RENDEZ-VOUS DE l`AdCF et de la FNCDG Jeudi 05 DÉCEMBRE

RENDEZ-VOUS DE
l’AdCF et de la FNCDG
LES ÉCRANS DE PARIS - CINÉMA MAJESTIC
18, rue de Passy 75016 Paris
Jeudi
05 DÉCEMBRE 2013
9 h 30 - 17 h
NOTE DE SYNTHÈSE
JOURNÉE
RESSOURCES HUMAINES
La gestion prévisionnelle des emplois, effectifs
et compétences au coeur des processus
de management intercommunal
Introduction
La gestion des ressources humaines ne se limite pas à la seule administration du
personnel. Il ne s’agit plus depuis une quinzaine d’années seulement
d’administrer au quotidien mais aussi d’anticiper sur l’évolution des effectifs et
des personnes.
L’administration doit se doter d’une capacité à gérer les flux de ses agents pour :
- assurer la meilleure adaptation possible des besoins et des ressources
compte tenu de l’évolution des missions
- pouvoir anticiper sur les départs.
La Gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC)
est une démarche à la fois prévisionnelle et opérationnelle permettant d’anticiper
et gérer les besoins en Ressources humaines (RH) pour assurer et développer les
services des collectivités et établissements publics afin de répondre au mieux aux
attentes des usagers.
La Gestion prévisionnelle des effectifs, emplois et compétences est une démarche
qui doit permettre d'assurer la continuité des missions d'une organisation grâce
aux compétences que mettent en oeuvre les personnels qui la composent, en
prenant en compte autant que possible les évolutions qui peuvent avoir un
impact sur le contenu des activités, l'organisation qui les structure, la quantité de
travail qu'elles représentent.
Cette démarche doit aujourd’hui s’appréhender au regard de nouveaux enjeux :
l’allongement des carrières et la pénibilité ressentie par certains agents mais
également la modification de la carte territoriale.
Forte préoccupation des élus mais également des gestionnaires RH, la
mutualisation des services est un moyen pour optimiser et rationaliser
l’organisation de leurs collectivités, elle interroge les ressources humaines des
communautés et, plus largement, celles du bloc communal. Afin d’accélérer et de
conforter ce mouvement, la loi de réforme des collectivités territoriales de
décembre 2010 prévoit l’élaboration de schémas de mutualisation et en fait l’un
des objectifs du prochain mandat. Les communautés devront les élaborer dès
2015.
Cet exercice, d’autant plus délicat dans un contexte de contrainte financière et
d’augmentation de la demande sociale, implique une gestion prévisionnelle des
effectifs, des emplois et des compétences à l’échelle des bassins de vie. Les Centres de Gestion ont un rôle prépondérant à jouer en matière
d’accompagnement de ces démarches.
2/35 La gestion des ressources humaines, le pilotage, le management, prennent en
effet une importance nouvelle dans le monde territorial, comme d'ailleurs dans la
Fonction publique d'Etat ; le développement de la mobilité renforcé par la loi de
2009, l'émergence d'un véritable marché de l'emploi public, l'évolution des
collectivités, surtout de l'intercommunalité, l'accélération des mutualisations, la
mise en place de nouveaux outils de gestion comme le Répertoire des métiers
sont autant d'évolutions qui touchent les Centres de Gestion et font évoluer leur
métier à un moment où les collectivités locales elles-mêmes n'ont de cesse de se
montrer plus exigeantes.
Dans une période de fort renouvellement démographique, les collectivités ont
besoin d'outils pour mettre en place une gestion prévisionnelle des effectifs et
des compétences. Désormais, les acteurs publics locaux devant être attentifs à
de véritables bassins d'emplois et c’est en ce sens que l’accompagnement des
CDG trouve tout son intérêt.
3/35 1.
La mise en œuvre de la GPEEC dans les collectivités et les
structures intercommunales
Le contexte législatif depuis 2001
La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences est la conception, la
mise en œuvre et le suivi des politiques et des plans d'action cohérents :
• visant à réduire de façon anticipée, les écarts entre les besoins et les
ressources humaines de la structure (en termes d'effectifs et de compétences)
en fonction d'un plan stratégique, ou au moins d'objectifs à moyen terme bien
identifiés
• impliquant les agents dans le cadre d'un projet d'évolution professionnelle.
La GPEEC dans la fonction publique est depuis une vingtaine d’années l’objet
d’un débat de la part des gestionnaires, des responsables politiques et des
représentants des agents. Ce sujet a donné lieu à de nombreuses études et
rapports.
En 1994, le rapport présenté par Jacques RIGAUDIAT signalait que « la gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences connaissait un réel
développement au sein du service public… Les outils et méthodes étaient mis au
point… Ils participaient à une réelle invention du management public ».
En 1996, le Ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l’État et de la
Décentralisation a demandé à cinq inspections générales de « recenser les
systèmes de gestion prévisionnelle des emplois et des métiers dont se sont dotés
les ministères, d’en évaluer les résultats et de proposer en tant que de besoin les
mesures utiles à l’amélioration des dispositifs existants ».
Cette commande a donné lieu à un rapport qui recense les travaux déjà effectués
sur ce thème. Il fait l’inventaire des études réalisées sur ce sujet au cours des
dernières années.
La circulaire du 3 juin 1998 du Premier ministre demandait à chaque Ministère de
s’engager dans une démarche pluriannuelle de modernisation, plaçant au cœur
de ce processus « une véritable gestion prévisionnelle portant sur l’ensemble des
moyens et les emplois et les compétences ».
En mars 2000, le rapport de Bernard CIEUTAT a sensibilisé les responsables des
administrations sur l’enjeu démographique.
Ce rapport insistait généralement sur la nécessité d'engager une véritable
politique de gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique, ne
serait-ce qu'en raison de l'évolution démographique, la moitié des fonctionnaires
en poste allant partir à la retraite d'ici 2012. Dans ce document était évoquée
également la question du non renouvellement de chaque départ de fonctionnaire
et des redéploiements d'effectifs à effectuer afin de rendre l'administration moins
lourde et plus efficace. 4/35 Bernard CIEUTAT relevait que les nouvelles technologies de l'information et de la
communication offraient du reste de réelles opportunités pour réaliser les gains
de productivité qui permettraient de réduire le nombre de fonctionnaires, et ainsi
le poids des dépenses publiques dans notre pays, sans désorganiser le
fonctionnement des services publics.
Serge VALLEMONT a présenté en décembre 2000 un rapport intitulé « La gestion
dynamique de la fonction publique ».
Après une présentation de la méthode de travail et du champ d'investigation, le
rapport décrit le contexte en mettant notamment l'accent sur la diversité des
situations tant au niveau de chaque ministère qu'au niveau géographique et en
analysant les défis auxquels la Fonction Publique va être confrontée (parité
homme-femme, dimension européenne, déploiement des nouvelles technologies
de l'information et de la communication, aménagement du temps de travail). Est
également évoquée la question des spécificités de la gestion des ressources
humaines publiques en France et la gestion prévisionnelle qui devrait être
centrée autour de trois objectifs : déconcentration, pilotage et rusticité.
Conscients de la nécessité de la mise en œuvre de telles démarches dans la
Fonction Publique, le Gouvernement et le Parlement ont posé ce débat et la loi
n°2001-2 du 3 janvier 2001 comporte certaines dispositions pratiques visant à
promouvoir une gestion prévisionnelle des effectifs.
Ainsi, l’article 18-IV de ce texte prévoyait :
« les Centres de Gestion sont désormais chargés d’organiser une concertation
annuelle auprès des collectivités et établissements publics de leur ressort
territorial sur l’évolution des emplois et des besoins prévisionnels de
recrutement, afin d’évaluer les moyens à mettre en œuvre pour répondre à ces
derniers.
Pour ce faire, les Centres de Gestion s’appuient sur l’ensemble des données qu’ils
ont déjà vocation à recueillir ou utiliser, telles que les déclarations de création ou
de vacance d’emplois, ainsi que le suivi des listes d’aptitude ».
Les centres informent et associent les délégations régionales ou
interdépartementales du Centre national de la fonction publique territoriale, pour
ce qui concerne les concours relevant de la compétence de ces dernières.
Pour favoriser l’exercice de leurs missions, la loi du 3 janvier 2001 a très
largement étendu les possibilités de conventionnement entre les Centres de
Gestion (concours, bourse de l’emploi, concertation sur les besoins
prévisionnels…), ainsi que les cas dans lesquels ils peuvent mettre des agents à
disposition des collectivités.
Dans le cadre de la concertation annuelle qu’ils sont chargés d’organiser pour
évaluer en particulier les besoins prévisionnels de recrutements, les Centres de
Gestion sont chargés d’examiner plus particulièrement les demandes et
propositions de recrutement et d’affectation susceptibles d’être effectués sur la
base du 2ème alinéa de l’article 25 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984.
5/35 La loi n°2007-209 du 19 février 2007 : la mise en place des
observatoires départementaux et régionaux / le CDG tiers de
confiance dans les démarches de GPEEC
La gestion des ressources humaines au sein des collectivités locales représente
un enjeu de politique générale considérable. A l’instar des ressources financières,
les ressources humaines sont un des leviers de l’action politique locale. Il n’est
pas de projet politique sans moyens humains et financiers dédiés. De plus, la
politique de gestion des ressources humaines peut aussi servir un objectif
d’intervention sur le marché de l’emploi local. De fait, l’administration des
ressources humaines se trouve à l’articulation d’objectifs divers.
Acteurs-clefs
de
l’emploi
territorial,
impliqués
au
quotidien
dans
l’accompagnement des collectivités de leurs territoires, les CDG constituent des
centres de ressources incontournables pour la mise en œuvre de la gamme
complète des dispositifs favorisant l’emploi public.
Les Centres de Gestion avaient été désignés par la loi « Sapin » n°2001-2 du 3
janvier 2001 pour synthétiser les informations relatives à l’emploi et organiser la
concertation.
De fait, ils étaient de par leur domaine de spécialité et en se regroupant dans le
cadre de leur coopération régionale, les plus à-mêmes pour réaliser un travail de
remontée de l’information, de synthèse et de mise en perspective des données,
en prise directe avec les acteurs locaux.
La compétence d’observation confiée aux CDG depuis la loi « Sapin » s’est
renforcée ces dernières années. En effet, depuis l’entrée en vigueur de la loi
n°2007-209 du 19 février 2007 relative à la Fonction Publique Territoriale, le
législateur a confié aux CDG la compétence d’organisation des Conférences
régionales de l’emploi.
Des observatoires départementaux ou régionaux ont été
progressivement et se développent sur le territoire national.
mis
en
place
Face aux défis auxquels les collectivités territoriales sont confrontées
(démographiques, organisationnels, financiers, juridiques), les Centres de
Gestion, acteurs de l’emploi public territorial, jouent un rôle majeur
d’accompagnement des employeurs territoriaux. Au-delà de l'aspect statutaire et
juridique de la gestion des personnels territoriaux, l’observation de l’emploi
public territorial contribue à la mise en place de politiques de gestion des
ressources humaines permettant l’amélioration du fonctionnement des services
publics locaux.
L’observation est un outil d’aide à la décision, qui permet de mieux connaître les
collectivités et les établissements publics en termes d’effectifs, d’évolution des
métiers et des compétences, de pouvoir les situer dans un environnement socioéconomique mais également d’anticiper les besoins futurs de recrutement ou de
mobilité.
6/35 La démarche de GPEEC (gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des
compétences) est une démarche prospective de gestion des ressources
humaines.
Le principal objectif est de disposer à moyen terme des ressources humaines
nécessaires à la mise en œuvre des projets des collectivités par une démarche
permanente d’anticipation. Cela permet de prévoir et de résorber les écarts entre
besoins futurs et ressources disponibles à la fois quantitativement (effectif) et
qualitativement (compétences et motivation), dans le cadre d’une maîtrise de la
masse salariale.
La tenue d’une Conférence régionale pour l’emploi territorial, lieu de rencontre
entre les employeurs territoriaux et les acteurs de l’emploi, constitue également
l’un des moyens de réaliser la synergie nécessaire pour piloter une stratégie
régionale en faveur de l’emploi public territorial et anticiper les évolutions.
Les Centres de Gestion répondent également à une obligation légale en réalisant
tous les 2 ans un rapport sur l’état des collectivités et établissements publics de
moins de 50 agents (Bilan social). Ils agrègent également les données des autres
collectivités du département.
Peut également être cité le panorama de l'emploi territorial qui est le fruit d'un
travail collectif, impulsé depuis 2011 par près de 80 Centres de Gestion qui
mobilisent leurs services afin de présenter les données de l'emploi public local au
niveau national.
Les résultats de ces enquêtes (le 2ème panorama ayant été publié en avril 2013)
ont permis de contribuer à faire des Centres de Gestion des acteurs majeurs de
la statistique de la Fonction publique territoriale.
En se coordonnant autour d'un projet commun, les CDG ont fait montre de
réactivité et ont prouvé une capacité certaine à observer et à analyser les
tendances de l'emploi.
Le panorama a vocation à s'inscrire dans le paysage de l'observation de l'emploi
public tant au niveau local que national. En effet, il a vocation à être reconduit
tous les ans pour permettre de suivre dans le temps les évolutions quantitatives
et qualitatives de l'emploi dans la Fonction publique territoriale.
Ce bilan de l'emploi constitue à la fois un repère mais aussi un point de départ
afin d'établir les perspectives à moyen terme de l'évolution des emplois, des
métiers, des compétences et des besoins en recrutement des collectivités et de
leurs établissements publics.
Le panorama de l'emploi territorial se compose de trois volets : un volet effectif,
un volet bourse de l'emploi et un volet concours. Les données qui sont
présentées sont issues des Centres de Gestion. Pour le volet effectif, les données
des Centres de Gestion sont croisées avec celle de l'INSEE et retravaillées par le
bureau des statistiques de la DGAFP.
7/35 Les lois n°2009-972 du 3 août 2009 et n°2012-347 du 12 mars
2012
La loi n°2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours
professionnels dans la fonction publique place la gestion des ressources
humaines au cœur de la réforme de la Fonction Publique.
Elle offre aux fonctionnaires les moyens de construire de véritables parcours
professionnels, notamment en leur garantissant des droits nouveaux en matière
de mobilité et un accompagnement professionnel réel. Elle permet également
aux administrations de disposer plus facilement des ressources humaines
répondant à leurs besoins et à leurs évolutions au cours des prochaines années,
dans un souci constant de qualité et de continuité du service.
La loi n°2012-347 du 12 mars 2012 a renforcé les compétences obligatoires des
Centres et étendu le champ des missions exercées à l’égard de toutes les
collectivités avec l’introduction d’un socle volontaire d’adhésion. Parmi ces
nouvelles missions, qui vont dans le sens d’un renforcement des Centres de
Gestion sur la scène publique locale et d’une pérennisation de leur champ de
compétences auprès de toutes les collectivités, figure l’assistance au recrutement
et l’accompagnement individuel de la mobilité des agents hors de leur collectivité
et de leur établissement d’origine.
Autour de l’emploi, les Centres peuvent appuyer d’une part les employeurs dans
leurs recherches par la mise à disposition d’une bourse de l’emploi (site
internet), la constitution de viviers de candidats qu’ils ont repérés et
accompagner d’autre part les agents qui souhaitent ou réfléchissent à une
mobilité externe.
L’assistance au recrutement est la mise en relation de l’offre et de la demande,
dans un schéma de bourses de l’emploi, mission qu’exerçaient auparavant les
CDG à l’égard de l’ensemble des collectivités mais financée uniquement par les
affiliées.
L’accompagnement à la mobilité est une mission plus centrée sur l’agent que sur
l’employeur et peut regrouper notamment :
-
-
L’organisation de forums de l’emploi public
L’assistance à la réaffectation des agents en fonction de leurs compétences
L’aide aux agents qui souhaitent construire un projet de mobilité
La réorientation de parcours professionnels dans le cadre d’ateliers de la
mobilité et en particulier pour certaines catégories de population comme
les seniors ou les agents en fin de contrats
L’assistance aux lauréats de concours
La gestion de la mobilité inter-fonctions publiques.
Pour la mise en œuvre de cette compétence se pose la question du niveau
d’exercice pertinent. En effet, le bassin d’emploi est souvent supra8/35 départemental. Il faudra réfléchir à une mutualisation ne recouvrant pas
forcément le territoire régional.
La GPEEC en appui de la gestion des ressources humaines au sein
du bloc communes-communautés
Dans les communautés, la gestion des ressources humaines s’apprécie
notamment selon certains enjeux spécifiques de l’intercommunalité. La
modification de la carte des communautés en cours engendre par exemple de
nombreuses évolutions de périmètres sur 2013-2015 (extensions, fusions de
communautés et fusions-extensions) qui constituent un élément supplémentaire
de complexité dans la gestion des ressources humaines du bloc local formé par
les communes et les communautés.
Plus particulièrement, le sujet des ressources humaines des collectivités du bloc
local peut être appréhendé par le biais de deux thématiques fréquemment
évoquées : l’évolution des effectifs des communes et des communautés d’une
part, les schémas de mutualisation rendus obligatoires par la loi d’autre part.
Pour chacune de ces thématiques, la GPEEC donne une approche analytique qui
peut en faire un outil de programmation de la gestion des ressources humaines
au sein d’un couple communes-communauté.
La GPEEC dans le contexte de l’évolution des effectifs des
communes et des communautés
La poursuite du déploiement de l’intercommunalité et de ses prises de
compétences, l’achèvement de la carte intercommunale et sa progressive
rationalisation, se sont accompagnés d’une progression soutenue des effectifs qui
atteignent plus de 170 000 agents aujourd’hui.
L’augmentation du nombre d’agents publics locaux que le développement de
l’intercommunalité aurait induite fait l’objet de l’actualité et mérite d’étudier
l’évolution des effectifs aussi bien à l’échelle des communes qu’à celle des
communautés en raison des transferts de compétences et des possibilités de
mutualisation entre ces deux niveaux.
L’AdCF et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ont
réalisé courant 2013 une étude qui établit un ensemble de repères statistiques
relatifs aux ressources humaines du bloc local. Les données et cartes exposées
ci-après sont issues de cette étude.
Au-delà des analyses qualitatives, qui montrent combien les intercommunalités
combinent aujourd’hui des rôles d’administrations de mission et de gestion, cette
nouvelle étude revient sur des aspects quantitatifs, au cœur des polémiques
récentes sur la gestion locale. Depuis 2005, de nombreux rapports, dont ceux de la Cour des Comptes, ont
alerté sur la croissance soutenue du nombre d’agents publics dans les
communautés, non accompagnée des réductions escomptées dans les
communes. Force est de constater que les effectifs du « bloc local » (communes,
9/35 communautés, syndicats, CCAS/CIAS…) ont sensiblement augmenté depuis une
décennie. Même si ce phénomène peut s’expliquer par de nombreuses évolutions (création
de nouveaux services, adaptation aux normes et aux exigences réglementaires,
substitution à l’ingénierie d’Etat, titularisation des contrats aidés, réinternalisation de certains services délégués…), une prise de conscience du
rythme de croissance des effectifs territoriaux a été opérée et une réelle inflexion
est d’ailleurs constatée depuis 2010. En 2008, les communautés représentaient 9,4 % de l’emploi public territorial
(160 000 agents environ). Entre 2002 et 2008, l’augmentation des effectifs des
communautés a été de 80%. L’étude AdCF/CNFPT rappelle que, sur cette même
période, le nombre de communautés a augmenté de 483 (+23%), ce qui
explique en partie la hausse des effectifs au sein des communautés de
communes (+78% alors que 422 étaient créées) et des communautés
d’agglomération (+211% alors que 61 étaient créées). Deuxième facteur
d’explication, le développement de l’intercommunalité a permis de mettre en
place de nouveaux services à la population, notamment dans les communautés
de communes en milieu rural. Comme ces services n’étaient auparavant pas
assurés par les communes, les communautés ont dû augmenter leurs effectifs
sans se voir transférer des agents municipaux.
L’étude rappelle un autre facteur qui place l’analyse des effectifs communautaires
dans la perspective plus large du bloc communes-communautés. Sur la même
période comprise entre 2002 et 2008, les effectifs des communes ont continué
d’augmenter, comme l’illustre le graphique ci-dessous.
En 2008, les agents communautaires représentaient 13,4% des effectifs du bloc
communes-communautés. Une analyse de ce rapport région par région indique
que le taux d’administration locale est parmi les plus bas dans les régions où
l’intégration communale est la plus forte : il apparaît que le nombre d’agents
municipaux et intercommunaux pour 1 000 habitants est tendanciellement moins
élevé dans les régions où le pourcentage d’agents intercommunaux au sein du
10/35 bloc communes-communautés est le plus élevé. Ceci se vérifie dans des régions
aussi différentes que l’Alsace ou la Picardie (voir cartes ci-dessous).
Pourcentage d’agents communautaires* au sein du bloc local**
* Equivalents temps plein ** Ici : communes + communautés + syndicats
Source : AdCF/CNFPT, Ressources humaines. Repères, références et tendances
statistiques, 2013
Nombre d’agents du bloc local** pour 1 000 habitants
11/35 ** Ici : communes + communautés + syndicats
Source : AdCF/CNFPT, Ressources humaines. Repères, références et tendances
statistiques, 2013
En matière d’emplois et de compétences, l’étude des métiers des agents
communautaires montre que les communautés, pensées à l’origine comme des
« structures de projet », assurent également des missions qui les assimilent
davantage à des « collectivités de gestion ». Toutes communautés confondues,
les services techniques des communautés sont les plus dotés en agents. Dans les
communautés de communes, le premier type de services d’affectation des agents
concerne les prestations sociales et culturelles, notamment pour le volet social ;
les services « éducation, enfance et jeunesse » viennent en troisième position.
De façon générale, les services fonctionnels emploient également un grand
nombre d’agents. Les transferts de compétences des communes vers les
communautés (accompagnés de transferts de personnel) et le développement de
nouveaux services engendrent l’évolution de la structure d’emploi des agents
communautaires. Ils appellent à établir un état des lieux et une programmation
dans la gestion des ressources humaines, au moyen notamment des outils
d’analyse donnés par la GPEEC.
12/35 2. Les enjeux stratégiques d’une réflexion sur de nouveaux
processus de management
La gestion des ressources humaines au sein des collectivités locales représente
un enjeu de politique générale considérable. A l’instar des ressources financières,
les ressources humaines sont un des leviers de l’action politique locale. Il n’est
pas de projet politique sans moyens humains et financiers dédiés. De plus, la
politique de gestion des ressources humaines peut aussi servir un objectif
d’intervention sur le marché de l’emploi local. De fait, l’administration des
ressources humaines se trouve à l’articulation d’objectifs divers.
Présentation de deux rapports thématiques de la Cour des
Comptes
◊ Rapport annuel 2012 Chapitre 3 : La gestion prévisionnelle des ressources
humaines dans les collectivités territoriales
En 2012, le rapport annuel de la Cour des Comptes consacrait un chapitre entier
à la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences dans les
collectivités territoriales.
Dans ce chapitre, la Cour indiquait que, contrairement au secteur privé, « cette
démarche anticipatrice restait très peu mise en œuvre » dans la FPT, qui emploie
pourtant près de 2 millions de personnes.
Après avoir rappelé que les dépenses de personnel représentaient un tiers des
dépenses totales de fonctionnement (et même la moitié pour les communes), la
Cour constatait que « le rôle des directions des ressources humaines restait
souvent limité à une gestion à court terme ».
Plus précisément, « les tableaux de suivi des RH comme les systèmes
d’information négligent souvent l’aspect prévisionnel et la possibilité de réaliser
des simulations ».
Les recrutements s’effectuent ainsi « au fil de l’eau ».
La Cour des Comptes préconisait en 2012 d’intégrer les ressources humaines et
la GPEEC dans la stratégie globale de la collectivité, et d’adopter une approche
fondée sur les métiers et les compétences.
◊ Rapport 2013 sur les finances publiques locales
La Cour des comptes a rendu public, le 14 octobre 2013, un rapport sur les
finances publiques locales. S’ajoutant aux rapports relatifs aux finances de l’État
et de la sécurité sociale, cette publication permet de couvrir chacune des trois
composantes des finances publiques. Elle a vocation à être pérennisée selon un
rythme annuel.
13/35 Ce rapport est le fruit d’un travail commun à la Cour et aux chambres régionales
des comptes. Il croise ainsi une approche transversale et une approche
territoriale.
Cette étude a fait l’objet d’une procédure contradictoire avec les administrations
d’État et les collectivités concernées, ainsi que d’échanges avec les principales
associations d’élus locaux.
Le rapport met en évidence quatre principaux éléments :
- Le premier est que la situation financière des collectivités est en apparence
saine, mais deux sources de préoccupation sont relevées : le dynamisme
de leurs dépenses de fonctionnement et l’hétérogénéité croissante de leurs
situations financières
- les collectivités territoriales doivent, comme chaque acteur public, apporter
leur contribution au redressement des comptes publics. Cette participation
implique un freinage effectif des dépenses de fonctionnement, en
particulier pour les communes et intercommunalités, sans que soit remise
en cause la qualité des services publics. Les efforts ne devraient pas être
répartis de façon uniforme mais modulés et les transferts de ressources
entre collectivités amplifiés
- reste à construire un dispositif de gouvernance permettant d’associer les
collectivités au pilotage et à la maîtrise de l’ensemble des finances
publiques
- une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement est possible, elle
passe notamment par la mise en commun de moyens entre collectivités, la
professionnalisation des achats, une meilleure gestion du patrimoine. La
Cour a spécifiquement étudié la question des dépenses de personnel dont
certaines composantes, notamment les avancements et la gestion du
temps de travail, pourraient être mieux maîtrisées.
La rémunération du personnel représente environ 35% des dépenses de
fonctionnement des collectivités territoriales (52% pour les communes mais
20% pour les départements, les régions et les groupements de communes).
L’accroissement des dépenses de personnel des collectivités depuis 12 ans
(+5,3% de variation moyenne annuelle en euros courants) tient aux transferts
liés à la loi du 13 août 2004 (2ème vague de décentralisation), mais aussi aux
choix de gestion des collectivités.
Dans les communes et leurs groupements, les dépenses de personnel ont
augmenté globalement de 3% en moyenne annuelle de 2009 à 2012.
La question des effectifs constitue un enjeu majeur, même si leur évolution n’est
pas la seule explication à la progression de la masse salariale.
Les effectifs physiques de la fonction publique territoriale (hors emplois aidés)
ont connu une forte progression depuis 2004 (19%), due pour moitié aux
transferts de compétences.
Toutefois, ils augmentent peu en 2010 par rapport à 2009 (+18 000) et
diminuent même (-4000) en équivalents-temps-pleins (ETP). Ce coup de frein
n’a cependant pas infléchi l’augmentation des dépenses.
14/35 Celle-ci est restée élevée pour les groupements à fiscalité propre (+5,8%).
Néanmoins, il n’est pas permis d’établir ce qui revient, dans cette augmentation,
à l’exercice de nouvelles compétences transférées par les communes, ni
d’effectuer les corrections liées aux mises à disposition de personnel des
groupements au profit des communes ou inversement.
La Cour a cherché à estimer, pour 2012, la part de l’augmentation des dépenses
de personnel qui relève de la politique nationale de l’emploi public.
Sur la base des éléments que les administrations ont fournis à la commission, en
2012, les mesures décidées au niveau national représenteraient plus de 40% de
l’augmentation des dépenses de personnel des collectivités locales.
Les dépenses de personnel des collectivités sont aussi contraintes par l’effet de
mesures législatives ou réglementaires de natures très diverses. L’actualité
récente en fournit plusieurs exemples : la réforme des rythmes scolaires,
l’abrogation de la journée de carence ou encore les contrats d’avenir.
Une part importante des décisions concernant leurs dépenses de personnel
relève cependant des collectivités territoriales elles-mêmes. Celles-ci disposent
de leviers multiples pour contrôler les charges.
Les effectifs constituent un élément déterminant de l’évolution de la masse
salariale, mais de nombreuses autres décisions des assemblées délibérantes
influent sur cette dépense. Les marges d’inflexion restent significatives s’agissant
du temps de travail, des régimes indemnitaires ou de la prévention de certaines
absences pour raisons de santé. L’optimisation de l’organisation peut aussi
fournir des pistes d’économies.
En effet, l’évolution de la masse salariale est affectée par le rythme de
déroulement des carrières : celui-ci est aujourd’hui très favorable pour les
fonctionnaires des collectivités territoriales. En effet, dans de nombreuses
collectivités, les avancements d’échelon se font systématiquement à l’ancienneté
minimale. De la même manière, les collectivités choisissent fréquemment
d’ouvrir les promotions à l’ensemble des agents susceptibles d’être promus. Les
chambres régionales des comptes ont également constaté une croissance des
dépenses liées à des régimes indemnitaires onéreux voire irréguliers. De même,
l’augmentation des heures supplémentaires apparaît peu maîtrisée.
L’évolution des dépenses de personnel tient également au temps de travail des
agents, la durée annuelle étant souvent inférieure à la durée réglementaire.
De nombreuses collectivités pourraient progresser dans la maîtrise des dépenses
de personnel en adoptant des mesures d’organisation et en améliorant la gestion
prévisionnelle des ressources humaines.
Dans le secteur communal, la mutualisation des services au sein de
l’intercommunalité constitue une piste à développer. Jusqu’à présent, le
développement de l’intercommunalité, s’il permet une prise en compte accrue
des besoins, n’a pas été générateur d’économies.
Une mutualisation forte serait de nature à favoriser la maîtrise des effectifs, au
moins à moyen terme, notamment par la constitution de services communs.
Dans la pratique, les expériences de mutualisation de services demeurent
limitées.
15/35 Les collectivités devraient néanmoins être conduites à développer de telles
mutualisations, sous la contrainte budgétaire croissante et en raison des
dispositions législatives prévoyant la réalisation d’un schéma de mutualisation au
sein des intercommunalités.
À cet égard, la Cour des Comptes estime que la constitution de services au
niveau des groupements (services communs ou services correspondant aux
compétences transférées) est seule susceptible de permettre réellement des
gains de productivité à l’échelle de l’ensemble intercommunal.
La vision des élus sur les enjeux de la gestion prévisionnelle au
regard de l’évolution de la Fonction Publique Territoriale
La qualité du service rendu à la population et l’image de la collectivité sont
indéniablement liées au développement et à l’optimisation des ressources
humaines.
Les collectivités locales ont pour mission de mener à bien des politiques
publiques qui résultent bien sûr de choix politiques, mais qui dépendent par la
suite de leur mise en œuvre concrète, par l’intervention directe d’un ou plusieurs
agents de la collectivité.
La gestion RH est par essence l’affaire de tous les élus et non pas seulement
celle des professionnels de la gestion des ressources humaines.
Dans les petites communes, la « délégation ressources humaines » est rarement
autonome de la gestion administrative et financière de la collectivité.
Les RH ont longtemps été considérées comme une question de gestion interne.
Les élus étant souvent cantonnés à un rôle de régulation et d'arbitrage sur le
traitement des situations individuelles. Leur implication est désormais plus
importante sur les questions collectives d'emploi et de gestion du personnel
Les enjeux les plus fréquemment évoqués par les élus en matière de politiques
RH portent sur :
- la maitrise des dépenses de personnel dans un contexte général de vives
tensions financières et de baisse des ressources
- la nécessité de faire progresser le niveau d'efficience du service rendu, de
garantir le bon fonctionnement des compétences exercées, la mise en oeuvre du
programme politique et des projets inscrits au mandat
- la nécessité de re-périmétrer l'offre de service, de faire évoluer les modes
d'organisation et de gestion
- la volonté de renforcer le dialogue social, entre autres sur les aspects de
résorption de la précarité
- les problématiques d'usure professionnelle, de reclassement et plus
globalement d'amélioration des conditions de travail.
La mobilisation du personnel reste pourtant la clef du succès de n’importe quel
projet de la collectivité.
16/35 C’est pourquoi celle-ci doit s’efforcer de développer une culture commune grâce
à des politiques et à une communication interne propres à créer de la cohésion
au sein des services. C’est une mission à laquelle participe chaque élu, quelle
que soit sa délégation.
Certaines réformes récentes montrent que la donne de la politique RH a changé
en devenant plus « fine » et par là-même plus exigeante. La loi du 3 août 2009
a, par exemple, supprimé le procédé de la notation des agents dans la fonction
publique d’Etat au profit d’un « entretien progrès » ou entretien d’évaluation. Si
ce dernier n’est pour l’instant pas obligatoire dans les collectivités locales, le
procédé de la notation paraît d’ores et déjà peu susceptible d’aider à une gestion
dynamique des carrières, comme à la définition de plans de formation adéquats
aux aspirations des agents.
Les différentes évolutions constatées et envisagées en matière de Fonction
Publique (mise en œuvre de l’action sociale, de la protection sociale
complémentaire, rapport de l’IGA sur la mobilité, rapport PECHEUR, rapport sur
l’Etat de la Fonction Publique, projet de loi déontologie…) et sur la réforme
territoriale en cours nécessitent une gestion globale et collective des ressources
humaines qui intègre la GRH dans toutes ses dimensions : rémunération,
perspectives de carrière, évaluation, formation, recrutement, relations sociales,
gestion des effectifs et des compétences, gestion des conflits, messages autour
d’une « culture et des valeurs communes » propres à la collectivité.
En mai 2013, le Premier Ministre a confié à Bernard PECHEUR, Président de la
section de l’administration du Conseil d’Etat, une mission destinée à identifier les
enjeux auxquels sera confrontée la Fonction Publique dans les années à venir, et
à formuler des propositions de réforme susceptibles d’y répondre, tant en ce qui
concerne l’architecture statutaire, que les dispositifs de rémunération et les
modalités de gestion des agents publics.
Bernard PECHEUR a remis son rapport le 4 novembre 2013 dans lequel il formule
une centaine de propositions destinées à réformer les rémunérations, les
carrières et les parcours professionnels des fonctionnaires et notamment :
- Développer les démarches de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois
et des compétences
- Créer un portail internet unique qui intègre ou fédère les portails existants de
bourse et les complète pour permettre d’avoir connaissance de tous les emplois
publics vacants à chaque instant
- Lever les obstacles à la mobilité entre les trois fonctions publiques et restaurer
la souplesse du détachement
- Mieux encadrer les possibilités de recours à des non titulaires
- Mettre en place un cycle de formation des cadres supérieurs et en faire une
condition d’accès aux emplois fonctionnels de direction de l’Etat
- Définir un cadre salarial motivant et assurer des parcours professionnels de
qualité
17/35 - Repenser les structures des carrières et des classifications
- Caractériser chaque corps ou cadre d’emploi par un « niveau de fonctions » qui
correspondrait, selon le cas, soit au diplôme détenu, soit à la nature des missions
et des responsabilités exercées
- Fixer les lignes directrices de la politique salariale.
Le rapport précise que la Fonction Publique doit être en capacité d’anticiper pour
répondre et s’adapter aux mutations à venir et accorde une place très importante
au développement des démarches de gestion prévisionnelle.
Sur la base de ce rapport, le Premier Ministre a demandé à la Ministre de la
réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique de lui proposer
de premières orientations avant la fin de l’année 2013, et d’engager un dialogue
social avec les employeurs publics et les organisations syndicales.
18/35 3. Les outils et centres de ressources en matière de GPEEC
Présentation de l’étude du CNFPT sur les pratiques de gestion
prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences dans
les collectivités territoriales
Cette étude, inscrite au programme 2013 de l’Observatoire des emplois, des
métiers et des compétences du CNFPT, permet d’établir un état des lieux des
pratiques des collectivités quant aux modalités de mise en oeuvre d'une
démarche de GPEEC dans le cadre de leur stratégie RH.
L’étude s’attache à observer trois aspects importants des démarches GPEEC :
- la dimension politique
- la dimension organisationnelle
- la dimension opérationnelle.
L’enquête s'est déroulée entre juillet et octobre 2013, sous la forme d’entretiens
semi-directifs auprès d’une trentaine de collectivités et de 150 interlocuteurs en
intégrant la stratégie globale et le positionnement politique et institutionnel, les
aspects de dialogue social, la démarche organisationnelle mise en place par la
DRH, les responsables de l'emploi-GPEEC, les responsables de formation.
L’étude présente les facteurs déclencheurs de la démarche de GPEEC :
-
Les mutations structurelles : Mise en oeuvre de nouvelles compétences
dans les EPCI qui appellent des besoins nouveaux d'expertise et de
pilotage ; Nouveaux profils de compétences liés à des évolutions
d'organisation et de gestion (territorialisation, mutualisation, montée en
puissance des fonctions d'appui et de conseil aux communes membres des
EPCI, internalisation de certaines prestations, etc) ; Diminution des projets
d'investissement obligeant à requalifier certains métiers
-
Des évolutions conjoncturelles : Transfert des personnels de l'Etat et
profonde transformation de la structure des effectifs des Conseils
généraux et régionaux ; Projet d‘administration/organisation interrogeant
les besoins en compétences individuelles et collectives ; Réformes et
mesures faisant apparaître des besoins d'évolution des qualifications et
des compétences (rythmes scolaires...) ; Contraintes budgétaires en
regard du poids et de la progression de la masse salariale
-
Des problématiques de ressources humaines en tant que telles : Pénibilité
au travail, allongement des carrières, diminution des recrutements
externes, démographie des effectifs et gestion des départs en retraite...
L’étude présente les aspects organisationnels des démarches GPEEC. Deux
approches de la GPEEC sont favorisées :
- des services emplois-compétences dédiés
- une GPEEC intégrée et partagée par l’ensemble de la fonction RH.
19/35 La GPEEC contribue à faire évoluer la fonction ressources humaines vers :
- un pilotage/management de la fonction RH au même titre qu'une politique
publique
- un appui, un conseil, une aide à la décision auprès des directions
fonctionnelles et opérationnelles
- l'animation d'une réflexion et d’une posture prospective visant à la faire
partager aux différentes directions et champs professionnels
- un couplage plus étroit entre la GPEEC et le conseil en organisation
- une montée en expertise notamment sur la fonction recrutement mais
aussi pour l'ensemble des composantes de ressources humaines qui
s'orientent vers "une gestion dynamique et active" des RH
- La GPEEC contribue à faire évoluer l’offre d’accompagnement des Centres
de Gestion, dans une logique « territoriale » à l’échelle d’un bassin de vie
et d’emploi, regroupant plusieurs collectivités voire des EPCI.
Le rapport tend à décrire le rôle de chaque acteur (autorité territoriale, DGS,
DRH, encadrements, partenaires sociaux, agents) et met en exergue quelques
pistes d’amélioration de la démarche GPEEC dans les collectivités :
-
-
Renforcer
l’approche
globale
de
«
démarches
empiriques
et
insuffisamment formalisées »
Renforcer la communication autour du projet, en direction des différents
acteurs et plus particulièrement des agents
Renforcer la participation de l'ensemble des acteurs et des agents au
niveau de la démarche et dans leur connaissance de la logique
emploi/compétences : « c'est un vecteur de promotion et de valorisation
des savoir-faire individuels et collectifs »
Développer et former les encadrants aux principes du management de la
fonction RH
Diffuser une culture RH et GPEEC auprès des niveaux d'encadrement et de
management : « un portage managérial fort et constant, condition
nécessaire de réussite des projets de GPEEC »
Promouvoir, à l'occasion des futurs schémas de mutualisation, l'idée d'une
GPEEC territoriale en direction des territoires ruraux, des petites unités
urbaines et des EPCI
La GPEEC ne se réduit pas à de la planification et du pilotage, elle n’est pas une
fin en soi, c'est une modalité d'accompagnement des politiques publiques qui
favorise des logiques transversales et une gestion prospective de l’emploi.
La mutualisation des services après l’adoption de la loi du 16
décembre 2010
La mutualisation des services est apparue comme une nécessité dans un
contexte de maîtrise de la dépense publique locale. La mutualisation par la mise
à disposition de services était prévue initialement par la loi du 27 février 2002.
Cependant, ce texte imposait que le service concerné soit économiquement et
fonctionnellement nécessaire à la mise en œuvre conjointe de compétences
relevant tant de l’établissement public que des communes membres.
20/35 Le législateur a tenu par la loi du 13 août 2004 à simplifier ce cadre juridique en
autorisant les mutualisations dans tous les cas où elles constituent une bonne
organisation de services.
La véritable avancée de cette loi réside dans le fait qu’elle a assoupli en
profondeur les conditions de créations de services partagés entre les communes
et leurs groupements : peut être partagée l’activité d’un seul et même service
entre une commune et un groupement ou entre un groupement et plusieurs
communes.
Le Code général des collectivités territoriales (CGCT) recourait en matière de
mutualisation à trois termes distincts :
-
Le transfert qui peut concerner une compétence, un service, un
agent
-
La mise à disposition d’un service, subordonnée à l’établissement
d’une convention entre la communauté et la ou les communes
concernées visant à fixer ses modalités notamment financières
-
La gestion unifiée. Pour optimiser les ressources au sein de
l’intercommunalité, la mise en commun de services a été rendue
possible par la voie d’une gestion unifiée du personnel.
Les instances communautaires européennes, chargées de veiller au respect du
principe de la libre concurrence, mettent dès 2004 en question la pratique des
mutualisations. De leur point de vue, dès lors qu’une institution confie à un tiers
la mise en œuvre de certaines de ses compétences, elle se trouve dans la
position d’autorité délégante et se doit de respecter les procédures d’appel à
concurrence pour choisir son délégataire.
Après plusieurs années de discussions entre les autorités françaises et la
Commission Européenne, et après que soient intervenues plusieurs décisions de
la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) accordant le bénéfice de la
jurisprudence « in house » à des coopérations entre personnes publiques,
semblables aux mutualisations intercommunales françaises (jurisprudences
Asemfo en avril 2007, Coditel Brabant en novembre 2008, Commission contre
Allemagne en juin 2009), la Commission a annoncé en novembre 2009 la clôture
de la procédure d’infraction ouverte contre la France au sujet des mutualisations.
La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a
profondément modifié le régime juridique de la mutualisation des services entre
communes et communautés. L’ancien article L 5211-4-1 du CGCT a été scindé en
deux articles. La mutualisation revêt désormais deux modalités principales :
1. La mise à disposition des services en cas de transfert de
compétences à la communauté
La mise à disposition de services recouvre deux possibilités :
▪ La mutualisation ascendante des communes vers les communautés
21/35 La Loi du 16 décembre 2010 modifie le CGCT afin de sécuriser le régime des
mutualisations ascendantes au regard du droit communautaire, en maintenant
ces mutualisation hors du champ des exigences applicables en matière de mise
en concurrence des marchés publics.
L’article L 5211-4-1 du CGCT pose le principe général selon lequel tout transfert
de compétences des communes vers un EPCI entraîne le transfert du service
chargé de sa mise en œuvre. La règle du transfert obligatoire et concomitant des
services nécessaires à l’exercice des compétences transférées est ainsi
confirmée.
Les fonctionnaires territoriaux et les non titulaires qui remplissent en totalité
leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré, sont
transférés à l’EPCI dont ils relèvent dans les conditions de statut et d’emploi qui
sont les leurs.
Le transfert n’est automatique que s’il s’agit d’une compétence transférée dans
sa totalité car dans le cas d’un transfert partiel de la compétence, les communes
qui le souhaitent peuvent déroger à cette règle générale en conservant certains
de leurs services qui peuvent, ensuite, être mis à disposition de l’EPCI par voie
de convention.
Les contrats des agents de droit privé des services transférés sont maintenus en
l’état.
Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance,
sauf accord contraire des parties.
La substitution de personne morale aux contrats conclus par les communes
n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. La
commune qui transfère la compétence informe les cocontractants de cette
substitution (article L 5211-5, III du CGCT).
La mise à disposition au bénéfice de l’EPCI doit, d’une part, concerner des
services communaux qui auraient dû faire l’objet d’un transfert, et, d’autre part,
avoir pour objet l’exercice de la compétence transférée à l’EPCI.
▪ La mutualisation descendante par laquelle un EPCI peut mettre à disposition
d’une ou plusieurs de ses communes membres, pour l’exercice de leurs
compétences, des services lorsque cette mise à disposition présente un intérêt
dans le cadre d’une bonne organisation des services. Les services doivent être
liés aux compétences qui ont été transférées à la communauté et ne peuvent pas
concerner des services fonctionnels.
Les deux types de mises à disposition de services sont régis par des règles
communes : consultation préalable des comités techniques et établissement
d’une convention prévoyant notamment les modalités de remboursement des
charges par le bénéficiaire de la mise à disposition.
22/35 2. La constitution de services communs
L’article L 5211-4-2 du CGCT, dispose qu’«en dehors des compétences
transférées, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de
services communs». La création de ces derniers est possible dans deux
hypothèses : pour les services fonctionnels (finances, ressources humaines,
communication, affaires juridiques, informatiques...) et pour les services sans
lien avec les compétences qui ont été transférées à la communauté.
Comme dans le cadre d’une mise à disposition de services classique, les
modalités de remboursement seront fixées par voie conventionnelle, après avis
du ou des comités techniques compétents.
Selon l’article L 5211-4-2 du CGCT, les services communs sont « gérés » par la
communauté et l’ensemble des agents communaux sont « de plein droit mis à
disposition » de celle-ci, « pour le temps de travail consacré au service
commun ».
En outre, le groupement exerce à leur égard les prérogatives reconnues à
l'autorité investie du pouvoir de nomination à l'exception de celles liées :
- à la promotion interne
- à la nomination
- à la mise à disposition
- au détachement
- à la position hors cadre
- à la disponibilité
- au congé parental
- à l’avancement d’échelon
- à l’avancement de grade
- aux sanctions du deuxième groupe en matière de pouvoir disciplinaire
- à la cessation de fonction.
En vertu de ces dispositions, les agents exerçant en tout ou partie leurs missions
au sein d’un service transformé en service commun seront obligatoirement mis à
la disposition de la communauté (au prorata de leur temps de travail consacré à
ce service), et non pas transférés comme cela pouvait être le cas dans le cadre
de l’ancienne gestion unifiée des services.
A ce sujet, il faut noter que le projet de loi MAPAM actuellement débattu au
Parlement prévoit un transfert automatique de ces agents.
En fonction de la mission réalisée, le personnel des services communs sera placé
sous l’autorité fonctionnelle du maire ou du président de la communauté.
Depuis la promulgation de la loi n°2012-281 du 29 février 2012, dans le cadre
des services communs prévus à l’article L 5211-4-2 du CGCT, le maire et/ou le
président peuvent donner, sous leur surveillance et responsabilité, par arrêté,
délégation de signature au chef dudit service pour l'exécution des missions qu'il
lui confie.
23/35 La mutualisation des services s’inscrit dans le cadre d’une réflexion globale sur la
répartition des besoins en fonction des partages de compétences entre
communauté et communes membres. Elle présuppose la mise en place de modes
de gestion nouveaux entre collectivités, notamment managériaux et financiers.
Si la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 est venue
sécuriser les pratiques de mutualisation et les encourager, la mise en œuvre
concrète des nouvelles dispositions suscite de nombreuses questions notamment
au regard de la nouvelle réforme territoriale engagée depuis 2013.
La mise en œuvre des schémas de mutualisation
Les communautés seront tenues, à partir de 2014, de réaliser avec leurs
communes membres un schéma de mutualisation des services à mettre en
œuvre durant la mandature prochaine.
En effet, aux termes de l’article L 5211-39-1 du code général des collectivités
territoriales qui entrera en vigueur au 1er mars 2014, afin d'assurer une meilleure
organisation des services, dans l'année qui suit chaque renouvellement général
des conseils municipaux, le président de l'établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre établit un rapport relatif aux mutualisations de
services entre les services de l'établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre et ceux des communes membres. Ce rapport
comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre
pendant la durée du mandat. Le projet de schéma prévoit notamment l'impact
prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l'établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes concernées et
sur leurs dépenses de fonctionnement.
Le rapport est transmis pour avis à chacun des conseils municipaux des
communes membres. Le conseil municipal de chaque commune dispose d'un
délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, son
avis est réputé favorable.
Le projet de schéma est approuvé par délibération de l'organe délibérant de
l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.
Le schéma de mutualisation est adressé à chacun des conseils municipaux des
communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale.
Chaque année, lors du débat d'orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote
du budget, l'avancement du schéma de mutualisation fait l'objet d'une
communication du président de l'établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre à son organe délibérant.
Les travaux autour de la mise en œuvre de ces schémas de mutualisation vont
immanquablement interroger la gestion des ressources humaines au sein des
communautés et des communes membres.
24/35 Interrogés lors de l’assemblée générale de l’association le 2 octobre 2013 à
Montpellier, les membres de l’AdCF ont rapporté en grande majorité (45,7%) que
les débats avaient d’ores et déjà commencé au sein de leur communauté mais
que le schéma n’en était pas encore au stade de la réalisation. En revanche, plus
d’un quart (27,6%) ont fait état de schémas de mutualisation en cours
d’élaboration ou finalisés. Chez le quart restant (26,7%), le sujet n’est pas du
tout évoqué pour l’instant (total des réponses à la question : 232).
Un schéma de mutualisation des services devra être réalisé d’ici fin 2015 dans toutes les
communautés. Dans la vôtre, ce schéma de mutualisation est…
… réalisé ou en cours.
… au stade des premiers débats.
… pas du tout évoqué pour l’instant.
(232 réponses)
Assemblée générale de l’AdCF
24e convention nationale de l’intercommunalité, Montpellier, 2 octobre 2013
Par ailleurs, se posent également les questions suivantes autour de l’élaboration
des schémas :
a. Quelle sera l’ambition donnée aux
mutualisation ?
b. Quel sera leur contenu ?
c. Quels sont les obstacles à contourner ?
25/35 schémas
de
26/35 L’expérience de la mise en œuvre d’un schéma de mutualisation Article issu de Localtis Lundi 4 mars 2013 Une communauté de communes valide dès 2012 son schéma de
mutualisation (49)
Les schémas de mutualisation des services ne seront obligatoires qu’en
2015, cependant rien n’empêche de les créer plus tôt. C’est ce qu’a fait
la communauté de communes de Pouancé-Combrée en impliquant
agents et élus dans l’élaboration du schéma. Une démarche qui s’est
appuyée sur le projet de territoire communautaire.
La communauté de communes de Pouancé-Combrée (14 communes, 10.649
habitants, Maine-et-Loire) a décidé d’anticiper l’échéance de 2015 pour mettre
en place son schéma de mutualisation des services. Plusieurs raisons expliquent
cette décision.
"Nous souhaitions absolument nous accorder le temps nécessaire pour expliquer
aux élus et aux agents les différents aspects que peut revêtir la mutualisation, et
réfléchir ensemble à ce projet avec l’objectif que chacun se l’approprie", indique
Marie-Jo Hamard, sa présidente. Le schéma de mutualisation s’est construit en
six mois. La démarche s’est appuyée sur le projet de territoire qui avait été
validé fin 2010, avec notamment des objectifs d’amélioration de la qualité des
services rendus à la population et l’accompagnement des communes dans leurs
missions.
Prendre le temps de l’information et de l’écoute
La première phase a été celle du temps d’information : avec des réunions et des
séances de formation à destination des élus et des agents. De celles-ci est née
une charte intercommunale.
Elle énonce les raisons et les enjeux de la mutualisation et définit les intentions
de l’intercommunalité. La charte précise également les résultats attendus en
termes d’amélioration de service aux habitants et les conditions dans lesquels ils
sont mis en œuvre par les agents.
La communauté de communes a été accompagnée dans cette démarche par un
cabinet conseil. Sa mission : aider la communauté à impliquer tous les acteurs.
Après avoir organisé des rencontres avec quelques élus et agents pour recueillir
leurs avis et leurs souhaits, tous les agents ont reçu un questionnaire, conçu par
le cabinet conseil, dont les réponses ont exprimées leurs interrogations et leurs
suggestions.
Co-construction entre les groupes de travail d’agents et le comité d’élus
A la suite de cette phase d’information/enquête, deux groupes de travail
composés exclusivement d’agents - services techniques d’une part et services
administratifs de l’autre - ont émis des propositions. Ces dernières étaient
transmises au Comité de pilotage formé d’élus de toutes les communes, qui
après analyse soit les validaient, les amendaient, ou encore demandaient aux
groupes de travail de les retravailler.
27/35 Des points d’étapes étaient fait régulièrement au conseil communautaire, qui a
approuvé le schéma au début de l’été 2012, six mois seulement après son
lancement. "La démarche d’information et d’implication de tous les acteurs nous
a fait gagner du temps, précise la présidente. Elle a notamment permis de
démystifier la mutualisation auprès des agents."
Création de groupements de commande, mise à disposition du personnel
ou du matériel
Le schéma de mutualisation de la communauté prévoit la création de
groupements de commandes dans des domaines tels que les assurances, la
vérification de la sécurité des équipements ou l’entretien des espaces verts. Pour
chacun de ces domaines, un agent référent consulte l’ensemble des communes
sur leurs besoins, puis il met au point l’appel d’offres, le leur soumet et en assure
le suivi. Le schéma prévoit aussi la mise à disposition du personnel ou du
matériel des communes les mieux dotées au profit des autres. Les relations entre
le bénéficiaire et le prestataire sont réglées par une convention qui fixe
notamment le montant de la prestation sur la base d’un tarif horaire.
Une mutualisation des services évolutive
"La mutualisation des services de ressources humaines a fait l’objet de notre
réflexion, mais il était encore trop tôt pour la mettre en œuvre, observe la
présidente. Notre idée était de déterminer les conditions pour mieux travailler
ensemble, sans tout bousculer, avec la volonté de créer des coopérations entre
les services des communes plutôt que d’organiser leur centralisation".
Cependant, au fur et à mesure des transferts de compétences et de leurs
évolutions, des services communautaires seront créés. Dans des domaines
comme celui de l’urbanisme et de la voirie, le désengagement probable de l’Etat,
ainsi que la mise en place du plan local d’urbanisme intercommunal nécessitant
le recrutement d’un agent qualifié, rendront d’autant plus nécessaire cette
évolution.
L’impact de la mutualisation en termes de réduction des dépenses n’est pas
encore perceptible. "Ce n’était pas l’objectif premier de notre schéma, mais je
pense qu’au fur et à mesure de l’évolution du projet et de la création de services
communs, nous observerons un effet bénéfique sur les dépenses", conclut la
présidente.
Le Centre de Gestion, tiers de confiance dans la mise en œuvre de
la GPEEC et des schémas de mutualisation Le Centre de Gestion ne se substitue pas aux collectivités pour mettre en œuvre
la GPEEC.
Toutefois, il alimente la réflexion des collectivités en matière de GPEEC par :
•
l’élaboration de bilans ou rapports sur l’emploi territorial, à partir de :
- Rapports sur l’Etat des Collectivités complété par chaque collectivité via
l’application « Bilan social »
- Données présentes dans ses bases de données (Carrières, Bourse de l’Emploi,
Concours)
- Enquêtes complémentaires
- La participation à des groupes de travail.
28/35 la mise en œuvre de débats sur l’emploi :
- Lors de la concertation départementale ou régionale annuelle. Il s’agit d’un
temps fort d’échanges entre les collectivités d’un même territoire sur les
problématiques de l’emploi
- Lors de la présentation du bilan social des collectivités de moins de 50 agents
au Comité Technique
•
•
la mise à disposition de documents et d’outils en matière notamment
d’organisation de services.
L’accompagnement des Centres de Gestion se matérialise également autour de la
question de la pénibilité, de la prévention et du maintien dans l'emploi.
En effet, en raison de la double contrainte, l'allongement de la durée de travail et
le veillissement de la population, ces questions sont au coeur de la préoccupation
à la fois des Elus, des Gestionnaires RH, des responsables des services, des
médecins et des préventeurs mais aussi auprès des premiers intéressés, les
agents confrontés à cette situation. Le Centre de Gestion met en œuvre une
démarche d’accompagnement en GPEEC notamment sur ces questions.
Ainsi, les services de santé-sécurité au travail peuvent intervenir et proposer des
études permettant notamment aux équipes dirigeantes de mettre en place un
comité de pilotage afin de réfléchir ensemble à des solutions techniques et
organisationnelles pouvant permettre d'apporter un bien-être aux agents et
réduire le taux d'absentéisme lié à des maladies chroniques et ainsi contribuer à
l’anticipation des besoins de recrutement et de polyvalence dans les services.
L’accompagnement d’une démarche de mutualisation par un CDG Exemple de la Communauté de communes Caux Vallée
La Communauté de communes Caux vallée de Seine (CVS) est un établissement
public de coopération intercommunale (EPCI) situé entre Rouen et le Havre.
Née le 1er janvier 2008, de la fusion entre trois collectivités (les communautés
de communes du canton de Bolbec, Caudebec-en-Caux/Brotonne et PortJérôme), elle réunit, au 1er janvier 2013, 47 communes et regroupe 67742
habitants.
Son territoire, d’une superficie de 483 km², se répartit autour d’une zone urbaine
et industrielle et d'une zone plus rurale et touristique.
La CVS est la 1ère intercommunalité du département par le nombre de ses
communes (la 11e en France) et la 3e par la population et sa richesse fiscale.
La CVS s’engage aujourd’hui dans une démarche de mutualisation et a saisi le
Centre de Gestion pour être accompagnée notamment sur les incidences de cette
évolution sur les ressources humaines communales et intercommunales.
29/35 Pour les élus et managers territoriaux tant des communes membres que de la
communauté, ce dispositif est générateur d’incertitudes et conduit à une
évolution des modes de gestion des ressources humaines tout en tenant compte
des politiques sociales de structures à vocations différentes.
Plusieurs questions liées aux ressources humaines mutualisées sont posées par
la CVS :
- le dialogue social et les conditions de travail
- la rémunération et l’action sociale
- les temps de travail
- les lieux de travail
- les fonctions
- la gestion des carrières.
La cohabitation de plusieurs statuts concomitants (droit public/droit privé,
contractuel/titulaire) pose la question de l’harmonisation qui oblige à réfléchir à
une communication interne et à s’interroger sur les valeurs de la collectivité.
Les responsables des ressources humaines doivent rechercher le consensus et
trouver les moyens de motiver les agents dans un contexte d’évolution des
services publics et de recherche de performance. Cela oblige à avoir une
cartographie précise des métiers et des compétences et de pouvoir travailler sur
la promotion des mobilités.
Le CDG a mis en place un programme d’actions et une offre de services
concertée :
- accompagnement des mobilités et des recrutements
- refonte des fiches de postes
- développement d’outils d’harmonisation des temps de travail, des
rémunérations
- GPEEC
- assistance statutaire
- constitution et suivi du réseau.
Par ailleurs, le service « Animation de l'emploi territorial » du CDG 76 a créé un
observatoire régional de l'emploi dans le cadre d'un partenariat avec le CDG 27
et le CNFPT. Ce service a pour objectifs de rassembler l'ensemble des données
relatives à l'emploi afin d'informer au mieux les responsables des collectivités
territoriales sur la dynamique de leurs territoires (les secteurs professionnels qui
recrutent, l'évolution des effectifs, la nature des recrutements, la pyramide des
âges....) et de permettre une véritable GPEEC.
L'ensemble de ces éléments fait l'objet de publications périodiques, sous forme
de lettre de l'observatoire et d'études portant sur les territoires et les métiers et
d'établissement de cartographies notamment. Ces travaux à destination des
collectivités territoriales sont restitués lors des conférences régionales de l'emploi
public territorial et de la formation afin de permettre aux décideurs territoriaux
(élus, DGS et DRH notamment) d'être informés et de débattre sur les
problématiques « RH » et de développer des outils visant à répondre aux
perspectives d'évolution.
30/35 Par ailleurs, afin de mieux servir l'ensemble des employeurs territoriaux de
Seine-Maritime le Centre de Gestion s'engage également auprès des
intercommunalités et des collectivités non affiliées à fournir les éléments
statistiques relevant de leur territoire à travers une convention partenariale et à
leur proposer un accompagnement RH adapté aux problématiques rencontrées.
Le dialogue social et managérial au coeur de la gestion
prévisionnelle des ressources humaines et de la mutualisation des
services La qualité du dialogue social est essentielle pour que la GRH devienne moteur du
changement. Il faut expliquer, concerter et négocier pour enrichir la prise de décision et
s'assurer que les mesures envisagées soient bien comprises. Ainsi, dans le cadre d’une démarche de GPEEC, l’implication le plus en amont
possible des représentants du personnel est une des conditions de l’appropriation
du dispositif. Il ne suffit pas de présenter uniquement le plan d’action ; les
partenaires sociaux doivent être associés dès la phase de préparation et tout au
long de la démarche. La relation GPEEC/dialogue social est rendue d’autant plus nécessaire par les
principaux enjeux identifiés aujourd’hui en matière d’évolution dans la Fonction
Publique : évolution des métiers, prise en compte des compétences, cohésion
sociale…
Par ailleurs, la place qu’occupent les partenaires sociaux dans la politique RH a
évolué notamment depuis l’entrée en vigueur de la loi du 5 juillet 2010.
L’article 8 bis créé par la loi n°2010-751 du 5 juillet 2010 reconnaît aux
organisations syndicales une compétence étendue pour participer à des
négociations avec les pouvoirs publics. Il s’agit :
• au niveau national, des négociations relatives à l’évolution des
rémunérations et du pouvoir d’achat des agents publics avec les
représentants du Gouvernement, les représentants des employeurs
publics territoriaux et les représentants des employeurs publics
hospitaliers
• des négociations relatives aux conditions et à l’organisation du travail, et
au télétravail ; au déroulement des carrières et à la promotion
professionnelle ; à la formation professionnelle et continue ; à l’action
sociale et à la protection sociale complémentaire ; à l’hygiène, à la
sécurité et à la santé au travail ; à l’insertion professionnelle des
personnes handicapées ; et à l’égalité professionnelle entre les hommes et
les femmes.
La question de la mise en relation entre les métiers et les grades dans la
détermination des besoins futurs est, par exemple, loin d’être neutre et le point
de vue des organisations syndicales a vocation à enrichir la réflexion. Il convient également d’associer au maximum les agents au processus de
mutualisation afin, d’une part, de leur offrir des garanties en termes de
31/35 discussion (notamment par l’intermédiaire des organisations syndicales) et,
d’autre part, d’éviter toute difficulté ultérieure en évoquant de façon
transparente l’ensemble des modes de gestion entre la communauté et ses
communes membres. D’une façon générale, la consultation des personnels
permet de démystifier la mutualisation en l’expliquant clairement à l’ensemble
des personnels. Les difficultés de la mutualisation sont multiples. Soumise à deux autorités
distinctes, les agents provenant d’origines variées, l’administration mutualisée
requiert des espaces de régulation et des actions visant à faire émerger une
culture commune. 32/35 Conclusion : Quelques préconisations et orientations…
Plus qu’un outil, la Gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences est une
démarche qu’utilisent aujourd’hui un grand nombre d’organisations dans le
secteur public.
Elle repose sur la création d’une cartographie des emplois et compétences
existants (nomenclature et répertoire des emplois) que l’on présente selon
quatre axes :
- le contenu : mission, activités, tâches,
- l’utilité : ce que les emplois apportent à l’institution
- les compétences requises pour les exercer : connaissances, savoir-faire…
- la démographie : effectifs, pyramide des âges.
Face à un contexte institutionnel et démographique évolutif et à un contexte
financier très restreint, la gestion prévisionnelle des effectifs, emplois et
compétences peut être un outil, certes lourd dans sa mise en œuvre, mais
nécessaire dans le cadre d’une qualité de service public efficiente et d’une
maitrise des coûts liés à la masse salariale.
Ainsi, dans le cadre de la mise en œuvre d’une telle démarche, un certain
nombre de préconisations et de recommandations d’ordre général peuvent être
prises en compte par la collectivité. Cependant, ces différentes préconisations
doivent également tenir compte du contexte et de l’environnement territorial de
la collectivité ainsi que de ses besoins.
1. Des objectifs à déterminer
La mise en place d’une démarche gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences n’est pas une démarche reproductible entre les structures. Il est
nécessaire de tenir compte du contexte de chaque organisation, de son
fonctionnement, de son environnement et avant tout de définir les objectifs de la
mise en oeuvre d’une telle démarche. Ces derniers permettent de vérifier la
conformité entre ce qui a été déterminé en amont et les résultats obtenus. Il
s’agit d’un préalable.
2. Un outil évolutif
Pour que l’outil reste pertinent, il doit être évolutif car sa représentation est figée
à un instant précis.
La démarche doit être vivante et au service d’une réflexion globale sur le pilotage
des RH dans une collectivité locale et non pas un outil vide dont le seul objectif
est de faire de la GPEEC en tant que telle.
Il doit servir notamment :
- au recrutement et à la définition des profils de postes
- à la mobilité et à la définition d’une orientation professionnelle
- à la formation et à la définition des plans collectifs ou de parcours individualisés
- à l’évaluation et à analyse par mesure d’écart entre compétences requises et
détenues
- à la communication sur les emplois et leurs contenus.
33/35 Pour que ce référentiel « emplois-activités-compétences » reste à terme, un outil
utile à la gestion des ressources humaines de la future collectivité créée, il doit
être régulièrement remis à jour. Son actualisation peut être faite lors
d’intégration de nouvelles activités, de développement de nouvelles
compétences, ou encore si un service est réorganisé, donc tout changement
organisationnel ou structurel effectué.
3. Des acteurs impliqués
La mise en place de ce genre de démarche est vouée à l’échec, s’il n’y a pas une
implication générale et globale de la part de tous les acteurs de la collectivité, et
particulièrement du responsable des ressources humaines. Ce dernier joue alors
un rôle clef, car il sert de relai pour expliquer et impulser la démarche en vue de
l'adhésion de l’ensemble des agents. Il est nécessairement partie prenante dans
la définition des compétences.
L’identification des compétences passe par un travail de collaboration entre le
service RH, les responsables de service et les agents dans l’énumération et la
clarification de leurs activités et des compétences requises. Dans une vision
prospective, des comités regroupant des élus, directions de service et
responsables ressources humaines, travaillent sur l’anticipation des besoins de
l’organisation. Ainsi s’élabore un plan stratégique qui se fonde sur le
management participatif, un dispositif de formation adapté, une politique de
rémunération, une gestion des départs en retraite, des reconversions et des
mobilités horizontales.
De par la définition de nouveaux objectifs RH, les enjeux organisationnels
peuvent être différents et nécessitent un travail de concertation des acteurs-clefs
de la collectivité.
4. Une démarche mise en œuvre avec l’appui de tous les outils GPEEC
Certains outils de GPEEC ont déjà été mis en place au sein de plusieurs
collectivités marquant toute l’efficacité de ces derniers notamment par leur
caractère général et leur facilité de mise en œuvre, tels que le plan de formation
et l’entretien d’évaluation. Alors qu'une approche par les compétences peut
apporter un langage commun pour définir les profils des emplois et ceux des
individus, il semble que la démarche de GPEEC pourrait également intégrée
l’ensemble des outils liés au plan de formation et à l’entretien d’évaluation.
La notation individuelle compare l’agent aux autres agents à un instant donné.
Souvent, elle ne sert pas véritablement à fonder les appréciations, ni les rythmes
d’avancement (la plupart du temps quasiment identiques), ni les éventuelles
modulations de primes. En revanche, l’évaluation prend en compte les
évolutions, les comparaisons d’une année sur l’autre et l’appréciation des
résultats par rapport aux objectifs et aux missions.
L’entretien d’évaluation permet de mesurer l’écart entre les compétences
attendues et manifestées dans le poste, d’identifier les potentiels et les viviers de
compétences inexploitées, d’anticiper les mobilités internes et de faciliter
l’élaboration du plan de formation.
34/35 La convocation à l’entretien est accompagnée de la fiche de poste et d’un
canevas d’entretien professionnel servant au compte rendu.
Il est également largement préconisé la mise en place d’un traitement
informatisé global des résultats des entretiens, notamment pour le recensement
des compétences attendues et existantes, et pour les demandes de mobilité et
de formation des agents.
D’autres préconisations sont également à prendre en compte telles que :
- l’exploitation des bilans sociaux de manière dynamique et comparative à des
fins prospective et pluriannuelle
- adopter une approche fondée sur les métiers et les compétences et répertorier
et gérer les postes par métiers et compétences
- utiliser les systèmes d’avancement, de promotion et de compléments de
rémunération comme un levier de gestion des ressources humaines.
Enfin, la mise en œuvre d’une démarche de Gestion prévisionnelle des emplois,
des effectifs et des compétences par une collectivité doit pouvoir s’accompagner
de l’expertise des Centres de Gestion. En effet, de par leur positionnement
territorial, leur champ de compétences et leur expérience dans la mise en œuvre
des outils de GPEEC, les CDG sont les partenaires nécessaires des collectivités
dans ces projets. Cependant, quel que soit le projet initié (fusion de collectivités,
d’EPCI, schémas de mutualisation…), il est impératif que le Centre de Gestion
soit associé dès les prémices de la démarche notamment afin de mieux définir et
cibler les outils à mettre en œuvre, et ce, en fonction de la politique RH menée
par la collectivité.
35/35