A. Harfouche, Besoin de reformes des services publics et TIC

1
Besoin de réforme des services publics et
l’apport potentiel de l’utilisation des TIC : cas
de l’administration libanaise
Antoine HARFOUCHE - Chargé d’enseignement à la FGM
Résumé
Nous vivons aujourd’hui, une révolution très importante qui concerne les flux
d’informations. À travers Internet, les conduites des personnes, des entreprises,
des organisations et des administrations se transforment profondément. Grâce aux
TIC, les entreprises et les administrations sont entrées dans l’ère de la
numérisation et se sont transformées en administrations électroniques et en
entreprises numériques 1 . Ces transformations sont en progrès continu et graduel
partout dans le monde 2.
Pour le Liban, l’administration électronique représente une opportunité de réforme
et de rationalisation du fonctionnement des pouvoirs publics. En effet, ce pays
vient juste de sortir de seize ans de guerre (de 1975 à 1990) et de quinze ans de
tutelle et d’occupation (de 1991 à 2005) qui ont eu des conséquences déplorables
sur l'ensemble de son gouvernement et ses administrations. L’administration
souffre de plusieurs problèmes et le citoyen libanais se plaint de la mauvaise
qualité de services, des formalités administratives compliquées, des mesures
arbitraires, de la lenteur et de la corruption.
L’objectif de cet article est d’explorer la situation actuelle de l’administration
libanaise. En appliquant la théorie des Acteurs Problèmes Réponses (APR), nous
allons donc, appréhender les problèmes auxquels font face les acteurs et le
potentiel que ramènent les TIC à l’administration nationale libanaise. En
conséquence, nous allons répondre à la question suivante : Les autorités publiques
libanaises pourront t-elles utiliser les TIC pour résoudre les problèmes auxquels
font face les acteurs de l’administration publique ?
La méthode d’investigation retenue est qualitative fondée sur la méthode d’analyse
de cas. Le cas sera constitué en se basant sur des rapports d’experts, de discours de
responsables politiques et d’entretiens semi-directifs centrés réalisés avec les
représentants des principales parties prenantes de l’administration libanaise. Selon
ces gens l’administration libanaise fait face à six problèmes : le citoyen n’est pas
au centre de l’attention, recul des pratiques formelles et dés institutionalisation,
centralisation excessive et faible communication entre l’administration centrale et
les administrations locales, manque de personnels compétents, système consociatif
et corruption. Ces mêmes acteurs considèrent qu’une implantation de
1
Isaac H., « L’entreprise numérique : quelle réalité en France ? », p. 68, in Kalika M., Ledru M., Isaac H., Beyou C., Josserand E., Le emanagement : quelles transformations pour l’entreprise ?, Éditions Liaisons, Paris, 2003.
2
Selon l’étude des Nations-Unies : « un panorama de services innovants et adaptables développés par les pouvoirs publics, nationaux ou
locaux », publiée en 2006 et disponible sur http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan022196.pdf
2
l’administration électronique constitue une bonne réponse aux problèmes
rencontrés par cette administration publique. Mais ils savent également que cette
implantation ne mettra pas fin à tous les problèmes rencontrés par les pouvoirs
publics libanais. De nouveaux problèmes vont surgir à cause de l’écart entre le
nouvel état actuel et les nouveaux états voulus et souhaités.
Mots clés : La e-administration ; la théorie des acteurs-problèmes-réponses ; la
réforme de l’administration
Introduction
En 1200 avant Jésus-Christ, les habitants des grandes cités de Sidon, Tyr, Byblos
et Bérytos (Beyrouth), nommés Phéniciens, ont trouvé un moyen pour acquérir,
conserver, transmettre et communiquer l’information. Ils ont développé l’alphabet
phonétique de vingt -deux consonnes et ils l’ont propagé en faisant du commerce
dans les ports de l’Anatolie, de l’Espagne et de l’Afrique.
Aujourd’hui, 3200 ans après, nous vivons une révolution aussi importante qui
concerne également les flux d’informations. Une révolution qui, selon Kalika,
bouleverse tous les secteurs et tous les métiers 3. À travers Internet, les conduites
des personnes, des entreprises, des organisations et des administrations se
transforment profondément. Grâce aux Technologies d’Information et de
Communication (TIC), les entreprises et les administrations sont entrées dans l’ère
de la numérisation et se sont transformées en administrations électroniques et en
entreprises numériques 4. Ces transformations sont en progrès continu et graduel partout
dans le monde 5.
Pour les pays développés, l’administration électronique est considérée comme un
outil d’efficacité, alors que, pour les pays en voie de développement, elle
représente une opportunité de réforme et de rationalisation du fonctionnement des
pouvoirs publics. C’est le cas du Liban qui vient juste de sortir de seize ans de
guerre (de 1975 à 1990) et de quinze ans de tutelle et d’occupation (de 1991 à
2005) qui ont eu des conséquences déplorables sur l'ensemble d e son
gouvernement et ses administrations. Bien qu’elles aient continué à fonctionner
pendant ces deux périodes, le système était dans un état désastreux. Il fallait
appliquer des procédures chaotiques et toutes les informations étaient consignées à
la main sur du papier parfois jauni par le temps . Aujourd’hui, la situation n’a pas
3
Kalika M., « Le management est mort, vive le e-management », Revue française de gestion, n° 129, 2000, p.68.
4
Isaac H., « L’entreprise numérique : quelle réalité en France ? », p. 68, in Kalika M., Ledru M., Isaac H., Beyou C., Josserand E., Le emanagement : quelles transformations pour l’entreprise ?, Éditions Liaisons, Paris, 2003.
5
Selon l’étude des Nations-Unies : « un panorama de services innovants et adaptables développés par les pouvoirs publics, nationaux ou
locaux », publiée en 2006 et disponible sur http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan022196.pdf
3
trop changé. Pour la majorité des libanais, les administrations sont toujours un
cauchemar bureaucratique.
Avec une économie en difficulté et une dette qui monte en vrille, le pays du cèdre
a, désespéramment, besoin d’une administration capable d'assumer ses fonctions.
Mais dans son état actuel, cette administration est incapable d’être efficace 6. Elle
souffre de plusieurs problèmes et le citoyen libanais se plaint de la mauvaise
qualité de services, des formalités admin istratives compliquées, des mesures
arbitraires, de la lenteur et de la corruption.
L’objectif de cet article est d’explorer la situation actu elle de l’administration
libanaise. Pour cela, nous allons, en appliquant la théorie des Acteurs Problèmes
Réponses (APR), appréhender les problèmes auxquels font face les acteurs et le
potentiel que ramènent les TIC à l’administration nationale libanaise. En
conséquence, cette étude se propose de répondre aux questions suivantes : Les
autorités publiques libanaises pourront t-elles utiliser les TIC pour réformer leur
administration publique ? Quels seront les impacts de cette utilisation ? Cette
utilisation pourra-t-elle résoudre les problèmes auxquels font face les acteurs de
cette administration ?
La méthode d’investigation retenue sera qualitative, fondée sur la méthode
d’analyse de cas. Le cas sera constitué en se basant sur des rapports d’experts, de
discours de responsables politiques et d’entretiens semi-directifs centrés réalisés
avec les représentants des principales parties prenantes de l’administration
libanaise. Nous allons, donc, dans une première partie intitulée « de
l’administration vers la e-administration », traiter l’impact d’Internet sur
l’administration en général et la contribution des TIC à la réforme et à la
modernisation des services publics. Dans la deuxième partie, nous traiterons le cas
précis du Liban. Mais, nous n’avons aucunement la prétention de tirer des règles
universelles ou des lois d’un cas isolé. Toutefois, l’intérêt que nous voyo ns dans le
choix de ce terrain est double. D’une part, la première partie du XXIe siècle sera
dominée par l’électronisation des administrations . D’autre part, très peu d’études
de ce genre ont été entreprises au Liban. Il nous a semblé intéressant de défricher
un terrain vierge, sûrs que nous étions de bénéficier de l’indulgence qu’on réserve
généralement aux pionniers.
Partie I - De l’administration vers la eadministration
1. Les TIC facteurs de transformation de l’administration
Au cours des dernières décennies, les services publics ont été confrontés à des mutations et à
des transformations très importantes. Les changements les plus évidents sont liés au
développement des TIC, à la démocratisation de l’Internet, aux exigences de plus en plus
élevées des citoyens et des entreprises et à la volonté des gouvernements de répondre plus
6
Picard E., « Le système consociatif est-il réformable ? », Contribution au colloque : The Lebanese System: a Critical Reassessment, AUB,
18 - 19 mai, 2001, p.5.
4
efficacement aux besoins des citoyens. Les services publics ont été obligés de s’adapter à ces
changements. Ainsi, une tendance mondiale au développement de l’administration
électronique se crée. Ce qui place les services publics face à de nouveaux enjeux : comment
utiliser les TIC pour être plus performants ? Comment mieux satisfaire les besoins des
différents usagers ? Comment rendre les services publics plus accessibles ?
Pour répondre à ces questions, nous allons, tout d’abord, commencer par définir
l’administration et ses fonctions avant de traiter la question de la réforme des services publics
et de l’administration publique. Ensuite, nous allons conclure cette première partie par une
analyse du potentiel que ramènent les TIC aux administrations nationales.
1.1. Administration et services publics
L'administration publique a pour objectif de satisfaire les besoins collectifs et les intérêts
communs que partagent les citoyens d’un pays ou d’un territoire 7. Mais le mot administration
peut revêtir deux sens différents :
- Dans un sens large, il s'agit de toutes les activités ayant pour objet de satisfaire l'intérêt
général, à savoir assurer l'application des lois et la marche des services publics conformément
aux instructions du gouvernement.
- Dans un sens plus précis, il s'agit de l'ensemble des personnes et des organes chargés de
remplir ces fonctions.
Dans la plupart des pays, l'administration est rattachée au pouvoir exécutif 8 et lui est
subordonnée. On distingue l'administration d'État (dont les compétences s'étendent à tout le
territoire) de l'administration territoriale (dont les pouvoirs sont limités à la région, au
département ou à la commune) et les établissements publics aux compétences spécialisées.
En général, l'administration exerce différentes fonctions dont les principales sont 9
l'application de la loi et la gestion directe de services publics. C'est à l'administration, donc,
que revient la tâche de l'application de la loi. Dans ce sens, elle a une fonction normative. Elle
assure également plusieurs services, telles que la police, la douane, la gestion des immeubles
scolaires, l'éducation nationale… Elle effectue aussi un contrôle sur la gestion des services
publics gérés par des personnes privées. Pour bien mener ces différentes actions,
l'administration se répartit entre un certain nombre de services publics (ex : police, éducation,
justice, etc.).
1.1.1. Les principales parties prenantes de l’administrat ion
Les parties prenantes (stakeholders) sont les individus et les groupements qui contribuent,
volontairement ou non, à la capacité de créer de la valeur et de l’activité et qui en sont
bénéficiaires potentiels et/ou en assument les risques. Nous considérons comme partie
prenante de l’administration tout acteur interne ou externe à cette administration et qui est
concerné par son bon fonctionnement. Citons à titre d’exemple les relations qui lient
l’administration avec un certain nombre de ces acteurs :
7
Versini D., « Rapport sur la diversité dans la fonction publique », Rapport Versini, Paris, décembre, 2004, p. 61.
8
Dans un régime parlementaire, le gouvernement est le pouvoir exécutif qui avec le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire constituent
l’Etat. Dans un régime présidentiel, c’est l’administration ou le cabinet qui constitue le pouvoir exécutif.
9
La Documentation française, http://www.vie-publique.fr/decouverte_instit/instit/instit_4_1_0_q5.htm
5
 En aval10 :
Il s’agit des relations entre l’administration et les usagers :
- Administration-Citoyen (A à C)11
- Administration-Entreprise (A à E)12
 En amont13:
Dans ce cas, ce sont les relations de l’administration avec ses fournisseurs et avec les autres
administrations :
- Administration-Administration (A à A)14
- Administration-Fournisseur (A à F)
 À l’intérieur de l’administration15 :
Il s’agit des relations entre les directions et les services et avec les employés :
- Intra-organisationnelle
- Administration-Employé16
Figures 1. L’administration et ses principales parties prenantes
En général, l’administration publique gère les services publics. Dans le paragraphe suivant,
nous allons répondre à la question suivante : qu’est ce qu’un service public ?
1.1.2. Définition et typologie des services publics
Il existe des perceptions très différentes entre la vision des économistes, des juristes et la
simple perception populaire des services publics. Par exemple, Auby définit le service public
comme « une activité considérée comme étant d'intérêt général, qui s'exerce sous le contrôle
des pouvoirs publics » 17 . D’autres, comme Chevalier, disent qu’« un service public se
caractérise par un bien ou un service qui présente, au regard des nécessités de l’organisation
sociale et des attentes des usagers, des caractéristiques tel que le simple jeu du marché ne peut
assurer par lui-même leur satisfaction » 18 . Il n'existe pas, donc, une définition parfaite et
objective des services publics. Nous considérons, dans ce qui suit, qu’est service public ce
10
Sell Side.
Government to Citizens (G to C).
12
Government to Business (G to B).
13
Buy Side.
14
Government to Government (G to G).
15
Inside.
16
Government to Employee (G to E)
17
Auby JF., Les services publics en Europe, PUF, Coll. Que sais-je ? 1998, p. 56.
18
Chevalier J., Le service public, PUF, Coll. Que sais-je ?,1997, p. 12.
11
6
que la puissance publique le définit politiquement comme tel. De plus, l’organisation des
services publics ne se résume pas uniquement à l’opposition entre public et privé. En fait, les
typologies des services publics sont nombreuses. Nous pouvons donc chercher à les définir en
se basant sur des critères relatifs au mode d’organisation et de délivrance, sur des critères
relatifs à l’activité concernée, selon les critères juridiques ou selon le mode de financement…
Tableau 1. Typologie des services publics
Critères
Critères relatifs
au
mode
d’organisation et
de délivrance
Critères relatifs à l’activité concernée
Critères juridiques
et selon le mode de financement
Typologie de caractère économique
19
Typologie des services publics
Selon
la
nature
marchande du service19
Selon le statut de
l’opérateur22
L’organisation
d’un
service collectif peut être
assurée soit dans un
cadre23
24
- les services marchands20
- les services non-marchands21
- privé
- public
- concurrentiel (ex : ramassage des ordures),
- monopolisé (ex : Electricité du Liban).
- Les fonctions régaliennes25
- L’éducation
- L’action sociale
- La santé
- Le sport et la culture
- Les services urbains26
- La communication et les transports27
- L’énergie
- Le logement
- Services publics à caractère administratif
financés par l’impôt
- Services publics à caractère industriel et commercial28 financés
par le prix
Les missions naturelles de - L’administration publique
l’administration
- L’ordre public
- La défense…
Les monopoles naturels
- Les grands réseaux
- Les grandes
Les
infrastructures
de
Lecourieux A., « Le démantèlement programmé des services publics », www.france.attac.org/a3904.
Lecourieux distingue les services marchands des services non-marchands.
20
Les services marchands sont ceux qui peuvent être délivrés moyennant une facturation individualisée au bénéfice de l’usager.
21
Les services non-marchands sont des activités dont la prise en charge ne peut être que collective car ils ne donnent pas lieu à une
facturation individualisée des usagers.
22
L’opérateur se définit comme le fournisseur du bien ou du service collectif.
23
Chevalier JM., Economie industrielle des stratégies d’entreprises, La Découverte, 3ème édition, 1994, p. 46.
24
Guyon C. et al, Réussir le changement dans les services public, 2ème édition d’organisation, 2003.
25
Selon Bartoli A. on appelle fonctions régaliennes les fonctions traditionnellement assurées par les Etats et qui correspondent aux
exigences primaires de la solidarité politique. Ce sont la défense, la justice, la police, l’action extérieure, les finances publiques (Trésor,
monnaies, impôts) et les administrations générales et locales. Elles forment le coeur des services publics par excellence, même les plus
libéraux n’envisagent pas de les confier aux mécanismes du marché, même si certaines des composantes de ces missions peuvent être
assurées par des entreprises privées. Elles sont entièrement financées par l'impôt et assurées par des administrations publiques.
26
Ce sont des services que la collectivité est appelée à fournir aux habitants d’une unité urbaine du fait de l’impossibilité t echnique d’une
fourniture individuelle et des contraintes de la vie collective. Ce sont des services de proximité comme la distribution d’eau et son
assainissement, l’enlèvement et le traitement des déchets, le nettoyage public, etc.
27
Le terme de communication englobe tout un ensemble de fonctions parmi lesquelles il faut distinguer : les transports, la communication
des informations et le service postal. C’est un secteur important pour le développement économique des états, mais qui n’est pas
intégralement soumis à un statut de service public et tend à y échapper en raison du contexte de mondialisation et du développement
technologique.
28
http://www.vie-publique.fr/dossier_polpublic/regulation_sp/fournier.shtml
7
Les
intérêts
publics
importants
Les secteurs exposés à la
concurrence
transport…
- Les services sociaux
- Les loisirs…
- Les services publics industriels
et commerciaux
- Les logements
- Les services urbains…
1.1.3. Problème de légitimité du secteur public
Sur les fondements de l'existence d'une structure publique, les théories économiques ont
depuis longtemps été d'un grand apport. Adam Smith 29, le fondateur de l’école classique 30,
était favorable à une intervention limitée de l’Etat. Dans son livre, publié en 1776,
« Recherche sur la nature et les causes de la richesse des nations », il proclama une
intervention limitée aux fonctions régaliennes (police, justice, défense et diplomatie. D’où la
nomination : ‘Etat gendarme’). Ce père du libéralisme classique disait que la prospérité d’une
économie suppose la paix, des taxes modérées et une administration tolérable de la justice. Il
disait aussi que l’Etat31 doit intervenir pour construire des équipements publics et produire les
services (comme l’éducation des pauvres) que le marché se révèle inefficient. Il attribuait
donc cinq devoirs au souverain et à l’Etat : la défense, la police, la justice, les travaux publics
qui facilitent le commerce général et l'éducation.
Les autres membres de l’école classique, David Ricardo (1772-1823), Thomas Malthus
(1766-1834), John Stuart Mill (1806-1873), Jean-Batiste Say (1767-1832) et Frédéric Bastiat
(1801-1850) étaient aussi pour une intervention limitée de l’Etat. Ils s’inquiétaient en
particulier des effets négatifs du prélèvement fiscal et du monopole public. Ils justifiaient,
comme le rappelle Voisin 32 , le recours aux administrations publiques, uniquement, par les
échecs du marché et par la possibilité qu'elles offrent d'améliorer le bien-être de la
collectivité.
Pour les néoclassiques, comme Walras, les pouvoirs publics doivent intervenir uniquement
pour trois raisons : empêcher la formation des monopoles naturels, limiter les externalités
négatives et produire des biens collectifs qui sont non appropriables de par leur caractère
indivisible ou parce que leur consommation ne peut être que collective ou, par exemple, car
leurs technologies correspondent à des rendements non décroissants.
Les approches interventionnistes d'inspiration keynésienne, quant à elles, ajoutent d’autres
fonctions économiques au rôle de l’Etat. En effet, John Maynard Keynes (1883-1946), dans
son ouvrage majeur « Théorie générale de l'emploi, de l'intérêt et de la monnaie » publié en
l936, expose une conception de l'économie très différente de la théorie classique. Selon ce
dernier, l'Etat doit intervenir en tant qu'agent régulateur car le capitalisme livré à lui-même ne
peut conduire qu’à des crises chroniques (la crise de 1873 et la crise de 1929). Selon lui, l'Etat
doit intervenir pour relancer la demande de biens de consommation et de biens
29
Smith A., Recherche sur la nature et les causes de la richesse des nations, Livre IV, chap. IX.
Smith A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1776, republié par Edwin Cannan in University Paperbacks,
Methven & C. Ltd, London, 1961.
30
L’école classique en économie regroupe des économistes du XVIIIe siècle et du XIXe siècle. Ses membres les plus importants sont, en
Grande-Bretagne, Adam Smith (1723-1790), David Ricardo (1772-1823), Thomas Malthus (1766-1834), John Stuart Mill (1806-1873), et en
France, Jean-Baptiste Say (1767-1832) et Frédéric Bastiat (1801-1850). Il a été employé pour la première fois par Marx dans « Le capital ».
31
L’Etat est une entité gouvernant l’organisation d’un pays.
32
Voisin C., « Les Entreprises publiques aujourd'hui : nationalisation, privatisation, marché unique », in « Les frontières de l’Etat », Cahiers
Français, n 271, mai-juin 1995, Documentation Française, p. 47.
8
d'investissement. Cette conception de l’état correspond à la notion de l’état providence qui
précise trois rôles pour l’Etat : promotion de la croissance économique, protection sociale aux
citoyens, et correction des injustices sociales résultant de l’économie de marché.
En 1950, Richard Abel Musgrave (1910-2007) préconise qu’en plus des fonctions
régaliennes, l’Etat doit agir sur l’activité économique afin de rétablir les grands équilibres de
la nation (fonction de stabilisation de l’économie). Grâce aux impôts, l’Etat doit redistribuer
la richesse sous forme de services collectifs. Il doit prendre en charge certaines productions
non-marchandes comme l’éducation, le transport et la sécurité sociale (fonction de répartition
et de redistribution de la richesse et fonction d’affection).
Les économistes d'inspiration marxiste, quant à eux, préconisent le modèle de développement
autocentré qui implique une forte intervention étatique dans l'économie. Selon eux, l'État doit
favoriser des politiques de grands travaux et participer à la création d'industries pour créer des
effets d'entraînement sur l'ensemble de l'économie. De plus, l'État doit procéder à la fermeture
des frontières du pays pour éviter l'exploitation de la part des pays riches.
Ces écoles (classique, néo-classique, interventionniste ou d’inspiration marxiste) s'affrontent
sur différents points. Nous pouvons, donc, les répartir sur un axe avec deux extrémités. Sur
l'une des extrémités, on trouve les ultra-libéraux qui considèrent que l'État ne peut avoir
qu’une place minimale, réduite au contrôle et à la régulation in fine des excès ou abus du
secteur privé. Sur l'autre extrémité de l’axe, se situent les ultra-socialistes qui estiment que
l'État se doit de gérer et réaliser par lui-même et sans délégation l'ensemble des activités
d'intérêt général. Mais toutes ces écoles proclament une intervention de l’Etat. Ce qui justifie
l’existence d’un minimum de services publics dans tous les pays du monde.
1.1.2. Nécessité continue de réforme 33 des administrations et des services
publics : application de la théorie Acteurs-Problèmes-Réponses
En général, l’administration est perçue de manière très négative 34 . Les usagers la jugent
comme insuffisamment réceptive à leurs préoccupations. A cause de la lourdeur, de la lenteur
et de la complexité des procédures, ils se sentent perdus dans un maquis inextricable. Les
citoyens veulent une administration capable de répondre à toutes leurs questions. Ils veulent
disposer aussi de toutes les informations nécessaires à l'accomplissement des formalités
administratives.
33
Selon Padioleau, il faut distinguer entre la réforme et le changement. Les changements améliorent nos démarches, modifient des activités,
des opérations (les conduites d’accueil des usagers, par exemple). Mais, les clés de voûte restent en l’état Le changement correspond, d onc, à
des démarches incrémentales, à des aménagements dosés. Alors que la réforme transforme les droits de propriété, les structur es et les
ressources des organismes publics et privés. Elle active des phénomènes visibles de restructurations et de reconfigurations ( reengineering)
parmi lesquelles la réduction d’effectif d’agents publics. Dans :
Padioleau J.G., « La réforme de l’Etat : une piété française », in Padioleau J.G, Les Arts Pratiques de l’action Publique Ultra-Moderne,
L’Harmattan, Paris, 2003, p. 157.
34
Siliscani J.L., La réforme de l’Etat, Rapports de séminaires établis par la promotion Valmy (Promotion 1996-1998) de l’ENA, La
Documentation Française, Paris, 1999, p. 23.
9
Figure 2. Action, réaction et rétroaction des problèmes
Les Problèmes
d’action vécus
et ressentis par
les acteurs
Rétroaction
Les Réponses
Cet écart entre situations vécues, ressenties et situations voulues ou souhaitées éveille chez
eux le sentiment d’insatisfaction. Ce sentiment résulte de l’existence de problèmes35. En effet,
selon Neweil et Simon 36 et selon Padioleau, les problèmes surgissent de l’écart entre :
situation observée (les constats : ce qui est), situations possibles (ce qui pourrait être),
situations voulues (ce qui est souhaité) et obligations (ce qui doit ou devrait être). Ces
problèmes sont des problèmes d’action vécus et ressentis par les usagers.
Pour pallier ces déficiences, les pouvoirs publics cherchent à instaurer et à maintenir une
relation d’accueil, de dialogue et de conseil entre l’administration et les citoyens. Leur
objectif est de répondre aux attentes des usagers en clarifiant les procédures et les formalités
et en développant une approche adaptée aux populations les plus fragiles. Mais leur capacité
d’intervention est limitée par la contrainte budgétaire, car réduire les dépenses de
l’administration vient en tête sur les agendas de tous les pays. C’est donc un problème réel
vécu et ressenti par les pouvoirs publics dans la majorité des pays.
Ces problèmes rencontrés, vécus et ressentis par les usagers et par les administrations sont des
problèmes d’action. Ils sont complexes et leurs solutions ne sont pas des données allant de
soi, mais des représentations pratiques et collectives. Aux solutions font place des règlements
ou des réponses qui, faute de satisfaire toutes les parties prenantes, sont des équilibres
d’accords, de conventions plus ou moins partagées par les protagonistes. Ces problèmes
s’inscrivent sans cesse dans des figures d’action, de réaction et de rétroaction. Ceci favorise
l’introduction de la logique managériale dans la sphère publique37.
35
Cabanes A., Essai sur la gouvernance publique, Gualino éditeur, 2004, p. 76.
Newell A., Simon H. A., Human problem solving, Englewood Cliffs, N. J., Erlbaum,1972.
37
Stojanovic L., Abecker A., Stojanovic N., Studer R., « An approach for the change Management in the e-Government Domain », 2nd
International Conference on Knowledge Economy and Development of Science and Technology (KEST 2004), Beijing, China.
36
10
Figure 3. La théorie des Acteurs-Problèmes-Réponses
Face aux problèmes d’action rencontrés par les usagers et par les administrations, les pouvoirs
publics vont chercher des règlements et des réponses qui vont réduire ce sentiment
d’insatisfaction. Actuellement, une des réponses les plus utilisées par les pouvoirs publics
dans la plupart des pays du monde, c’est la mise en place de l’administration électronique.
Ceci crée de nouvelles situations réelles. D’autres sentiments d’insatisfaction vont surgir à
cause de nouveaux écarts entre situations actuelles et situations voulues. Par conséquence,
d’autres réponses seront envisagées.
1.2.
TIC et administration
Les développements récents en TIC, la démocratisation d’Internet, les exigences plus élevées
des citoyens et des entreprises et la volonté des gouvernements à implanter une gestion
davantage axée sur les résultats ont incité les pouvoirs publics à tester de nouveaux modèles
de prestation électronique de services. Ainsi, une tendance mondiale au développement de
l’administration électronique se crée.
Nous allons commencer par définir les TIC et les SI avant de traiter l’impact des TIC sur
l’administration et les effets de l’apparition de l’administration électronique.
1.2.1. Définition et caractéristiques des TIC
Acronyme de Technologies de l’Information et de la Communication, le terme TIC embrasse
une très vaste gamme d’instruments, de dispositifs, de règles, de processus, de protocoles, de
compétences et de langages. Pour comprendre cette expression, il faut partir de la façon dont
le terme technologie est lui-même employé. Ensuite, il faut voir le sens de l’expression
composite technologie de l’information.
11
Le terme technologie a été utilisé, pour la première fois, au début du XVIIe siècle 38, pour
suggérer la convergence entre les arts (ou techne en grec) et la science (logos). Avec le temps,
ce terme a été de plus en plus associé aux arts pratiques, pour aboutir, selon Williams
(Williams, 1983, p. 315), « à la distinction contemporaine familière entre la connaissance
(science) et son application pratique (technologie) dans un domaine particulier ».
Lorsque le terme technologie est intégré à l’expression composite technologie de
l’information, ceci fait référence aux technologies électroniques de collecte, de stockage, de
traitement et de communication de l’information.
Depuis le début des années quatre-vingt-dix, le terme Technologie de l’Information et de
Communication a succédé au terme Technologie de l’Information. Cette nouvelle expression
est apparue pour refléter la convergence croissante des technologies de l’information, des
communications et de la télédiffusion. En 1988, Zuboff a défini les TIC comme « un label qui
reflète la convergence de plusieurs courants de développement technique, comprenant la
micro-électronique, l’informatique, les télécommunications, le génie logiciel et l’analyse des
systèmes ». Une autre définition, largement répandue dans la littérature, est celle de Andreu,
Ricart et Valor39 (1992) et de Reix40, adapté par Kefi et qui définit les TIC comme étant : « un
ensemble de processus formels de saisie, de traitement, de stockage et de communication de
l’information, basés sur des outils technologiques, qui fournissent un support aux processus
transactionnels et décisionnels, ainsi qu’aux processus de communication actionnés par des
acteurs organisationnels, individus ou groupes d’individus, dans une ou dans plusieurs
organisations »41.
Les TIC ont cinq propriétés ou caractéristiques particulières 42 : la vitesse, la compression
temps-espace, la mémorisation, la connectivité et la flexibilité d’usage.
a - La vitesse : Les outils électroniques automatisent les processus de traitement de données
avec des performances de vitesse sans aucune commune mesure avec celles d’un opérateur
humain. Cela permet d’effectuer des calculs extrêmement lourds dans des intervalles de temps
très brefs.
b - La compression du temps et de l’espace43 : Internet permet de transmettre des messages
de manière quasi instantanée entre des ordinateurs distants.
c - La mémorisation : Les progrès continus dans les supports de stockage permettent
aujourd’hui à l’utilisateur potentiel d’accéder sans difficultés à une quantité de connaissances
stockées pratiquement illimitée.
d - La connectivité : La présence de plusieurs outils éventuellement compatibles accroît les
possibilités d’action de chaque utilisateur qui peut ainsi jouer la complémentarité ou la
substitution entre les différentes techniques.
38
Ce terme a été utilisé pour la première fois, en 1772, par Johann Beckmann (physicien Allemand).
Andreu A., Ricart JE., Valor J., Information Systems strategic planning : A source of competitive advantage, NCC Blackwell, 1992.
40
Reix R., Op. Cit, p. 19.
41
Kefi H, Kalika M, Reix R., Evaluation des SI : une perspective organisationnelle, Economica, 2004.
42
Adapté de Reix R., Op Cit , p. 35.
43
Isaac H., « Technologie de l’information et management : la nouvelle frontière éthique de l’entreprise », 17 p.
Disponible sur http://www.observatoireemanagement.com
39
12
e - La flexibilité d’usage : Les outils électroniques de traitement de données possèdent un
large éventail d’utilisations potentielles.
1.2.2. Définition et typologie des SI
D’après Reix, les TIC sont à la base de Systèmes d’Information (SI) (construits), « objets
multidimensionnels caractérisables selon une dimension informationnelle (production de
représentations), une dimension organisationnelle (processus et structure) et une dimension
technologique (double construction), à la fois instrument et objet de gestion » 44 . Les SI
forment, selon ce dernier, un ensemble de ressources effectuées à des fonctions d’acquisition,
de stockage, de traitement et de diffusion de l’information au sein de l’organisation. Pour
Mason et Mitroff, un SI consiste en au moins une personne d’un certain type psychologique
qui rencontre un problème, dans un contexte organisationnel, et pour lequel elle doit trouver,
à travers un certain mode de présentation, une certaine évidence pour parvenir à des
solutions. Alter stipule qu’un SI est une combinaison de pratiques de travail, d’informations,
d’acteurs et des technologies de l’information organisés pour accomplir des buts dans une
organisation.
Nous définissons les SI comme « l’utilisation des TIC par des acteurs comme réponse à un
problème rencontré ou vécu afin de réduire l’écart entre état observée (ce qui est) et état
possible (ce qui pourrait être), état voulu (ce qui est souhaité) ou état obligé (ce qui doit ou
devrait être) ».
D’après Nickerson45, il existe sept genres de SI :
- Le Système transactionnel (Transaction Processing System-TPS) ;
- Le Management Information System (MIS) ;
- Le Système de support à la décision (Decision Support System - DSS) ;
- L’Executive Support System (ESS)
- Le Système expert (Expert System - SE)
- Le Système de management de connaissance (Knowledge Management System
(KMS)
- Le Système e-commerce (e-commerce System)
Laudon & Laudon46 et Isaac47 distinguent quatre niveaux de systèmes d’information :
- le système d’information stratégique (Executive Information System) ;
- le système d’information décisionnel (Decision Support System) ;
- le système de gestion de la connaissance (Knowledge Work System ou Office Automation
System) ;
- le système d’information transactionnel (Transactionnal Processing System).
44
Reix R., Système d’information et management des organisations, 3 ème édition, Vuibert, Paris, 2000, p. 8.
Nickerson RC., Tarasewich P., Waekentin M., « Wireless-Mobile e-commerce technologies, applications and issues », Communication to
AMCIS Congres, Boston, 2001.
46
Laudon KC., Laudon JP., Management Information Systems, 8ème édition, Prentice Hall, 608 p.
47
Isaac H., « Les composantes du système d’information de structurant l’entreprise numérique : une étude empirique en France », p. 2.
Disponible sur http://www.observatoireemanagement.com
45
13
Figure 4. Les 4 niveaux des TIC
e-learning Le niveau stratégique
KM
Data Warehouse
Le niveau
décisionnel
SIRH
Intranet
Groupware
Extranet
e-sourcing
Niveau gestion de
l’information
Place de marché
EDI
e-procurment
SCM
Site Internet
ERP
CRM
Le niveau
transactionnel
e-commerce
Adapté d’Is aac H., « Enjeux et conséque nces des nouveaux systè mes d’ infor mat ion, l’entreprise numérique » 48
1.2.3. Usage des TIC et création de valeur
Selon Mallet49, les liens entre TIC et performances ne sont pas évidents. Ceci a été mis en
évidence par Solow 50 . En effet, la croissance annuelle de la productivité du travail et du
progrès technique s’est considérablement ralentie à partir de 1973, alors que l’ordinateur se
diffusait dans l’économie 51 . Les résultats des recherches d’Orlikowski ont montré que la
technologie à elle seule ne peut pas d’elle-même améliorer les performances. C’est la manière
dont on se sert de la technologie qui constitue un avantage concurrentiel majeur 52.
En se basant sur Laudon et Laudon53, nous pouvons dire que le potentiel des SI et des TIC
dans les organisations favorise en général :
- l’amélioration de la connectivité et la portée globale ;
- la diminution du coût des communications ;
- la diminution du coût des transactions ;
- l’amélioration de l’interactivité, de la souplesse et de la personnalisation ;
- l’accélération de la diffusion de connaissances.
L’utilisation et l’adoption des TI et des SI à grande échelle au monde de l’Etat sont
susceptibles de favoriser l’émergence du e-gouvernement et de la e-administration.
Isaac H., « Enjeux et conséquences des nouveaux systèmes d’information, l’entreprise numérique », Revue française de gestion, N° 129,
2000, p. 75.
49
Mallet C., « L’appropriation d’une TIC par des utilisateurs, un nouveau paramètre pour la gestion de projet », Doctoriales du GDR TIC&
Société, 28-29 janvier 2004.
50
En effet, en 1987, le prix Nobel d’Economie Robert Solow énonça un paradoxe, connu depuis sous le nom de «paradoxe de la
productivité », ou « paradoxe de Solow », selon lequel « l’ordinateur est partout, sauf dans les statistiques de productivité ».
51
Gilbert P., « TIC et Changement organisationnel », 2002, disponible sur le site : http://panoramix.univ-paris1.fr/GREGOR/
52
Orlikowski W., « L’utilisation donne sa valeur à la technologie », Les Echos, 2003, disponible sur le site : http://www.lesechos.fr.
53
Laudon KC., Laudon JP., op. cit.
48
14
1.2.4. L’apparition du e-gouvernement
Le e-gouvernement est un concept qui est apparu vers la fin des années 80 54. Il vise à déployer
un nouveau modèle de gouvernance des services publics. Ce modèle est induit de l’adoption
et de l’utilisation des TIC55.
1.2.4.1. Définition du gouvernement en ligne
En 2000, la société Arthur Andersen définit le gouvernement en ligne comme étant «
l'adoption par les collectivités publiques des NTIC dans son rapport avec le Souverain, et dans
sa relation avec les administrés, collaborateurs et partenaires du service public »56.
D’autres comme les Nations-Unies et la Société Américaine d'Administration Publique, disent
que « dans son sens large, le gouvernement en ligne inclut l'utilisation des TIC pour faciliter
l'administration quotidienne du gouvernement. Toutefois, comme le commerce électronique,
la vision populaire du gouvernement en ligne n'y inclut que les activités liées à Internet. Il
faudrait ajouter qu'il s'agit d'améliorer l'accès du citoyen à l'information gouvernementale, à
ses services et à son expertise de façon à favoriser la participation du citoyen au processus de
gouvernement et sa satisfaction envers celui-ci. C'est un engagement permanent du
gouvernement pour l'amélioration de la relation entre l’usager et le secteur public au moyen
de services, de renseignements et de connaissances améliorés, rentables et efficaces. C'est la
réalisation, en pratique, de ce que le gouvernement a de mieux à offrir »57.
Le gouvernement électronique est décrit, donc, comme l'utilisation des TIC pour soutenir le
fonctionnement des gouvernements et des administrations publiques.
1.2.4.2. La classification de Heeks
Pour bien cerner la notion de gouvernement électronique, nous allons utiliser la classification
de Heeks58 qui a identifié trois grands domaines du gouvernement en ligne :
- la e-administration qui vise l’amélioration de l’ensemble des processus administratifs
internes et externes du gouvernement. On y retrouve le e-service qui vise spécifiquement
l’amélioration des processus de prestation de services avec le citoyen (particuliers et
entreprises) en tant qu’administré ;
- la e-démocratie qui vise le développement et l’amélioration des relations avec le citoyen en
tant qu’acteur politique et détenteur de la légitimité ainsi que les relations intergouvernementales ;
- la e-société qui vise le développement et l’amélioration des relations sociales avec
l’ensemble des parties prenantes de la société civile : groupes de pression, associations à but
non lucratif, etc.
54
Saidi ND., Yared H., « e-government: technology for good governance, development and democracy in the MENA countries », W orking
papers. Disponible sur http://www.worldbank.org/mdf/mdf4/papers/saidi-yared.pdf
55
Baquiast JP., « Proposition sur les apports d’Internet à la modernisation du fonctionnement de l’Etat », Rapport d’orientation, Paris,
Premier Ministre, 1998.
56
Arthur Andersen Research, « e-Governement, réflexion sur l’utilisation des nouvelles technologies de l’information et de la
communication par les collectivités publiques », Business Consulting Arthur Anderson, 2000.
57
McDemott P., « What is e-government – How will it affect us ? », National Institutes of Health Forum, Electronic Government :
Recognizing the challenges-Planning the transition, disponible sur http://www.netcaucus.org/books/egov2001/pdf/what.pdf
58
Heeks R., « Building e-governance for development: a framework for national and donor action », I-government working paper series,
Institute for development Policy and Management, paper N° 11, 2001.
Heeks R., « Building e-governance for development: a framework for national and donor action », I-government working paper series,
Institute for development Policy and Management, paper N° 12. 2001.
15
Dans cette étude, nous allons traiter uniquement le cas de l’administration électronique.
1.2.5. L’administration électronique
L’administration électronique recouvre selon l’OCDE59, « l’usage des technologies des TIC,
en particulier Internet, en tant qu’outil visant à mettre en place une administration de
meilleure qualité ». Cette définition recouvre deux termes d’égale importance : la mise à
profit de technologies spécifiques et l’amélioration qui doit en découler du fonctionnement de
l’administration.
Selon Assar et al60, le terme administration électronique désigne l’application des principes du
commerce électronique aux procédures administratives et l’utilisation du réseau Internet pour
interconnecter les systèmes d’informations des administrations, des collectivités locales et
territoriales, des entreprises et des foyers.
En adaptant la définition de St-Amant 61 , nous pouvons proposer deux autres manières de
définir la e-administration. Cette définition consiste à utiliser les principales parties prenantes
d’un projet d’administration électronique qui peuvent être :
- en aval : le citoyen et les entreprises ;
- en amont : les autres administrations et les fournisseurs ;
- à l’intérieur de l’administration : la direction, les services et les employés.
Nous pouvons également la définir à partir de la chaîne de valeur.
1.2.5.1. L’impact des TIC sur la relation entre l’administration et ses parties prenantes
 En aval :
- De l’administration aux citoyens (Administration-Citoyen ou A à C) : Ces applications
constituent la vitrine de l’administration électronique. Elles visent à améliorer et à distribuer
les processus de prestations de services publics aux citoyens. Ce sont les téléservices qui
relient les ménages aux grandes applications informatiques de l’administration. Cette famille
d’applications est la plus sensible aux difficultés de diffusion des TIC dans les ménages. De
fait, ces applications peuvent créer des inégalités d’accès à l’administration entre les ménages
informatisés et formés et les autres ; ce qui concourt à la fracture numérique.
- De l’administration aux entreprises (Administration-Entreprise ou A à E) : Ces
applications représentent, aujourd’hui, l’essentiel des échanges et apparaît à court et moyen
terme comme le gisement de productivité le plus prometteur. Au-delà des grandes entreprises,
ce sont les PME, souvent équipées mais rarement sensibilisées, qui constituent la ligne de
front dans l’extension de cette famille d’applications. Ces applications visent à améliorer les
relations entre l’administration et les entreprises. Il s’agit, par exemple, de la déclaration de la
TVA, du dédouanement ou de la gestion des marchés publics. Elles apparaissent souvent
comme les héritières de réalisations plus anciennes, qui avaient parfois acquis une certaine
59
OCDE, « The e-Government Imperative », 2003, disponible sur http://www.ocde.org/publications/e-book/4203071E.PDF
60
Assar S., Beauvallet G., Boughazala I., « L’administration électronique, un point de rencontre entre la pratique des projets et la recherche
en management des systèmes d’information », Système d’information et management, 2005, N 1, vol. 10, p. 8.
61
St-Amant.G., « e-gouvernement : cadre d’évolution de l’administration électronique », Système d’information et management, 2005, N 1,
vol. 10, p.17.
16
maturité depuis l’essor du transfert de données informatisées (EDI). Très importantes par leur
impact économique, elles sont néanmoins relativement peu médiatisées.
 En amont :
- De l’administration aux autres administrations (Administration-Administration ou A à
A) : Ces applications visent à réaliser les liens entre les différentes administrations. L’objectif
est de permettre d’offrir des services intégrés entre différentes juridictions via un guichet
d’entrée unique (one stop servicing). Il s’agit, donc, d’applications permettant aux agents de
partager des données communes. Elles reposent sur la mise aux normes et l’interconnexion
des fichiers préexistants (État-civil électronique, ayants-droit, etc.) et la conception
d’applications communes à plusieurs services. Cette dimension est souvent passée sous
silence ; pourtant, elle joue un rôle crucial dans l’amélioration de la qualité attendue de la eadministration 62 , car elle constitue bien souvent la clef d’un usage efficace de données
dispersées dans de multiples systèmes centraux. D’après Chantepie 63 , Carcenac 64 et de la
Coste, la conception de systèmes de A à A pertinents comporte une forte dimension de
conduite du changement qui dépasse largement les problèmes techniques.
- De l’administration vers ses fournisseurs (Administration-Fournisseur ou A à F) : Il
s’agit d’applications permettant aux administrations d’effectuer des recherches et même
d’acheter en ligne. En effet, aujourd’hui, les acheteurs publics sont tenus d’accepter la remise
des réponses d’entreprises aux offres de marchés publics par voie électronique.
 À l’intérieur de l’administration :
- Intra-organisationnelle : Ces applications visent à améliorer l’efficacité et l’efficience des
processus internes entre directions et services.
- Administration-Employé : Il s’agit des mouvements de responsabilisations des employés.
Sa principale traduction consiste en un rapprochement et une concrétisation de la relation
Administration-Employé.
Un prérequis incontournable de l’administration électronique est qu’il faut disposer de TIC
pour y prendre part65. Cela suppose d’une part que tous ces protagonistes aient accès à des
ordinateurs en réseau et, d’autre part, qu’ils aient procédé à la numérisation et l’organisation
des données qui seront engagées dans les processus d’administration. Cette première exigence
induit immédiatement un clivage entre les trois grandes catégories d’acteurs, du fait de leur
inégalité face à la diffusion des TIC.
- Les entreprises : elles sont déjà largement équipées en informatique et disposent de toutes
les compétences nécessaires pour en tirer profit. Demeure la difficulté de diffuser ces
instruments dans les plus petites d’entre elles car les PME sont, selon Cotte 66 et selon
Charié67, inégales face à l’informatisation.
62
Voir le Livre blanc sur la gouvernance européenne.
Chantepie P., Japiot O., Mochon JP., Sorbier R, L’État et les technologies de l’information. Vers une administration à accès pluriel, Bruno
Lasserre (dir.), Commissariat général du Plan, La Documentation française, 2000.
64
Carcenac T., Pour une administration électronique citoyenne, La Documentation française, 2001.
65
Stowers GNL, « Becoming a cyberactive: state and local Governments on the World Wide Web », Government Information Quarterly,
1999, vol. 16, n 2, pp. 111-127.
63
66
Cotte M., Lévy B. et alii, « Économie numérique dans l’entreprise », Mission pour l’économie numérique, Rapport du groupe de travail,
N° 2, 2001.
17
- Les ménages : leur équipement en ordinateurs connectés à Internet apparaît très variable en
fonction des régions et en fonction des catégories de population. Ce parc informatique évolue
aussi plus lentement que celui des entreprises. Ce qui produit une grande hétérogénéité et
c’est un obstacle naturel au fonctionnement de e-services. Enfin, la formation des particuliers
reste lente et progresse à un rythme générationnel.
- Les services administratifs qui sont souvent déjà informatisés pour tout ou pour une partie
de leurs missions.
1.2.5.2. La chaîne de valeur de la e-administration
En adaptant la définition de St-Amant 68 , nous pouvons dire que la e-administration est
l'intégration des processus de la chaîne de valeur des usagers, des fournisseurs, des partenaires
(banques…) et des autres administrations tout en s'assurant de respecter le rapport
administration-employé. Selon Kalakota et Robinson, les principaux systèmes utilisés dans
l'administration électronique sont :
- Le e-service : C’est l'ensemble des processus de prestation électronique de services avec les
usagers citoyens et entreprises.
- La e-logistique : C’est l'ensemble des processus électroniques de la chaîne logistique 69 (eSupply chain management) avec les fournisseurs et les autres organisations publiques.
- La e-gestion : C’est l'ensemble des systèmes qui intègrent les processus horizontaux, de
gestion de l'entreprise (gestion des ressources humaines, gestion des ressources financières,
etc.). On les désigne sous le vocable de PGI70 (progiciels de gestion intégrée)
Figure 5. La chaîne de valeur de l’administration électronique
Disponible sur : www.men.minefi.gouv.fr/webmen/groupetravail/g2/rapport2.pdf
Charié J-P., Le numérique pour gagner : 100 PME championnes par jour d’ici 2007, Paris, Assemblée Nationale, 2003.
Disponible sur : www.competitivite-numerique.com
68
St-Amant.G., « e-gouvernement : cadre d’évolution de l’administration électronique », Système d’information et management, 2005, N 1,
vol. 10, p.17.
69
La chaîne logistique peut être définie comme la gestion des biens/services qui transitent à l'intérieur et à l'extérieur de l'organisation
incluant : approvisionnements, achats, gestion des stocks, planification, entreposage et transport.
70
En anglais: Entreprise Ressources Planning (ERP).
67
18
Le e-service est une composante du front-office tandis que la e-logistique est une composante
du back-office. En effet, l’usager peut choisir d'entrer en contact avec l'organisation soit en se
présentant à un comptoir de service, soit par Internet ou tout autre canal de communication
(courrier postal, télécopieur, téléphone, courriel). Pour cela, ces activités visibles par l’usager
sont dites des activités de front-office. Pour supporter l'ensemble des processus de prestation
de services du front-office, il y a des processus électroniques du back-office qui sont
l'ensemble des activités qui permettent de livrer les activités de services du front office en
intégrant les fournisseurs, les partenaires et les autres organisations publiques.
Partie 2. La contribution des TIC à la réforme des
services publics libanais
Paradis de l’Orient, 4000 ans d'histoire, le Liban des Phéniciens, fut durant seize ans (19751990), le théâtre d’une guerre dévastatrice qui a eu des conséquences déplorables sur
l'ensemble du gouvernement et sur tous les ministères et les administrations. Bien que toutes
les administrations aient continué à fonctionner pendant cette guerre, le système était dans un
état désastreux71.
Après la fin de la guerre, en 1991, la situation n’a pas trop changé. La présence de l’armée
syrienne au Liban a conduit au pouvoir ceux qui disposaient de la confiance de l’occupant.
Ces forces politiques pro-syriennes ont gouverné le Pays du Cèdre jusqu’en 2005. Ils ont
désagrégé l’Etat et l’ont mené à la ruine. Les effets de quinze années d'occupation à la sortie
d'une guerre qui a duré tout aussi longtemps étaient énormes. Les administrations sont
devenues un cauchemar bureaucratique. Pour faire une simple formalité administrative, il
fallait appliquer des procédures chaotiques et toutes les informations étaient consignées à la
main sur du papier parfois jauni par le temps.
En 2005, les Syriens se retirent du Liban en laissant un pays exsangue, gangrené par la
corruption doublée d’un endettement insurmontable. Aujourd’hui, le Liban a désespérément
besoin d’une administration capable d'assumer ses fonctions 72. Le moment est donc venu pour
étudier les manières selon lesquelles les autorités publiques libanaises peuvent incorporer les
principes de gouvernance dans des stratégies qui exploitent les TIC.
Nous allons commencer par une analyse de l’état actuel de l’administration publique
libanaise. Ensuite, nous allons citer les raisons pour lesquelles l’administration électronique
est devenue un domaine prioritaire dans le Pays du Cèdre.
2.1.
Rapport sur l’état actuel de l’administration publique libanaise
Les réactions des usagers libanais vis-à-vis des services publics sont critiques.
L’administration est perçue de manière très négative (complexité, lourdeur, lenteur,
opacité…) et le citoyen libanais se plaint de la mauvaise qualité de services, des formalités
administratives compliquées, des mesures arbitraires, de la corruption et des ingérences de
personnalités politiques influentes dans les affaires de l’administration publique. Selon les
experts du domaine public, ce fonctionnement défectueux est dû à la négligence, aux relations
de clientélisme qui règnent dans la vie politique, et à l’absence d’une stratégie de réforme
71
Picard E., « Le système consociatif est-il réformable ? », Contribution au colloque : The Lebanese System: a Critical Reassessment,
AUB, 18 - 19 mai, 2001, p.2.
72
Picard E., Ibid, p.5.
19
ayant des objectifs clairs et déterminés. Dans leurs discours, les responsables politiques
montrent qu’ils sont conscients de ces problèmes. L’ex-Premier Ministre Hoss, par exemple,
parle de la culture de corruption qui selon ce dernier est devenu très grave au pays du cèdre.
Après avoir analysé les rapports d’experts, les discours et les entretiens réalisés avec les
représentants des parties prenantes, nous résumons les problèmes de l’administration libanaise
en six points : le citoyen n’est pas au centre de l’attention de l’administration publique, recul
des pratiques formelles et désinstitualisation, centralisation excessive et faible communication
entre l’administration centrale et les administrations locales, manque de personnels
compétents, système consociatif et corruption.
2.1.1. Le citoyen n’est pas au centre de l’attention de l’administration publique
Selon Sleiman73, les usagers libanais reprochent à l’administration sa lenteur à répondre à
leurs sollicitations. Ils lui reprochent également les difficultés de saisines (trouver le bon
interlocuteur, les modalités de saisine adéquates, etc.). Lorsqu’on leur demande de rapporter
leurs expériences, ils font état d’insatisfaction. Selon Messarra 74 , cette insatisfaction dure
depuis des siècles. Selon ce dernier, ça date de la période de l’occupation ottomane qui a
inculqué aux libanais le mépris de l'Etat. Ce sentiment a perduré sous le mandat français, avec
l'indépendance, puis avant, durant et après la guerre libanaise (1975-1991). En 1972, par
exemple, Messarra raconte dans son article « la métempsycose de la formalité à la libanaise »,
que « l’usager libanais porte les formalités administratives comme un lourd fardeau d’un
service à un autre et d’un fonctionnaire à un autre… Les représentants doivent l’accompagner
et la suivre dans les moindres démarches pour que, après un long circuit, sa libération de
l’enfer administratif se produise ».
Il ajoute en 1998, que le citoyen est démuni devant l’administration. Il ne se plaint plus de son
impuissance à l’égard des administrations publiques. En effet, selon Messarra, étant ignorant
de ses droits et devoirs, le citoyen libanais ne se plaint pas, parce qu’il ne voit pas clairement
qu’il y a lieu de se plaindre.
Figure 6. Problèmes rencontrés par les acteurs libanais face à l’administration publique
L’administration
Les Directions
Les Services
Les employés
Les citoyens
(Personnes physiques)
Les entreprises
(Personnes morales )
Les fournisseurs
Le citoyen
n’ est pas au
centre de
l’ attention
Désinstitutionalisation
Manque de
personnels
compétents
Centralisation
excessive
système
consociatif
corruption
Les autres
administrations
73
Sleiman I., Priorité pour la réforme et l’innovation de l’administration publique libanaise, disponible sur :
http://unpan1.un.org/introduc/groups/public/documents/UN/UNPAN017010.pdf
74
Messarra A., Les rapports du citoyen avec l’administration. Circuit des formalités et information administrative, Fondation libanaise
pour la paix civile permanente, Beyrouth 1998. p. 6.
20
2.1.2. Recul des pratiques formelles et désinstitutionalisation
La classe politique de l’après guerre hérite une administration en panne. Dix sept ans après,
cette dernière continue à l’être. Ceci relève du phénomène de personnalisation du pouvoir et
de gestion informelle des affaires publiques. En effet, la période de l’après-guerre montre que
les problèmes de l’administration libanaise proviennent de la nature des rapports que les
responsables politiques entretiennent avec cette administration. Selon Crow75 , ces rapports
déterminent un recul des pratiques formelles et institutionnelles au sein de l’administration.
Ces pratiques sont substituées par des pratiques informelles. En effet, la finalité des
responsables politiques est de servir leurs propres agents et non pas la réforme et
l’amélioration des services aux usagés.
2.1.3. Centralisation excessive et faible communication entre l’administration centrale et
les administrations locales
L’administration publique libanaise souffre d’une centralisation excessive. Elle souffre,
également, d’une faible coordination entre les administrations centrales et les administrations
locales. Cette centralisation rend les procédures administratives compliquées, lentes et
coûteuses. Elle entrave aussi le développement sur le plan local. Le rôle de la plupart des
municipalités s’est limité à l’amélioration de l’infrastructure sans pouvoir jouer un rôle dans
le développement local. Plusieurs projets et rapports insistent sur la nécessité d’adopter une
décentralisation administrative poussée. Mais les gouvernements qui se sont succédés n’ont
rien fait sur ce plan.
2.1.4. Manque de personnel compétent
A la sortie de la guerre, l'administration libanaise a fait face au poids des fonctionnaires
incompétents en son sein. D'après le rapport du C.F.P. de 1993 76 , 47 % d'entre eux ne
disposaient pas d'un niveau supérieur à celui du brevet. 9,1 % étaient des bacheliers et 2,6 %
seulement avaient un niveau universitaire.
Aujourd’hui, 15 ans après, le manque de compétences existe toujours. En effet, rien n’a été
fait pour changer cette situation. Ce manque se fait sentir surtout en informatique, en gestion,
en économie ainsi que dans le domaine de la statistique. Il faut noter également que les
programmes de formation ne sont pas adaptés aux défis de l’Etat moderne et ont besoin d’une
révision globale.
2.1.5. Système consociatif qui permet aux responsables d’échapper aux conséquences de
leur mauvaise gestion
L’administration libanaise est handicapée par l’obligation de refléter en son sein le poids des
différentes composantes politiques du pays. C’est ce que Dagher77 appelle le consocialisme
libanais. Selon ce dernier, le consocialisme engendre une situation où les responsables
politiques et les fonctionnaires de haut niveau sont déresponsabilisés à l’égard des
conséquences de leur gestion des affaires publiques. Ainsi, ils peuvent exercer le pouvoir sans
être responsables. Ils échappent à l’obligation de rendre compte car ils sont protégés par leur
75
Crow R., « Confessionalism, public administration, and efficiency in Lebanon ? », in L. Binder (ed.), Politics in Lebanon, N.Y.: John
Wiley and sons, 1966.
76
Cité dans Dagher A., « L’Administration Libanaise après 1990 », Contribution au colloque sur : Le Modèle de l’Etat développemental et
les défis pour le Liban, tenu les 15 et 16 février, 2002, à l’Hôtel Rotana Gefinor, Beyrouth, 2002.
77
Dagher A., « L’Administration Libanaise après 1990 », Idem .p. 3.
21
communauté. Ils arrivent à se maintenir dans leurs positions malgré leur échec parce qu’ils se
présentent comme des champions communautaires concernés par la défense des intérêts de
leurs communautés respectives.
2.1.6. La corruption
La corruption au sein de l’administration publique libanaise devient de plus en plus grave.
L’Ex-Premier Ministre Hoss78 parle de la culture de corruption qui se diffuse au sein de l’Etat.
Selon Leenders, la corruption au Liban est endémique et touche la totalité de l’Etat et
l’ensemble de ses fonctionnaires, du plus bas au plus haut des échelons. Selon ce dernier, 74
% des hommes d’affaires affirment qu’ils ne peuvent pas signer un contrat avec une
institution publique sans payer de commissions 79. 62 % des firmes reconnaissent payer des
pots-de-vin aux fonctionnaires. Selon Messarra, elle touche des secteurs importants de
l’activité administrative. Elle se pratique entre administrés et fonctionnaires avec beaucoup de
souplesse, d’ingéniosité, de détours, de nuances et de casuistique au point que la plupart des
faits échappent aux organismes d’inspections. Les fonctionnaires instruits et ceux qui le sont
moins la pratiquent. La différence réside, selon Messarra, dans le procédé qui est plus
perfectionné pour les uns et moins perfectionné pour les autres. D’autres travaux effectués par
des organismes internationaux classent le Liban dans la catégorie des pays à forte corruption,
tout en soulignant que son niveau est en croissance continue 80 . Certaines études estiment
même les coûts de la corruption à 2 % du PNB. Elles estiment les paiements au titre de la
corruption à 20 % de la valeur des contrats signés avec l’Etat.
2.2. L’apport des TIC pour l’administration libanaise
L’ensemble des acteurs de l’administration considère l’administration électronique comme
une nécessité car elle permet de résoudre les problèmes de l’administration libanaise. En effet,
selon les principales parties prenantes, la e-administration propose des services de meilleure
qualité81. Elle contribue à la mise en œuvre de nouvelles compétences, de nouveaux modes de
travail et de nouvelles organisations pour un service public plus efficace. Elle favorise de
nouveaux partenariats avec le secteur privé. Elle permet l’amélioration du travail des agents
publics libanais. Elle contribue, également, à réduire la corruption. L’administration
électronique permet, donc, d’accélérer les efforts de réforme du secteur public en le rendant
plus transparent.
Dans ce qui suit, nous allons présenter les réponses que l’implantation de la e-administration
ramène aux problèmes de l’administration publique libanaise
78
Corm G., « Contraintes historiques, régionales et internationales dans le fonctionnement de la démocratie au Liban », Contribution au
séminaire : Difficile démocratie au Liban, Université Saint-Esprit de Kaslik le 11 avril, 2005.
79
Leenders R., « Public Means to Private Ends: State Building and Power in Post-War Lebanon », contribution au colloque de l’AUB : The
Lebanese System: a Reassessment, 15-17 mai, 2001, p. 6.
80
Rapport mondial sur la corruption 2004, édition Karthala, p. 267.
81
Assar S., Beauvallet G., Boughazala I., « L’administration électronique, un point de rencontre entre la pratique… », Op. Cit., p. 8.
22
Figure 7. L’administration électronique
l’administration publique libanaises
L’administration
La Direction
comme
réponse
aux
problèmes
de
Production de différences entre :
- ce qui est,
- ce qui pourrait être,
- ce qui est souhaité
- ce qui doit ou devrait être
Les Services
Les employés
Les citoyens
(Personnes physiques)
Les entreprises
(Personnes morales)
Problèmes
d’action
complexité,
lourdeur, lenteur,
opacité…
Réponse
Les fournisseurs
Les autres
administrations
L’administration
électronique
La rétroaction
2.2.1. Des services de meilleure qualité personnalisés et centrés sur les besoins des
usagers libanais
Selon Khoury82, les TIC permettent à l’administration libanaise d’intensifier la création de
nouveaux services dématérialisés (e-services). Elle pourra, donc, enrichir ou faire évoluer les
services existants afin qu’ils répondent de mieux en mieux aux attentes des citoyens. Ceci
permettra un traitement plus personnalisé, centré sur les besoins individuels de chaque usager.
Cette personnalisation de la relation avec l’usager libanais peut s’effectuer :
- par le développement des services offrant la possibilité aux usagers libanais de connaître
l’état de leurs dossiers administratifs ou le degré d’avancement de leur demande ;
- par la limitation de la fourniture, par l’usager libanais, d’informations redondantes dont
l’administration libanaise dispose déjà ;
- par l’organisation d’un service d’accueil et de prise en charge globale qui permet au citoyen
libanais ou à l’entreprise libanaise de recevoir des réponses claires et rapides. La mise en
place du centre d’appel peut constituer une première étape de cette évolution.
L’administration électronique permettra, donc, à l’administration libanaise de proposer des
services plus nombreux, faciles d’emploi, accessibles à tous et à n’importe quel moment. Elle
permet également d’accélérer la mise en œuvre de services centrés sur les besoins des usagers
libanais tout en simplifiant les démarches à suivre. En effet, au-delà de leur simplicité
d’emploi, les nouveaux services peuvent être l’occasion d’une remise en question des
82
Khoury R., était le Technical Cooperation Unit Director, à OMSAR (Office of the Minister of State for Administrative Reform).
23
procédures exigées, tant au niveau des informations saisies par l’usager libanais que des
pièces justificatives à fournir. Les contraintes pesant sur l’usager peuvent être ainsi
simplifiées, et des solutions alternatives peuvent être explorées. Cette simplification doit
porter notamment sur quatre aspects :
- Le premier aspect concerne la limitation du nombre des informations que l’usager libanais
doit saisir. Dans un premier temps, les administrations peuvent proposer à l’usager de remplir
un formulaire en ligne identique au formulaire papier. Dans un second temps, les formulaires
pourront être automatiquement pré remplis (ex. en cas de renouvellement ou de demande
récurrente) de façon que seules les informations non connues de l’administration seront
fournies par l’usager. Lorsque, pour une même démarche administrative, plusieurs
administrations doivent être destinataires d’informations similaires, un télé-service commun
peut être élaboré (ex : service unique de changement d’adresse, service unique de demande de
subvention des associations, etc.).
- Le second aspect concerne l’amélioration de la lisibilité des formulaires, notamment par
l’utilisation de formulaires intelligents qui ne présentent à l’usager que les rubriques qui le
concernent.
- Le troisième aspect concerne l’adaptation des démarches administratives lors de
l’élaboration des nouveaux services, comme par exemple la mise en place du titre emploientreprise ou la remise en cause de l’exigence de pièces justificatives (ex : les diplômes n’ont
plus à être fournis au moment de l’inscription à un concours).
Les possibilités offertes par les technologies actuelles permettent également d’imaginer de
nouvelles fonctionnalités, tels l’envoi systématique d’un avis de dépôt ou d’un accusé de
réception (par email ou SMS), ou l’utilisation de la visio-conférence permettant à l’usager de
dialoguer plus facilement avec son interlocuteur.
- Le quatrième aspect concerne l’évolution du droit pour lever les obstacles réglementaires au
développement de l’administration électronique libanaise et instaurer les nouvelles modalités
de dématérialisation des procédures.
La e-administration, comme le montre bien le rapport 2004 du ministre de la réforme, pourra
masquer la complexité résiduelle, réglementaire, administrative et procédurale, pour présenter
aux usagers libanais un service simple, fonctionnel et qui correspond à leurs besoins.
2.2.2. Valorisation des agents publics et amélioration de leur rendement
L’émergence de l’administration électronique libanaise coïncide avec de nombreux départs à
la retraite. La direction de l’administration la considère comme une opportunité afin de
recruter et de former de nouvelles aptitudes et de nouvelles compétences. Ceci permettra un
large redéploiement des moyens de l’État libanais et de ses administrations, en fonction des
attentes des usagers. Les principes qui sous tendent les actions de redéploiement sont
doubles :
- développer les tâches et les métiers où la présence humaine est indispensable (personnels de
santé, enseignants, policiers, personnels d’accueil, etc.) et diminuer les tâches de bureau liées
au traitement du papier (gestion, comptabilité, enregistrement, différentes tâches support) ;
- alléger le coût global du service public, chaque fois que cela est possible, en permettant
d’investir dans les nouvelles priorités, tout en diminuant la pression fiscale.
24
Figure 8. Les avantages de la e-administration
Un autre avantage de l’administration électronique est que les agents publics libanais doivent
être associés à l’implantation et à la mise en place de cette technique. Ils vont, donc,
bénéficier des retombées de cette implantation. Selon ces agents, l’automatisation de la
collecte de l’information permettra, par exemple, de décharger les agents de tâches répétitives
et peu valorisantes au profit de missions plus enrichissantes. Ils considèrent également que
l’utilisation des télé-services permettra d’alléger les attentes aux guichets, améliorant ainsi les
conditions de travail des personnes chargées d’accueillir le public et leur permettant de rendre
un service de meilleure qualité.
2.2.3. Changements au niveau de l'organisation
L’administration en ligne apporte des changements au niveau de l'organisation 83. Elle rend
possible à la fois plus de centralisation en améliorant les conditions du contrôle de gestion et
en développant des réseaux permettant une formalisation des procédures ; et plus de
décentralisation en permettant à tous les agents publics un accès plus commode à
l’apprentissage et en développant l’accessibilité des données indépendamment des
localisations géographiques.
83
Adapté de : Premier Ministre, Le plan RE/SO 2007 : pour une République numérique dans la société de l’information, 2002. Disponible
sur www.internet.gouv.fr
25
2.2.4. L’administration électronique contribue à réduire la corruption
La e-administration permet d’accélérer les efforts de réforme du secteur public car elle le rend
plus transparent. Ce qui aide l’Etat libanais dans sa lutte contre la corruption. En effet,
l’administration électronique allège le fardeau des procédures. Ceci évite le recours à des
documents dont la demande ou l’obtention peut donner lieu à un acte de corruption.
2.2.5. La e-administration augmente l’efficacité de l’État libanais
L’administration électronique est indispensable à la modernisation du fonctionnement interne
de l’État et des services publics libanais. Au-delà de la satisfaction des usagers, il est
souhaitable d’accélérer et d’améliorer le processus décisionnel concernant les politiques
publiques. Ceci ne peut se faire qu’à travers les systèmes d’information, dont la conception
doit prévoir les outils permettant d’apporter une aide efficace à la décision, une meilleure
circulation des informations, notamment sous forme agrégée, et une évaluation claire et rapide
des résultats des mesures mises en place. En effet, en se basant sur les études de Reix84, nous
pouvons dire que les TIC sont susceptibles de produire plusieurs effets qui constituent le
ferment des améliorations espérées :
- une multiplication de la quantité et de la précision des informations disponibles, due à la
disponibilité, en tout point du réseau, d’informations numérisées aisément accessibles ;
- un déplacement des frontières traditionnelles, en remettant en question, application par
application, les limites entre l’intérieur et l’extérieur de l’administration (ou, en son sein
même, entre ses services). La possibilité d’un déport chez les usagers de tout ou d’une partie
des opérations de saisie ou de certains traitements ouvre ainsi de nouvelles possibilités
d’organisation ;
- une automatisation de nombreux traitements, due aux moyens de calcul disponibles, à un
coût désormais plus raisonnable que par le passé du fait de la standardisation des machines et
des systèmes d’exploitation. Cette automatisation redéfinit la répartition des fonctions entre
opérateurs et applications et bouleverse l’organisation des tâches ;
- une faculté de traçabilité systématique de certaines opérations, qui donne tout son poids à
des mécanismes de contrôle a posteriori et peuvent ainsi conduire à réévaluer les contrôles a
priori, très répandus dans l’administration ;
- enfin, à terme, un effet normatif croissant à mesure de la diffusion des grandes applications,
du fait du coût d’évolution de ces logiciels largement distribués. Ce phénomène limitera sans
doute rapidement la palette des logiciels efficaces, dans chaque grande fonction de l’eadministration.
Conclusion
Selon les parties prenantes de l’administration libanaise, cette dernière fait face à six
problèmes : le citoyen n’est pas au centre de l’attention, recul des pratiques formelles et
désinstitutionalisation, centralisation excessive et faible communication entre l’administration
centrale et les administrations locales, manque de personnels compétents, système consociatif
et corruption.
Ces mêmes acteurs considèrent qu’une implantation de l’administration électronique constitue
une bonne réponse aux problèmes rencontrés par cette administration publique. En effet, selon
84
Adapté de Reix R., Op Cit.
26
ces derniers, elle permettra à l’administration libanaise de proposer des services plus
nombreux, faciles d’emploi, accessibles à tous et à n’importe quel moment. Elle permettra
également d’accélérer la mise en œuvre de services centrés sur les besoins des usagers
libanais tout en simplifiant les démarches à suivre. L’implantation de l’administration
électronique pourra également masquer la complexité résiduelle, réglementaire,
administrative et procédurale, pour présenter aux usagers libanais un service simple,
fonctionnel et qui correspond à leurs besoins.
Les agents publics libanais peuvent aussi bénéficier des retombées de l’implantation de la eadministration. En effet, l’automatisation de la collecte de l’information permettra, par
exemple, de décharger les agents de tâches répétitives et peu valorisantes au profit de
missions plus enrichissantes. L’utilisation des télé-services permettra d’alléger les attentes
aux guichets, améliorant ainsi les conditions de travail des personnes chargées d’accueillir le
public et leur permettant de rendre un service de meilleure qualité.
27
L’administration en ligne apporte, également, des changements au niveau de l'organisation.
Elle rend possible à la fois plus de centralisation en améliorant les conditions du contrôle de
gestion et en développant des réseaux permettant une formalisation des procédures ; et plus de
décentralisation en permettant à tous les agents publics un accès plus commode à
l’apprentissage et en développant l’accessibilité des données indépendamment des
localisations géographiques.
Enfin, elle aide l’Etat libanais dans sa lutte contre la corruption car elle rend le secteur public
plus transparent. L’administration électronique allège, également, le fardeau des procédures et
ça évite le recours à des documents dont la demande ou l’obtention peut donner lieu à un acte
de corruption.
Pour toutes ces raisons, nous pouvons conclure que l’administration électronique apparaît,
aujourd’hui, comme un bon moyen pour réformer les services publics libanais.
Mais il faut savoir que l’implantation de la e-administration ne mettra pas fin aux problèmes
rencontrés par les pouvoirs publics libanais. En effet, de nouveaux problèmes vont surgir juste
après l’implantation de la e-administration. Ces problèmes vont surgir à cause de l’écart entre
le nouvel état actuel et les nouveaux états voulus et souhaités. Par exemple, deux des
principaux problèmes que les acteurs vont rencontrer suite à la mise en place de
l’administration en ligne sont les problèmes d’inégalités et de la fracture sociale numérique.
Mais malgré ce fait, il est nécessaire, aujourd’hui, d'informatiser, de relier toutes les
administrations libanaises et les institutions de l'Etat libanais entre elles et de les connecter
aux entreprises du secteur privé et aux institutions de la société civile (écoles, universités)
afin d'accroître leur productivité tout en les réformant.
Il ne nous échappe pas combien cette recherche est incomplète, mais nous osons espérer
qu’elle permettra tout au moins de faire le point, et pourra servir à des recherches plus
approfondies à la fois dans le temps et dans l’espace.
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