Aktuelle Themen - Deutsche Bank Research

Economics
Themen international
23. Mai 2000
Nr. 164
Aktuelle Themen
Reform und Privatisierung der
italienischen Sparkassen
• Italien hat in den letzten Jahren gezeigt, wie ein Land durch Modernisierung
seines Sparkassenwesens für den Erhalt der Kreditversorgung in der Fläche sorgen kann. Gleichzeitig wurde sichergestellt, dass die Erträge der SparkassenStiftungen sozialen und kulturellen Zwecken zufließen.
• Entscheidend für den strukturellen Wandel im italienischen Sparkassensystem
war der politische Wille zur Privatisierung, der in einem ersten Schritt zu einer
Trennung zwischen eigentlichem Bankgeschäft und dem “öffentlichen Auftrag“
(funzione pubblica) der Sparkassen und in einem zweiten Schritt zu Druck in
Richtung eigentlicher Privatisierung geführt hat.
• Der Weg über Stiftungen erfüllte gleichzeitig zwei Zwecke: Er trug dem Argument der sozialen Verantwortung Rechnung und förderte zugleich die Verbreitung des Stiftungswesens in Italien.
• Obwohl die Sparkassen-Stiftungen bereits ab 1990 die rechtliche Möglichkeit
gehabt hätten, sich aus dem Kapital der zugehörigen Sparkassen zurückziehen,
behielten die meisten ihren direkten und indirekten Einfluss als Mehrheitsaktionäre bei und verstärkten ihn vielfach durch eine Personalunion in den Führungsebenen der Sparkasse und der Stiftung.
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• Die eigentliche Privatisierung wurde vor gut anderthalb Jahren mit dem so genannten Ciampi-Gesetz eingeleitet, das den Stiftungen klare Fristen vorgibt. Die
Stiftungen haben sechs Jahre Zeit, die Aktienmehrheit der zugehörigen Sparkassen zu veräußern. Anderenfalls wird die Veräußerung kommissarisch durch das
Schatzministerium vorgenommen.
• Steuerliche Anreize, die jüngst von der EU-Kommission beanstandet wurden,
sollen den Privatisierungsprozess beschleunigen. Restriktive Bestimmungen über
die zulässigen Tätigkeitsfelder der Stiftungen sowie ihre Vermögens- und Governance-Struktur sollen sicherstellen, dass die Privatisierung nicht nur auf dem
Papier stattfindet.
• Die Beteiligung der Sparkassen-Stiftungen am Kapital der zugehörigen Sparkassen
ist im landesweiten Durchschnitt mittlerweile unter die 50%-Marke gesunken. Völlig vom Bankengeschäft getrennt haben sich bisher nur sechs Stiftungen. Alle Sparkassen-Stiftungen zusammengenommen erreichen ein Vermögen von mehr als
20 Mrd. Euro.
Martin Larch
Ulrich Schröder, +49 69 910-31704 ([email protected])
Aktuelle Themen
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23. Mai 2000
23. Mai 2000
Aktuelle Themen
Rückblende in die Zeit vor den Reformen
Bis 1990 lagen die damals über 80 italienischen Sparkassen im direkten oder indirekten Einflussbereich der öffentlichen Gebietskörperschaften wie Gemeinden, Provinzen oder Regionen, von denen sie ursprünglich gegründet oder mitgegründet worden waren. Ihr statuarisches Ziel
bestand darin, das Sparen und die sozio-ökonomische Entwicklung im
regionalen Umfeld zu fördern. Diesem Ziel entsprechend wurde ein Teil
der Gewinne diesen Zwecken, der andere Teil den Rücklagen zugeführt.
Vor 1990: stark segmentierter Bankensektor. Sparkassen haben nur
regionale Bedeutung
Eine negative Begleiterscheinung der öffentlichen Trägerschaft war, dass
die führenden Positionen in den Sparkassen ganz offen nach politischen
Kriterien besetzt wurden. In diesem Zusammenhang wurde der Ausdruck “lottizzazione” geprägt, die regelmäßige und zum Teil in der medialen Öffentlichkeit ausgetragene Verteilung der Führungspositionen
nach parteipolitischer Affinität und Stärke. Für den Geschäftsverlauf der
Sparkassen hatte diese Praxis in der Regel keine auffälligen Folgen,
zumal die Entwicklung des gesamten italienischen Bankensystems eher
von wirtschaftspolitischen Vorgaben als von Effizienz und Wettbewerb
geprägt war. Die gesetzlichen Grundlagen aus den Jahren 1936 und
1938 – sie hatten eine klare interventionistische Ausrichtung - prägten
das italienische Bankensystem über viele Jahrzehnte bis in die achtziger Jahre. Der Markt war sowohl nach der Fristigkeit des Kreditgeschäfts
als auch nach der regionalen Reichweite segmentiert. Diese Restriktionen waren unter anderem wohl auch der Grund, weshalb im italienischen
Sparkassensystem keine Strukturen entstanden sind, die mit den überregional agierenden Landesbanken in Deutschland vergleichbar wären. Sparkassen hatten fast ausschließlich regionale Bedeutung.
Öffentliche Trägerschaft mit problematischer Personalpolitik
Erste Liberalisierungsansätze im italienischen Bankensektor gab es erst
Mitte der achtziger Jahre. Der Impuls dazu kam nicht von innen, sondern
von der europäischen Integration. 1985 wurde eine Richtlinie der Europäischen Gemeinschaft umgesetzt1 , die den italienischen Markt für ausländische Banken, unter Einhaltung strenger Auflagen, öffnete. Gleichzeitig
wurde erstmals auch der private und unternehmerische Charakter des
Bankgeschäfts rechtlich erwähnt. Bis dahin war das Bankengeschäft Tätigkeiten mit öffentlichem Auftrag (funzione pubblica) gleichgestellt. Die
Segmentierung nach der Fristigkeit des Kreditgeschäfts – Banken durften
entweder nur kurzfristige oder nur mittel- bis langfristige Kreditgeschäfte
abwickeln, nicht aber beides - wurde erst 1992 aufgehoben.
Der erste Reformschub
Das Jahr 1990 markiert eine tiefe Zäsur in der Entwicklung der italienischen Sparkassen. Der Grundstein für die Entpolitisierung und Privatisierung der italienischen Sparkassen wurde mit dem so genannten
Amato-Gesetz (Gesetz Nr. 218 vom 30. Juli 1990) gelegt. Die wesentlichen Neuerungen waren:
1990: Amato-Gesetz legt Grundstein
für die Reform der Sparkassen
• Eine neue Rechtsform: Die italienischen Sparkassen wurden bis
dahin als Einrichtungen öffentlichen Rechts, zumeist als Stiftungen
oder Vereine, geführt. Mit dem Amatogesetz wurden sie aufgefordert, die Form einer Aktiengesellschaft anzunehmen.
Der soziale Auftrag der Sparkassen
wird vom Bankengeschäft getrennt
• Gründung von Stiftungen: Zusätzlich zur Umwandlung der bis dahin
gültigen Rechtsform in eine Aktiengesellschaft sah das Amato-Gesetz
die Gründung einer Stiftung privaten Rechts vor, in die als zweiter Schritt
das gesamte Kapital der Sparkasse einzubringen war.
1
Richtlinie 77/780/EWG in Italien umgesetzt mit Gesetz Nr. 74 vom 5. März 1985, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 64 vom 15. März 1985. Die Richtlinie hat die Niederlassungsfreiheit von Kreditinstituten im Binnenmarkt zum Gegenstand.
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• Klare Aufgabenteilung: Den beiden Einrichtungen – Sparkasse und
Stiftung – wurden klare und getrennte Aufgaben zugewiesen: Der
Stiftung die sozialen und öffentlichen Aufgaben, der Sparkasse das
Bankgeschäft.
Das augenscheinliche Ziel des Amato-Gesetzes war, die Verquickung
zwischen öffentlichem Eigentum einerseits und der eigentlichen Tätigkeit der Sparkassen andererseits zumindest formalrechtlich aufzulösen und damit langfristig die Basis für eine reale Emanzipation der
Sparkassen zu schaffen. Die Stiftung fungierte dabei als rechtliches
Vehikel, das einen graduellen Privatisierungsprozess ermöglicht und
damit die politische Durchsetzbarkeit erhöht hat.
Das Amato-Gesetz hat auch den Weg für eine Konsolidierung des Sparkassensektors geebnet. Die Banca Intesa und der UniCredito – beide sind
in den letzten drei Jahren entstanden – sind Beispiele für das so genannte föderale Modell, das sich als bevorzugter Aggregationsansatz in Italien
herauskristallisiert hat. Die neuen Bankengruppen umfassen mehrere
regionale Sparkassen und Banken, die zunächst ihren Namen und ihre
Struktur beibehalten. Eine Holding fungiert als Dach. Zur Banca Intesa
gehören beispielsweise die beiden Banken COMIT und Banco Ambrosiano Veneto, die Genossenschaftsbank Banca Popolare Friuladria sowie drei
Sparkassen mit regionalem Schwerpunkt: Cariplo, Carime und Cariparma. Die Sparkassen behalten ihre rechtliche Selbständigkeit. Das heißt,
dass die Zahl der Sparkassen insgesamt kaum abgenommen hat. Gemessen an den Assets steht die Banca Intesa in Italien an erster Stelle,
gefolgt von der Gruppe Sanpaolo-IMI und dem UniCredito. Letztere ist
ebenfalls ein Zusammenschluss von Banken und Sparkassen.
Amato-Gesetz fördert Konsolidierungsprozess im italienischen Bankensektor
Der zweite Reformschub
Trotz Amato-Gesetz waren 1994 immer noch 73% der Sparkassen-Stiftungen im Besitz der absoluten Aktienmehrheit der zugehörigen Sparkasse. Aus diesem Grund wurde ein zweiter Reformschub Richtung
Privatisierung und Deregulierung eingeleitet, der allerdings sehr langsam und zäh angelaufen ist. Zwischen dem ersten Entwurf des so genannten Ciampi-Gesetzes und der Verabschiedung der endgültigen Fassung durch das italienische Parlament im Dezember 1998 sind mehr
als zwei Jahre vergangen. Im Ergebnis wurde indes eine weitreichende Reform beschlossen. Das neue Gesetz (Gesetz Nr. 461 vom 23.
Dezember 1998) beinhaltet grundlegende Veränderungen der Eigentumsverhältnisse und des institutionellen Erscheinungsbildes der Sparkassen-Stiftungen. Die Details der Reform wurden in den Durchführungsbestimmungen zum Gesetz (Decreto legislativo Nr. 153 vom 17.
Mai 1999 und Atto di indirizzo Nr. 186 vom 10. August 1999) erlassen.
Folgende Aspekte sind für die Privatisierung besonders wichtig.
Veräußerung der Aktienmehrheit: Die Stiftungen werden vom CiampiGesetz und den damit zusammenhängenden Durchführungsbestimmungen angehalten, innerhalb von sechs Jahren, also bis 2005, die
Aktienmehrheit an der zugehörigen Sparkasse an Dritte zu veräußern.
Steueranreize sollen den Veräußerungsprozess beschleunigen. Wenn
die Veräußerung der Aktienmehrheit nicht bis 2003 erfolgt, gehen die
steuerlichen Vorteile verloren, d.h. die Stiftung verliert den Status einer
non-profit Organisation (ente non commerciale). 2
2
Im Unterschied zu herkömmlichen Unternehmen, werden die Einkommen von non
profit Einrichtungen in Italien für jede Art des Einkommens (aus Immobilien, aus Kapitalbesitz usw.) getrennt und mit anderen Sätzen besteuert. Der mit Abstand größte Vorteil,
der sich daraus für die Sparkassenstiftungen ergibt, betrifft die Veräußerungsgewinne
aus Beteiligungen (capital gain): Sie sind für non-profit Einrichtungen steuerfrei, während sonst ein Steuersatz von 12,5 bis 27%, je nach der Höhe der Beteiligung, zur
Anwendung gelangt.
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1998: Ciampi-Gesetz beschleunigt
die Reform
Steueranreize werden von der EUKommission beargwöhnt
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Der steuerliche Anreiz hat zuletzt die EU-Kommission auf den Plan gerufen. Sie hat mit Schreiben vom 23. März 2000 nähere Informationen von
der italienischen Regierung eingefordert, um beurteilen zu können, ob die
steuerlichen Vorteile zugunsten der Sparkassen-Stiftungen eine öffentliche Beihilfe gemäß Art. 87 des EU-Vertrages (ex Art. 92) darstellen und
damit das europäische Wettbewerbsrecht verletzen. Die italienische Regierung hat daraufhin die steuerlichen Anreize vorübergehend ausgesetzt.
Für den Fall, dass nach Ablauf der sechsjährigen Frist die Aktienmehrheit immer noch im Besitz der Stiftung stehen sollte, wird die Veräußerung kommissarisch durch das Schatzministerium eingeleitet. Auf lange Sicht schließt das Ciampi-Gesetz die Beteiligung der Stiftungen am
Kapital der Sparkasse nicht aus, solange sie unter 50% bleibt. Alle Eingriffe, die eine Veränderung der Beteiligung an der zugehörigen Sparkasse zum Gegenstand haben, müssen zuvor dem Schatzministerium
notifiziert werden. Das Schatzministerium wurde vom Ciampi-Gesetz
als Aufsichtsbehörde der Sparkassenstiftungen eingesetzt.
Aufgaben und Governance-Struktur der Stiftungen: In institutioneller Hinsicht werden Sparkassen-Stiftungen zu privaten non-profit Einrichtungen erklärt. Die Aufgaben der Stiftungen liegen ausschließlich
im sozio-kulturellen Bereich, wobei laut Gesetz mindestens einer der
folgenden Schwerpunkte vertreten sein muss: Forschung, Bildung,
Kunst, Bewahrung und Aufwertung von Kulturgütern, Sozial- und Gesundheitsfürsorge zugunsten benachteiligter Gruppen. Die Verwaltung
des Stiftungsvermögens muss derart erfolgen, dass sie, abgesehen
von der Verfügbarkeit der Mittel, nicht mit der eigentlichen Tätigkeit der
Stiftung kollidiert. Sie kann auch an Dritte abgegeben werden.
Die Stiftungen müssen strenge
Governance-Auflagen erfüllen
Die Stiftungen hatten ab 11. August 1999 180 Tage Zeit, ein neues Statut zu verabschieden, das verschiedenen Auflagen genügen muss. Die
Stiftungen müssen erstens drei Organe einrichten: eine Direktion, eine
Verwaltung und eine Kontrollinstanz. Die Mitglieder der Direktion können von Gemeinden, Provinzen und Regionen aber auch von anderen
Körperschaften wie Handelskammern oder Universitäten designiert
werden. Die Mitglieder des Verwaltungsorgans werden anschließend von
der Direktion bestellt, allerdings nicht aus den eigenen Reihen, sondern
extern. Ausgeschlossen sind Mitglieder des Verwaltungsrates der zugehörigen Sparkasse. Die einzige zulässige Personalunion innerhalb der Stiftungsorgane ist die des Präsidenten der Direktion, der gleichzeitig der
Verwaltung vorsitzt. Die Mitglieder des Kontrollorgans müssen als Rechnungsprüfer zugelassen sein und sind ebenfalls extern zu bestellen.
Das Verbot der internen und externen Personalunion soll Unabhängigkeit der Stiftungen gewährleisten
Die verschiedenen Bestimmungen über Ernennung und Unvereinbarkeit der Führungskräfte sollen gewährleisten, dass der Rückzug der
Stiftung aus der Aktienmehrheit der zugehörigen Sparkasse nicht durch
personelle Überlappungen faktisch ausgehöhlt wird. Eben dieses Problem war bei der Umsetzung des Amato-Gesetzes aufgetaucht. Die
rechtlich getrennten Einrichtungen – Stiftung und Sparkasse – wurden
in den meisten Fällen von denselben Personen geleitet.
Vermögensstruktur: Den Sparkassen-Stiftungen ist es durchaus gestattet Beteiligungen von Unternehmen zu halten oder zu erwerben,
also auch Beteiligungen von Banken oder Sparkassen, vorausgesetzt
es werden einige wichtige Einschränkung beachtet:
Die Stiftungen dürfen ihr Vermögen
nur für instrumentale Ziele einsetzen
Kontrollbeteiligungen sind nur erlaubt, wenn die Tätigkeit des kontrollierten Unternehmens in einem instrumentalen Zusammenhang mit den
Zielen der Stiftung steht. Dies würde beispielsweise für ein Alters- und
Pflegeheim gelten oder für eine Forschungseinrichtung. Hat die Tätig-
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keit eines Unternehmens hingegen nichts mit den Zielen der Stiftung
zu tun, sind nur Minderheitsbeteilungen ohne Kontrollmöglichkeit zulässig.3
Weitere Auflagen gibt es zum Immobilienvermögen der Stiftungen. Sie
werden dazu aufgefordert, Immobilien, die nicht von der Stiftung selbst
oder von kontrollierten Unternehmen genutzt werden, zu veräußern.
Kommt eine Stiftung dieser Aufforderung bis 2003 nicht nach, kann sie
zwar die Immobilen behalten. Sie verliert allerdings den Status einer nonprofit Einrichtung, und die Einkünfte aus den betreffenden Immobilien
kommen nicht in den Genuss der steuerlichen Begünstigung. Alle Bestimmungen laufen darauf hinaus den Einfluss der Sparkassen-Stiftungen auf den sozio-kulturellen Bereich zu beschränken.
Status quo und Ausblick
Im Jahr 1998 hatte der italienische Sparkassensektor einen Marktanteil von rund einem Fünftel. Im Einlagenbereich liegt der Anteil bei 19%
bei den Krediten bei 23%. Die Rendite der italienischen Sparkassen
gemessen an der Eigenkapitalrendite (RoE) ist in den vergangenen Jahren stetig gestiegen, von 2,9% im Geschäftsjahr 1994 auf 5,1% im
Jahr 1997. Damit liegen sie ungefähr im Durchschnitt der EWU-Länder.
Der Marktanteil der Sparkassen liegt
bei rund 20%
Gegenwärtig gibt es faktisch keine Stiftung mehr, die alleiniger Aktionär
der zugehörigen Sparkasse wäre. Die überwiegende Mehrheit der Stiftungen hat zumindest einen Teil des Kapitals abgegeben, entweder durch
eine öffentliche Ausgabe von Aktien oder an strategische Partner. Der
Anteil der Sparkassenstiftungen am Kapital der Sparkassen ist im landesweiten Schnitt bereits unter die 50%-Marke gesunken. Es verbleiben allerdings noch 44 Stiftungen (Stand März 1999), die mehr als 50% des
Kapitals kontrollieren. Nur sechs Stiftungen haben sich bisher vollständig
vom Aktienkapital der Sparkasse getrennt, um sich mit den Erlösen ausschließlich sozio-kulturellen Aufgaben zu widmen.
Die italienischen Sparkassen-Stiftungen verwalten zusammengenommen ein Vermögen von rund 20 Mrd. Euro. Dies ist eine beachtliche
Manövriermasse, deren Erträge das Erscheinungsbild der zivilen Gesellschaft in Italien sichtbar prägen werden. Bisher haben private Stiftungen, von wenigen Ausnahmen einmal abgesehen, eine eher untergeordnete Rolle gespielt. Die öffentliche Fördertätigkeit, mit ihrer zentralstaatlichen Ausrichtung, stand im Vordergrund.
Zwei Entwicklungen aus der jüngeren Vergangenheit könnten dazu
beitragen, den Reformprozess zu beschleunigen und letzte Hürden aus
dem Weg zu räumen. Erstens durchlebt Italien seit einigen Jahren eine
grundlegende politische Erneuerung, die die traditionellen Machtverhältnisse und die damit verbundenen Interessenlagen deutlich verändert. Zweitens wird die internationale Fusionswelle früher oder später
auch den italienischen Bankensektor erfassen.
Martin Larch
Ulrich Schröder, +49 69 910-31704 ([email protected])
3
Eine Beteiligung wird gemäß italienischem Zivilgesetzbuch (Art. 2359) als Kontrollbeteiligung gewertet, wenn die Stiftung, auf der Grundlage von Abkommen mit anderen
Gesellschaftern,
-
das Recht hat, die Mehrheit der Verwaltungsräte des Unternehmens zu ernennen,
oder über die Mehrheit der Stimmen in der ordentlichen Versammlung der Gesellschafter verfügt,
-
die Möglichkeit hat, die Ernennung oder Entlassung der Mehrheit der Verwaltungsräte von der eigenen Zustimmung abhängig zu machen.
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Economics
Das Vermögen der SparkassenStiftungen beläuft sich auf rund
EUR 20 Mrd.
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Print: ISSN 1430-7421 / Internet: ISSN 1435-0734