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Das Non-Refoulement-Prinzip auf hoher See
Michael Heger
Masterarbeit im Rahmen des MA in European Studies
Ein Vergleich der Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
und des United States Supreme Court
Eingereicht von:
Michael Heger
Plattenstrasse 7
4934 Madiswil
[email protected]
Matr.-Nr.: 05-206-305
Eingereicht bei:
Prof. Dr. iur. Christa Tobler
Prof. Dr. Georg Kreis
Basel, 21. Dezember 2012
1
Michael Heger
Inhalt
Abkürzungsverzeichnis ............................................................................................................................ 4
Vorwort des Autors ................................................................................................................................. 6
1.
Einleitung ......................................................................................................................................... 7
2.
Grenzschutz in Europa..................................................................................................................... 8
2.1.
Exterritorialisierung der Grenzkontrollen ............................................................................... 9
2.1.1.
Abkommen mit Drittstaaten ......................................................................................... 10
2.1.2.
Die bilateralen Verträge zwischen Italien und Libyen ................................................... 11
2.1.3.
Frontex .......................................................................................................................... 13
3.
Grenzschutz in den USA ................................................................................................................ 15
4.
Rechtliche Rahmenbedingungen................................................................................................... 19
4.1.
Seerecht................................................................................................................................. 19
4.2.
Flüchtlings- und Menschenrechte ......................................................................................... 20
4.2.1.
5.
Das Non-Refoulement-Prinzip ....................................................................................... 21
4.3.
Recht auf europäischer Ebene .............................................................................................. 25
4.4.
Italienisches Recht ................................................................................................................. 26
4.5.
US-amerikanisches Recht ...................................................................................................... 26
4.6.
Völkergewohnheitsrecht ....................................................................................................... 26
Hirsi Jamaa and Others v. Italy ...................................................................................................... 28
5.1.
Sachverhalt ............................................................................................................................ 28
5.2.
Drittparteien .......................................................................................................................... 28
5.2.1.
Pressemitteilung des UNHCR vom 7. Mai 2009 ............................................................ 28
5.2.2.
Brief des Vizepräsidenten der Europäischen Kommission, Jacques Barrot .................. 29
5.2.3.
Bericht des CPT .............................................................................................................. 30
5.2.4.
Bericht von Human Rights Watch.................................................................................. 30
5.2.5.
Der Besuch von AI in Libyen .......................................................................................... 30
5.2.6.
Material zur Situation in Somalia und Eritrea ............................................................... 31
5.2.7.
Resolution des Europarats............................................................................................. 31
5.3.
Das Urteil des EGMR.............................................................................................................. 33
5.3.1.
Gerichtsbarkeit .............................................................................................................. 33
5.3.2.
Mutmasslicher Verstoss gegen Art. 3 der Konvention .................................................. 34
5.3.3.
Mutmassliche Verstoss gegen Art. 4 des Protokolls Nr. 4 der EMRK ............................ 38
5.3.4.
Mutmasslicher Verstoss gegen Art. 13 zusammen mit Art. 3 der Konvention und Art. 4
des Protokolls Nr. 4. ...................................................................................................................... 41
6.
Sale v. Haitian Centers Council ...................................................................................................... 42
2
Michael Heger
6.1.
Vorgeschichte ........................................................................................................................ 42
6.2.
Das Urteil des US-Supreme Courts ........................................................................................ 43
6.2.1.
Mutmasslicher Verstoss gegen Art. 243 (h) des INA ..................................................... 43
6.2.2.
Mutmasslicher Verstoss gegen Art. 33 der GFK ............................................................ 45
7. Vergleich zwischen dem Entscheid des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und dem
Entscheid des US-Supreme-Courts ........................................................................................................ 48
7.1.
Sachverhalt ............................................................................................................................ 48
7.2.
Rechtsgrundlagen .................................................................................................................. 48
7.3.
Die Argumentation der beiden Gerichtshöfe ........................................................................ 49
7.4.
Weitergehende Interpretation .............................................................................................. 52
8.
Fazit ............................................................................................................................................... 54
9.
Bibliographie.................................................................................................................................. 56
Literaturverzeichnis ........................................................................................................................... 56
Materialienverzeichnis ...................................................................................................................... 57
Verzeichnis der verwendeten Fälle ................................................................................................... 58
Rechtsquellenverzeichnis .................................................................................................................. 58
Europäische Union ........................................................................................................................ 58
Europarat ....................................................................................................................................... 59
Italien ............................................................................................................................................. 59
USA ................................................................................................................................................ 59
Vereinte Nationen ......................................................................................................................... 59
3
Michael Heger
Abkürzungsverzeichnis
Abs.
Absatz
AI
Amnesty International
Aire Centre
Centre for Advice on Individual Rights in Europe
Art.
Artikel
CAT
United Nations Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading
Treatment or Punishment, Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Folter und
andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe
CFR
Code of Federal Regulations
CPT
European Committee fort he Prevention of Torture and Inhuman or Degrading
Treatment or Punishment, Europäisches Komitee zur Verhütung von Folter und
unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe
CRC
Convention on the Rights of the Child, Übereinkommen über die Rechte des Kindes
EG
Europäische Gemeinschaft
EU
Europäische Union
ECOSOC
United Nations Economic and Social Council, Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten
Nationen
EGMR
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
EMRK
Europäische Menschenrechtskonvention
EKMR
Europäische Kommission für Menschenrechte
ExCom
Executive Committee (des UNHCR)
Frontex
Frontières extérieures, Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an
den Außengrenzen
Fed. Reg.
Federal Register
GFK
Genfer Flüchtlingskonvention (Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge)
HRW
Human Rights Watch
IACHR
Inter-American Commission on Human Rights
ICCPR
International Covenant on Civil and Political Rights, Internationaler Pakt über
bürgerliche und politische Rechte
ILM
International Legal Materials
4
Michael Heger
IOM
International Organization for Migration, Internationale Organisation für Migration
INA
Immigration and Nationality Act
NGO
Non-Governmental Organization, Nichtregierungsorganisation
PL
Public Law
RD
Regio Decreto
SAR
Search and Rescue
UN
United Nations, Vereinte Nationen
UNGA
United Nations General Assembly, Generalversammlung der Vereinten Nationen
UNHCR
United Nations High Commissioner for Refugees, Hohe Flüchtlingskommissar der
Vereinten Nationen
UNHCHR
United Nations High Commissioner for Human Rights, Hohe Kommissar der Vereinten
Nationen für Menschenrechte
UNTS
United Nations Treaty Series, Vertragssammlung der Vereinten Nationen
US
United States
USA
United States of America
USC
United States Code
USSC
United States Supreme Court
VCLT
Vienna Convention on the Law of Treaties, Wiener Übereinkommen über das Recht
der Verträge
5
Michael Heger
Vorwort des Autors
Als ich mir im Laufe meines Masterstudiengangs der Europastudien in Basel Gedanken über das
Thema meiner Masterarbeit machte, war mir von Anfang an klar, dass es etwas mit dem Thema
Migration zu tun haben würde. Das Phänomen Migration beschäftigt mich nicht nur im Arbeitsalltag
beim Bundesamt für Migration, sondern ist auch in Medien und Politik omnipräsent. Oft prägen
dabei Bilder von Fluten, Wellen und Strömen die Wahrnehmung der Migrationsbewegungen. Die
Bilder der armen, schwarzen Migranten, welche in klapprigen, überfüllten Booten versuchen, das
Mittelmeer zu überqueren, scheinen in Europa Ängste zu schüren. Der Tenor ist klar: es galt, die
„Flüchtlingswellen“ in den Griff zu bekommen. Humanitäre Aspekte wie Flüchtlings- oder
Menschenrechte sind oft nebensächlich; der Diskurs ist geprägt durch die Sicherheitsthematik. Dieser
zunehmende, in der Literatur als „Versicherheitlichung“ des Diskurses beschriebene Fokus auf den
Sicherheitsaspekt schlägt sich auch in der Migrationspolitik vieler Staaten nieder.1 Um zu erreichen,
dass möglichst wenige Migranten die Grenzen überschreiten, greifen viele Staaten auf die
Exterritorialisierung der Grenzkontrollen zurück. Als ich zum ersten Mal kritische Berichte von
Nichtregierungsorganisationen über solche Aktionen im Zusammenhang mit der Europäischen
Grenzschutzagentur Frontex hörte, war mir klar, dass ich diese „Abfangaktionen“ näher untersuchen
und zum Thema meiner Masterarbeit machen wollte. Ursprünglich ging ich mit der These an die
Arbeit, dass Abfangaktionen ohne Prüfung der individuellen Beweggründe der Migranten auf hoher
See das Non-Refoulement-Prinzip verletzten, doch machte der Entscheid des Europäischen
Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) im Fall Hirsi Jamaa and Others v. Italy diesen Frühling die
Fragestellung redundant. Nachdem ich entdeckte, dass der United States Supreme Court (USSC) in
den 1990er Jahren einen gegensätzlichen Entscheid gefällt hatte, habe ich mich dafür entschieden,
diese beiden Fälle zu vergleichen und im Lichte des zeitgenössischen Flüchtlingsregimes zu
betrachten.
1
Vgl. Boswell, Christina/ Geddes, Andrew (2011): Migration and Mobility in the European Union. Palgrave,
Basingstoke, S. 41ff.
Siehe auch: Huysmans, Jef (2000): The European Union and the Securitization of Migration, in: Journal of
Common Market Studies, 38. Jg., Heft 5, S. 751-777.
6
Michael Heger
1. Einleitung
Mit dem Aufbau eines gemeinsamen Schengen-Raums ging ein erschwerter Zugang für Bürger von
Drittstaaten einher. In der Folge versuchten viele Migranten, ohne Erlaubnis der Mitgliedstaaten
nach Europa zu kommen. Im Fokus dieser Arbeit stehen die so genannten „boat people“, illegale
Einwanderer, welche Europa über das Mittelmeer mit Booten zu erreichen versuchen. Um die
unerlaubte Migration zu unterbinden, reagierten die Europäische Union (EU) und ihre
Mitgliedstaaten mit der Vorverlegung der Grenzkontrollen auf das Mittelmeer. Damit versuchen sie
zu verhindern, dass die Migranten auf europäisches Territorium gelangen.
Die historische Ausformung der Grenzkontrollen und die damit einhergehende Exterritorialisierung
sind grundlegend für das Verständnis der Thematik dieser Masterarbeit, da diese Entwicklung am
Anfang der Frage über die exterritoriale Anwendung des Non-Refoulement-Prinzips stehen. Aus
diesem Grund stehen am Anfang dieser Arbeit das europäische Grenzregime und dessen historische
Entwicklung im Mittelpunkt. Die entsprechende Betrachtung der historischen Rahmenbedingungen
des Grenzregimes in den USA erscheint für den Vergleich der Gerichtsurteile unabdingbar.
Als Eckpfeiler des Asyl- und Flüchtlingsrechts und Kernstück des Abkommens über die Rechtsstellung
der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (GFK) verbietet das Non-Refoulement-Prinzip die zwangsweise
Ausweisung und Zurückweisung eines Menschen in Staaten, „wo sein Leben oder seine Freiheit
wegen seiner Rasse, Religion, Staatszugehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten
sozialen Gruppe oder seiner politischen Anschauungen gefährdet wäre.“2
Die Anwendung des Non-Refoulement-Prinzips ausserhalb des Territoriums der Staaten ist
umstritten. Der EGMR und der USSC haben in den letzten Jahrzehnten gegensätzliche Urteile zur
extraterritorialen Anwendung des Non-Refoulement-Prinzips gefällt. Beide Urteile bezogen sich auf
die Rückweisung illegaler Bootsflüchtlinge durch die jeweiligen Küstenwachen auf hoher See.
Deshalb stehen die beiden Urteile und die rechtliche Interpretation der Exterritorialisierung der
Grenzkontrollen im Fokus der Betrachtungen dieser Masterarbeit.
Während der Schwerpunkt auf der juristischen Dimension des Vergleichs liegt, ermöglicht erst die
Betrachtung der historischen Rahmenbedingungen einen adäquaten Vergleich. Insbesondere die GFK
als lebendiges Instrument muss unter einem historischen Blickwinkel betrachtet werden, um sie im
Kontext des modernen internationalen Flüchtlingsregimes einordnen und interpretieren zu können.
Daraus ergibt sich ein interdisziplinärer Ansatz.
2
Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, 28.07.1951, SR 0.142.30, 189 UNTS 150, Art. 33.
7
Michael Heger
2. Grenzschutz in Europa
Bereits vor 15 Jahren warnte James Hathaway davor, dass die Evolution einer EU ohne interne
Grenzen zwischen den Mitgliedern für Flüchtlinge, die Zugang zum Territorium suchen, verheerend
sei.3 Auch Münz mahnte bereits im Jahre 1996 vor einer „Festung Europa“ und einer extrem
unnachgiebigen Migrationspolitik. Diese Entwicklung hätte seiner Meinung nach einen negativen
Einfluss auf die Lebensqualität der einheimischen Bevölkerung, da eine totale Kontrolle der Mobilität
von Ausländern nicht mit einer freien Mobilität der einheimischen Bevölkerung vereinbar sei:
„Neither should a fortress Europe using unsuitable means of control be the aim. This would lead to a
growing number of irregular migrants entering countries of Europe illegally or as tourists.”4
In
den
europäischen
Gesellschaften
lässt
sich
eine
weit
verbreitete
Furcht
vor
„Masseneinwanderungen“ aus Afrika und Asien feststellen. Die Migranten werden in erster Linie als
Bedrohung wahrgenommen. Dass viele Länder zumindest in der Vergangenheit wirtschaftlich von
den Einwanderern profitiert haben, spielt in der öffentlichen Debatte keine grosse Rolle. Stattdessen
wurde Migration zu einem zentralen Punkt der westeuropäischen Innen- und Sicherheitspolitik.
Szenarien ethnischer und kultureller Unterwanderung der westeuropäischen Gesellschaften werden
von Politikern und Medien geschürt und sind fest in den Gesellschaften verankert. Dazu gehören
Bilder vom Zerfall der öffentlichen Ordnung, zunehmende Konkurrenz zwischen einheimischen und
ausländischen Bevölkerungsschichten um Wohnraum und Jobs und unlösbare ethnische religiöse und
politische Konflikte.5
Im Allgemeinen lässt sich festhalten, dass Migration seit den späten 80er Jahren zu einem „hot
issue“ auf der Agenda der industrialisierten Länder wurde. Eine Ursache für die steigende Bedeutung
dieses Politikfeldes liegt im Zerfall der Sowjetunion und den Kriegen auf dem Balkan. Zwischen 1989
und 1993 verliessen vier Millionen Europäer ihre Heimatländer. Zusätzlich verloren fünf Millionen
Menschen in Ex-Jugoslawien ihr zu Hause. Die letzte vergleichbare Migrationswelle hatte es zwischen
1947 und 1948 gegeben. Als Reaktion auf diese Migrationsbewegungen verschärften die meisten
europäischen Länder ihre Grenzkontrollen. 6
Bereits einige Jahre früher, im Jahre 1985, machten fünf Mitgliedstaaten7 der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft mit der Unterzeichnung des Schengener Abkommens8 einen ersten Schritt
3
Hathaway, James C. (1993): Harmonizing for Whom? The Devaluation of Refugee Protection in the Era of
European Economic Integration, in: Cornell International Law Journal 719, 26. Jg., Heft 3, S. 726.
4
Münz, Rainer (1996): A continent of migration. European mass migration in the twentieth century, in: Journals
of Ethnic and Migration Studies, 22. Jg., Heft 2, S. 225.
5
Vgl. ebd., S. 204.
6
Vgl. ebd., S. 204-205.
7
Deutschland, Frankreich, Belgien, die Niederlande und Luxemburg
8
Michael Heger
in Richtung eines gemeinsamen Schengen-Raums. Der Abbau der Binnengrenzen zog in Europa die
Konstruktion einer gemeinsamen Aussengrenze mit sich. Während die Personenfreizügigkeit im
Innern den Unionsbürgern erlaubt, sich weitgehend frei zu bewegen, sehen sich Bürger von
Drittstaaten mit einem erschwerten Zugang zur Europäischen Union konfrontiert. Im Schengener
Abkommen verpflichten sich die Mitgliedstaaten, Massnahmen gegen deren illegale Einreise
vorzunehmen:
„Im Personenverkehr streben die Vertragsparteien den Abbau der Kontrollen an den
gemeinsamen Grenzen und deren Verlegung an ihre Außengrenzen an. Zu diesem Zweck
bemühen sie sich zuvor, soweit notwendig, die den Kontrollen zugrunde liegenden
Gesetze und Vorschriften hinsichtlich der Verbote und Beschränkungen zu
harmonisieren und ergänzende Maßnahmen zum Schutz der inneren Sicherheit sowie
zur Verhinderung der unerlaubten Einreise von Personen, die nicht Angehörige von
Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften sind, zu ergreifen.”9
Mit dem Vertrag von Amsterdam wurden im Jahre 1999 das Schengener Abkommen und das fünf
Jahre später abgeschlossene Übereinkommen zur Durchführung des Schengener Abkommens10 in das
EU-Recht integriert. Auf dem Europäischen Gipfel von Tampere wurde anschliessend die
Vergemeinschaftung der Asyl- und Flüchtlingspolitik konkretisiert. Während damals die Zuwanderung
unter liberalen Gesichtspunkten angeschaut und als Notwendigkeit und Bereicherung für die
europäischen Gesellschaften eingestuft wurde, änderte sich dies in den kommenden Jahren.
Insbesondere nach dem 11. September 2001
gewannen Kontroll- und Sicherheitsaspekte an
Bedeutung, was sich auch im Haager Programm des Jahres 2004 manifestiert.11 Seit 2005 verfolgt die
Europäische Kommission einen „kohärenten Gesamtansatz“ in der Migrationspolitik, wobei der
Kampf gegen irreguläre Migration und die Kooperation mit den Herkunftsländern eine wichtige Rolle
einnehmen.12
2.1.
Exterritorialisierung der Grenzkontrollen
Dass die EU-Mitgliedstaaten darauf warten, dass Flüchtlinge an ihren Grenzen Asylgesuche stellen,
gehört der Vergangenheit an. Stattdessen hat sich die Europäische Migrationspolitik zu einem
8
Übereinkommen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der
Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der
Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen, ABl. L 239 vom 22.9.2000, S. 13-18.
9
Ebd.
10
Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den
Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der
Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen, ABl.
L 239 vom 22.9.2000, S. 19–62.
11
Bendel, Petra (2009): Europäische Migrationspolitik. Bestandsaufnahme und Trends, in: Abteilung
Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung (Hrgs.): WISO Diskurs. Expertisen und
Dokumentationen zur Wirtschafts- und Sozialpolitik. Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn, S. 6.
12
Europäische Kommission, Priority actions for responding to the challenges of migration: First follow-up to
Hampton Court, 13. Dezember 2005, 15204/05.
9
Michael Heger
proaktiven Instrument entwickelt. Die Behörden werden direkt in die Herkunfts- und Transitländer
geschickt, beispielsweise an Flughäfen oder auf Schiffe in den Gewässern der Herkunftsstaaten.
Zudem schliessen die einzelnen Mitgliedstaaten Abkommen, wie Rückkehrabkommen, mit den
Herkunftsländern der Flüchtlinge ab, um diese möglichst schnell nach Afrika und Asien
zurückzuschicken. Hinzu kommen von den Mitgliedstaaten der EU finanzierte Auffanglager in den
Nachbarländern. Nessel vergleicht diese Praxis mit dem amerikanischen „War on Terror“, wo vieles
über informelle Abkommen läuft, die nicht an die Öffentlichkeit gelangen oder durch das Parlament
abgesegnet sind.13
Bis heute gibt es in der EU keine Lastenverteilung zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten. Dies
führt dazu, dass die Staaten an der Aussengrenze ungleich höhere Lasten zu bewältigen haben als die
Binnenstaaten. Nessel sieht in dieser fehlenden Lastenverteilung einen möglichen Grund, warum die
Staaten an den Aussengrenzen ihre Bemühungen zur Verhinderung der Einwanderung
exterritorialisieren.14 So sind es vor allem die Staaten an der südlichen Grenze der EU, die
Vereinbarungen und Abkommen mit Herkunfts- oder Transitstaaten der Migration abschliessen.
2.1.1. Abkommen mit Drittstaaten
Die Abkommen, welche von Staaten der EU mit afrikanischen Ländern abgeschlossen werden, sind
verschiedener Natur. Bei einigen handelt es sich um blosse Rückkehrabkommen. Diese stehen seit
Jahren in der Kritik von NGOs, die beanstanden, dass diese Abkommen die Rechte der Migranten und
Asylsuchenden berücksichtigen müssten.15 Doch immer mehr dieser Rückübernahmeabkommen
werden informell und unter Ausschluss der Öffentlichkeit oder ausserhalb der parlamentarischen
Kontrolle abgeschlossen. Ausserdem stehen die Vertragsstaaten oft unter hohem Druck. Sie haben
einen grossen finanziellen Ansporn, Abkommen mit Staaten der EU abzuschliessen. So werden
manche Abkommen an die Entwicklungshilfe aus der EU gekoppelt. Andere Abkommen verlangen
von den afrikanischen Staaten, alle Migranten, welche sich illegal in ihrem Land befinden oder sich
illegal durch ihr Land bewegen, in ihren jeweiligen Herkunftsstaat zurückzuschaffen.16
Ein Beispiel für ein an der an der Südgrenze der EU liegendes Land, welches Abkommen mit
afrikanischen Ländern abgeschlossen hat, ist Spanien. Einige dieser Abkommen, wie zum Beispiel die
Verträge mit Mauretanien und Senegal, wälzten die Verantwortung für die Migrationsströme auf
bereits überbelastete Entwicklungsländer ab. Oftmals wird dabei die Entwicklungshilfe oder die
13
Vgl. Nessel, Lori A. (2009): Externalized Borders and the Invisible Refugee, in: Columbia Human Rights Law
Review, 40. Jg., Heft 3, S. 629-630.
14
Vgl. ebd., S. 649.
15
Vgl. Amnesty International (2008): Mauretania. “Nobody Wants To Have Anything To Do with Us”. AI Index,
AFR 38/001/2008.
16
Vgl. Nessel (2009), S. 657-658 .
10
Michael Heger
Visazuteilung mit diesen Abkommen verbunden. 17 Ein weiteres Land, mit dem Spanien verschiedene
Abkommen abgeschlossen hat, ist Marokko. Dabei werden die Flüchtlinge bereits an der
marokkanischen Küste davon abgehalten, mit Booten den Weg in Richtung Andalusien oder
Kanarische Inseln auf sich zu nehmen. 18
Durch die zunehmenden Kontrollen an der marokkanischen Küste sahen sich die Migranten
gezwungen, ihren Startpunkt zur Überquerung des Mittelmeers weiter nach Süden, an die
Mauretanischen Häfen von Nouadhibou und Nouakshott, zu verlegen. Um auch diese neuen Routen
zu blockieren, begann Spanien, mit Mauretanien ebenfalls Verträge abzuschliessen. Das Resultat
dieser Politik ist, dass Migranten immer weitere und gefährlichere Wege auf sich nehmen müssen. 19
Die stärkeren Kontrollen auf dem Mittelmeer führten ausserdem dazu, dass die Schmuggler immer
billigere Materialien für den Bau der Boote verwendeten. Da der Transport von Benzin für den
Rückweg entfällt, werden die Boote mit noch mehr Menschen beladen. 20
2.1.2. Die bilateralen Verträge zwischen Italien und Libyen
Seit der Machtergreifung Muammar al-Gaddafis im Jahre 1969 wurden die diplomatischen
Beziehungen zwischen Italien und Libyen durch das koloniale Erbe und Wirtschaftsembargos der
westlichen Staaten zusätzlich erschwert.21 Mit verschiedenen bilateralen Abkommen versuchten die
beiden Staaten, ihre Beziehung zu normalisieren.22 Am 29. Dezember 2007 unterzeichneten Italien
und Libyen ein bilaterales Abkommen in Tripolis über den Kampf gegen die illegale Einwanderung.
Für die Implementierung des besagten Abkommens setzten sie operationale und technische
Arrangements in Kraft. Unter Art. 2 des Abkommens wurde vereinbart, dass Italien und Libyen
gemeinsam organisierte Seepatrouillen durchführen. Dazu stellte Italien sechs Schiffe auf temporärer
Basis zur Verfügung. Das Abkommen regelt in Art. 2 auch weitere Einzelheiten der gemeinsam
ausgeführten Operationen:
„Mixed crews shall be present on ships, made up of Libyan personnel and Italian police
officers, who shall provide training, guidance and technical assistance on the use and
handling of the ships. Surveillance, search and rescue operations shall be conducted in
the departure and transit areas of vessels used to transport clandestine immigrants,
both in Libyan territorial waters and in international waters, in compliance with the
17
Vgl. Nessel (2009), S. 628.
Vgl. ebd., S. 650.
19
Vgl. ebd., S. 650.
20
Vgl. ebd., S. 652.
21
Vgl. Ronzitti, Natalino (2009): The Treaty on Friendship, Partnership and Cooperation between Italy and
Libya. New Prospects for Cooperation in the Mediterranean? Paper presented at the Mediterranean Strategy
Group Conference on “Is regional cooperation in the Maghreb possible? Implications for the Region and
External Actors”, in cooperation with German Marshall Fund of the US. Genua, 11.-12. Mai 2009., S.2.
22
Vgl. ebd., S. 5.
18
11
Michael Heger
international conventions in force and in accordance with the operational arrangements
to be decided by the two countries.”23
Italien tritt an Libyen drei nicht markierte Schiffe ab und regt die EU an, ein Rahmenabkommen
zwischen der EU und Libyen zu erarbeiten. Nach Art. 7 des Abkommens koordiniert Libyen seine
Aktionen zur Bekämpfung der illegalen Migration mit den Herkunftsstaaten der Migranten. In einem
Zusatzprotokoll, welches im Februar 2009 unterzeichnet wurde, wollen die beiden Staaten
gemeinsame Patrouillen auf See durchführen. In Libyen übernimmt libysches Personal die
Überwachung und in Italien ist italienisches Personal für die Patrouillen zuständig.
Am 30. August 2008 unterzeichneten die beiden Staaten den Vertrag über Freundschaft,
Partnerschaft und Kooperation. Neben Reparationszahlungen für die italienischen Gräueltaten
während der Kolonialzeit regelte das Abkommen Kooperation in verschiedenen Sektoren wie
Wissenschaft, Kultur, Energie oder Verteidigung.24 Auch die Partnerschaft bei der Bekämpfung der
illegalen Immigration kam zur Sprache. In Art. 6 des in Bengasi unterzeichneten Vertrags heisst es,
dass die beiden Staaten ihre Handlungen in Übereinstimmung mit den Prinzipien der Charta der
Vereinten Nationen25 und der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte26 durchführen. 27
Diese bilateralen Abkommen stehen in direktem Zusammenhang mit den im Fokus der Arbeit
stehenden Vorfällen im Jahr 2009, als Italien eine Gruppe von Flüchtlingen aus Eritrea und Somalia
auf hoher See abfing und ohne individuelle Abklärung nach Libyen auswies. Der italienische Minister
des Innern erklärte den Vorfall einen Tag später an einer Pressekonferenz als Folge des Vertrags über
Freundschaft, Partnerschaft und Kooperation in Kraft trat. Es sei ein wichtiger Wendepunkt im Kampf
gegen die illegale Einwanderung. In einer Rede vor dem Senat am 25. Mai 2009 zählte er 471
irreguläre Migranten, welche in Folge des Abkommens zwischen dem 6. und 10. Mai 2009 auf hoher
See abgefangen und nach Libyen transferiert wurden. Aus seiner Sicht dient diese Politik der
Abschreckung von kriminellen Banden, welche Menschenschmuggel und -handel betreiben. Sie hilft,
Leben auf See zu retten und die Zahl der irregulären Migranten, welche an der italienischen Küste
ankommen, zu reduzieren. Deren Zahl hatte sich zwischen Mai 2008 und Mai 2009 verfünffacht.
Insgesamt führte Italien im Jahr 2009 neun Operationen dieser Art auf hoher See aus. 28
Bereits zu einem früheren Zeitpunkt hatte Italien irreguläre Migranten nach Libyen zurück geschickt.
Zwischen Oktober 2004 und März 2005 wurden 1500 irreguläre Migranten von Lampedusa nach
23
EGMR, Hirsi, Jamaa and Others v. Italy, Urteil vom 23.02.2012, 27765/09, § 19.
Vgl. Ronzitti (2009), S. 6.
25
Charta der Vereinten Nationen (Charter of the United Nations), 24. Oktober 1945, SR 0.120, 1 UNTS XVI.
26
Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (Universal Declaration of Human Rights), Resolution 217 A (III) der
Generalversammlung, 10. Dezember 1948, U.N. Doc A/810 71.
27
Vgl. EGMR, Hirsi, Jamaa and Others v. Italy, §20, S. 6. Vgl. Ronzitti (2009), S. 4.
28
Vgl. EGMR, Hirsi, Jamaa and Others v. Italy, § 13.
24
12
Michael Heger
Libyen zurückgeschafft, ohne deren Asylanträge zu berücksichtigen. Diese wurden von Libyen,
welches die Flüchtlingskonvention nicht unterzeichnet hat, nach Ägypten und Nigeria deportiert. 29
Zudem wurde von Italien ein Programm finanziert, welches mit Charterflügen Migranten von Libyen
in ihre jeweiligen Heimatländer zurückschaffte. So wurden insgesamt 5688 Personen deportiert.
Ausserdem finanzierte Italien ein Auffanglager im Norden Libyens. 30
2.1.3. Frontex
Auf Europäischer Ebene wurde die Externalisierung der Grenzkontrollen vor allem durch die Bildung
der Grenzschutzagentur Frontex vorangetrieben. In Zusammenarbeit mit der Agentur fingen die
Mitgliedstaaten der EU tausende von Migranten ab, welche über den Seeweg versuchten, Italien,
Malta, Griechenland oder die Kanarischen Inseln zu erreichen.31 Frontex wird dabei oftmals fehlende
Transparenz vorgeworfen, und die Agentur ist in Aktionen involviert, welche auf europäischem
Boden nicht zulässig sind.32
Schon 2006 wurde die EU von Amnesty International (AI) kritisiert, ein blindes Auge für Libyen zu
haben. Amnesty kritisierte, den „blank check“-Ansatz der EU, Libyen mit finanziellen Mitteln zu
unterstützen, um die irreguläre Migration zu vermindern, ohne Rücksicht auf die Rechte der
Asylsuchenden und Migranten.33
Ein Beispiel für Frontex-Einsätze auf dem Mittelmeer ist die Operation Hera. Im von Frontex
veröffentlichten Material zur Operation wird der Begriff Flüchtling oder Asylsuchender kein einziges
Mal erwähnt.34 Auf die Frage nach dem Schicksal möglicher Flüchtlinge, die von der FrontexOperation Hera II betroffen sein könnten, antwortete der Exekutive Direktor Ilka Laitinen:
"Flüchtlinge? Das sind keine Flüchtlinge, sondern illegale Migranten.“35
Abschliessend gilt es zu erwähnen, dass die verfügbaren Daten darauf hindeuten, dass die
Externalisierung der Grenzkontrollen der EU keinen Rückgang der Migranten zur Folge hat.
Stattdessen nehmen sie immer gefährlichere Wege auf sich, um nach Europa zu gelangen. Laura
Boldrini, Sprecherin des UNHCR vergleicht das Mittelmeer mit dem Wilden Westen, „where human
life has no value anymore and people are left to their fate.“36
29
Vgl. Maas, Wies M. (2008): Fleeing to Europe. Europeanization and the Right to Seek Refugee Status.
Institute of Social Studies, Working Paper Nr. 454, S. 23.
30
Vgl. Hamood, Sara (2008): EU-Libya Cooperation on Migration: A Raw Deal for Refugees And Migrants?, in:
Journal of Refugee Studies, 21. Jg., Heft 1 , S. 33.
31
Vgl. Nessel (2009), S. 628.
32
Vgl. Ebd., S. 655.
33
Vgl. Amnesty International (2006): Closing Eyes to Human Rights Leaves Asylum Seekers and Migrants at Risk.
34
Vgl. Maas (2008), S. 42.
35
Flückiger, Paul (2006): “Frontex ist ein Sündenbock”, in: Der Standard vom 21.12.2006.
36
Popham, Peter (2007): Euroe’s Shame, in: Belfast Telegraph vom 28.05.2007.
13
Michael Heger
Maria-Teresa Gil-Bazo vom Refugee Studies Centre an der Universität Oxford fasst die
Funktionsweise der europäischen Migrationspolitik prägnant zusammen. Das Ziel der Europäischen
Union sei es, die Grenzen der europäischen Staaten dicht zu machen,
„by ensuring that individuals do not leave their countries of origin (visa regimes, carrier
sanctions); or if they manage to do so, that they remain as close as possible to their
country/region of origin; or if they manage to reach the European Union, that they may
be removed to „safe third countries“; and , if all that fails, that only one Member State
be responsible for any given asylum seeker, namely the one that fails to control the
external borders of the European Union.”37
37
Gil-Bazo, Maria-Teresa (2006): The Practice of Mediterranean States in the Context of the European Union’s
Justice and Home Affairs External Dimension. The Safe Third Country Concept Revisited, in: International
Journal of Refugee Law, 18. Jg., Heft 3, S. 574.
14
Michael Heger
3. Grenzschutz in den USA
Die US-Grenzschutzaktivitäten auf hoher See sind geprägt von der Angst vor einer
Masseneinwanderung aus Haiti und in kleinerem Ausmass aus Kuba. Deshalb ist ein Grossteil dieses
Kapitels den Flüchtlingen aus Haiti und deren Einfluss auf den Umgang mit illegalen Einwanderern in
den USA gewidmet. Da der Fokus dieser Arbeit auf der Einwanderung über das Meer liegt, wird auf
eine Darstellung der Situation an der US-Mexikanischen Grenze verzichtet.
Die ersten Asylsuchenden aus Haiti erreichten die USA im Jahre 1963. Während fast einem Jahrzehnt,
bis ins Jahr 1972, waren die USA in der Lage, die Migranten zu stoppen, indem alle haitischen
Asylsuchenden abgewiesen und nach Haiti zurückgeschickt wurden. In den 1970er Jahren wurde
deren Anzahl zum ersten Mal signifikant, als etwa 30 000 Haitianer an der Amerikanischen Küste
ankamen; einem Viertel davon wurde Asyl gewährt. 38
Mit dem Refugee Act von 198039 hatte der Kongress die einheimische Gesetzgebung an das UNProtokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge40 angepasst. Zu dieser Zeit stieg die Angst der
amerikanischen Öffentlichkeit vor der steigenden Anzahl Kubaner und Haitianer, die die US-Küste mit
dem Boot zu erreichen versuchten. Ähnlich wie in den letzten Jahren in Europa, wurden während den
gesamten 1980er Jahren Haitianer in der Presse und der Öffentlichkeit als Wirtschaftsflüchtlinge
bezeichnet.41
Dass viele Veränderungen in der US-Migrationspolitik eine Reaktion auf die Flüchtlingswellen aus
Haiti waren, zeigt auch das von Präsident Reagan abgeschlossene Abkommen mit Haiti vom 23.
September 1981. Es folgte auf zwei Jahre relativ ausgeprägte Migrationsbewegungen von Haiti in die
USA. Das Abkommen erlaubte es der amerikanischen Küstenwache, Schiffe abzufangen, welche
illegale Einwanderer transportierten. Die Menschenschmuggler sollten strafrechtlich verfolgt
werden. Im Gegenzug garantierte die haitische Regierung, dass illegal aus Haiti ausgewanderte
Personen nicht für ihre illegale Ausreise bestraft werden. Die Regierung der USA verpflichtete sich,
keine Haitianer zurückzuschicken, welche von den Behörden der USA den Flüchtlingsstatus
zugesprochen bekommen.42
Wenige Tage später, am 29. September 1981, bezeichnete Präsident Reagan die kontinuierliche
illegale Migration durch eine grosse Anzahl von illegalen Einwanderern in die USA als „a serious
38
Vgl. Nessel (2009), S. 638.
Refugee Act of 1980, PL 96–212, 8 U.S.C. 1101.
40
Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Protocol Relating to the Status of Refugees), 4. Oktober
1967, SR 0.142.301, 606 UNTS 267.
41
Vgl. Nessel. (2009), S. 639.
42
USSC, Sale v. Haitian Centers Council, Inc., Urteil vom 21. Juni 1993, 509 U.S. 155, § 3.
39
15
Michael Heger
national problem detrimental to the interests of the United States.“43 In einer Executive Order44
delegierte er deshalb die Küstenwache, die betreffenden Schiffe aufzuhalten und zu ihrem
Herkunftsort zurückzuführen. Die Executive Order schrieb jedoch explizit, dass keine Personen,
welche den Flüchtlingsstatus zugesprochen bekamen, ohne deren Einverständnis zurückgeschafft
werden durften. Von dieser Executive Order ausgeschlossen waren Migranten, welche den
Flüchtlingsstatus erhalten haben. Um dies zu überprüfen, wurden die abgefangenen Migranten
sogenannten „screenings“ an Bord der Küstenwache unterzogen, wo ihnen ermöglicht wurde, vor
Regierungsbeamten geltend zu machen, dass sie eine begründete Angst vor der Rückkehr nach Haiti
hatten. Laut einem Bericht der US Commission on Immigration Reform sprachen jedoch die meisten
der Regierungsbeamten weder Haitianisch noch Französisch. 45 22 000 Haitianer wurden zwischen
1981 und 1990 von der Küstenwache aufgegriffen. Als Wirtschaftsflüchtlinge identifizierte Personen
wurden ausgesondert und sofort zurückgeschafft. Personen, welche glaubhaft machen konnten, dass
sie politisches Asyl benötigen, wurden in die USA transportiert und kamen in die formale
Asylprozedur. Bei weniger als 30 Personen wurde eine glaubwürdige Angst vor Verfolgung
festgestellt und auf deren Asylgesuch eingegangen.46
Als am 30. September 1991 das Haitianische Militär die demokratisch gewählte Regierung von Jean
Bertrand Aristide stürzte, war dies der Anfang zu einer brutalen Unterdrückung von AristideAnhängern; hunderte Haitianer wurden getötet, gefoltert und ohne Haftbefehl inhaftiert. Aufgrund
ihrer politischen Einstellung wurden viele Opfer von Gewalt und ihr Eigentum zerstört. Tausende
sahen sich gezwungen, sich zu verstecken. Daraufhin suspendierte die Küstenwache die
Repatriierungen für einige Wochen und die USA ergriffen wirtschaftliche Sanktionen gegen Haiti.
Doch bereits am 18. November 1991 kündigte die Küstenwache an, dass das unterbrochene
„Interdiction-Programm“ fortgesetzt würde. Daraufhin legte das Haitian Refugee Center beim United
States District Court for the Southern District of Florida dagegen Berufung ein. Das Gericht setzte
daraufhin jegliche Repatriierungen vorübergehend aus. Am 4. Februar 1992 beendete der Court of
Appeals for the Eleventh Circuit den Prozess, indem er die Berufung aufhob und die
Aktenanforderung ablehnte.47
In den sechs Monaten nach Oktober 1991 stieg der Exodus von Haitianern dramatisch an; im
Steuerjahr 1992, welches am ersten Oktober 1991 begann, fingen die USA 37618 haitische Migranten
ab. Die meisten wurden zu einem Screening nach Guantanamo geschickt, wo das
43
Presidential Proclamation Nr. 4865, 4 CFR. 50-51 (1981-1983 Comp.).
Executive Order Nr. 12324, 3 CFR. 180 (1981).
45
U.S. Commission on Immigration Reform (1997): Refugee and Humanitarian Admissions, S. 51.
46
Vgl. Kerwin (2011), S. 29.
47
Vgl. USSC, Sale, Acting Commissioner, Immigration and Naturalization Service, et al., Petitioners v. Haitian
Centers Council, Inc., Urteil vom 21. Juni 1993, 509 U.S. 155..
44
16
Michael Heger
Verteidigungsministerium aufgrund logistischer Engpässe bei den Asylanhörungen auf einem
Marinestützpunkt temporärere Einrichtungen erstellt hatte. Bei diesen Screenings wurde überprüft,
ob die Migranten aus Haiti eine begründete Angst vor der Rückkehr nach Haiti hatten. Fast 11 000
Haitianern wurden in der Folge von solchen Screenings in die USA gebracht, der Rest wurde
zurückgeschafft. Aufgrund der begrenzten Kapazität waren jedoch auch die Einrichtungen in
Guantanamo innerhalb von wenigen Wochen voll. 48
Präsident George H. W. Bush beendete dieses Prozedere mit einer Executive Order49 am 24. Mai
1992. Diese besagt, dass Art. 33 der UN-Konvention über den Status von Flüchtlingen nicht
ausserhalb des Territoriums der Vereinigten Staaten anwendbar sei. Die Executive Order gab der
Küstenwache den Auftrag, alle Migranten, welche versuchten, die US-Küste zu erreichen, auf See zu
stoppen und in ihr Herkunftsland zurückzubringen, ohne deren individuelle Beweggründe zu
prüfen.50 Die Executive Order bezieht sich zwar nicht ausdrücklich auf Menschen aus Haiti, sondern
auf Ausländer, welche auf dem Seeweg unterwegs sind. Dennoch zeigt eine Pressemitteilung einen
Tag nach der Veröffentlichung der Executive Order Bushs Absicht, Haitianer, welche auf hoher See
abgefangen werden, nach Haiti zurückzuschicken: „Under current circumstances, the safety of
Haitians is best assured by remaining in their country.”
51
Die Executive Order setzte fest, dass der
Generalstaatsanwalt „in his unreviewable discretion,“ entscheiden konnte, ob eine Person, die
Flüchtling war, nicht ohne deren Zustimmung ausgeschafft wird. In der Folge wurden die anderen
Flüchtlinge ohne ihr Einverständnis nach Haiti zurückgeschafft.52 Obwohl Bill Clinton die Executive
Order noch während des Wahlkampfes kritisierte, führte er diese Praxis weitere zwei Jahre fort.53
Diese Executive Order von George Bush gab den Ausschlag für den Gerichtsfall, der im Fokus dieser
Arbeit steht. Im Mittelpunkt stand die Frage der exterritorialen Anwendung des Non-RefoulementPrinzips. Das Gericht befand, dass die Executive Order keine rechtlichen Bestimmungen verletzte. So
wurde diese „Repatriation Policy“ weitere zwei Jahre fortgesetzt, bis Bill Clinton ankündigte,
abgefangene Haitianer würden an einen Ort in der Region gebracht, wo ihr potentieller
Flüchtlingsstatus untersucht wird. Doch bereits nach einigen Wochen suspendierte die Clinton
Administration diese Politik unter dem Vorwand eines Exodus von haitischen „boat people“ mit der
gleichen Begründung wie die Bush-Administration. Daraufhin folgte eine Politik von regionalen „safe
48
Vgl. Sale v. Haitian Ctrs. Council (1993) § 8.
Executive Order No. 12807, 57 Fed. Reg. 23133 (1992)
50
Vgl. ebd.
51
Sale v. Haitian Ctrs. Council (1993) § 29.
52
Vgl. Kerwin (2011), S. 29.
53
Nessel (2009),S. 640.
49
17
Michael Heger
havens“, wo abgefangene Haitianer, die einen begründeten Verdacht auf Verfolgung geltend
machten, bleiben konnten. Sie wurden jedoch nicht in die Vereinigten Staaten gelassen.54
Nachdem der demokratisch gewählte Präsident Jean-Bertrand Aristide im Jahr 1994 wieder
eingesetzt worden war, ging die Zahl der Flüchtlinge aus Haiti drastisch zurück. Erst 2004, als es
erneut zu Gewaltausbrüchen auf Haiti kam, stieg ihre Zahl wieder an. Ein Zitat von George W. Bush
am 25. Februar 2005 macht die Strategie deutlich, welche die Küstenwache verfolgte. Er sagte, er
habe der Küstenwache glasklar kommuniziert, dass jeder Flüchtling zurückgeschafft werden soll, der
versucht, die Küste der Vereinigten Staaten zu erreichen.55
Die heutige Politik gegenüber Bootsflüchtlingen ist geprägt durch den “shout test”. Nicht einer
einzigen Person wurde nach Einführung dieser Politik Schutz gewährt. Alle Flüchtlinge aus Hatii
wurden in ihren Herkunftststaat zurückgeschafft.56
54
Vgl. Wasem, Ruth E. (2011): U.S. immigration Policy on Haitian Migrants. Congressional Research Service.
Report for Congress. RS21349. S. 4.
55
Vgl. Legomsky, Stephen H. (2006): The USA and the Caribbean Interdiction Program, in: International Journal
of Refugee Law, 18. Jg. Heft 3-4, 681.
56
Vgl. Nessel (2009), S. 642-643.
18
Michael Heger
4. Rechtliche Rahmenbedingungen
4.1.
Seerecht
Das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen57 ist in Hinblick auf die vorliegenden
Gerichtsfälle relevant, weil es die Verantwortlichkeit festlegt. Art. 92 über den Status von Schiffen
besagt, dass Schiffe nur unter der Flagge eines einzigen Staates fahren können und Subjekt seiner
exklusiven Gerichtsbarkeit sind. Art. 94 beschreibt die Pflichten eines Flaggenstaates:
“Jeder Staat übt seine Hoheitsgewalt und Kontrolle in verwaltungsmässigen, technischen
und sozialen Angelegenheiten über die seine Flagge führenden Schiffe wirksam aus.“58
Art. 98 des Seerechtsübereinkommens verpflichtet jeden Kapitän, „soweit der Kapitän ohne ernste
Gefährdung des Schiffes, der Besatzung oder der Fahrgäste dazu imstande ist“59, jeder Person Hilfe
zu leisten, die auf See in Lebensgefahr angetroffen wird. Dies betrifft auch Personen, von deren
Hilfsbedürfnis der Kapitän Kenntnis erhält, „soweit diese Handlung vernünftigerweise von ihm
erwartet werden kann.“60 Es finden sich jedoch im internationalen Recht keine zusätzlichen
Bestimmungen, was der Kapitän von diesem Punkt an für weitere Verpflichtungen zu erfüllen hat,
oder was mit den Geretteten geschieht. Auch für den Flaggenstaat gibt es im internationalen Recht in
diesem Punkt nur partielle Pflichten.61
Im Urteil des EGMR wird zudem der Sub-Paragraph 3.1.9. des SAR-Übereinkommens62 erwähnt.
Dieses definiert die Hilfe für in Seenot geratene Menschen folgendermassen:
„Parties shall co-ordinate and co-operate to ensure that masters of ships providing
assistance by embarking persons in distress at sea are released from their obligations
with minimum further deviation from the ship’s intended voyage, provided that
releasing the master of the ship from these obligations does not further endanger the
safety of life at sea. The party responsible for the search and rescue region in which such
assistance is rendered shall exercise primary responsibility for ensuring such
coordination and co-operation occurs, so that survivors assisted are disembarked from
the assisting ship and delivered to a place of safety, taking into account the particular
circumstances of the case and guidelines developed by the Organization (International
57
Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (United Nations Convention on the Law of the Sea), 10.
Dezember 1982, SR 0.747.305.15, 1833 UNTS 3.
58
Ebd., Art. 94.
59
Ebd., Art. 98 b.
60
Ebd.
61
Vgl. Nessel (2009), S. 633.
62
Internationales Übereinkommen über den Such- und Rettungsdienst auf See (International Convention on
Maritime Search and Rescue), 27. April 1979, 1403 UNTS.
19
Michael Heger
Maritime Organisation). In those cases, the relevant parties shall arrange for such
disembarkation to be effected as soon as reasonably practicable.”63
Des Weiteren erwähnt der Gerichtshof das Protokoll vom 15. November 2000 gegen die Schleusung
von Migranten auf dem Land-, See- und Luftweg, basierend auf dem Palermo Protokoll. Dieses
beinhaltet eine Vorbehaltsklausel:
“Dieses Protokoll berührt nicht die anderen Rechte, Verpflichtungen und Verantwortlichkeiten
von Staaten und Einzelpersonen nach dem Völkerrecht, namentlich dem humanitären
Völkerrecht und dem Völkerrecht auf dem Gebiet der Menschenrechte und insbesondere,
soweit anwendbar, dem Abkommen von 1951 und dem Protokoll von 1967 über die
Rechtsstellung der Flüchtlinge und dem darin verankerten Grundsatz der
Nichtzurückweisung.”64
4.2.
Flüchtlings- und Menschenrechte
Die massiven Vertreibungen von Personen nach den Weltkriegen schaffte das Bewusstsein, dass
etwas für den Schutz der Flüchtlinge getan werden musste. Wegen dem Aufkommen der
faschistischen Regime in Deutschland, Italien, Spanien und dem Ausbruch des 2. Weltkrieges sahen
sich viele Menschen gezwungen, ihre Heimatländer zu verlassen. Viele Staaten Europas nahmen
zahlreiche Flüchtlinge auf. In der Folge riefen verschieden Staaten 1951 das Abkommen über die
Rechtsstellung der Flüchtlinge (GFK) ins Leben. Dieses dient als Grundpfeiler des internationalen
Flüchtlingsrechts. Die GFK ist das erste universell geltende Abkommen, welches sich ausschliesslich
der Flüchtlingsproblematik widmet. Vorausgegangen war eine Studie im Jahre 1948, welche vom
Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (ECOSOC) verlangt wurde. Ein Ad-Hoc-Komitee mit
Repräsentanten aus dreizehn Staaten machte sich daran, eine entsprechende Konvention
auszuarbeiten. 26 Staaten nahmen die Konvention an. In der Flüchtlingskonvention wurde
festgeschrieben, dass sie auf alle Menschen anwendbar ist, welche aufgrund von Ereignissen, zu
Flüchtlingen wurden, die vor dem Jahr 1951 in Europa stattgefundenen haben.65 Bis heute haben 144
Staaten die ursprüngliche Konvention ratifiziert (Stand: April 2011).66
Nach der Dekolonialisierung wurden immer mehr nichteuropäische Staaten Mitglieder der GFK, so
dass im Jahre 1967 der Anwendungsbereich der Genfer Flüchtlingskonvention durch das Protokoll
über die Rechtsstellung der Flüchtlinge modifiziert wurde.67 Die zeitliche und geografische Limitierung
63
Internationales Übereinkommen über den Such- und Rettungsdienst auf See (International Convention on
Maritime Search and Rescue), 27. April 1979, 1403 UNTS Vgl. EGMR, Hirsi, Jamaa and Others v. Italy, § 25.
64
Zusatzprotokoll gegen die Schleusung von Migranten auf dem Land-, See- und Luftweg (2000), Art. 19 § 1
65
Vgl. Pizor, Andrew G (1993): Sale v. Haitian Centers Council: The Return of Haitian Refugees, in Fordham
International Law Journal, 17. Jg., Heft 4, S. 1067-1068.
66
Vgl. UNHCR: States Parties to the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and the 1967 Protocol.
67
Vgl. Pizor (1993), S. 1069.
20
Michael Heger
wurde abgeschafft, so dass alle Flüchtlinge von der Konvention geschützt sind, egal wann und von
woher sie geflüchtet sind.68 145 Staaten sind Mitglied des Protokolls von 1967 (Stand April 2011).69
Nach der Abänderung des ersten Artikels der Genfer Flüchtlingskonvention gilt der Begriff
„Flüchtling“ für jede Person,
„die aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität,
Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen
Überzeugung sich ausserhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt,
und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser
Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will; oder die sich als staatenlose ausserhalb des
Landes befindet, in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte, und nicht dorthin
zurückkehren kann oder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren
will.“70
In der Flüchtlingskonvention findet sich kein ausdrückliches Recht, in ein Land einzureisen, um ein
Asylgesuch zu stellen. Jedoch verbietet es Staaten, Flüchtlinge für einen illegalen Eintritt zu bestrafen.
Der Flüchtlingskonvention vorangegangen war die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte aus dem
Jahre 1948. Sie garantiert einerseits, bei Verfolgung das Recht, in einem anderen Land Asyl zu suchen
und zu geniessen, und andererseits das Recht, jedes Land zu verlassen, inklusive das eigene und in
dieses
Land
zurückzukehren.
Dieses
Prinzip
findet
sich
auch
in
der
Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK) und in der American Convention on Human Rights von 1969.71
4.2.1. Das Non-Refoulement-Prinzip
Das Non-Refoulement-Prinzip ist Teil verschiedener internationaler und regionaler Abkommen und
gehört zum Völkergewohnheitsrecht.
4.2.1.1. Auf globaler Ebene
Auf globaler Ebene fand das Prinzip 1951 ein erstes Mal Einzug in die GFK. Die Konvention definiert
das Non-Refoulement-Prinzip folgendermassen:
“No Contracting State shall expel or return (“refouler”)72 a refugee in any manner
whatsoever to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatened
on account of his race, religion, nationality, membership of a particular social group or
political opinion.”73
68
Vgl. Da Lomba, Sylvie (2004): The Right to Seek Refugee Status in the European Union, Intersentia Publishers,
New York, S. 4.
69
Vgl. UNHCR: States Parties to the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and the 1967 Protocol.
70
GFK, Art. 1, Abs. 2.
71
Vgl. Nessel (2009), S. 636-637.
72
Da die deutsche Übersetzung in einem für die vorliegende Arbeit wesentlichen Teil vom Originaltext
abweicht, indem der französische Begriff „refouler“ gestrichen wurde, der im englischen Text in Klammern
erhalten blieb, wird der Text in englischer Sprache zitiert.
73
GFK, Art. 33.
21
Michael Heger
Indirekt gilt das Prinzip auch für Ketten-Refoulement beziehungsweise für indirektes Refoulement.
Diese Art der Abschiebung beschreibt den Umstand, wenn ein Flüchtling in ein vermeintlich
“sicheres” Drittland transferiert wird, wo für ihn die Gefahr besteht, in ein Land abgeschoben zu
werden, in dem sein Leben oder seine Freiheit bedroht ist.74
Auch in dem 1967 erstellten Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, welches die GFK
ergänzt, bleibt das Non-Refoulement-Prinzip ein wichtiger Grundsatz. Laut einem Kommentar des
UNHCRs ist die Anwendung des Prinzips, im Gegensatz zu vielen anderen Bestimmungen, nicht an
den rechtmässigen Aufenthalt auf dem Territorium eines Mitgliedstaats beschränkt:
“In the field of non-refoulement, particular regard should be had to the fact that a
determination of refugee status is only of a declaratory nature. It should not, therefore,
be assumed that merely because a person has not been, formally recognized as a
refugee he does not possess refugee status and is therefore not protected by the
principle of non-refoulement.”75
Andere internationale Abkommen, in denen das Non-Refoulement-Prinzip verankert ist, sind
beispielsweise Art. 3 der Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Folter und andere
grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe von 1984. Dieser Artikel
verbietet einem Vertragsstaat, eine Person in einen anderen Staat auszuweisen, abzuschieben oder
auszuliefern, wenn es wesentliche Gründe zur Annahme gibt, dass die Person Gefahr läuft, gefoltert
zu werden.76
4.2.1.2. Auf regionaler Ebene
Vielerorts hat das Non-Refoulement-Prinzip auf regionaler Ebene Einzug in Konventionen gefunden,
so zum Beispiel in die Organisation of African Unity Convention Governing the Specific Aspects of
Refugee Problems in Africa aus dem Jahre 1969 oder die American Human Rights Convention. In
Europa fand das Prinzip 1967 erstmals Einzug in die Resolution on Asylum to Persons in Danger of
Persecution des Europarats. Darin wird den Regierungen der Mitgliedsländer empfohlen, Menschen,
welche auf ihrem Territorium Asyl suchen, in einem liberalen und humanitären Geist zu behandeln.
„They should in the same spirit ensure that no one shall be subjected to refusal of
admission at the frontier, rejection, expulsion or any other measure which would have
the result of compelling him to return to or remain in a territory where he would be in
74
Vgl. Maas (2008), S. 11.
Ebd.
76
Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder
Strafe, 10. Dezember1984, 1465 UNTS 85.
75
22
Michael Heger
danger of persecution for reasons of race, religion, nationality, membership of a
particular social group or political opinion."77
Neben diesen regionalen Konventionen und Resolutionen hat das Non-Refoulement-Prinzip auch in
einigen Verfassungen und nationalen Richtlinien Einzug erhalten wie beispielsweise in der
Schweizerischen Bundesverfassung.
Obwohl das Non-Refoulement-Prinzip nicht explizit in der EMRK verankert ist, wird es von Richter
Pinto De Albuquerque vom EGMR angesehen, als „extending beyond the similar guarantee under
international refugee law.“
78
In der EMRK ist beispielsweise das Folterverbot verankert, wonach
niemand „der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe unterworfen
werden“79 darf. Aus diesem Artikel lässt sich das Non-Refoulement-Prinzip ableiten, dass niemand in
ein Land abgeschoben werden darf, in dem ihm ein Verstoss gegen den Artikel droht. Eine weitere
wesentliche Bestimmung in Bezug auf das Non-Refoulement-Prinzip ist Art. 4 des Protokolls Nr. 4,
welches Kollektivabschiebungen verbietet. Definiert wurden „Kollektivabschiebungen“ ein erstes Mal
durch die Europäische Kommission für Menschenrechte (EKMR) im Jahre 1975 im Fall Henning
Becker v. Denmark.
Die EKMR definierte “Kollektivabschiebungen ausländischer Personen”
folgendermassen:
“any measure of the competent authority compelling aliens as a group to leave the
country, except where such a measure is taken after and on the basis of a reasonable
and objective examination of the particular cases of each individual alien of the
group.”80
Das Non-Refoulement-Prinzip kann, wie diese Beispiele zeigen, aus einem Bruch oder dem Risiko
eines Bruchs aller Rechte der EMRK abgeleitet werden. Andere Beispiele sind das Recht auf Leben,
das Recht auf körperliche Unversehrtheit oder das Recht auf ein faires Verfahren.81
Während es in der GFK Ausnahmen für das Non-Refoulement-Prinzip gibt, gibt es weder in der EMRK
noch in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte eine Ausnahmeregelung. In der Charta der
Grundrechte der Europäischen Union sind neben dem Non-Refoulement-Prinzip die Rechte der GFK
und der CAT eingebunden.82
77
Europarat, Resolution 14 (1967) Asylum to Persons in Danger of Persecution, 29. Juni 1967, 14.
Ebd. S. 62
79
Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, SR 0.101, ETS Nr. 5., Art. 3.
80
EKMR, Henning Becker v. Denmark, § 166.
81
Vgl. EGMR, Hirsi, Jamaa and Others v. Italy, Concurring Opinion of Judge Pinto De Albuquerque, S. 63.
82
Vgl. Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 18.
78
23
Michael Heger
4.2.1.3. Völkergewohnheitsrecht
In einer Anmerkung zum Non-Refoulement-Prinzip schreibt der UNHCR am 13. September 2001, dass
keine Vorbehalte erlaubt sind. Es ist in vielerlei Hinsicht als logische Ergänzung zum Recht auf Asyl
aus der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte anzusehen. Der UNHCR betont, dass das NonRefoulement-Prinzip heutzutage als Völkergewohnheitsrecht für alle Staaten bindend ist. Die
internationalen Menschenrechte haben sich als fundamentaler Bestandteil des absoluten Verbots
von Folter, grausamer, menschenverachtendem und erniedrigendem Behandlung oder Bestrafung
etabliert. Das Prinzip umfasst laut dem UNHCR alle Massnahmen eines Staates, welche zur Folge
haben, dass ein Asylsuchender oder Flüchtling zu den Grenzen eines Territoriums zurückgeführt wird,
wo das Leben dieser Person gefährdet ist oder dieser Person Verfolgung droht. Dazu zählen die
Zurückweisung an der Grenze, das Abfangen und Abschieben auf hoher See und indirektes
Refoulement. Ob es sich um einen einzelnen Asylsuchenden handelt oder um eine Situation von
Masseneinwanderung ist nicht ausschlaggebend.83
Wie der UNHCR in dieser Anmerkung beschreibt und die vielen oben erwähnten Bestimmungen in
Abkommen und Konventionen zeigen, ist das Non-Refoulement-Prinzip heute internationales
Gewohnheitsrecht, dass für alle Staaten bindend ist, nicht nur für diejenigen, welche Mitglied der
GFK oder einer anderen Konvention der Vereinten Nationen sind, welche mit den Rechten von
Flüchtlingen zusammenhängt. Dies ist heute die vorherrschende Meinung im internationalen
Flüchtlingsrecht. Daneben gehört das Non-Refoulement-Prinzip zum ius cogens, dem zwingenden
Völkerrecht, wonach keine Abweichung erlaubt, und daraus folgend eine Bestimmung von
endgültiger Natur („peremptory nature“) ist.84
4.2.1.4. Ausnahmen
Obwohl das Non-Refoulement-Prinzip fundamental ist, sind in Art. 33 (2) Ausnahmen kodiert. So
kann sich ein Flüchtling nicht auf dieses Prinzip berufen, wenn berechtigte Gründe bestehen, ihn als
Gefahr für die Sicherheit des Landes anzusehen, oder wenn dieser durch ein Schlussurteil für ein
schwerwiegendes Vergehen verurteilt wurde und deshalb eine Gefahr für die Gemeinschaft dieses
Staates darstellt. Diese Ausnahme soll jedoch aufgrund der schwerwiegenden Konsequenzen, die die
Rückführung eines Flüchtlings in sein Ursprungsland haben kann, nur mit grösster Vorsicht
angewandt werden:
83
84
Vgl. UNHCR, Note on international protection, 13. September 2001.
Vgl. EGMR, Hirsi, Jamaa and Others v. Italy, Concurring Opinion of Judge Pinto De Albuquerque, S. 65.
24
Michael Heger
„It is necessary to take fully into account all the circumstances of the case and, where the
refugee has been convicted of a serious criminal offence, to any mitigating factors and the
possibilities of rehabilitation and reintegration within society.”85
4.3.
Recht auf europäischer Ebene
Auf europäischer Ebene ist für die Thematik dieser Masterarbeit die Verordnung (EG) 2007/200486
des Rates der EU vom 26. Oktober 2004 von Belang. Diese Verordnung diente als Grundlage für die
Europäische Grenzschutzagentur Frontex. Neben den Aufgaben der Agentur kommt in der
Verordnung auch die Verantwortung der Agentur zur Sprache:
„Die Verantwortung für die Kontrolle und die Überwachung der Aussengrenzen obliegt
den Mitgliedstaaten. Die Agentur sollte die Anwendung bestehender und künftiger
Massnahmen der Gemeinschaft zum Schutz der Aussengrenzen erleichtern, indem sie
die Aktionen der Mitgliedstaaten zur Durchführung dieser Massnahmen koordiniert.“87
Ein weiteres für den Fall Hirsi Jamaa and Others v. Italy relevantes Rechtsmittel ist die Verordnung
(EG) 562/2006, welche einen Kodex schafft betreffend der Regeln der Überquerung von Grenzen. Im
so genannten Schengener Grenzkodex88 steht, dass diese Regeln keinen Einfluss auf die Rechte der
Personen haben, welche um internationalen Schutz ersuchen, insbesondere, was das NonRefoulement-Prinzip angeht.
Im Anhang zur Entscheidung des Rates vom 26. April 2010, der die Regeln für die FrontexOperationen festlegt, steht, dass sich die Grenzschutzorganisation bei ihren Operationen an die
Grundrechte halten muss, dass es das Non-Refoulement-Prinzip zu beachten gilt, und dass in dieser
Hinsicht die Personen, welche in ein Drittland zurückgeschafft werden, über das Ziel der Reise
informiert werden müssen, so dass sie die Möglichkeit haben, geltend zu machen, dass dies gegen
das Non-Refoulement-Prinzip verstossen könnte.89
85
UNHCR, Note on the Principle of Non-Refoulement, November 1997.
Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26. Oktober 2004 zur Errichtung einer Europäischen Agentur
für operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union,
87
Ebd., Abs. 4.
88
Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen
Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex), Art. 3 Abs.
b.
89
Vgl. Beschluss des Rates vom 26. April 2010 zur Ergänzung des Schengener Grenzkodex hinsichtlich der
Überwachung der Seeaußengrenzen im Rahmen der von der Europäischen Agentur für die operative
Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union koordinierten operativen
Zusammenarbeit, ABl. 2010 L111, Anhang, Teil 1, Abs. 1.2.
86
25
4.4.
Michael Heger
Italienisches Recht
Für den Fall Hirsi, Jamaa and Others v Italy ist bezüglich der Gerichtsbarkeit unter anderem der
Codice della Navigazione Italiane90 von Bedeutung. Dessen Art. 4 vom 30. März 1942 besagt, dass
italienische Schiffe auf hoher See und Flugzeuge im Luftraum, welche nicht Subjekt der Souveränität
eines Staates sind, als italienisches Territorium betrachtet werden.91
4.5.
US-amerikanisches Recht
Für den Fall Sale v. Haitian Centers Council ist im US-amerikanischen Recht der Immigration and
Nationality Act92 (INA) bedeutsam. 1952 erlangte das, auch unter dem Namen McCarran-Walter Act
bekannte Bundesgesetz Gesetzeskraft und behandelt seither den Umgang mit Ausländern in den
USA. Da es sich beim von den USA ratifizierten Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge um
kein unmittelbar anwendbares Recht handelt, musste der INA angepasst werden, um das US-Gesetz
konform zu machen mit dem ratifizierten Protokoll.93 Wie im Kapitel 3 beschrieben, beschloss der
Kongress der USA den Refugee Act von 1980, der das Non-Refoulement-Prinzip in den Art. 243 (h)
des INA implementierte:94
“The Attorney General shall not deport or return any alien (other than an alien
described in section 1251(a)(4)(D) of this title) to a country If the Attorney General
determines that such alien’s life or freedom would be threatened in such a country on
account of race, religion, nationality, membership in a particular social group or political
opinion”.95
4.6.
Völkergewohnheitsrecht
Die Pflicht, Massnahmen zu verhindern, die zu Menschenrechtsverletzungen durch eine Drittpartei
führen können, ist mittlerweile opinio juris und deshalb Teil des Völkergewohnheitsrechts. 96 Dies
kommt nicht nur in internationalen Abkommen wie der CAT zum Ausdruck, sondern auch in
zahlreichen internationalen Rückführungsabkommen und US-Bundesgesetzen97. Pizor zählt
verschiedene Artikel auf, welche den USA vorschreiben, Aktionen zu vermeiden, die eine Nation
unterstützen oder helfen, die für ihre schlechte Menschenrechtsbilanz bekannt ist.98 Die
90
Codice della Navigazione Italiane, RD 327 1942.
Vgl. ebd., Art. 4.
92
Immigration and Nationality Act, PL 82-414, 8 USC (1952).
93
Vgl. Pizor (1993), S. 1072.
94
Vgl. Ebd., S. 1066.
95
Immigration and Nationality Act, Art. 243 (h).
96
Vgl. Pizor (1993) 1078.
97
Vgl. Pizor (1993), S. 1107.
98
Vgl. Ebd., S. 1108.
91
26
Michael Heger
Verpflichtung, zu verhindern, dass Menschenrechtsverletzungen unterstützt werden, findet sich auch
in der Rechtsprechung des EGMR und des Inter-American Court of Human Rights wieder. Auch Fälle
vor dem Bundesverfassungsgericht in Deutschland oder dem Supreme Court of Canada stützen diese
Rechtsüberzeugung.99
99
Vgl. Ebd., S. 1111.
27
Michael Heger
5. Hirsi Jamaa and Others v. Italy
Am 26. Mai 2009 reichten elf somalische und dreizehn eritreische Staatsangehörige Klage gegen die
Italienische Republik ein. Sie machten geltend, dass ihre Abschiebung nach Libyen durch die
italienischen Behörden gegen Art. 3 der EMRK und gegen Art. 4 des Protokolls Nr. 4 verstosse.
Ausserdem sei ihnen das aus Art. 14 der EMRK hervorgehende Recht auf einen wirksamen
Rechtsbehelf verweigert worden.
5.1.
Sachverhalt
Die Ankläger waren Teil einer Gruppe von etwa zweihundert Flüchtlingen, welche von Libyen aus
versuchten, in Fischerbooten die italienische Küste zu erreichen. Am 6. Mai 2009 wurden sie von drei
Schiffen der Guarda di Finanza und der italienischen Küstenwache 35 Seemeilen südlich von
Lampedusa abgefangen. Die Flüchtlinge wurden auf italienische Militärschiffe verfrachtet und nach
Tripolis zurückgeschickt. Laut den Migranten wurden sie während dieser Reise weder identifiziert
noch über die Destination der Reise informiert. Gleichzeitig wurden alle persönlichen Gegenstände
der Flüchtlinge durch das militärische Personal konfisziert, inklusive ihrer Identitätsdokumente. Nach
einer zehnstündigen Reise wurden die Flüchtlinge im Hafen von Tripolis den libyschen Behörden
übergeben. Nach Angaben der Kläger weigerten sie sich, die Schiffe zu verlassen, wurden jedoch
dazu gezwungen.
Laut den Repräsentanten der Applikanten starben zwei der Anläger, Mohamed Abukar Mohamed
und Hasan Shariff Abbirahman unter mysteriösen Umständen nach diesen Ereignissen. Vierzehn der
Ankläger wurde zwischen Juni und Oktober 2009 vom UNHCR in Tipolis als Flüchtlinge (Status)
anerkannt.100
5.2.
Drittparteien
Neben den schriftlichen Erklärungen der Ankläger und der italienischen Regierung gingen beim
Gerichtshof auch schriftliche Erklärungen des UNHCR, des Hohen Kommissars für Menschenrechte
(UNHCHR), von Human Rights Watch (HRW), der Columbia Law School Human Rights Clinic, des
Centre for Advice on Individual Rights in Europe (Aire Centre), AI und der International Federation for
Human Rights (FIDH) ein.101 Diese Berichte zog der EGMR zur Beurteilung des Falls hinzu.
5.2.1. Pressemitteilung des UNHCR vom 7. Mai 2009
In einer Pressemitteilung drückte der UNHCR tiefe Besorgnis aus über die Rücksendung von 230
Menschen durch die italienische Küstenwache nach Libyen. Der Flüchtlingskommissar richtete sich
direkt an die italienischen und maltesischen Behörden, „to continue to ensure that people rescued at
100
101
Vgl. EGMR, Hirsi, Jamaa and Others v. Italy, § 9-16.
Vgl. ebd., § 7.
28
Michael Heger
sea and in need of international protection receive full access to territory and asylum procedures.“102
Der UNHCR bemängelte die Transparenz rund um die Vorfälle und wies auf die Wichtigkeit der
Beachtung des Non-Refoulement-Prinzips hin. Weil Libyen die UN-Flüchtlingskonvention nicht
unterzeichnet hat und kein funktionierendes Asylsystem hat, fordert der UNHCR Italien auf, seine
Entscheidung zu überdenken, und solche Massnahmen in Zukunft zu unterlassen. 103
5.2.2. Brief des Vizepräsidenten der Europäischen Kommission, Jacques
Barrot
Auf die Anfrage nach einem Rechtsgutachten antwortete Jacques Barrot dem Präsidenten des
Parlamentarischen Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres, dass der
gemeinschaftliche Besitzstand („acquis communautaire“) vorsieht, das Recht auf Asyl zu garantieren,
wie es in Art. 18 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union kodiert ist. Er argumentiert,
dass dieser acquis jedoch nur auf Asylgesuche anwendbar ist, welche auf dem Territorium eines
Mitgliedstaates gestellt werden, „which includes the borders, transit areas and, in the context of
maritime borders, territorial waters of Member States.“104 Daraus schliesst er, dass von einem
rechtlichen Standpunkt ausgesehen der gemeinschaftliche Besitzstand nicht auf hoher See
anwendbar ist. 105
Was jedoch den Schengener Grenzkodex und dessen Anwendung auf hoher See angeht, ist Jacques
Barrot anderer Meinung. Er schreibt, dass die Europäische Kommission die Meinung vertritt, dass die
Operationen der italienischen Behörden unter den Schengener Grenzkodex fallen und deshalb die
Grundrechte und in der Folge auch das Non-Refoulement-Prinzip beachtet werden müssen:
„According to the case-law of the European Court of Justice, Community obligations
must be applied in strict compliance with the fundamental rights forming part of the
general principles of Community law.“106
Zudem müsse auch die Rechtsprechung des EGMR berücksichtigt werden: „The case-law of the ECHR
provides that acts carried out on the high seas by a State vessel constitute cases of extraterritorial
jurisdiction and may engage the responsibility of the State concerned.“ 107
Aus diesen Gründen forderte Jacques Barrot die italienischen Behörden auf, die genauen Umstände
der Rückführung ebenso abzuklären, wie die Massnahmen, welche ergriffen wurden, um zu
102
Vgl. ebd.
104
Ebd., §34.
105
Vgl. ebd..
106
Ebd.
107
Ebd.
103
29
Michael Heger
garantieren, dass bei der Umsetzung des bilateralen Abkommens zwischen Italien und Libyen das
Non-Refoulement-Prinzip eingehalten wird.108
5.2.3. Bericht des CPT
Das Europäische Komitee zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender
Behandlung oder Strafe (CPT) hat die neue staatliche Praxis Italiens untersucht, Flüchtlinge bereits
auf dem Meer abzufangen und nach Libyen zurückzuschaffen. Das CPT kam in seinem Bericht vom
28. April 2010 zum Schluss, dass Italien mit dieser Praxis das Non-Refoulement-Prinzip verletzt.
Italien sei auch ausserhalb seines Territoriums an das Prinzip gebunden, so lange es seine
Gerichtsbarkeit ausübe, was beim Grenzschutz durch italienischen Personal und Schiffe der Fall sei.
Das CPT weist in seinem Bericht darauf hin, dass Libyen in Hinsicht auf die Menschenrechte und die
Rechte der Flüchtlinge nicht als sicheres Land angesehen werden kann. Personen, die nach Libyen
zurückgeschafft würden, seien dem Risiko von Misshandlungen ausgesetzt.109
5.2.4. Bericht von Human Rights Watch
Mitarbeiter von HRW trafen im April 2009 Regierungsbeamte, die ihnen jedoch nicht erlaubten,
persönliche Interviews mit Migranten durchzuführen. HRW wurde der Zugang zu den
Internierungslagern für Flüchtlinge verwehrt. Die NGO kritisiert, dass Libyen kein Asylgesetz hat und
die Behörden keinen Unterschied machen zwischen Flüchtlingen, Asylsuchenden und anderen
illegalen Migranten.110 Die Organisation fordert deshalb Libyen auf, „to improve the deplorable
conditions of detention in Libya and to establish asylum procedures that conformed to international
refugee standards.”111 HRW richtet sich auch an die italienische Regierung, die EU und Frontex. Sie
sollen den Zugang zum Asylsystem auch auf hoher See gewährleisten und Rückführungen von NichtLibyern nach Libyen unterlassen, „until the latter’s treatment of migrants, asylum seekers, and
refugees fully met international standards.“112
5.2.5. Der Besuch von AI in Libyen
Bei einem Besuch des Misrata Detention Centres im Mai 2009 führte AI verschiedene Interviews mit
irregulären Migranten durch. Viele
der
afrikanischen Flüchtlinge
im stark
überfüllten
Internierungslager waren auf dem Weg von Libyen nach Italien abgefangen worden. AI vertritt die
Meinung, dass einige dieser Migranten Flüchtlinge waren, die internationalen Schutz beanspruchten.
Dadurch, dass Libyen weder ein Asylverfahren hat noch Mitglied der Flüchtlingskonvention oder des
1967 Protokolls ist, haben diese keinen Zugang zu rechtlichem Schutz. AI kritisiert die Misshandlung
108
Vgl. ebd., § 35.
110
Vgl. ebd., § 37-38.
111
Ebd., § 39.
112
Ebd.
109
30
Michael Heger
von hunderten, wenn nicht tausenden von Migranten und fordert die libyschen Behörden auf, ein
Asylverfahren einzurichten und seinerseits die Rückführung von Migranten in Länder zu unterbinden,
in denen die Gefahr besteht, dass sie Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt sind.113
5.2.6. Material zur Situation in Somalia und Eritrea
Die wichtigsten Dokumente, welche sich auf die Situation in Somalia beziehen, finden sich im Fall Sufi
and Elmi v. the United Kingdom114. Bezüglich Eritrea gibt es verschiedene Berichte von UNHCR, AI
oder HRW, die schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen durch die eritreische Regierung
beklagen. Dazu gehören willkürliche Verhaftungen, Folter oder Zwangsarbeit.115
5.2.7. Resolution des Europarats
In der Resolution 1821 aus dem Jahre 2011 geht der Europarat auf die Überwachung der südlichen
Aussengrenzen Europas als regionale Priorität ein. Der Europarat spricht von fünf Kernproblemen,
die die zahlreichen illegalen Migranten, welche mit Schiffen versuchen, die europäische Küste zu
erreichen, nach sich ziehen. Ein Problem sind laut der Resolution die unterschiedlichen
Interpretationen der zahlreichen internationalen Instrumente, welche den Umgang mit diesen
Flüchtlingen regelt, und den damit verbundenen Verantwortlichkeiten der Staaten. Zur Sprache
kommt in diesem Zusammenhang, dass einige Staaten die Anwendung des Non-RefoulementPrinzips auf hoher See in Frage stellen. Während die Geretteten möglichst schnell an einen sicheren
Ort gebracht werden müssen, unterliegt dieser sichere Ort der Interpretation der Akteure. Dazu
gehört nicht nur der physische Schutz dieser Personen sondern auch der Respekt vor den
Grundrechten. Die damit verbundenen divergierenden Interpretationen der Staaten gefährden laut
Europarat die Leben der zu rettenden Personen, indem Rettungsaktionen verzögert oder verhindert
werden. Zudem bringen sie Seefahrer davon ab, Menschen in Seenot zu retten und können in einer
Verletzung des Non-Refoulement-Prinzips münden.
Die Resolution spricht auch Frontex-Aktionen an und das damit verbundene Problem inadäquater
Garantien der Menschenrechte und anderer Obligationen, welche unter internationalem und EURecht stehen. Der Europarat weist die Staaten auch auf die Verpflichtungen gegenüber der EMRK,
dem Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen und der GFK hin – insbesondere auf das NonRefoulement-Prinzip und das Recht auf Asyl. Zwei weitere Obligationen, die der Europarat anspricht,
sind das Internationale Übereinkommen von 1960 zum Schutz des menschlichen Lebens auf See und
die Übereinkommen über den Such- und Rettungsdienst auf See aus dem Jahre 1979. Der Europarat
weist in der Resolution auch auf die Interpretation des UNHCR in Bezug auf das Non-RefoulementPrinzip hin. Dieser sagt, dass das Non-Refoulement-Prinzip auch auf hoher See anwendbar ist. Die
113
EGMR, Sufi and Elmi v. United Kingdom, Urteil vom 28. Juni 1011, 8319/07 und 11449/07.
115
Vgl. ebd., § 43-44.
114
31
Michael Heger
hohe See sei keine rechtsfreie Zone: „The high seas are not an area where states are exempt from
their legal obligations, including those emerging from international human rights law and
international refugee law.“116
Aus diesen Gründen fordert der Europarat die Staaten auf, die Interpretation des UNHCR in Bezug
auf das Non-Refoulement-Prinzip und die relevanten Urteile des EGMR zu akzeptieren. Bilaterale
Abkommen mit Drittstaaten sollen sistiert werden, solange sie die Menschenrechte der
Abgefangenen nicht angemessen garantieren:
„particularly the right of access to an asylum procedure, and wherever these might be
tantamount to a violation of the principle of non-refoulement, and conclude new
bilateral agreements specifically containing such human rights guarantees and
measures for their regular and effective monitoring.“117
Ein anderer Punkt, welcher in der Resolution angesprochen wird, ist die rechtliche Grauzone bei
Joint-Operations zwischen Frontex und Mitgliedstaaten der EU:
„The Assembly is concerned about the lack of clarity regarding the respective
responsibilities of European Union states and Frontex and the absence of
adequate guarantees for the respect of fundamental rights and international
standards in the framework of joint operations co-ordinated by that agency. While
the Assembly welcomes the proposals presented by the European Commission to
amend the rules governing that agency, with a view to strengthening guarantees of
full respect for fundamental rights, it considers them inadequate and would like
the European Parliament to be entrusted with the democratic supervision of the
agency’s activities, particularly where respect for fundamental rights is concerned. »118
116
EGMR, Hirsi, Jamaa and Others v. Italy, § 9.
Ebd., § 9.9.
118
Ebd., § 10.
117
32
5.3.
Michael Heger
Das Urteil des EGMR
Die italienische Regierung bat das Gericht, nicht auf die Klage einzugehen, da sie bezweifelte, dass
die Repräsentation der Kläger durch die Anwälte aufgrund von angeblichen formalen Fehlern gültig
war. Die Regierung begründete dies unter anderem mit dem Umstand, dass es unmöglich sei, die
Ankläger zu identifizieren und diese nicht persönlich an der Verhandlung teilnahmen. Das Gericht
wies die Einwände der italienischen Regierung zurück.119
5.3.1. Gerichtsbarkeit
Die italienische Regierung vertritt die Meinung, dass die italienischen Behörden die Migranten in
Seenot retten wollten, wie es die Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen vorschreiben.
Deshalb sei diese Operation nicht als Polizei-Operation anzusehen. Sie argumentierten, dass die
Migranten die erforderliche humanitäre und medizinische Unterstützung erhielten, und die
Angeklagten in keiner Weise Gewalt angewendet hätten. Es seien weder die Boote bestiegen noch
Waffen eingesetzt worden. Ausserdem seien die Migranten nach den Bestimmungen der bilateralen
Abkommen zwischen Italien und Libyen aus den Jahren 2007 und 2009 nach Libyen begleitet
worden.120
Die Kläger widersprechen dieser Argumentation, indem sie geltend machen, dass die Migranten,
sobald sie die italienischen Schiffe bestiegen haben unter der exklusiven Kontrolle Italiens standen.
Sie weisen auf Art. 4 des Codice della Navigazione Italiane hin, wonach Schiffe unter italienischer
Flagge unter italienische Gerichtsbarkeit fallen, auch wenn sie ausserhalb der territorialen Gewässer
agieren.121
Nach Art. 1 der EMRK verpflichten sich die Vertragsstaaten, dass sie jedem Individuum innerhalb
ihrer Gerichtsbarkeit die Rechte und Freiheiten zusichern, welche in Sektion I definiert sind. Im
Wesentlichen ist diese Gerichtsbarkeit territorial begründet, das heisst innerhalb des Territoriums
des Staates. Abweichungen gibt es nur in Ausnahmefällen. Ein solcher Ausnahmefall beschreibt das
Urteil des Gerichts im Fall Loizidou v. Turkey 122, wonach der Vertragsstaat auch die Gerichtsbarkeit
tragen muss, wenn er aufgrund eines militärischen Einsatzes ausserhalb seines nationalen
Territoriums effektive Kontrolle ausübt.123
Der EGMR entschied, dass die Schiffe, welche unter italienischer Flagge standen, nach dem Seerecht
vollständig unter italienische Gerichtsbarkeit fallen: „a vessel sailing on the high seas is subject to the
119
Vgl. ebd., § 64-66.
121
Vgl. ebd., § 67.
122
EGMR, Loizidou v. Turkey, Urteil vom 18. Dezember 1996, 15318/89, 40/1993/435/514.
123
Vgl. ebd., § 70-75.
120
33
Michael Heger
exclusive jurisdiction of the State of the flag it is flying.“124 Untermauert wird dies mit italienischem
Recht, nämlich Art. 4 des Codice della Navigazione Italiane. Des Weiteren kann Italien die
Gerichtsbarkeit nicht umgehen, indem es die Vorfälle als Rettungsoperation darstellt:
„in the period between boarding the ships of the Italian armed forces and being
handed over to the Libyan authorities, the applicants were under continuous and
exclusive de jure and de facto control of the Italian authorities“. 125
5.3.2. Mutmasslicher Verstoss gegen Art. 3 der Konvention
Der Gerichtshof entschied, dass in Hinsicht auf den von den Klägern geltend gemachten, möglichen
Verstoss gegen Art. 3 der Konvention zwei Aspekte zur Diskussion standen: Die Gefahr von
unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung in Libyen selbst und das Risiko einer Rückführung in
Ihre Heimatländer.126
Die Kläger machten geltend, dass sie Opfer einer willkürlichen Abschiebung wurden und sich weder
gegen ihre Abschiebung nach Libyen wehren, noch in Italien internationalen Schutz beantragen
konnten. Des Weiteren seien sie nie über das Ziel der Reise informiert worden und deshalb immer
der Überzeugung gewesen, nach Italien gebracht zu werden. Die Migranten hätten auf dem Schiff
keine Möglichkeit gehabt, ein formales Asylgesuch zu stellen. Bei der Ankunft an der libyschen Küste
hätten sie ausserdem geltend gemacht, dass sie nicht den libyschen Behörden übergeben werden
möchten. Nicht zuletzt verwiesen die Kläger auf die Umstände in Libyen, welche verschiedene
internationale Quellen beschreiben. Sie argumentieren, dass sie in ein Land zurückgeschafft wurden,
wo es genügend Gründe gab, anzunehmen, dass ihnen eine Behandlung wiederfahren könnte, wie
sie Art. 3 der Konvention verbietet.127 Sie argumentieren weiter, dass Italien beim Abschluss der
bilateralen Verträge nicht unwissend über diese Situation sein konnte und folgern daraus, dass es
sich um eine politische Entscheidung auf Seiten Italiens handelte, mit der Absicht „at giving the police
the main responsibility for controlling illegal immigration, in disregard of the protection of the
fundamental rights of the people concerned.“ 128
Die italienische Regierung widerspricht dieser Argumentation, indem sie geltend macht, dass die
Kläger nicht bewiesen hätten, dass sie in Widerhandlung gegen die Konvention behandelt wurden.
Die italienischen Behörden hätten in Übereinstimmung mit den bilateralen Abkommen mit Libyen
gehandelt, wobei eine solche Kooperation zwischen EU-Staaten und Herkunfts- und Transitländern
der Migranten von der EU gefördert würde, um die Grenzkontrolle an den EU-Aussengrenzen zu
124
EGMR, Hirsi, Jamaa and Others v. Italy, § 77.
Ebd., § 81.
126
Vgl., ebd., § 84.
127
Vgl., ebd., § 85-88.
128
Ebd., § 91.
125
34
Michael Heger
sichern und die illegale Migration zu bekämpfen. Die Regierung bezeichnet die Vorfälle als
Rettungsmission unter dem SAR-Übereinkommen und beruft sich auf die Freiheit der Schifffahrt. In
diesem Kontext sei es nicht nötig gewesen, die Individuen zu identifizieren. Ausserdem hätten die
Kläger nie geltend gemacht, dass sie einen Antrag auf politisches Asyl oder eine andere Form von
internationalem Schutz stellen wollten. Der Wunsch der Ankläger, nicht an die libyschen Behörden
übergeben zu werden, könne nicht als Asylgesuch interpretiert werden. Die italienische Regierung
bezeichnete Libyen aufgrund der Ratifikation von verschiedenen Abkommen als sicheres Gastland.
Libyen hatte unter anderem den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte der
Vereinten Nationen, die CAT und die Afrikanische Flüchtlingskonvention ratifiziert. Zudem ist das
Land Mitglied der Internationalen Organisation für Migration (IOM). Die italienische Regierung
argumentierte, dass Libyen sich ausdrücklich dazu verpflichtet habe, den Prinzipen der UN-Charta
und der Allgemeinen Erklärung der Menschrechte nachzukommen, als es die bilateralen Verträge mit
Italien ratifiziert hat. Die Anklage wird als politische und ideologische Hetzrede gegen die Italienische
Regierung bezeichnet.129
Um zu beurteilen, ob eine Verletzung von Art. 3 vorliegt, prüft der EGMR sowohl die allgemeinen
Informationen von unabhängigen internationalen Menschrechts-Schutz-Organisationen wie auch die
persönlichen Umstände der Ankläger. Der Gerichtshof lässt verlauten, dass er die Bürde und den
Druck, den die Staaten an den EU-Aussengrenzen durch die wachsende Zahl von Migranten und
Asylsuchenden auferlegt wird, nicht unterschätzt. Er betont jedoch den absoluten Charakter der
Rechte in Art. 3 der EMRK. Der Gerichtshof berücksichtigt die vielen Berichte von internationalen
Körperschaften und NGOs, welche ein beunruhigendes Bild über die Behandlung von illegalen
Flüchtlingen in Libyen malen. Wie die Äusserungen der Drittparteien wie das Aire Centre und AI
zeigen, ist die Menschenrechtsituation in Libyen desaströs. Die NGOs weisen auf das Prinzip des
pacta sunt servanda hin, wonach Italien die Verpflichtungen, welche sich aus der Konvention
ergeben, nicht durch bilaterale oder multilaterale Verträge umgehen kann. Während den besagten
Ereignissen war in Libyen kein Gesetz auszumachen, welches dem Schutz der Flüchtlinge dient.130
Der UNHCR bestätigte zu diesem Streitpunkt, dass mindestens fünf der abgeschobenen Migranten,
die es zu einem späteren Zeitpunkt schafften, nach Italien zurückzukehren, in Italien den
Flüchtlingsstatus bekamen. Des Weiteren gewährte das UNHCR-Büro in Tripolis 73 Leuten, welche
von Italien abgeschoben wurden Flüchtlingsstatus, davon 14 der Ankläger. Damit bekräftigte der
129
130
Vgl. ebd., § 101-125
35
Michael Heger
UNHCR, dass die von Italien durchgeführten Operationen auf hoher See die Gefahr der willkürlichen
Abschiebung von Personen, welche internationalen Schutz benötigen, nach sich ziehen.131
Der Gerichtshof folgt der Argumentation Italiens nicht, dass Libyen zum Zeitpunkt der Geschehnisse
ein sicheres Land gewesen sei:
„In any event, the Court is bound to observe that the existence of domestic laws and the
ratification of international treaties guaranteeing respect for fundamental rights are not
in themselves sufficient to ensure adequate protection against the risk of ill-treatment,
where as in the present case, reliable sources have reported practices resorted to or
tolerated by the authorities which are manifestly contrary to the principles of the
Convention.”132
Die Situation in Libyen war allgemein bekannt und die italienischen Behörden wussten oder hätten
zumindest wissen sollen, dass Migranten in Libyen keinerlei Schutz erwartet und sie einer
Behandlung ausgesetzt sind, welche nicht dem Art. 3 der Konvention entspricht. Dass die Ankläger es
verpassten, einen ausdrücklichen Asylantrag zu stellen, befreit Italien nicht von den Verpflichtungen,
die sich aus Art. 3 ergeben.133 Aus diesen Gründen zieht der EGMR den Schluss, dass keine der durch
die italienische Regierung vorgebrachten Bestimmungen des internationalen Rechts die Rückführung
der Kläger nach Libyen rechtfertigte:
„in so far as the rules for the rescue of persons at sea and those governing the fight
against people trafficking impos on States the obligation to fulfil the obligations arising
out of international refugee law, including the “non-refoulement” principle.”134
Der Gerichtshof gewichtet insbesondere den Brief von Jaques Barrot, wo er auf die Bedeutung des
Prinzips bei Operationen auf hoher See aufmerksam macht und schliesst daraus, dass das Risiko
besteht, dass die Ankläger in Libyen einer Behandlung ausgesetzt sind, die gegen Art. 3 der
Konvention verstösst:
„The fact, that a large number of irregular immigrants in Libya found themselves in the
same situation as the applicants does not make the risk concerned any less individual
where it is sufficiently real and probable.”135
Basierend auf diesen Schlussfolgerungen und den Verpflichtungen, welche sich den Staaten aus Art.
3 der Konvention ergeben, kommt der Gerichtshof zum Urteil, dass die italienischen Behörden die
131
Ebd., § 128.
133
Vgl. Ebd., § 130-134.
134
Ebd., § 135.
135
Ebd., § 136.
132
36
Michael Heger
Ankläger, mit der Ausschaffung nach Libyen, einer Behandlung ausgesetzt haben. wie sie in der
Konvention beschrieben ist. Somit besteht ein Verstoss gegen Art. 3 der Konvention.136
In einem weiteren Sinn setzte sich der EGMR mit dem Risiko der willkürlichen Abschiebung nach
Eritrea und Somalia auseinander. Durch die oben beschriebene Situation der Migranten in Libyen
droht diesen laut den Anklägern die willkürliche Abschiebung in ihre Ursprungsländer. Verschiedene
Berichte von internationalen Organisationen belegen, dass die Zustände in diesen Ländern nicht
menschenrechtskonform sind. Laut den Anklägern zeigt der Fakt, dass die meisten der involvierten
Migranten später den Flüchtlingsstatus zugesprochen bekamen, dass diese Furcht, misshandelt zu
werden, fundiert ist.137
Die italienische Regierung verteidigte sich wiederum mit der Ratifizierung der bilateralen Verträge
mit Libyen. Das Land hätte sich darin ausdrücklich dazu verpflichtet, den Prinzipen der UN-Charta
und der Allgemeinen Erklärung der Menschrechte nachzukommen. Da der UNHCR in Libyen
anwesend gewesen sei, sei niemand willkürlich abgeschoben worden.138
Als Drittpartei widersprach der UNHCR dieser Argumentation und brachte hervor, dass sich Libyen
erst kürzlich der kollektiven Ausschaffung von Flüchtlingen und Asylsuchenden in deren
Herkunftsländer schuldig gemacht habe. Zudem gebe es kein System in Libyen, das internationalen
Schutz garantiert, was das Risiko von Ketten-Refoulements („chain refoulements“) gegenüber
schutzbedürftigen Personen mit sich bringt.139
Laut dem EGMR ist es Sache der Vertragsstaaten, zu schauen, ob Libyen genügend Garantien liefert,
um zu verhindern, dass eine Person willkürlich in ihr Herkunftsland ausgeschafft wird. Dies ist in
diesem Fall noch schwerwiegender, weil Libyen nicht Vertragsstaat der GFK ist. Der Gerichtshof folgt
der Argumentation des UNHCRs und von HRW, welche die Situation in Eritrea und Somalia als kritisch
betrachten und folgt in diesem Sinne den Klägern, dass deren Rückschaffung in ihre Heimatländer ein
Vergehen gegen Art. 3 der Konvention darstellt. Die italienischen Behörden wussten oder hätten
wissen müssen, dass
Libyen aufgrund der beschriebenen Situation nicht im Stande ist, den
Migranten Sicherheit vor einer willkürlichen Rückschaffung zu garantieren. Als Folge davon war die
Rückschaffung der Ankläger durch die italienischen Behörden auch ein Verstoss gegen Art. 3, weil die
Ankläger dadurch dem Risiko einer willkürlichen Repatriierung ausgesetzt waren.140
136
Vgl. ebd., § 139-140.
138
Vgl. ebd., § 141-142.
139
Vgl. ebd., § 143.
140
Vgl. ebd., § 146-158.
137
37
Michael Heger
5.3.3. Mutmassliche Verstoss gegen Art. 4 des Protokolls Nr. 4 der EMRK
Die italienische Regierung wehrte sich gegen die Anschuldigung, die Kläger seien Opfer einer
kollektiven Ausweisung ohne Rechtsgrundlage geworden, mit dem Argument, dass dieser Artikel auf
den Fall nicht anwendbar sei. Da die Migranten die Grenzen Italiens nie überschritten haben, sei
diesen nur der Grenzübertritt verweigert worden. Es handle sich deshalb um keine Ausweisung
(„expulsion“) in diesem Sinne.141
Die Kläger hingegen schlagen dem Gericht eine funktionelle und teleologische Interpretation des
Artikels vor. Aus ihrer Sicht hat der Artikel den Zweck zu verhindern, dass Staaten Gruppen von
Ausländern in andere Staaten abschieben, ohne deren individuelle Umstände zu überprüfen. Sie
schlagen eine exterritoriale Interpretation des Artikels vor, da eine strikt territoriale Auslegung zu
versteckten Ausweisungen führen könnte. Ausserdem machen sie geltend, dass, auch wenn der
Gerichtshof sich für eine territoriale Auslegung des Artikels entscheiden würde, sie sich laut Art. 4
des Codice della Navigazione Italiane auf italienischem Territorium befanden, weil das Schiff unter
italienischer Flagge fuhr.142
Der UNHCHR weist auf die Bedeutung einer extraterritorialen Interpretation der Bestimmung im
Bereich der internationalen Migration hin. Eine territoriale Auslegung würde den Staaten erlauben,
durch Vorverlegung ihrer Grenzkontrollen die Verpflichtungen der Konvention umgehen zu
können.143
Der Gerichtshof zitiert die Columbia Law School Human Rights Clinic, welche aufgrund der Bedeutung
von Verfahrensgarantien im Bereich des Schutzes der Menschenrechte der Flüchtlinge für eine
exterritoriale Anwendung argumentiert. Die internationale Gemeinschaft habe erkannt, dass es
wichtig ist, den Staaten die Grenzen ihrer Migrationskontrollpraktiken aufzuzeigen; auch beim
Abfangen von Migranten auf hoher See. Das Non-Refoulement-Prinzip verbietet es, Leute
abzuschieben, ohne deren individuellen Umstände zu prüfen. Verschiedene Unterorganisationen der
Vereinten Nationen wie das Komitee gegen Folter untermauern diese Meinung. Die Columbia Law
School Human Rights Clinic zieht Parallelen zum Fall Haitian Center for Human Rights et al. v. United
States144 vor der Inter-American Commision for Human Rights, welche auf die Bedeutung von
prozeduralen Garantien pochte und damit im Gegensatz zum früheren Position des Supreme Courts
der USA steht.145
141
Vgl. ebd., § 162-163.
143
Vgl. ebd., § 164.
144
IACHR, The Haitian Centre for Human Rights et al. v. United States, Urteil vom 13. März 1997, Case 10.675.
145
Vgl. ebd., § 165.
142
38
Michael Heger
Bei der Prüfung der Anwendbarkeit von Art. 4 des Protokolls Nr. 4 verweist der Gerichtshof auch auf
den Fall Henning Becker v. Denmark bei dem es um die Repatriierung von ungefähr 200
vietnamesischen Kindern durch die dänischen Behörden geht.
Im vorliegenden Fall entscheidet der EGMR zum ersten Mal über die Anwendung von Art. 4, Protokoll
4 ausserhalb eines nationalen Territoriums. 146 Für den Gerichtshof sind dafür die Art. 31 bis 33 der
Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge147 (VCLT) ausschlaggebend. Nach der VCLT muss
die Auslegung des Vertrages im Kontext von Ziel und Zweck der Bestimmungen ausgelegt werden.
Dabei muss berücksichtigt werden, dass die zur Diskussion stehende Bestimmung Teil eines Vertrags
zum effektiven Schutz der Menschenrechte ist, „and that the Convention must be read as a whole
and interpreted in such a way as to promote internal consistency and harmony between ists various
provisions.“148
Der Gerichtshof widerspricht der Meinung der italienischen Regierung, dass die Migranten sich nicht
auf italienischem Territorium befunden hätten und daraus folgend der Art. 4 des Protkolls Nr. 4 nicht
anwendbar sei. Erstens betont er, dass die betroffenen Migranten sich auf italienischem Territorium
befunden haben und zweitens, dass der Wortlaut von Art. 4 im Gegensatz zum Art. 3 des gleichen
Protokolls die exterritoriale Anwendung nicht ausschliesst, da der Artikel gar nicht auf den Begriff der
Territorialität eingeht.149
Auch die Travaux Preparatoires aus dem Jahr 1963 definieren keinen genauen Gültigkeitsbereich. Sie
gehen jedoch auf ausländische Personen ein, welche alle jene umfasst,
„who have no actual right to nationality in a State, whether they are passing through a
country or reside o rare domiciled in it, whether they are refugees or entered the
country on their own initiative, or whether they are stateless or possess another
nationality“150
Der Begriff “Ausweisung” (“expulsion)” muss gemäss den Verfassern des Protokolls “in the generic
meaning, in current use (to drive away from a place)”151 interpretiert werden. Aus der
Rechtsprechung des EGMR geht hervor, dass die Konvention ein lebendiges Instrument ist, welches
im Lichte der aktuellen Umstände interpretiert werden muss. Seit der Verfassung von Protokoll Nr. 4
ist eine lange Zeit vergangen und im Kampf gegen die illegale Einwanderung greifen viele Staaten
146
Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge (Vienna Convention on the Law of Treaties), SR 0.111,
1155 UNTS 331.
148
Ebd., § 171.
149
Vgl. ebd., § 172-173
150
Ebd., §174
151
Ebd.
147
39
Michael Heger
bereits auf hoher See in die gewachsenen Migrationsströme ein, was damals noch nicht absehbar
war.152
Der Gerichtshof folgt der Argumentation des UNHCHR. Wenn die Anwendung des Protokolls strikt
auf das Territorium eines Staates begrenzt wird, würde dies dazu führen, dass ein signifikanter Teil
des zeitgenössischen Migrationsmuster nicht in den Geltungsbereich der Bestimmung fallen würde.
Dies hätte zur Folge, dass das Verhalten, welches durch die Bestimmung unterbunden werden sollte,
ausserhalb eines nationalen Territoriums und besonders auf hoher See erlaubt wäre. Laut dem
Gerichtshof würde dies zu einer Ungleichbehandlung unter den Migranten führen:
„Article 4 would thus be ineffective in practice with regard to such situations, which,
however, are on the increase. The consequence of that would be that migrants having
taken to the sea, often risking their lives, and not having managed to reach the borders
of a State, would not be entitled to an examination of their personal circumstances
before being expelled, unlike those travelling by land.”153
Würde das Protokoll nur territorial angewendet, führte dies dazu, dass das Prinzip, eine Konvention
als Ganzes zu interpretieren, untergraben würde. In der Folge wird die hohe See zu einem
gesetzlosen Ort, wo Individuen nicht durch ein Gesetzessystem geschützt sind.
„The Court reiterates in that connection that the provisions of treaties must be
interpreted in good faith in the light of the object and purpose of the treaty and in
accordance with the principle of effectiveness.”154
Der Gerichtshof kommt aus diesen Gründen zum Schluss, dass das Abfangen oder Zurückschicken
von Flüchtlingen auf hoher See ein Ausüben von Hoheitsgewalt im Sinne von Art. 1 der Konvention
darstellt. Deshalb kommt Art. 4 des Protokolls 4 zur Anwendung. Der einzige Fall, in dem der
Gerichtshof bisher auf eine Verletzung von Art. 4 des Protokolls Nr. 4 entschieden hatte, war der
Conka-Fall155. Dabei entschied der EGMR, dass es sich nicht um eine kollektive Abschiebung handelt,
so lange jeder einzelne die Möglichkeit hat, seine individuellen Einwände gegen die Rückführung
einzubringen. Da dies im vorliegenden Fall nicht der Fall ist, kommt der Gerichtshof zum Schluss, dass
ein Vergehen gegen Art. 4 des Protokolls Nr. 4 vorliegt. 156
152
Ebd., § 177.
154
Ebd., § 179.
155
EGMR, Conka v. Belgium, Urteil vom 05.02.2002, 51564/99.
156
Vgl. ebd., § 180-186.
153
40
Michael Heger
5.3.4. Mutmasslicher Verstoss gegen Art. 13 zusammen mit Art. 3 der
Konvention und Art. 4 des Protokolls Nr. 4.
Neben dem Argument, dass der Vorfall selbst gegen das Gesetz verstösst, machen die Kläger geltend,
dass die Vorfälle nicht durch eine nationale Behörde auf ihre Rechtmässigkeit geprüft wurden. Sie
hätten keine Möglichkeit gehabt, Berufung gegen ihre Ausschaffung nach Libyen einzureichen.
Ausserdem plädieren die Kläger, dass die italienischen Behörden keinen der in der Rechtsprechung
des Gerichtshofes genannten Voraussetzungen für die Wirksamkeit der Abhilfemaßnahmen
nachgekommen sind. Sie hätten, auch wenn angenommen wird, dass sie die Möglichkeit hatten, ein
Asylgesuch zu stellen, keinen Zugang zu einem Gericht gehabt.157
Die italienische Regierung entgegnete diesen Anschuldigungen, dass keine Möglichkeit bestand,
ihnen Zugang zu einem nationalen Gericht zu geben, da das Ganze auf einem Schiff stattgefunden
hat.158
Aufgrund der vielen Zeugenaussagen, die vom UNHCR gesammelt wurden, gibt der Gerichtshof der
Argumentation der Kläger mehr Gewicht. Deshalb entscheidet das Gericht, dass die Kläger um ihre
Rechtmittel gebracht wurden, die ihnen erlaubt hätten, ihre Beschwerden unter Art. 3 der
Konvention und Art. 4 des Protokolls 4 einzureichen.159
Aufgrund dieser Umstände liegt für den EGMR ein Verstoss gegen Art. 13 in Verbindung mit Art. 3
der Konvention und Art. 4 des Protokolls 4 vor. 160
157
Vgl. ebd., § 191.
159
Vgl. ebd., § 197-205.
160
Vgl. ebd., § 207.
158
41
Michael Heger
6. Sale v. Haitian Centers Council
Eine Executive Order des US-Präsidenten aus dem Jahr 1992 beorderte die US-Küstenwache, Schiffe,
welche illegale haitische Staatsbürger in die USA transportieren, abzufangen und die Passagiere nach
Haiti zurückzuführen, ohne abzuklären, ob diese die Voraussetzungen für die Anerkennung als
Flüchtling erfüllen. Da laut der Executive Order das Non-Refoulement-Prinzip auf hoher See keine
Anwendung findet, sollten solche Aktionen ausschliesslich ausserhalb der territorialen Gewässer der
Vereinigten Staaten durchgeführt werden. Das Haitian Centers Council Inc., welches abgefangene
Haitianer vertrat, widersprach dieser Auffassung und verlangte eine einstweilige Verfügung mit dem
Argument, dass die Executive Order gegen Art. 243 (h) (1) des Immigration and Nationality Act (INA)
und Art. 33 der UN-Flüchtlingskonvention verstösst. 161
Nach Angaben der Angeklagten sah sich die Regierung aufgrund der vielen Migranten, welche aus
Haiti in die USA kamen, nicht mehr in der Lage, die Grenzen zu schützen und den haitianischen
Migranten gleichzeitig ein Asylverfahren zu ermöglichen. Die Regierung musste deshalb entscheiden,
ob sie alle haitianischen Migranten ins Land lassen wollte, um ihnen zu ermöglichen, ein Asylgesuch
zu stellen, oder ob alle Migranten zurückgeschickt werden sollten, ohne dass sie die Möglichkeit
hatten, ein Asylgesuch geltend zu machen. Präsident Bush entschied sich am 23. Mai 1992 für die
zweite Handlungsmöglichkeit.162 Grundlage dieses Entscheids ist Executive Order No. 12807.
6.1.
Vorgeschichte
Die Kläger vertraten bereits vor Präsident Bushs Executive Order den Standpunkt, dass die ScreeningVerfahren der Küstenwache und in Guantanamo die Rechte der Flüchtlinge nicht ausreichend
berücksichtigen, um eine Abschiebung nach Haiti zu verhindern163 Deshalb gingen sie am 18. März
1992 vor den United States District Court for the Eastern District of New York , welcher daraufhin für
alle Haitianern auf Guantanamo Zugang zu einem Anwalt forderte. Die Kläger beantragten eine
einstweilige Verfügung, um die Implementierung der Executive Order zu verhindern. Diese verstosse
gegen Art. 243 (h) der INA und Art. 33 der GFK. Das Gericht lehnte jedoch den Antrag ab mit der
Begründung, dass Art. 244 (h) für haitianische Ausländer in internationalem Gewässer als
Rechtsmittel nicht gelte. Eine solche Gesetzesbestimmung sei jedoch notwendig, da die
Bestimmungen des Protokolls nicht selbstausführend seien.164
Der United States Court of Appeals for the Second Circuit widersprach der strikt territorialen
Interpretation. Er entschied, dass 243 (h) nicht nur auf Ausländer innerhalb der Vereinigten Staaten
161
Vgl. USSC, Sale v. Haitian Centers Council, Inc., 509 U.S. 155, S. 155.
Vgl. Ebd., S. 164.
163
Ebd., S.166.
164
Vgl. USSC, Sale v. Haitian Centers Council, Inc., S. 166-167.
162
42
Michael Heger
zutrifft. Dies begründete das Gericht erstens mit der breiten Definition des Begriffs „Ausländer“ und
damit, dass der Wortlaut des Art.s 243 (h) im Jahre 1980 abgeändert wurde. Damals wurden die
Worte „within the United States“ entfernt. Auch widersprach der Court of Appeals der Interpretation
der US-Regierung, dass Art. 243 (h) nur die Aktionen des Generalstaatsanwalts beschneidet und nicht
diejenigen des Präsidenten, um die Küstenwache zu befehligen, illegale Einwanderer auf hoher See
abzufangen. Das Gericht entschied, dass die Abänderung der Bestimmung des INA im Jahre 1980 eine
Anpassung an die Bestimmungen der Konvention zum Ziel hatte. Der Art. 33 der GFK richtet sich an
alle Flüchtlinge unabhängig ihres Standortes. Diese Interpretation unterstützt nicht nur Sinn und
Zweck des Artikels sondern auch der Konvention als Ganzes. Ausserdem bemerkte das
Berufungsgericht, dass es sich, auch wenn die Travaux Preparatoires des Artikels zeigt, dass
mindestens sechs Staaten den Artikel eng auslegen, trotzdem um eine abweichende Meinung
handeln könnte. Laut dem Gericht würde dies die Rechtsauslegung auf den Kopf stellen. 165
6.2.
Das Urteil des US-Supreme Courts
Im Fall Sale v. Haitian Centers Council überprüfte der USSC das Urteil des United States Court of
Appeals.
6.2.1. Mutmasslicher Verstoss gegen Art. 243 (h) des INA
In einem ersten Schritt hatte sich der USSC mit dem Wortlaut von Art. 243 (h) des INA
auseinanderzusetzen. Die Kläger machten geltend, dass weder die Begriffe “any alien” noch “return“
auf Ausländer in den USA limitiert sind. Dass im Jahre 1980 die Worte „within the United States“
gelöscht wurden, lässt den Klägern zufolge zusätzlich eine exterritoriale Anwendbarkeit erahnen.
Laut ihnen hat diese Abänderung stattgefunden, um eine Anpassung an Art. 33 der GFK zu bewirken.
Die Verteidigung hingegen argumentiert, dass ein faires Lesen des INA als Ganzes demonstriert, dass
243(H) nicht auf Aktionen des Präsidenten oder der Küstenwache ausserhalb der USA anwendbar ist.
Die Entstehungsgeschichte des Artikels unterstütze ihre Interpretation. Sowohl der genaue Wortlaut,
als
auch
die
Entstehungsgeschichte
sprechen
gegen
die
Absicht
einer
exterritorialen
Anwendbarkeit.166
Der USSC folgt dem Court Of Appeals in der Argumentation, dass der Artikel nicht nur auf den
Generalstaatsanwalt, sondern auch auf den Präsidenten anwendbar sei. Gleichzeitig findet der USSC
jedoch keine Hinweise auf eine exterritoriale Anwendbarkeit der Bestimmungen im gesamten
fünften Teil des INA. Dieser bezieht sich auf innerstaatliche Verfahren. Zudem sind vom Kongress
verabschiedete Gesetzte nicht ausserhalb des Territoriums der Vereinigten Staaten anwendbar,
wenn der Kongress nicht ausdrücklich eine solche Anwendung vorsieht. Diese Interpretation spricht
165
166
Vgl. ebd., S. 168-170.
Vgl. ebd., S. 170-171.
43
Michael Heger
für eine strikt territoriale Anwendung. Die Vorgeschichte der Abänderung des INA 1980 bestätigt laut
dem Gericht diese Schlussfolgerung. 167
Laut dem Entscheid des USSC würde die expansive Interpretation des Bergriffs „return“ das Wort
„deport“ redundant machen. Falls sich das Wort „return“ nur auf den Ort bezieht, an den die
ausländische Person ausgeschafft wird, bräuchte es das Wort „deport“ nicht mehr. Wenn der
Kongress die Absicht gehabt hätte, alle ausländischen Personen, unabhängig vom Ort,
einzubeziehen, hätte er dem USSC zu Folge das Wort „deport“ nicht benützt. Gerade durch die
Benutzung von zwei verschiedenen Wörtern impliziert der Kongress eine rein territoriale
Anwendung, indem er die in den USA traditionelle rechtliche Unterscheidung zwischen zwei Arten
von Ausländern und den damit verbundenen Arten von Hearings hervorhebt. Dabei wird
unterschieden zwischen „formal hearings“, welche ausländische Personen betreffen, welche sich
bereits illegal in den Vereinigten Staaten aufhalten und „exclusion hearings“, nach welchen
Ausländer angehört werden sich an der Grenze befinden oder vorübergehend zugelassen sind.168
Unter dem INA waren diejenigen, welche Zugang suchten und versuchten eine “exclusion” zu
verhindern, zwar bereits innerhalb des Territoriums der Vereinigten Staaten, aber nicht im
rechtlichen Sinne “within the United States”. Das Gesetz behandelte sie, als wären sie nie in die USA
eingereist. Diejenigen, welche anerkannt wurden und versuchten eine „expulsion“ zu verhindern,
profitierten von Abschiebungsverfahren. Sie waren sowohl innerhalb der Vereinigten Staaten als
auch im rechtlichen Sinne „within the United States“. Obwohl “within the United States“ sich auf die
geografische Funktion zu beziehen scheint, hat es mit dem Legalitätsstatus eines Migranten zu tun.169
Die Abänderung von 1980 schaffte diese Unterscheidung zwischen „deportable“ und „excludable“
für den Art. 243(h) ab. Indem der Begriff „return“ hinzugefügt und „within the United States“
gelöscht wurde, hat der Kongress den Schutz des Artikels auf beide Arten von Asylbewerbern
ausgeweitet; auf diejenigen, welche von „exclusion hearings“ betroffen waren und diejenigen,
welche von Abschiebungsverfahren betroffen waren. In geografischer Sicht hat dies jedoch laut dem
USSC nichts verändert. Es wurde lediglich der Nachteil des Art. 243 (h) beseitigt, dass der Schutz nur
auf Ausländer anwendbar war, die von Abschiebungsverfahren betroffen waren.
167
Vgl. ebd., S. 174-175.
169
Vgl. ebd., S. 175. Siehe auch Pizor (1993), S. 1073-1075.
168
44
Michael Heger
Laut dem Gerichtshof sprechen auch die Travaux Preperatoires der Gesetzesänderung nicht für eine
exterritoriale Anwendung: 170
„It would have been extraordinary for congress to make such an important change in the
law without any mention of the possible effect. Not a scintilla of evidence of such an
intent can be found in the legislative history. 171
Laut dem USSC bot das in Art. 243 (h) verankerte Non-Refoulement-Prinzip vor der Abänderung
keinen Schutz für Ausländer ausserhalb des Territoriums der USA. Sowohl der Kongress als auch die
Exekutive haben vor der Ratifizierung des Protokolls im Jahre 1968 nie erwähnt, dass es sich um eine
Ausweitung des Anwendungsbereichs auf die exterritoriale Ebene handeln würde.172
Abschliessend fasst der USSC in seinem Entscheid über die Auslegung des Art. 243 (h) zusammen,
dass abgesehen vom moralischen Argument weder der Text des Artikels noch seine Traveaux
Preperatoires auf eine exterritoriale Absicht hindeuten.173
6.2.2. Mutmasslicher Verstoss gegen Art. 33 der GFK
Auch in Art. 33 kommt der USSC zum Schluss, dass sich dessen Wortlaut kein Hinweis auf eine
exterritoriale Anwendung findet. Der USSC bezieht sich auch hier auf die parallel verwendeten
Begriffe „expel or return“.174
Der USSC geht zudem auf den zweiten Paragraphen von Art. 33 ein, der Ausnahmen vom NonRefoulement-Prinzip beschreibt:
„Auf die Vergünstigung dieser Vorschrift kann sich jedoch ein Flüchtling nicht berufen,
der aus schwer wiegenden Gründen als eine Gefahr für die Sicherheit des Landes
anzusehen ist, in dem er sich befindet, oder der eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses
Staates bedeutet, weil er wegen eines Verbrechens oder eines besonders schweren
Vergehens rechtskräftig verurteilt wurde.“175
Der USSC interpretiert den Artikel dahingehend, dass, wenn der erste Paragraph auf hoher See
angewendet würde, „no nation could invoke the second paragraph’s exception with respect to an
alien there.“176 Dies würde zu einer absurden Anomalie führen. Während „gefährliche“ ausländische
Personen auf hoher See vom ersten Paragraphen profitieren könnten, wäre auf diejenigen, welche
170
Ebd., 176.
172
Vgl. ebd., 177.
173
Vgl. ebd., S. 179.
174
Vgl. ebd.
175
Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, Art. 33, Abs. 2.
176
USSC, Sale v. Haitian Centers Council, Inc., S. 179.
171
45
Michael Heger
sich bereits im Land befinden Paragraph 2 anwendbar. Der USSC sieht eine offensichtliche Parallele
zwischen den Wörtern „expel or return („refouler“)“ und den Wörtern „deport or return“ in Art. 243
(h) (1). „expel“ und „deport“ haben laut dem USSC die gleiche Bedeutung; sie beziehen sich auf die
Ausschaffung eines Ausländers, der sich bereits im Gastland befindet. Wie der USSC bereits im Fall
Leng May Ma v. Barber177 urteilte, bezieht sich der Begriff „return (refouler)“ auf die Exklusion von
Ausländern, welche sich „on the threshold of initial entry” befinden.178
Als Bestätigung für die engere Auslegung im rechtlichen Sinne als im Alltagsgebrauch des Wortes
“return” zieht der Gerichtshof das französische Wort “refouler” hinzu, welches im Text ausdrücklich
erwähnt wird und kein exaktes Synonym für das Englische Wort “return” darstellt. Laut dem USSC ist
das französische Wort eher mit den Wörtern „repulse“, „repel“, „drive back“ oder „expel“ zu
übersetzen. Dies legt nahe, dass es sich um einen „defensive act of resistance or exclusion at a
border“ handelt, als um einen Transport einer Person an eine bestimmte Destination. Im Kontext der
Konvention bedeutet „return“ bzw. „repulse“ mehr als „reinstate“.179
Diese Auffassung korreliert mit John Ewards Interpretation, dass „expulsion“ sich auf einen Flüchtling
bezieht, der bereits zu einem Land zugelassen worden ist und „return“ sich auf einen bezieht, der
sich auf dem Territorium eines Landes befindet, aber noch nicht dort resident ist. Daraus folgt, dass
das Protokoll nicht in der Absicht verfasst wurde ausserhalb der nationalen Grenzen Anwendung zu
finden:
“The drafters of the Convention and the parties to the Protocol – like the drafters of 243
(h) – may not have contemplated that any nation would gather fleeing refugees and
return them to the country they had desperately sought to escape; such actions may
even violate the spirit of Article 33; but treaty cannot impose uncontemplated
extraterritorial obligations on those who ratify it through no more than its general
humanitarian intent.”180
Da sich Art. 33 laut dem USSC nicht in vernünftiger Weise lesen lässt, als würde er etwas über
Aktionen von Nationen ausserhalb ihres Territoriums aussagen, verbietet er laut dem Gericht auch
keine solchen Aktionen.181
Der USSC rechtfertigt seinen Entscheid auch mit den Traveaux Preparatoires der GFK. Dabei zitiert er
den Schweizer Delegierten, der am 11. Juli 1951 bei einer Verhandlungs-Konferenz von
Bevollmächtigten in Genf bemängelte, dass die Begriffe „expel“ und „return“ in Art. 33 Spielraum für
177
USSC, Leng May Ma v. Bruce G. Barber, 357 U.S. 185.
179
Vgl. ebd., S. 180-182.
180
Ebd., S. 183.
181
Vgl. ebd., S. 183.
178
46
Michael Heger
Interpretationen lassen. Nach seinem Verständnis gilt der Artikel nur für Flüchtlinge, welche bereits
das Gastland betreten haben. Falls die anderen Staaten seiner Interpretation zustimmen, würde die
Schweiz dem damaligen Art. 28 (Art. 33) zustimmen. Niemand widersprach dieser Interpretation. Ein
weiteres Zitat stammt von Baron van Boetzelaer aus den Niederlanden, welcher der Interpretation
des Schweizer Delegiert anfügt, dass nach dieser Interpretation Art. 28 (Art. 33) keine
Verpflichtungen im Falle von Massenmigrationen oder den Versuch von solchen Massenmigrationen
über die Grenzen hinweg mit sich zieht.182
Auch dieser Interpretation widersprach keiner der Delegierten, worauf der niederländische Vertreter
darauf bestand, dass die Interpretation festgehalten wird:
„In order to dispel any possible ambiguity and to reassure his Government, he wished to
have it placed on record that the Conference was in agreement with the interpretation
that the possibility of mass migrations across frontiers or of attempted mass migrations
was not covered by article 33.”183
Auch der Delegierte des Vereinigten Königreichs bestand darauf, dass dem Wort “return” keine
weitere Bedeutung zukommen sollte.184
Der USSC unterstreicht seine Interpretation eines strikt territorialen Verständnisses des NonRefoulement-Prinzips mit dem daraus entstandenen „Grundkonsens“ im Juli 1951:
„…in July of 1951, several delegates understood the right of non-refoulement to apply
only to aliens physically present in the host country. There is no record of any later
disagreement with that position. Moreover, the term “refouler” was included in the
English version of the text to avoid the expressed concern about an inappropriately
broad reading of the English word “return”.185
Aus diesem „Grundkonsens“ schliesst der USSC, dass, auch wenn einige Staaten alle Ausländer
schützen möchten, einige Staaten ebendiese Implikation aktiv und erfolgreich zu verhindern suchten.
Aus diesem Grund entscheidet der Gerichtshof, dass weder der INA noch die GFK das Abschieben von
Migranten auf hoher See ohne Abklärung der Gesuchsgründe vornehmen darf:
„Whether the President’s chosen method of preventing the „attempted mass
migration“ of thousands of Haitians – to use the Dutch delegate’s phrase – poses a
greater risk of harm to Haitians who might otherwise face a long and dangerous return
voyage is irrelevant to the scope of his authority to take action that neither the
convention nor the statute clearly prohibits.”186
182
Vgl. ebd., S. 184-185.
Ebd., S. 186.
184
Vgl. ebd.
185
Ebd., S. 186-187.
186
Ebd., S. 187.
183
47
Michael Heger
7. Vergleich zwischen dem Entscheid des Europäischen Gerichtshofs
für Menschenrechte und dem Entscheid des US-Supreme-Courts
7.1.
Sachverhalt
In beiden Fällen wurden illegale Migranten, die mit dem Boot die Küste Italiens respektive der USA zu
erreichen versuchten, von der jeweiligen Küstenwache bereits auf hoher See aufgehalten. Beide
Staaten hatten im Vorfeld bilaterale Abkommen mit den Ländern abgeschlossen, in die sie die
Flüchtlinge auswiesen. Während sich der erste Vorfall vor der US-Küste bereits Anfangs der 1990er
Jahre zugetragen hatte, wurden die eritreischen und somalischen Flüchtlinge von Italien im Jahre
2009 abgefangen. Die Fälle unterscheiden sich anhand der unterschiedlichen Staaten, in welche die
Flüchtlinge ausgeschafft wurden. Die Haitianer wurden von der US-Küstenwache direkt in ihr
Herkunftsland zurückgeschafft, während die Somalier und Eritreer in einen Drittstaat, nach Libyen
transferiert wurden, wo sie die letzte Etappe ihrer Reise nach Europa über das Mittelmeer
angetreten hatten. Grundsätzlich macht dies den Vergleich jedoch nicht weniger aussagekräftig, da
beide Länder erwiesenermassen eine schlechte Menschenrechtsbilanz hatten. Während diese Gefahr
von Menschenrechtsverletzungen in Haiti von den USA jedoch nicht abgestritten wurde, versuchte
Italien, Libyen als sicheren Drittstaat darzustellen, was jedoch der EGMR aufgrund der eindeutigen
Befunde von etlichen Drittparteien wie HRW, AI oder dem UNHCR über den Zustand in Libyen nicht
gelten liess.
7.2.
Rechtsgrundlagen
Die Rechtsgrundlagen sind in den beiden Fällen unterschiedlich. Während sich der EGMR mit dem
Verstoss gegen Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention und gegen Art. 4 des Protokolls
Nr. 4 dieser Konvention auseinandersetzt, entscheidet der USSC über die Vereinbarkeit der von den
USA gewählten Massnahmen mit Art. 243 (h) des INA und Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention.
Dieser Antagonismus liegt erstens in der Zuständigkeit der beiden Gerichthöfe begründet. Während
der EGMR Verletzungen der EMRK behandelt, befindet der USSC über Verstösse gegen Bundesrecht,
aber auch über Verstösse gegen die Verfassung, Bundesverträge oder Seerecht. In begrenztem
Masse entscheidet er auch über die Anwendung von internationalem Recht. Der zweite Grund,
warum die beiden Gerichtshöfe über unterschiedliche Artikel befinden, liegt in den unterschiedlichen
Rechtssystemen der beiden Länder begründet. Da Italien die EMRK ratifiziert hat, die
selbstausführend wirkt, müssen deren Bestimmungen nicht erst in nationales Recht überführt
werden. Laut dem US-Supreme-Court hingegen ist das Protokoll über die Rechtsstellung der
Flüchtlinge von 1967 nicht selbstausführend, weshalb der Kongress im Jahre 1980 die Bestimmungen
48
Michael Heger
über das im Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1967 festgeschriebene NonRefoulement-Prinzip mit Hilfe des Refugee Act im INA kodieren liess.187
Grundsätzlich entscheiden jedoch beide Gerichtshöfe über die exterritoriale Anwendbarkeit das NonRefoulement-Prinzips, das Teil des völkerrechtlichen Gewohnheitsrechts ist und in verschiedenen
Abkommen wie der Genfer Konvention oder der CAT oder beispielsweise in der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft verankert ist. Aus diesen Gründen erscheint ein Vergleich
trotz unterschiedlicher Rechtsgrundlagen der beiden Fälle durchaus angebracht.
7.3.
Die Argumentation der beiden Gerichtshöfe
Da das Non-Refoulement-Prinzip nicht wortwörtlich in der EMRK festgeschrieben steht, muss es
abgeleitet werden. Die Kläger leiten das Prinzip unter anderem von Art. 3 der EMRK ab, welche das
Folterverbot beinhaltet. Den abgeschobenen Migranten droht bei ihrer Deportation nach Libyen die
Gefahr von „Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung“. Da jedoch
Libyen nur ein Transitland ist, besteht laut dem UNHCR auch die Gefahr einer indirekten,
willkürlichen Abschiebung in ihren Heimatstaat und somit das Risiko eines Ketten-Refoulements. Der
Gerichtshof in Strassburg folgt dieser Argumentation und stellt deshalb zwei Verstösse gegen Art. 3
der Menschenrechtskonvention fest. Italien hätte wissen müssen, dass Libyen nicht im Stande ist,
eine willkürliche Rückschaffung der Migranten nach Eritrea und Somalia zu verhindern, wo ihnen
wiederum eine Behandlung droht, die gegen Art. 3 der Menschenrechtskonvention verstösst. In der
Frage des Verstosses gegen Art. 3 EMRK geht der Gerichtshof in Strassburg noch nicht auf die Frage
der exterritorialen Anwendung ein, sondern argumentiert aufgrund von Art. 1 der EMRK und seiner
Rechtsprechung im Fall Loizidou v. Turkey, dass die Schiffe unter italienischer Gerichtsbarkeit
standen. Ergänzt wird dies mit italienischem Recht, namentlich Art. 4 des Codice della Navigazione
Italiane.
Ausschlaggebend für die Frage der exterritorialen Anwendbarkeit des Non-Refoulement-Prinzips ist
das Urteil zum zweiten für diese Arbeit zentralen Artikel, bei dem der Gerichtshof einen Verstoss
feststellt. Es handelt sich dabei um Art. 4 des Protokolls 4. Dieser Artikel erklärt
Kollektivausweisungen
ausländischer
Personen
für
unzulässig.
Die
direkte
Folge
von
Kollektivausweisungen nach Libyen ist ein Verstoss gegen das Non-Refoulement-Prinzip. Der
Gerichtshof folgt in diesem Urteil dem UNHCHR, welcher zu Protokoll gibt, dass eine territoriale
Auslegung den Staaten erlauben würde, durch Vorverlegung der Grenzkontrollen ihre
Verpflichtungen gegenüber der Konvention zu umgehen. Da weder im Wortlaut von Art. 4 des
Protokolls 4 noch in dessen Travaux Preparatoires auf die Territorialität eingegangen wird, sind für
187
Pizor (1993), 1072.
49
Michael Heger
den Gerichtshof in diesem Fall die Art. 31 und 33 der VCLT ausschlaggebend. Wenn der Vertrag im
Sinne seines Ziels und seines Zwecks analysiert wird, erscheint eine exterritoriale Anwendung des
Non-Refoulement-Prinzips angebracht. Da es sich bei der Bestimmung um einen Vertrag zum
effektiven Schutz der Menschenrechte handelt, muss laut dem EGMR verhindert werden, dass
Staaten diesen Schutz umgehen können.
Der USSC hingegen ignoriert in seinem Urteil Sinn und Zweck der GFK als lebendiges Instrument. In
einem ersten Schritt interpretiert der oberste US-amerikanische Gerichtshof die Traveaux
Preperatoires des INA und kommt zum Schluss, dass weder die Verfasser des INA noch der Kongress,
welcher ihn mit dem Refugee Act im Jahre 1980 anpasste, eine über die territorialen Grenzen der
USA hinausgehende Rechtswirkung intendierten. Zum gleichen Entschluss kommt das Gericht jedoch
auch in Bezug auf Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention. Er schliesst dabei aus dem zweiten
Paragraphen des Artikels, der eine Ausnahme für das Non-Refoulement-Prinzip beschreibt und
dessen exterritoriale Anwendung zu einer absurden Anomalie führen würde, darauf, dass auch der
erste Paragraph keine exterritoriale Anwendung vorsieht. Aus dem Wortlaut des Art. 33 zieht der
USSC zudem den Schluss, dass es sich mehr um einen „defensive act of resistance or exclusion at a
border“ handelt, als um ein Verbot des Transports einer Person an eine bestimmte Destination.
Weiter interpretiert der USSC die Traveaux Preparatoires der Genfer Flüchtlingskonvention. Er
erkennt dabei keine Intention einer exterritorialen Anwendung durch die Verfasser. Diese
Interpretation ist naheliegend, ergibt jedoch im historischen Kontext keinen Sinn, da die Genfer
Konvention im Kontext der Flüchtlingsbewegungen des zweiten Weltkrieges verfasst wurde. Diese
Migrationsströme bewegten sich innerhalb von Europa über Landesgrenzen hinweg und waren
deshalb nicht vergleichbar mit heutigen Migrationsströmen.188 Verdeutlicht wird der Bezug auf
innereuropäische Migrationsbewegungen durch Art. 1 (b) der Konvention, welcher sich auf „events
occurring in Europe“ bezieht.
Die Schwäche in der Interpretation des USSC liegt darin, dass er die Konvention nicht als lebendiges
Instrument sieht und nur die Umstände der ursprünglichen Konvention aus dem Jahre 1951
berücksichtigt. So muss nach dem VCLT auch „jede spätere Übereinkunft zwischen den
Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags oder die Anwendung seiner Bestimmungen“ in
gleicher Weise berücksichtigt werden.189 Dabei werden vom Gericht die Umstände und die Intention
der Verfasser des Protokolls von 1967 nicht berücksichtigt.
„The negotiating history and the point in time during which the 1951 Convention was
promulgated, hower, indicate that, instead, the parties merely did not contemplate
188
189
Pizor (1993), S. 1102.
VCLT, Art. 31 § 3 (a).
50
Michael Heger
extraterritorial effect. Prior to the 1967 Protocol, the Court’s interpretation of the 1951
Convention would have been sufficient to reach a decision. The United States’ accession
to the 1967 Protocol, the development of the modern human rights regime, and the
world’s increased experience with refugees, however, suggest that the Court should
have looked beyond the 1951 Convention.”190
Diese Interpretation des USSC erstaunt umso mehr, als dass die Vereinigten Staaten von Amerika die
ursprüngliche Version der Konvention nie ratifiziert haben, sondern nur das Protokoll über die
Rechtsstellung der Flüchtlinge.
Einer der Richter, der im Fall Hirsi Jamaa and Others v. Italy am Urteil beteiligt war, Pinto de
Albuquerque, bezieht sich auf den Entscheid des US-Supreme-Courts. Er unterstützt die
Argumentation, dass die Auffassung des Amerikanischen Gerichtshofes gegen Art. 33 der VCLT
verstösst:
„When the meaning of a treaty is clear from its text when read in the light of its letter,
object and purpose, supplementary sources, such as the preparatory works, are
unnecessary.“191
Laut Andrew G. Pizor macht das Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge aus dem Jahre 1967
die Anwendung auf hoher See möglich, „but does not mandate its extension.“ In Verbindung mit dem
Völkergewohnheitsrecht, dass die Beihilfe zu Menschenrechtsverletzungen verbietet, wird jedoch
diese Unsicherheit beseitigt.192 Das Protokoll wurde in der Absicht verfasst, den Anwendungsbereich
der Genfer Flüchtlingskonvention zu vergrössern, um für zukünftige Erfordernisse gerüstet zu sein.
Auch suggeriert der Text des Protokolls, dass die Konvention nicht mehr länger in ihrem Originalkontext betrachtet wird. Trotzdem beantwortet der Artikel die Frage nach der exterritorialen
Anwendung nicht: „While the 1967 Protocol created the option of extraterritorial application, it does
not require it.“193
Pizor wirft dem USSC vor, dass er die GFK im Lichte der Veränderungen, die das Protokoll über die
Rechtstellung der Flüchtlinge mit sich brachte, hätte interpretieren sollen. Das Ziel des Protokolls war
es, den Geltungsbereich der GFK zu erweitern. Dazu hätte der USSC das Völkergewohnheitsrecht der
internationalen Menschenrechte berücksichtigen sollen. Dieses schreibt die Anwendung des NonRefoulement-Prinzips für Flüchtlinge auf hoher See vor, indem es die Staaten verpflichtet, die Beihilfe
zu Menschenrechtsverletzungen zu unterlassen. Dieses Verbot ist mittlerweile opinio juris. Da
190
Pizor (1993), 1111.
EGMR, Hirsi, Jamaa and Others v. Italy, Concurring Opinion of Judge Pinto De Albuquerque, S. 68.
192
Vgl. Pizor (1993), S. 1104.
193
Ebd., S. 1105.
191
51
Michael Heger
Haitianer bei ihrer Rückkehr oft Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt sind, dürfen die USA diese
nicht nach Haiti zurückschaffen.194
Harry A. Blackmun, Richter des USSC, der den Entscheid der Mehrheit kritisiert, spricht im
Zusammenhang mit der Interpretation der Traveux Proprieteres durch den obersten Gerichtshof von
einer „tortured reading“ 195 der Konvention. Er stellt einen Bezug zur Interpretation des Wortlauts
des Artikels durch den USSC her. Dieses „tortured reading“ habe zu einer Missdeutung des Wortes
„return“ geführt, wie es in Sektion 243 des INA verwendet wird:
„The ordinary meaning of „return“ is to bring, send, or put (a person or a thing) back to
or in a former position, (…) That describes precisely what petitioners are doing to the
Haitians. By dispensing with ordinary meaning at the outset, and by taking instead as its
starting point the assumption that “return”, as used in the Treaty, “has a legal meaning
narrower than its common meaning,” the majority leads itself astray.”196
Auch im englischen Text der CAT kommt das Wort „return („refouler“) vor, welches vom USSC als
„defensive act of resistance or exclusion at a border“197 definiert wird. Andere Artikel der CAT zeigen
jedoch, dass die Konvention auch ausserhalb von staatlichem Territorium Anwendung findet und die
Definition des USSC falsch ist.198
In manchen Punkten des Urteils widerspricht sich der USSC selbst, indem er anerkennt, dass die
Konvention eine exterritoriale Wirkung haben könnte, welche nicht im INA kodifiziert ist:
„Because the history of the 1980 Act does disclose a general intent to conform our law
to Article 33 of the Convention, it might be argued that the extraterritorial obligations
imposed by Article 33 were so clear that Congress, in acceding to the Protocol, and then
in amending the statute to harmonize the two, meant to give the latter a
correspondingly extraterritorial effect. Or, just as the statute might have imposed an
extraterritorial obligation that the Convention does not…the Convention might have
established an extraterritorial obligation which the statute does not; under the
Supremacy Clause, that broader treaty obligation might then provide the controlling rule
of law.”199
7.4.
Weitergehende Interpretation
Die rechtliche Unsicherheit, ob das in Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention kodierte NonRefoulement-Prinzip exterritorial anwendbar ist oder nicht, lässt sich, wie Andrew G. Pizor zeigt, mit
dem internationalen Gewohnheitsrecht beantworten. Dieses beschreibt die Pflicht, die Beihilfe zu
194
Vgl. Pizor (1993), S. 1106-07.
Sale v. Haitian Centers Council, S. 191.
196
Ebd.
197
Ebd., S. 182.
198
Vgl. Pizor (1993), S. 1109.
199
Sale v. Haitian Centers Council, S. 178.
195
52
Michael Heger
Menschenrechtsverletzungen zu vermeiden.200 Mit der willkürlichen Abschiebung von illegalen
Migranten auf hoher See würden die USA gegen dieses Völkergewohnheitsrecht verstossen.
Laut Legomsky sahen die USA das Non-Refoulement-Prinzip vor 1992 als auf hoher See anwendbar
an.201 Auch haben die USA die besagte Politik der Abschiebung von Flüchtlingen ohne individuelle
Prüfung der Gesuche in der Zwischenzeit nicht nur aufgegeben, das State Department kritisierte das
Vorgehen der italienischen Behörden im Trafficking in Persons 2010 Report:
“Further, the Italian government implemented an accord with the Government of Libya
during the reporting period that allowed for Italian authorities to interdict, forcibly
return and re-route boat migrants to Libya. According to AI and Human Rights Watch the
government failed to conduct even a cursory screening among these migrants for
indications of trafficking.”202
Der USSC sieht den Entscheid zwar als moralisch verwerflich aber rechtlich abgesichert an. Der EGMR
hingegen schliesst sein Urteil mit einem moralischen Plädoyer:
“The words of Justice Blackmun are so inspiring that they should not be forgotten.
Refugees attempting to escape Africa do not claim a right of admission to Europe. They
demand only that Europe, the cradle of human rights idealism and the birthplace of the
rule of law. , cease closing its doors to people in despair who have fled from
arbitrariness and brutality. That is a very modest plea, vindicated by the European
Convention on Human Rights. We should not close our ears to it.”203
200
Vgl. Pizor (1993) S. 1100.
Vgl. Legomsky, Stephen H. (2006): The USA and the Caribbean Interdiction Program, S.679.
202
United States Department of State (2011): 2011 Trafficking in Persons Report. S.187.
203
EGMR, Hirsi, Jamaa and Others v. Italy, Concurring Opinion of Judge Pinto De Albuquerque, S. 80.
201
53
Michael Heger
8. Fazit
Sowohl beim Fall Hirsi Jamaa and Others v. Italy vor dem Europäischen Gerichtshof für
Menschenrechte als auch beim Fall Sale v. Haitian Council vor dem US-Supreme-Court steht der
internationale Schutz von Flüchtlingen im Mittelpunkt. Dabei stellt sich die Frage der Vereinbarkeit
von Immigrations- und Grenzschutzpolitik mit internationalem Recht, wo internationale Menschenund Flüchtlingsrechte aufeinander treffen.
Die USA bildeten mit ihrer vom USSC gebilligten Praxis, Bootsflüchtlinge bereits auf hoher See
abzufangen, einen gefährlichen Präzedenzfall. Pizor warnte bereits 1993 vor den möglichen Folgen:
„state practice is a vital component in the development of customary international law
and in the interpretation of international agreements. Therefore, the two years during
which the policy was in effect will influence other nations analysing the customary
international law of human rights.”204
Das Urteil zog auch auf Seiten von NGOs viel Kritik nach sich. So zum Beispiel vom UNHCR Executive
Committee (ExCom), welches das Urteil als ein „setback to modern international refugee law which
has been developing for more than forty years, since the end of World War II“205 bezeichnete. Wie
der EGMR fast 20 Jahre später, kam ExCom bereits damals zum Schluss, dass das Non-RefoulementPrinzip keiner territorialen Begrenzung unterliegt. Es warnte davor, dass das internationale
Flüchtlingsregime ineffektiv würde, wenn sich die Staaten nicht an seine Verpflichtungen halten.
Trotz den internationalen Verurteilung des Urteils des USSC hatte der Entscheid deshalb auch zur
Folge, dass viele Nationen dem Beispiel der USA folgten und ihre Grenzkontrollen über die
territorialen Grenzen hinaus auf die See oder in fremde Staaten vorverlagerten, um den
Migrationsbewegungen entgegenzutreten.206 In Europa ist dieser Prozess eng verbunden mit der
Grenzschutzorganisation Frontex, die die Externalisierung der Grenzen vorantreibt.
Nach dem Non-Refoulement-Prinzip kann ein Staat seine Verantwortung gegenüber internationalen
Verpflichtungen nicht abgeben, wenn er eine Person in ein Land zurückschickt, wo dieser Person
Gefahr an Leib und Leben droht. Daraus folgt als logischer Schritt, dass ein Staat sich auch nicht
seiner Verantwortung vor Menschenrechtsverletzungen entziehen kann, wenn er seine
Grenzkontrollen auslagert. Jeder Staat hat das Recht, den Zugang zu seinem Land zu kontrollieren,
doch ist dieses Recht nicht absolut. Alle Staaten müssen sich dabei an verschiedene internationale
204
Pizor (1993), S. 1113.
UNHCR (1993): UN High Commissioner for Refugees Responds to U.S. Supreme Court Decision in Sale v.
Haitian Centers Council, 32 ILM. 1215 (1993).
206
Vgl. Nessel (2009): S. 628.
205
54
Michael Heger
Menschenrechtsbestimmungen halten. Diese Bestimmungen können auch nicht umgangen werden,
indem Abkommen mit Drittstaaten abgeschlossen werden, um die Individuen an der Ausreise aus
ihrem Heimatland zu hindern.
Manche Autoren gehen gar soweit, eine gewisse moralische Pflicht zum Schutz zu sehen, die die
jahrzehntelange Ausbeutung von Haiti durch die USA auf der einen Seite und die koloniale
Ausbeutung afrikanischer Staaten durch Europa mit sich bringen.207 Doch auch ohne diese moralische
Pflicht erscheint eine exterritoriale Anwendung des Non-Refoulement-Prinzips im Kontext des
modernen internationalen Flüchtlingsregimes angebracht.
207
Vgl. Nessel (2009), S. 691-694.
55
Michael Heger
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60

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