mère.
Principale cible des campagnes pro-Darfour, la Chine
exprime fréquemment son incompréhension d’être le
seul investisseur étranger à faire l’objet de critiques de
pareille ampleur. La Chine n’est en effet pas la seule
puissance étrangère présente au Soudan. D’une part,
les Etats-Unis poursuivent une collaboration nourrie avec
les services secrets soudanais, dans le cadre de la lutte
contre le terrorisme international, tandis que la Russie
demeure le plus important fournisseur en armes lourdes
du Soudan sur les dernières décennies. D’autre part, si
le retrait des compagnies pétrolières occidentales du
Soudan a laissé le champ libre à Pékin, les opportunités
soudanaises attirent aussi des opérateurs issus d’autres
horizons. Outre la Chine, plusieurs pays asiatiques
implantés de longue date au Soudan se démarquent
parmi les partenaires économiques de Khartoum, aux
premiers rangs desquels la Malaisie, l’Inde et le Japon.
Pékin conserve toutefois une place proéminente dans
l’économie soudanaise, par l’étendue et l’intensité des
liens tissés avec le pouvoir soudanais. Les relations avec
Khartoum, dans le secteur de la défense notamment,
concentrent une grande partie des reproches adressés à
Pékin. La collaboration militaire entre les deux pays s’est
intensifiée en 2002 après la signature de l’accord de paix
mettant fin au conflit avec le Sud-Soudan Les échanges
entre hauts dirigeants militaires se sont progressivement
amplifiés à partir de cette date, avec des visites de
délégations de haut rang menées à Pékin et Khartoum5. La
Chine occupe notamment le rang de premier fournisseur
en armes légères du Soudan depuis la fin des années
1990, et a vu le volume de ses exportations dans ce
domaine croître proportionnellement à la valeur de ses
intérêts pétroliers dans le pays. La Chine a aussi participé
à la mise en place de plusieurs usines d’armement au
Soudan, notamment au complexe industriel GIAD inauguré
en octobre 1999 (où l’assemblage de la production
serait toujours supervisé par des experts chinois).
Bien qu’il a été reproché de manière récurrente à la Chine
de ne pas respecter l’embargo contre les ventes d’armes
à destination du Darfour prononcé par les Nations Unies
(l’exemple le plus récent étant celui de l’identification
par des reporters de la BBC de véhicules de combats
et d’avions d’entraînement chinois dans la province du
Darfour en 2008), le terrain de la coopération militaire
sino-soudanaise est l’un de ceux que les représentants
chinois défendent avec le plus de véhémence. Cette
approche défensive plutôt classique se conjugue avec le
développement d’une politique beaucoup plus proactive
d’engagement dans le processus de résolution du conflit,
et d’efforts médiatiques sans précédent pour redresser
l’image de la Chine sur ce dossier. Le fer de lance de cette
offensive médiatique est l’ancien ambassadeur chinois au
Zimbabwe et en Afrique du Sud Liu Guijin, nommé au poste
d’envoyé spécial du gouvernement chinois au Soudan au
printemps 2007, et dont la principale tâche est de réduire
l’exposition de la Chine au feu des critiques suscitées la
5 En décembre 2003, en octobre, novembre et décembre 2005,
ainsi qu’en avril 2007 et en avril 2008.
2
crise du Darfour, qu’il qualifie de « boîte de Pandore»6.
Les inquiétudes exprimées par la Chine lors de rencontres
avec des hauts dirigeants soudanais7 ont joué un rôle
dans l’assouplissement des positions soudanaises sur un
certain nombre de dossiers. Mais de manière générale, la
méthode chinoise consiste à se faire le relais des positions
occidentales sans compromettre les positions de la Chine
sur le fond : la diplomatie chinoise se met en scène mais ne
s’expose pas. Sans jamais céder sur son opposition à une
politique de sanctions, ni sur le principe de l’assentiment
soudanais comme préalable à toute intervention des
Nations Unies, la Chine parvient à apparaître comme
une «influence positive» sur Khartoum, par un travail de
communication sans précédent. Si les résultats obtenus
au cours des négociations grâce à la contribution chinoise
sont réels, ils se mesurent néanmoins à l’aune des règles
déterminées par Pékin. On considère ainsi l’assentiment du
Soudan au déploiement des forces de l’UNAMID dans la
région du Darfour comme une avancée obtenue de haute
lutte – mais elle peut aussi se lire comme une réussite
chinoise, qui est parvenue à imposer son propos comme
objectif consenti du Conseil de Sécurité sur ce dossier.
Diversification des liens : le développement des
relations avec Juba
Les critiques internationales ont contribué à précipiter
l’engagement chinois dans le processus de résolution de
la crise du Darfour. Mais la prise de conscience par la Chine
de son impopularité au sein même du Soudan a entraîné
par ailleurs une adaptation de la stratégie chinoise en
fonction des évolutions de la situation politique dans le pays.
En accord avec le principe chinois de non-ingérence
dans les affaires intérieures, le gouvernement d’el-Bashir
demeura longtemps l’interlocuteur soudanais exclusif de
Pékin. La Chine ne s’est préoccupée que tardivement
de diversifier ses contacts avec les autres parties en
présence au Soudan. La signature en 2005 de l’Accord
de paix global entre Khartoum et le Sudanese Peace
Liberation Movement (SPLM), qui accorde une autonomie
importante à la province soudanaise et stipule la tenue
en 2011 d’un référendum sur l’indépendance du Sud
Soudan, constitua un nouveau défi pour Pékin, qui n’avait
jamais traité avec le SPLM auparavant. Les incertitudes
sur l’avenir des investissements chinois dans le secteur
pétrolier de la province, ont progressivement conduit Pékin
à établir des relations directes avec Juba et à multiplier les
échanges avec des dirigeants du SPLM. Au cours de sa
visite à Khartoum en février 2007, le président Hu Jintao
rencontra ainsi le président du Sud Soudan, Salva Kiir
Mayardit. Reçu à Pékin en juillet 2007, le dirigeant sudsoudanais aurait assuré les autorités chinoises de son
intérêt pour un resserrement des liens avec la Chine.
en quête de nouveaux financements, s’est établi sur les
annonces d’abondants investissement dans la province
depuis août 2007, mais aussi sur les activités, de plus en
plus importantes, de petits entrepreneurs chinois opérant
depuis Juba. L’annonce le 1er décembre 2008 de l’octroi
d’une aide de 3 millions de dollars au Soudan, présentée
comme étant destinée à contribuer au renforcement de
l’unité nord-sud du pays. Si cette « aide à l’unité nationale »
représente une somme dérisoire face au montant total des
opérations que la Chine prévoit de mener au Sud-Soudan,
elle marque néanmoins la volonté chinoise d’inscrire
ses actions dans la province dans un cadre national,
de façon à assurer à nouveau sa position à Khartoum.
La gestion du dossier des poursuites de la CPI
Si le gouvernement soudanais exprima à plusieurs reprises
publiquement sa reconnaissance envers la Chine pour son
soutien dans l’enceinte des Nations Unies, il est arrivé que
des représentants soudanais indiquent leur déception de
ne pas voir leur allié chinois opposer son veto. L’abstention
chinoise lors du vote de la résolution saisissant la Cour
Pénale Internationale sur le dossier du Darfour depuis
2002, fit ainsi l’objet de critiques publiques par Nafie Ali
Nafie, alors ministre des affaires fédérales du Soudan,
qui regretta que « la Chine n’ait pas utilisé son droit de
veto pour protéger ses amis »8. La Chine avait présenté
au cours des discussions un amendement proposant que
les cas incriminés soient traités par la justice soudanaise
plutôt que par la justice internationale. Après le rejet de
cet amendement, Pékin tourna ses espoirs vers l’hostilité
des Etats-Unis à la CPI pour faire échouer la résolution.
Mais, soumis à une pression populaire importante,
le gouvernement Bush prit le parti de ne pas bloquer
l’adoption du texte, et s’abstint lors des votes.
La décision du procureur de la CPI Luis Moreno-Ocampo
de lancer un mandat d’arrêt contre le président soudanais
Omar el-Bashir, annoncée courant juillet 2008, plaça la
Chine dans une position délicate. Consternée, la Chine
exprima clairement «sa profonde inquiétude »9, redoutant
que les actions de la CPI ne nuisent «sérieusement à la
latitude de la Chine dans ses efforts de médiation et
d’encouragement du dialogue entre la Chine et le Soudan
»10.« Les actions de la CPI doivent contribuer à la stabilité
de la région du Darfour et à la résolution du problème,
et non le contraire » souligna le ministère des affaires
étrangères chinois.11
L’ouverture d’un Consulat général à Juba début septembre
2008 a marqué une nouvelle étape dans le développement
de liens avec des acteurs quasi-étatiques, à l’échelle
sub-nationale. Ce « mariage de raison », liant une Chine
soucieuse de ménager son image en cas d’indépendance
de la province en 2011, et un gouvernement du Sud-Soudan
L’annonce de la décision du procureur de la CPI parvint au
Conseil de Sécurité alors que ses membres négociaient le
renouvellement du mandat de la force hybride déployée
au Darfour (UNAMID). Soucieuse de ne pas s’exposer,
à quelques jours des Jeux Olympiques, la Chine se
montra réticente à prendre les devants pour bloquer
l’action de la CPI. Elle prit par contre le parti de soutenir
l’amendement au projet de résolution présenté par la
Libye et l’Afrique du Sud, qui proposait de suspendre
le mandat d’arrêt pour une durée d’un an. La Chine
multiplia les consultations avec le Soudan tout au long des
discussions au Conseil de sécurité, assurant Khartoum
de la « grande attention » qu’elle accordait aux poursuites
6 Entretien à Pékin, mai 2008.
7 notamment lors du Forum Chine-Afrique (FOCAC) à Pékin
en novembre 2006 ou lors de la visite du président Hu Jintao au
Soudan en février 2007.
8 Sudan Tribune, 12 juillet 2008.
9 Reuters, 15 juillet 2008.
10 Ibid
11 Ibid
3
engagées par la CPI, tout en soulignant à l’attention du
reste du monde que « toute interférence extérieure au
Soudan pourrait endommager le processus de paix
au Darfour ». En gage de l’effort chinois en faveur de la
stabilisation de la région, la Chine annonça l’octroi de
80 millions de dollars en faveur du Darfour et confirma
l’envoi de nouveaux casques bleus chinois dans la région.
Une fois l’épreuve des Jeux Olympiques passée, la Chine
s’est néanmoins efforcée de ménager ses intérêts dans la
gestion de ce dossier. Lorsque les autorités soudanaises
laissèrent entendre début septembre qu’elles espéraient
voir la Chine faire usage de son droit de véto sur ce
dossier, la Chine se fit claire sur le fait qu’il ne fallait pas
que le Soudan compte sur cette option. Une lettre
remise à cette époque à Khartoum par le ministre-adjoint
des affaires étrangères chinois Zhai Jun recommandait
ainsi au Soudan de « de gérer la question de la CPI»
(deal with the ICC). Alors qu’une décision du Conseil de
Sécurité sur l’inculpation du président Bashir par la Cour
pénale internationale est attendue pour janvier ou février
2009, la Chine continue à laisser la Libye et l’Afrique du
Sud mener l’opposition. L’ambassadeur chinois auprès
des Nations Unies, Zhan Yesui, s’est ainsi contenté de
souligner que le choix du calendrier n’était pas le plus
opportun : «des procédures légales entamées de façon
hâtive alors que le conflit est encore en cours créeront
des interférences inévitables avec le processus politique.
Conclusion
L’internationalisation de la crise du Darfour a mit l’«agilité
diplomatique » de la Chine à l’épreuve et a forcé les
autorités chinoises à démontrer une capacité d’adaptation
face à l’évolution de la situation internationale comme de
la situation intérieure soudanaise. Ainsi, Pékin parvient
encore à ménager ses intérêts économiques, ses
principes de politique étrangère et ses relations avec
l’ensemble des acteurs impliqués, au Soudan et en
Occident, tout en assurant la promotion de ses propres
priorités. Si l’attention médiatique a favorisé l’entente de
la Chine avec l’ensemble des acteurs et la promotion
de son rôle de « bons offices », Pékin ne paraît pas
pressé de compromettre les acquis de cette gestion du
dossier par un soutien trop direct aux Nations Unies.
4