a maintenant 30 ans, je pense que la cour ne doit pas avoir peur de

Nov.2007
A MAINTENANT 30 ANS, JE PENSE QUE LA COUR
NE DOIT PAS AVOIR PEUR DE S’AFFIRMER
Interview de Monsieur Jean-François Bernicot, Membre de la Cour,
dont le mandat expire à la fin de l’année.
M. Jean-François Bernicot
par Rosmarie Carotti
R. C.: Monsieur,
pour
commencer,
comment
s’adresse-t-on correctement à un Chevalier de la
Légion d’Honneur?
M. J-François Bernicot:
En France les appellations
ne sont généralement pas liées aux distinctions
honorifiques ni aux diplômes universitaires mais aux
fonctions exercées. L’appartenance à l’ordre de la Légion
d’honneur n’emporte aucune appellation particulière. Si
l’on veut être formaliste, mon appellation est Monsieur
le conseiller parce que je suis conseiller maître à la Cour
des comptes française. Mais je n’aimerais pas que vous
m’appeliez Monsieur le membre. Avec Monsieur, vous ne
pouvez pas vous tromper.
R. C.: En janvier 2003, quand vous étiez au début
de votre deuxième mandat à la Cour des comptes
européenne, lors d’une réunion au Sénat français,
vous avez décrit notre institution comme étant encore
jeune et manquant encore de maturité. À l’échéance de
votre deuxième mandat et après deux élargissements,
considérez-vous que nous ayons atteint la maturité?
M. J-François Bernicot:
Est-ce qu’on a atteint la
maturité à 30 ans ? Pour être plus sérieux, je pense que
la Cour n’a pas encore trouvé la place qui devrait être la
sienne dans le concert institutionnel européen. Elle n’a
pas encore cette position institutionnelle forte qui doit être
celle d’une Cour des comptes dans la conception qui est
la mienne. Dans certains pays, l’institution supérieure de
contrôle est un bureau d’audit dépendant du Parlement et
sa légitimité se situe donc essentiellement au niveau de
ce Parlement. Dans l’Union européenne, la légitimité de
notre cour procède directement du traité et je pense qu’elle
devrait être encore plus respectée et écoutée qu’elle ne
l’est aujourd’hui par les autres institutions européennes.
R. C.: Comment voyez-vous donc la Cour des
comptes européenne dans la discussion sur un
nouveau Traité?
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M. J-François Bernicot:
Tant qu’on reste une
institution, et je ne pense pas qu’on veuille modifier le
traité sur ce sujet, rien ne change. La Convention a
regroupé les quatre premières institutions en y ajoutant
le Conseil européen. Pour des raisons que j’estime être
de pur affichage, la Cour des comptes européenne et la
Banque centrale européenne ont été mises à part. Même
si cela gêne certains, tant qu’on reste une institution, je n’y
vois pas trop d’inconvénients. Mais il est vrai que souvent,
dans les ouvrages ou les commentaires de la presse, la
Cour des comptes est souvent négligée. Est-ce que cela
veut dire que nous ne sommes pas assez connus? A
maintenant 30 ans, je pense que la Cour ne doit pas avoir
peur de s’affirmer. Nous devons renforcer en permanence
notre professionnalisme et notre indépendance. Ce sont
les deux éléments qui caractérisent une Cour des comptes.
Ce n’est qu’ainsi que la Cour sera respectée.
R. C.: Y a-t-il des entraves à cette indépendance?
Que signifie indépendance?
M. J-François Bernicot:
Les entraves sont celles
que l’on accepte. Des pressions, il y en a toujours, et
l’essentiel est de ne pas y succomber. Cela ne veut pas
dire qu’il ne faille pas écouter nos interlocuteurs. On
peut changer d’avis, éventuellement accepter certains
arguments, mais la Cour doit conserver son autonomie de
décision.
L’indépendance est fondée d’abord sur les garanties qu’on
donne aux différents acteurs de la Cour. Là, il n’y a pas
trop de problèmes. À la Cour des comptes européenne,
un mandat de six ans pour les membres et le statut de la
fonction publique européenne garantissent suffisamment
cette indépendance. Ensuite, c’est une question d’état
d’esprit. Mais lorsque se manifeste la “mollesse de cœur”,
comme on dit en France, la meilleure façon pour garantir
l’indépendance de la Cour reste la procédure de décision
collégiale, à condition que celle-ci soit menée de façon
honnête et transparente.
R. C.: Mais c’est justement cette collégialité qui est
en discussion suite aux divers élargissements.
M. J-François Bernicot:
C’est vrai, il est plus
facile d’avoir un esprit collégial à six ou sept qu’à 12, 15
ou 27. C’est le traité qui prévoit un représentant par État
membre. Nous avons fait à la Cour ce qui était en notre
pouvoir pour nous organiser au mieux; nous avons créé
des groupes d’audit, qui permettent des débats beaucoup
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NE DOIT PAS AVOIR PEUR DE S’AFFIRMER
plus intéressants et approfondis. Il y a toujours un grand
nombre de dossiers à gérer à 27 et la décision finale
relève du collège. Le développement et le maintien d’un
esprit collégial sont un travail de tous les jours qui connaît
des hauts et des bas, et le nombre n’est pas forcément le
principal obstacle.
R. C.: Parlez-nous de votre groupe, le groupe I.
Quelle est la répartition des compétences et le rôle du
doyen ?
M. J-François Bernicot:
Le groupe I était celui
des “Politiques agricoles” et maintenant il s’appelle
“Conservation et gestion des ressources naturelles”.
On s’est adapté aux nouvelles perspectives financières.
Le doyen a surtout un rôle de coordination, bien défini
dans le règlement intérieur. C’est un rôle de primus inter
pares qui actuellement est exercé par Mme Hedda von
Wedel. Mais si le groupe 1 travaille bien, c’est parce
qu’on a d’excellentes équipes d’auditeurs et une bonne
coopération entre les divisions et le directeur. Je dois
ici saluer en particulier le travail fait par M. Walter Hubl
avec lequel j’ai travaillé étroitement au cours des quatre
ans et demi pendant lesquels j’étais le doyen du groupe.
Nous avons réussi à créer, je crois, un esprit de groupe
entre les membres ainsi qu’entre les différentes divisions.
Encore récemment, une tâche a été confiée à la division
que dirige M. Riemer Haagsma et à laquelle les autres
divisions contribuent sans problèmes. C’est une révolution
par rapport à l’esprit qui régnait il y a dix ans.
R. C.: Votre nom est-il lié à un rapport spécial en
particulier?
M. J-François Bernicot:
Non, d’abord parce que
je suis contre la personnalisation des rapports. Le rapport
est celui de la Cour. Le rôle du rapporteur est d’obtenir
l’accord du maximum de membres sur les observations
qu’il propose au groupe et au collège. J’ai été le rapporteur
de près de 20 rapports spéciaux en 12 ans. Il y en a encore
un en chantier et j’espère pouvoir le présenter avant mon
départ. Les rapports spéciaux sont le résultat de travaux
sur lesquels le membre peut avoir une réelle influence
dans la mesure où il peut s’impliquer dans le travail
d’audit. C’est, pour moi, le travail le plus intéressant. Je
suis particulièrement fier de la série des quatre rapports
spéciaux publiés ces quatre dernières années sur le
développement rural. Cette division “développement rural,
pêche et mer” que la Cour m’avait demandé de créer en
2000, a remarquablement travaillé et a montré depuis le
début un excellent esprit d’équipe.
Je suis plus réservé sur les chapitres du rapport annuel
car celui-ci est devenu essentiellement un rapport DAS.
Le contrôle de la bonne gestion financière, ce sont nos
rapports spéciaux. Mais nos ressources sont beaucoup
trop mobilisées par les travaux annuels et obligatoires
d’audit financier qui aboutissent à cette “déclaration
d’assurance” qui nous a été imposée par le traité de
Maastricht. Le grand problème de la Cour dans les années
qui viennent va être de garder une certaine liberté de choix
dans l’établissement de son programme, compte tenu des
contraintes que le contrôle de la régularité et légalité et le
contrôle de certification des comptes nous imposent.
R. C.: Rapports spéciaux, synonyme d’audit de la
performance?
M. J-François Bernicot:
Oui, c’est ça. Toutes les
Cours des comptes, quels que soient leur forme et leur
statut, opèrent dans plusieurs domaines. En premier lieu,
il y a la certification des comptes. Nous avons cet aspect
de la fiabilité des comptes avec la première partie de la
DAS, qui est d’autant plus importante qu’on est passé
à une comptabilité d’exercice. Je pense d’ailleurs qu’on
n’a pas encore bien pris la mesure de ce changement au
niveau communautaire. D’autre part, il y a le contrôle de
la régularité et de la légalité, le deuxième pilier de la DAS,
qui chez nous a pris une importance excessive. L’autre
fonction, qui devrait intéresser le plus les parlementaires et
le public, ce sont les rapports de bonne gestion financière
que l’on appelle aussi, en utilisant un anglicisme, l’audit de
performance.
R. C.: Il y a là, je crois, aussi un élément important,
qui est celui qu’un audit de performance s’étend bien
au-delà d’un exercice.
M. J-François Bernicot:
Là, il y a un autre
problème. Toutes ces missions ne se font pas de la même
façon, mais c’est le même cadre, c’est-à-dire qu’elles
s’alimentent mutuellement. Comment voulez-vous faire de
l’audit de performance si vos chiffres sont faux ou si les
opérations sous-jacentes sont irrégulières ? L’audit de la
régularité et de la légalité, de son côté, est indispensable
dans une société démocratique fondée sur le droit. Enfin,
l’audit de la bonne gestion apporte à l’autorité budgétaire
les informations nécessaires pour apprécier la bonne
utilisation des crédits votés. Pour moi l’audit est unique : il y
a des objectifs différents, des méthodes et des techniques
différentes mais qui se rejoignent dans un même métier.
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A MAINTENANT 30 ANS, JE PENSE QUE LA COUR
NE DOIT PAS AVOIR PEUR DE S’AFFIRMER
R. C.: Que pensez-vous du choix des thèmes pour
les rapports spéciaux?
M. J-François Bernicot:
On a fait du bon travail
mais on pourrait faire mieux. Ma principale crainte, - j’étais
rapporteur de rapports spéciaux qui étaient de ce type là
et je m’inclus donc dans la critique -, c’est que souvent,
on a une telle obsession de la régularité et de la légalité
qu’elle va se nicher jusque dans les rapports spéciaux.
Au lieu de faire vraiment de l’audit de la performance, on
revient trop souvent à des aspects d’audit de conformité.
R. C.: Que pensez-vous du recours à des Focus
Groups?
M. J-François Bernicot:
Je ne sais pas trop ce que
ce terme recouvre exactement. Si cela signifie de recourir
à des experts extérieurs pour l’exécution ou la validation
des résultats de nos audits de performance, je pense que
l’idée est excellente. C’est une pratique indispensable
quand on veut faire une réelle évaluation des politiques
publiques dans des domaines techniques, ou lorsque des
compétences particulières dépassent celles qu’on peut
attendre d’un auditeur. Personnellement j’appartiens à une
“école” qui fait la différence entre audit de la performance
et évaluation d’une politique publique. Pour moi, ce sont
deux choses différentes. Mais ce sujet mériterait un débat
et cela nous entraînerait trop loin.
Dans l’Union européenne, le mot “évaluation” est utilisé
de manière abusive. Il s’agit généralement d’évaluer des
projets ou des programmes et non des politiques. On
parle même d’évaluation “ex ante”, ce qui pour moi est un
oxymore.
D’une manière plus générale, je trouve que notre
institution n’ouvre pas assez les portes et les fenêtres aux
compétences extérieures. Les modes de recrutement sont
réglementés d’une façon trop rigide. J’aimerais pouvoir
engager pour trois ou quatre ans des gens qui viennent
de l’extérieur et apportent des idées, des pratiques, des
approches ou des conceptions neuves. En particulier j’ai
désapprouvé la suppression des postes temporaires et des
postes ICN, qui permettaient d’accueillir des professionnels
des institutions supérieures de contrôle des États membres
dans de meilleures conditions qu’actuellement. Je n’ai eu
qu’à me louer de l’apport de ceux que j’ai eu l’occasion de
connaître.
Pascal a précisé la différence entre “l’esprit de géométrie”
et “l’esprit de finesse”. Je trouve qu’à la Cour on cultive
beaucoup trop l’esprit de géométrie et pas assez l’esprit
de finesse.
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R. C.: Quels sont vos projets pour le futur?
M. J-François Bernicot:
J’ai plein de projets.
D’abord, en tant que magistrat à la Cour des comptes
française, je m’attends à être affecté à une des sept
chambres. C’est le Premier président qui en décidera.
En tant que membre de la Cour, je pourrais aussi être
appelé à exercer d’autres activités à l’extérieur de la Cour,
dans des commissions mises en place pour conseiller le
gouvernement par exemple. Je peux également être mis
à la disposition des commissions des finances du Sénat
et de l’Assemblée nationale pour des travaux particuliers
dans le cadre de la mission d’assistance de la Cour des
comptes au Parlement.
Puis, il y a les activités personnelles en parallèle. J’espère
continuer des travaux d’enseignement et de recherches
dans le domaine des finances publiques à l’Université de
Paris I, à la Sorbonne, et au comité de rédaction de la
Revue Française de Finances Publiques. L’enseignement
est pour moi une hygiène intellectuelle. Il me permet
d’approfondir ce qui est à la base de notre métier. Dans
tous les pays de l’Union, un membre, un fonctionnaire
d’une institution de contrôle, doit se former, se remettre en
cause en permanence. On doit être adaptable et s’adapter
parce que les choses changent vite. À la Cour des comptes
française il existe, depuis des décennies, une relation
permanente entre les magistrats de la Cour et l’Université.
Cela permet de mettre à jour les connaissances au sein de
la Cour. Cela existe aussi à la Cour européenne mais pas
d’une manière institutionnelle. Il s’agit plutôt d’initiatives
individuelles même si le service de la formation continue
fait d’énormes efforts pour ouvrir les sujets au-delà de
l’expertise comptable ou des langues.
Et j’espère aussi pouvoir continuer à contribuer à la
construction européenne.
R. C.: En quelques mots, comment jugez-vous votre
expérience à la Cour des comptes européenne?
M. J-François Bernicot: Je considère que ma nomination
était un acte de confiance de mon gouvernement et de
mes collègues de la Cour des comptes française. Pour
justifier cette confiance, je m’étais fixé plusieurs objectifs en
arrivant il y a douze ans. J’ai réussi, je crois, à atteindre la
plupart d’entre eux au niveau des secteurs et des groupes
auxquels j’ai appartenu. Au niveau de la Cour, toutefois,
il reste encore beaucoup de travail à faire et mon action
n’a pas été aussi efficace que j’aurais pu l’espérer. Mais,
je suis confiant pour l’avenir, car mon successeur est un
grand professionnel et un magistrat de grande qualité.
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NE DOIT PAS AVOIR PEUR DE S’AFFIRMER
Toutefois, l’essentiel restera les rencontres humaines
très enrichissantes que j’ai pu faire à la Cour, à tous les
niveaux de l’institution. S’agissant des membres, j’avais
connu certains d’entre eux dans le cadre des institutions
de contrôle de nos pays respectifs plus de dix ans avant
que nous nous retrouvions dans le même collège. Mais je
suis très heureux d’avoir rencontré de nouveaux collègues
venant d’autres horizons. Je considère en particulier
avoir eu beaucoup de chance de vivre à la Cour les deux
derniers élargissements qui m’ont permis de bénéficier
pendant ces dernières années des contacts fructueux et
souvent amicaux avec nos douze nouveaux collègues.
secteur dont j’étais responsable, ainsi que ceux des autres
secteurs et des autres groupes. Les cabinets permettent
souvent de régler beaucoup de problèmes avant les
réunions des membres au sein du groupe ou de la Cour.
La présence de Jean-Marc Danièle, qui est un magistrat de
Chambre régionale des comptes, m’a également permis
de garder le contact avec notre maison d’origine pendant
mon deuxième mandat. Tous les membres de mon cabinet
ont formé pour moi un véritable “équipage” dont l’efficacité
globale repose sur celle de chacun de ses membres, quelle
que soit sa fonction : Brigitte, Jocelyne, Marc et Yolande.
J’ai une totale confiance en chacun d’entre eux.
R. C.: En tant que membre du comité d’audit
d’Europol, vous avez aussi été auditeur externe de
Europol. Comment jugez-vous cette expérience?
R. C.: Pensez-vous écrire un livre sur votre
expérience à la Cour des comptes européenne?
M. J-François Bernicot:
J’étais parmi les tout
premiers auditeurs de cette nouvelle organisation,
avec MM. Salmi et Sousa Ribeiro. C’est un organe
intergouvernemental. Il est financé par les États membres
et rend compte au Conseil et non pas au Parlement, bien
que la Commission et le Parlement souhaitent depuis
longtemps que son financement soit intégré dans le
budget communautaire. La Convention qui a créé Europol
a prévu que le contrôle des fonds serait assuré par un
comité d’audit de trois Membres qui sont désignés par le
Président de la Cour des comptes européenne.
Quant au contrôle, Europol est donc un peu particulier.
Pour le travail de base, le comité d’audit avait passé
un contrat avec une société d’audit privée de La Haye,
mais tout le reste du travail a été fait par les cabinets des
membres. En particulier, pendant les trois ans de mon
mandat, l’excellent travail de Dirk Pauwels a permis de
lancer les travaux de ce comité d’audit sur de bonnes
bases. La première année, nous nous sommes investis
pendant les mois d’été pour que nous soyons en mesure
de présenter notre rapport dans les délais. C’était une
nouvelle organisation : nous avons connu le passage d’une
comptabilité de caisse vers une comptabilité patrimoniale,
- il n’y avait pas de système comptable efficace en place,
pas d’inventaire, peu de procédures de gestion financière,
un bilan présenté en déséquilibre. En bref, tout était
encore à créer. Cela m’a valu d’ailleurs d’être invité par le
Sénat français, il y a quelques années, pour évoquer cette
expérience particulière.
M. J-François Bernicot:
Pas maintenant. J’écrirai
certainement quelque chose pour ma petite fille. J’ai pris
beaucoup de notes. Je n’ai pas l’intention de le publier,
parce que j’estime qu’un membre a un certain devoir de
réserve quand il quitte la Cour. Par contre, j’ai bien l’intention
de continuer à participer à la construction européenne.
J’ai commencé à m’en occuper en 1977 quand on a créé
la politique commune des pêches. J’étais à l’époque
administrateur des affaires maritimes à Boulogne-sur-Mer,
qui était le premier port de pêche européen. J’ai retrouvé
le domaine communautaire au sein du Conseil, en 1984 1985, pour la négociation du traité d’adhésion de l’Espagne
et du Portugal. Puis, j’ai été nommé à la Cour des comptes
européenne en 1996.
Je pense que dans les années qui viennent il va falloir
défendre, et même essayer de retrouver, l’esprit européen
du projet de Schuman, Adenauer, De Gasperi et Beck,
cet esprit de paix, de vraie réconciliation et de solidarité
sans lequel l’Union européenne n’aura aucune légitimité
aux yeux des peuples européens qui voient bien que notre
Europe est un îlot de prospérité au milieu d’un monde
instable et dangereux.
D’une manière générale, je dois dire que j’ai bénéficié de
l’excellent concours des membres de mon cabinet au cours
de ces douze années. Leur rôle a été très important pour
me permettre de suivre au plus près les travaux d’audit du
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