La gouvernance de l`énergie en Inde

PROGRAMME SECI
Structures systémiques,
débats en cours, enjeux
politiques et socioéconomiques
note
La gouvernance de
l’énergie en Inde
Mars 2014
Note dans le cadre du projet SECI (Sécurité énergétique en Chine et en Inde) en
partenariat avec le CSFRS (Conseil Supérieur de la Formation et de la Recherche
Stratégiques)
Jean-Luc Racine, Vice-président, Asia Centre
Executive summary
On February 11th and 12th, 2014, Asia Centre and the
Observer Research Foundation have organised in New
Delhi their second Indo-French conference on energy
security. The main focus of the event was the question
of governance of the energy sector, with an emphasis on
the degree of effectiveness of the regulatory institutions. A
number of speakers have been deeply engaged in these
institutions, at the Central or at the State levels, while
representatives of big corporates such as Reliance and
Tata Power, as well has managers from the public sector
(Coal India) confronted their views with government
advisers and experts from think tanks, NGOs,
management institutes and chambers of commerce.
From a French perspective, a set of nine parameters
deserves attention for elaborating a corporate macrostrategy for India.
71 boulevard Raspail
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• First, the need for energy is constantly growing
in the country, even though the present annual
rate of growth of the economy has slowed down
below 5%, and the access to commercial energy
is limited, as testify both the number of households
deprived of electricity (almost 80 million), and
the very low per capita energy consumption (thrice
less that the global average). This opens, conversely,
a considerable scope for progress, as the needs are
huge.
• Second, the share of import of oil and gas (and
now even coal) has a tremendous impact on the
balance trade and indeed on the current account
deficit. For India, the question now is not so
much the possibility of sourcing energy abroad
(whatever could be geopolitical constraints), and
to be equipped for this (pipelines, LPG terminals,
etc.) than how to pay for it. Today, the cost of
energy per se is seen as more important than the
cost of the infrastructure needed for transporting
energy, but this is partly due to the fact that the
infrastructure for importation and for national
distribution is not yet what it should be.
• Third, the combination of point 1 and point 2
raises a decisive issue: should India invest much
more in its own national energy resources?
Obviously, it should and in fact, the policy is
already implemented. The results are mixed for
the time being, due to the slow pace of decisionmaking and implementation (nuclear energy) or to
the controversies on coal and gas raised by the
non-transparent relationship established between
government authorities and Indian private players,
including big corporates.
• Fourth, these scams (the so-called “Coalgate”)
or controversies (on off shore gas) do testify to
the limitations hampering the work of regulatory
agencies. The conference has largely debated
upon this point, less on matters debated in the
medias than on the technicalities marring the
regulatory processes. The responsibilities appear
to be shared between the policy-makers in the
Government and the energy bureaucracy, which is
sometimes stuck between its political masters and
non-transparent but well-connected private players.
• Fifth, in a context of the general elections which will
be held in April-May, the questions of governance,
decisiveness and efficiency have become central
—for energy, but not only for it. The current
Congress government’s image has been blurred,
after ten years in power, and the nationalist main
opposition party, the BJP, hopes to come back
to power, as opinion polls recently conducted
suggest. The campaign is led by Narendra
Modi, a controversial figure having governed the
dynamic State of Gujarat since 2001, and having
a good record on energy policy. Mr Modi is known
for being well connected with the big business, and
eager to attract foreign investment. But whoever
will govern India to-morrow would have to consider
as well the social dimension of energy availability. If
subsidies are often criticized, no government could
consider ending them. The consensus amongst
the conference speakers was rather to suggest
practical ways to improve their efficiency, and to
reach only those who really need them.
• Sixth, the post-election political scenarios should
go beyond the simple equation “Modi means
business”. If he wins, the section of the aspiring
middle class having voted for him would expect
—as the section as the section of the aspiring
middle class having not voted for him—, a clean
and transparent governance. The unexpected
success of a new maverick political formation
at the recent Delhi elections, the Party of the
Common Man (Aam Admi Party) just illustrates
how the call against corruption and crony
capitalism is reverberating today. Seen from
the position of Sirius, the billion-dollar question
is whether India will enter in the coming years
in a new phase of market economy freed from
the drifts having marked the first decades of a
liberalization process where the State remains
powerful, but not necessarily an efficient regulator.
• Seventh, the echoes of recent controversies
should not lead to underestimating India’s
strength, and its recent successes. Nor should
they result in overestimating the deficiencies
of the public sector per se (the international
presence of the Oil & Natural Gas Corporation
shows that public sector units can do well, just
as, in a totally different field, the success of India’s
space programme does testify to the quality of
the human resources the State can mobilise). The
slowdown of the economic since a couple of years
does not mean, as a Standard & Poor 2012 report
suggested, that India will be “the first BRIC fallen
angel”. Power capacity has doubled in a decade,
and the potential is huge. The crux of the matter,
however, is double-edged, as the conference
has underlined repeatedly: the country needs to
think on the long-term, and needs to improve as
well the pattern of implementation of well thought
policy. In this regard, the document released by
the Planning Commission after the conference
under the title India Energy Scenarios 2047
should be looked at closely by all investors, for it
underlines both what are the stakes, and what are
the strategic choices which will help India to meet
its energy challenges with the greatest efficiency.
• Eighth, this report gives it full relevance to the
scope open to new and renewable energies,
which are one of the decisive factors driving the
best amongst the four scenarios considered.
Coal will stay for some time, and the share of
gas is bound to expand significantly. However,
India is already engaged in developing renewable
energy sources, besides other options, such
as developing clean coal technology, well
documented by TERI reports. Alternative sources
of energy are also on the agenda, be it shale gas,
or eventually nuclear fusion technology if the ITER
project India joined in 2007 is successful.
• Ninth, any investment policy in energy in India
needs to take into account the federal nature of
the country, and should identify what is under
the Central government responsibility, and what
could be decided by the States of the Union — or
jointly decided by these two types of political
and administrative entities. The conference has
touched upon this duality, which sometimes
obfuscates the patterns of governance. An
annexure to this note lists what, as per the
Constitution of India, is coming under the Centre’s
responsibility, and what fields are attributed to
the States. Looking at the differentiated pictures
emerging from various States, it appears that
States governments do enjoy a degree of initiative,
which may make the difference.
• Finally, the French energy corporates appear for the
time being underplaying India’s potential, despite
having in hand clear assets. The French expertise
in nuclear energy is of course recognised by Indian
decision makers who, as always, do not put all
their eggs in the same basket. Atomstroiexport
is already active in India, but Areva is also to
enter the Indian market, as well as, eventually,
American companies. On LNG supply, GDF Suez
is cooperating with GAIL, the Gas Authority of
India Ltd. The scope, in fact is much larger, on all
fields: exploration, production, distribution, energy
efficiency, renewable energy, management,
training, governance and best practices. Hard
data exposed India’s weaknesses, but it shows as
well that a country which is already the fifth energy
consumer in the world despite energy penury, has
a potential that no global company may afford to
neglect, whatever the existing challenges.
2
Introduction
D’une actualité brûlante, le problème de la gouvernance
de l’énergie en Inde demande à être abordé sous deux
angles. Le premier s’attache à la dimension structurelle
de la gouvernance énergétique : comment fonctionne le
système étatique face aux besoins du pays, qui restent
insatisfaits ? Comment l’Etat articule-t-il son action et celle
des compagnies publiques avec le secteur privé, dont le
rôle s’accroît ? Comment fonctionnent les instances de
régulation ? Ces questions ont été au cœur de la deuxième
conférence organisée par Asia Centre et l’Observer
Research Foundation à New Delhi, les 11 et 12 février
2014, sur le thème « Indian Energy Governance in a Global
Context ». 1
En première partie de cette note, un préambule rappellera
ce que sont les grandes données essentielles du secteur,
et les dilemmes qu’elles posent à ceux qui ont pour charge
de définir la politique de l’énergie en Inde.
Une deuxième partie sera nourrie pour une bonne part
des exposés et des riches débats qui ont marqué cette
conférence, où se sont croisés des acteurs du secteur
public (en poste, ou ayant quitté leur fonction et disposant
d’une liberté de parole accrue), des acteurs du secteur
privé (Reliance, Tata Power), des analystes de cabinets
de conseil ou de chambres de commerce et d’industrie,
des chercheurs issus de think tanks ou d’instituts de
management. Des sources extérieures seront mobilisées
pour aller plus loin.
tandis que la politique du nucléaire a tenté de son côté
de répondre à des impératifs jugés parfois contradictoires.
C’est pour tenter de résoudre ces contradictions entre
logiques économiques, demande sociale et impératifs
environnementaux que la Commission du plan a présenté,
quelques jours après notre conférence, un rapport
brossant divers scénarios énergétiques pour l’horizon
2047 : on en soulignera quelques enjeux.
En conclusion, on évoquera les perspectives politiques
qu’ouvrent les élections générales d’avril-mai 2014. La
campagne électorale ne fait évidemment qu’exacerber
les questions qui sont l’objet de cette note, d’autant que
le deuxième mandat du gouvernement sortant, coalition
menée par le Parti du Congrès, a été marqué par d’autres
scandales portés par l’essor même de l’économie. Le
parti du Congrès, depuis dix ans, a fait de la « croissance
inclusive » son mot d’ordre, avec quelques succès mais
aussi des échecs. Un parti anti-corruption, nouveau
venu au nom de la défense de « l’homme ordinaire »,
l’Aam Admi Party, va tenter de bousculer le jeu entre les
principales forces politiques, comme il l’a fait aux dernières
élections à Delhi, au tournant de 2013 et de 2014. Reste
la droite nationaliste du Bharatiya Janata Party, dont le
leader Narendra Modi cultive de longue date, dans son
Etat du Gujarat, les milieux d’affaires, qui souvent voient en
lui l’homme de décision capable de relancer la croissance.
Les sondages lui sont favorables. Pour qui pilotera l’Inde
à compter de juin prochain, la tâche sera lourde, et le défi
énergétique restera une priorité.
La troisième partie s’arrêtera sur deux affaires qui ont défrayé
la chronique, et soulevé de sérieuses polémiques sur les
limites de la bonne gouvernance de l’énergie : le scandale
du « Coalgate », portant sur les effets de l’attribution de
mines de charbon à des compagnies privées inefficaces ;
et les controverses sur les contrats accordés à Reliance
Industries Limited (RIL) pour l’exploitation décevante de
gisements de gaz. On verra au passage comment les plus
hautes instances non exécutives du pays, le Comptroller
& Auditor General of India et la justice —jusqu’à la Cour
suprême— sont alors sollicitées.
La dernière partie exposera les débats qu’ont soulevés
ces affaires, en les replaçant dans le cadre plus large des
réflexions conduites sur le modèle de développement
économique à définir, face aux dilemmes, voire aux
contradictions auxquelles la bonne gouvernance doit
répondre, entre croissance nécessaire et besoins sociaux.
Les controverses sur les dérives des partenariats publicprivé, sur l’inefficacité des acteurs privés, voire sur les
accusations de collusion entre pouvoir d’Etat et acteurs
privés au détriment direct ou indirect du bien public et du
consommateur ont nourri les critiques d’un « capitalisme
de connivence » qui, dans le secteur énergétique
comme dans d’autres secteurs, ont fait perdre à l’Etat
des dizaines de milliards, et ont compromis nombre
d’investissements productifs. La gestion des impératifs
environnementaux a également soulevé des controverses,
1
Voir annexe 1
3
énergétique. La demande devrait doubler d’ici
2035, et la seule capacité électrique devrait
presque quadrupler (235GW de capacité installée
en 2013 ; 800 GW en besoins estimés pour 2035,
selon le FMI). La pénurie énergétique pénalise
la croissance, alors que celle-ci, même à 5%
l’an, impose un accroissement des capacités
de production énergétique. A fortiori les besoins
vont-ils croître quand l’Inde retrouvera un taux de
croissance plus élevé, de l’ordre de 7% ou plus.
I. Entre pénurie, croissance et besoins : les
dilemmes des politiques énergétiques
Les données de base
L’Inde a connu, avant la crise financière de 2008, des taux
de croissance de plus de 9%. Même aujourd’hui, entre le
4,5 % de l’année 2013-2014 et les plus de 5 % escomptés
pour l’année en cours, la croissance de la demande
énergétique est inéluctable, dans un contexte marqué par
une double pénurie : d’une part celle auxquelles font face
les utilisateurs —entreprises ou particuliers— ayant accès
à l’énergie ; d’autre part celle qui frappe ceux qui n’ont
pas accès à d’autres énergies que celles, traditionnelles,
de la biomasse hors réseaux (bois de feu, bouse de vache,
énergie animale de traction, etc.).
• Le coût des importations d’énergie (pétrole brut,
gaz et désormais charbon) accroît les déficits
budgétaires et aggrave l’inflation. Il représente un
tiers du coût des importations du pays (la seule
importation de pétrole brut a coûté au pays 155
milliards US$ en 2012)3. S’en suit un deuxième
cercle vicieux : la hausse des déficits a fragilisé
la monnaie indienne, qui s’est dépréciée de
quelque 20 % entre janvier et août 2013, avant
de se consolider. Ce glissement de la monnaie a
contribué au ralentissement de la croissance et à
la hausse du coût des importations, pétrolières en
particulier.
Cette dualité se traduit par un double constat : l’Inde est
aujourd’hui le cinquième consommateur d’énergie au
monde, mais sa consommation individuelle est trois fois
moindre que la moyenne mondiale, et 78 millions de foyers
n’ont toujours pas accès à l’électricité.2 En dépit d’une
faible consommation per capita, le déficit électrique est
structurel, oscillant entre 8,5% et 11 %, pénalisant aussi
bien les consommateurs domestiques (22% du total) que
le secteur industriel (41%).
• Le défi du changement climatique et du
développement durable ne saurait être sousestimé, dans un pays où la fragilisation écologique
de l’Himalaya a abouti à des catastrophes
(Etat d’Uttarkhand en juin 2013) tandis que la
surexploitation des eaux souterraines à fins
d’irrigation dresse des limites au modèle de la
« révolution verte » qui a accru la productivité
de l’agriculture depuis les années 1970. Deux
des trois principes sur lesquels l’intensification
de l’agriculture s’est fondée (en sus des variétés
à haut rendement) dépendent directement des
ressources en énergie : l’irrigation par puits
tubés mus par moteurs diesel ou électricité, et
la fabrication d’engrais, grande consommatrice
d’énergie. Sécurité énergétique et sécurité
alimentaire ont ici partie liée.
Cette double pénurie est aggravée par un certain nombre
de facteurs relevant des grandes dynamiques structurelles
du pays :
• Une population croissante : +17,6 % entre 2001 et
2011, soit 181 millions d’habitants en plus, c’està-dire la population approximative du Nigeria ou
du Pakistan. La seule croissance démographique
de 2011 à 2021 (même si le taux de croissance
baisse) sera sans doute de l’ordre de la population
du Brésil.
• Cette dualité entre alimentation et énergie
correspond aussi aux secteurs de dépense
incontournables des ménages les plus pauvres.
Combien y a-t-il de « pauvres » en Inde ? Les
experts s’opposent sur la validité des critères
utilisés. Selon une note de la Commission du Plan
de 2013, l’Inde ne compterait en 2011 que 22%
de pauvres, mais le seuil de ressources retenu
pour définir la pauvreté est jugé très sous-estimé.
La Banque mondiale donnait pour sa part le chiffre
de 32,7% de pauvres en 2010 (à 1,25 US$ par jour
par tête en parité de pouvoir d’achat). Un rapport
McKinsey de 2014, qui prend en compte la
satisfaction des besoins essentiels, donne un tout
autre chiffre : 56%. Dans tous les cas de figure,
ce sont des centaines de millions d’indiens (270
pour la Commission du Plan, 680 pour McKinsey)
• Une urbanisation croissante, quoique bien
moindre que dans d’autres pays du Sud, mais en
Inde, des pourcentages modestes se traduisent
en chiffres absolus considérables : ce pays de 1,2
milliard d’habitants compte 31,6% de citadins en
2011, soit 377 millions d’habitants, c’est-à-dire 90
millions de plus qu’en 2001.
• Le cercle vicieux entre énergie et croissance :
la recherche de l’efficacité énergétique est
indispensable, mais ne peut se substituer
totalement à l’accroissement de la production
Pour un panorama récent du secteur de l’énergie en Inde, voir
la Lettre d’Asie du sud, numéro spécial énergie, Direction générale
du Trésor, novembre 2013, et l’étude de l’Agence Internationale de
l’Energie : Understanding Energy Challenges in India: Policies,
Players and Issues, Paris, 2012. Pour un tableau synthétique sur
la sécurité énergétique en Inde, voir Jean-Luc Racine et Isabelle
Saint-Mézard : La sécurité énergétique en Inde : quelle stratégie ?
Asia Centre, janvier 2013. Cette note a rendu compte des échanges
conduits durant la première conférence sur l’énergie organisée à
New Delhi par Asia Centre et l’Observer Research Foundation, les
10 et 11 octobre 2012.
2
Leila Choukroune : Le cadre institutionnel et réglementaire
indien du commerce et de l’investissement international. Entre
autonomie et indétermination ? Note Asia Centre, décembre
2013, pp. 11-12, source EXIM Bank. Premier poste d’importation,
l’énergie est aussi, en 2012, le premier poste d’exportation, avec 56
milliards US$, pour l’essentiel du pétrole raffiné.
3
4
pour qui la facture de l’énergie —quand ils ont un
accès matériel à une énergie commerciale — est
problématique. Ce qui revient à dire que dans une
démocratie parlementaire, l’accès à l’énergie, le
prix de l’électricité ou celui d’une bonbonne de
gaz, et les subventions qui en facilitent l’usage,
sont des questions incontournables.
Les dilemmes des politiques publiques
Données structurelles et données conjoncturelles se
conjuguent donc pour compliquer la tâche des décideurs
dans un pays où l’Etat définit largement les prix de l’énergie
tout en cherchant à développer la part des investisseurs
privés, d’une part, et où les politiques savent que leur
décision en matière d’énergie sera évaluée par les électeurs
à l’aune des trois A : « Access, Availability, Affordability »,
c’est-à-dire accessibilité matérielle (les infrastructures de
distribution) ; disponibilité de l’énergie (pénurie minimale
ou nulle), accessibilité financière (en terme de coût pour le
consommateur, subventionné ou non).
Le premier dilemme énergétique auquel font face les
gouvernants est défini par deux risques : la hausse des prix
de l’énergie peut avoir un effet positif sur les investisseurs,
mais engendre un risque social et politique, tandis que le
maintien ou la hausse des subventions pour répondre à
la demande sociale accroît les risques économiques, en
terme de coûts budgétaires et de déficits. La formule de
Sanjay Joshi « The street versus Wall Street » 4 synthétise
avec ironie ce dilemme, qu’il faut mesurer à la lumière des
indices macroéconomiques : une des priorités du ministre
des Finances est de poursuivre la difficile baisse des
déficits publics, qui devraient atteindre 4,6% du PIB pour
l’année 2013-2014.5
regard des impératifs écologiques.7 En dépit de son déficit
énergétique, l’Inde est déjà le quatrième émetteur mondial
de gaz à effet de serre. Comment accéder à l’énergie en
réduisant les émissions de carbone, alors que le charbon
(souvent à ciel ouvert) joue un rôle essentiel dans le mix
énergétique? L’Inde a décidé par ailleurs d’explorer
ses ressources en gaz de schiste, mais déjà des
Gouvernements d’Etat se font l’écho d’inquiétudes
populaires tant vis-à-vis du nucléaire que des projets
d’exploitation de méthane de houille.8
Le quatrième dilemme synthétise d’une certaine façon
tous les autres : quelle place donner au marché dans
un secteur largement dominé par la puissance publique,
tout en combinant deux impératifs : un marché stable et
efficace, et l’inclusion sociale.9 Cette question centrale
nourrit un vif débat, aussi bien politique que technique. Elle
pose aussi une question décisive pour la gouvernance de
l’énergie : celle des instances de régulation.
Fin juillet 2012, une coupure historique a frappé l’Inde du
Nord, privée d’électricité deux jours de suite. L’incident fut
certes exceptionnel, mais symptomatique de problèmes
plus profonds, soulignés alors par un éditorial : « une
planification à long-terme insuffisante, et un manque
de discipline abyssal dans la gestion des réseaux [entre
Etats] ».10 La question de la gouvernance de l’énergie,
spectaculairement posée alors, allait connaître dans les
mois qui suivirent de nouveaux développements.
Le second dilemme est défini par une double nécessité :
celle de réduire au plus vite le déficit énergétique
auquel une large part de la population fait face (42%
de la population n’a pas accès à une source d’énergie
moderne et sécurisée), et celle de financer les énormes
investissements nécessaires aussi bien en terme de
recherche, exploration, exploitation des ressources que
d’infrastructures de distribution6 (exemple : le réseau de
gazoducs indien est dix fois moins dense que celui du
Bangladesh). Les temporalités de ces deux impératifs
n’étant pas les mêmes, chaque décision publique semble
tour à tour favoriser ou le consommateur (subventions)
ou le producteur, public ou privé, a fortiori quand des
scandales ou des controverses éclatent à propos des
conditions qui sont octroyées aux acteurs privés. Le
débat sur le doublement du prix gaz recommandé par la
Commission Rangarajan, qu’on évoquera plus loin, illustre
parfaitement ce dilemme.
Le troisième dilemme porte sur les sources d’énergie au
Conférence. Sunjoy Joshi, directeur de l’ORF. La mention
« conférence » signale une intervention lors de la conférence des
11 et 12 février 2014.
5
L’année financière indienne commence au 1er avril et se termine
au 31 mars
6
Conférence. Gireesh B. Pradhan, Chairman, Central Electricity
Regulatory Commission. Keynote address.
4
Conférence. S.C. Tripathi, ancien secrétaire du ministère du
Pétrole et du gaz du Gouvernement indien. 8
« Suspend coal-bed methane project : Jayalalithaa », The Hindu
(Chennai), 18 juillet 2013. Jayalalithaa est la chef du gouvernement
du Tamil Nadu (72 millions d’habitants en 2011), Etat dont
l’attractivité économique est supérieure à la moyenne indienne,
mais qui souffre d’un grave déficit énergétique.
9
Conférence. Navroz Dubash. Centre for Policy Research.
10
« Delhi is powerless », éditorial, The Hindu, 1er août 2012
7
5
II. La gouvernance de l’énergie, entre Etat
et marché
Le système de gouvernance de l’énergie en Inde est
particulièrement complexe, comme l’a souligné une note
d’Asia Centre de janvier 2013 identifiant les principaux
acteurs du secteur11. L’énergie en tant que telle relève
de quatre ministères (charbon, électricité, pétrole et
gaz, énergies nouvelles et renouvelables), le nucléaire
(Department of Atomic Energy) étant pour sa part placé
sous la tutelle du Premier ministre depuis sa création en
1954. Mais d’autres ministères ont leur mot à dire le cas
échéant : le ministère des Finances pour des raisons
évidentes, le ministère des « Corporate affairs », qui
supervise les entreprises et suit les questions de compétition
et de monopoles ; le ministère de l’Environnement et des
forêts (et parfois le ministère des Affaires tribales) pour les
permis d’exploration ou d’exploitation ; le ministère du
Développement rural, celui du Développement urbain —
la liste n’est pas exhaustive. Ceci, pour le gouvernement
central, qui s’est doté en outre de diverses commissions
qui sont parties prenantes du système de gouvernance
de l’énergie, soit pour le réguler par secteur (exemple :
la Central Electricity Regulatory Commission ou le Petrol
& Natural Gas Regulatory Board) soit pour favoriser un
marché équilibré, telle la Competition Commission of
India.12
Hors de ces commissions autonomes mais initiées par
l’Etat, les questions énergétiques relevant de décisions
étatiques, comme toutes les autres décisions de cette
nature, peuvent être l’objet d’audits du Comptroller &
Auditor General of India (une instance comparable à la
Cour des comptes). Des affaires récentes ont aussi été
traitées en justice, y compris jusqu’à son apex, la Cour
suprême. La Cour a par ailleurs défini les modalités par
laquelle une plainte peut être adressée à la justice au nom
de l’intérêt public (Public Interest Litigation), facilitant ainsi
le débat sur le bien fondé des politiques publiques.
Au terme de la Constitution, certains dossiers relèvent non
du pouvoir central, mais de celui des Etats qui constituent
l’Union indienne, d’autres relevant des deux (la Concurrent
List).13 Ces Etats sont au nombre de 28 (bientôt 29 avec
la division annoncée de l’Andhra Pradesh). S’y ajoutent
sept territoires de l’Union, de taille modeste, dont celui
de Delhi (National Capital Territory) au statut spécifique,
et peuplé d’environ 16 millions d’habitants. Ces Etats
disposent aussi bien de compagnies de distribution (les
State Electricity Boards, par exemple, généralement
Jean-Luc Racine et Isabelle Saint-Mézard, En quête d’une
gouvernance énergétique : les grands acteurs du secteur énergétique
en Inde, note Asia Centre, janvier 2013. Voir l’organigramme de
l’annexe 2, p. 10.
12
Etablie par le gouvernement indien en 2003, la Commission
définit sa mission en ces termes : « It is the duty of the Commission
to eliminate practices having adverse effect on competition,
promote and sustain competition, protect the interests of consumers
and ensure freedom of trade in the markets of India. » <cci.gov.in>.
13
La distribution des domaines relevant du pouvoir central (Union
List), des Etats (State List) ou des deux (Concurrent List) est
précisée dans le « schedule VII » de la Constitution. Voir annexe 2.
11
déficitaires) que d’instances de régulation propres
(les State Electricity Regulatory Commissions). Les
gouvernements des Etats sont évidemment en première
ligne en cas de mécontentement populaire (pénurie, prix,
voire protestations contre certaines opérations minières
ou énergétiques, comme celle de la centrale nucléaire de
Kudankulam au Tamil Nadu).
Une production énergétique croissante, mais de
multiples problèmes : la stratégie indienne en
question
Tout n’est pas noir dans la politique énergétique
indienne. En présentant son dernier budget avant les
élections d’avril-mai 2014, le ministre des Finances
Palaniappan Chidambaram a dressé un bilan des dix
ans de gouvernement de la coalition menée par le parti
du Congrès. Sur un plan général : 8,4% de croissance
annuelle entre 2004 et 2009 ; 6,6% entre 2009 et
2014 dans le contexte mondial que l’on connaît, soit la
meilleure moyenne décennale jamais atteinte. Sur le plan
énergétique, le ministre donne les chiffres suivants : la
capacité électrique installée a été doublée en dix ans (de
112,7 GW à 234,6 GW) et la production charbonnière a
connu une hausse de 53% (de 361 Mt à 554 Mt). En terme
de réforme, il note une « correction graduelle » des prix du
diesel, une aide financière à la restructuration indispensable
des compagnies de distribution, et des avancées dans
de multiples secteurs : 50 GW de capacité thermique et
hydraulique en construction ; sept centrales nucléaires
en construction pour un objectif de 10 GW en 2017, la
mise en œuvre de la « Mission solaire nationale » (1,6 GW
connecté au réseau pour l’heure). Sur le plan social, déjà
21 millions de bénéficiaires du tout nouveau programme
de subventions directes des consommateurs de gaz en
bonbonnes, via le « Direct Benefit Transfer Scheme »
permettant un meilleur ciblage des subventions (les
subventions directes consistent en paiements au bénéfice
de foyers identifiés, pour éviter les détournements du
système traditionnel).14
La question de la stratégie suivie reste toutefois posée.
Pour nombre des praticiens ou des experts indiens qui
sont intervenus lors de la conférence, le pays a manqué
de vision à long terme, et n’a pas assez tiré parti de
ses ressources nationales : les grandes compagnies du
secteur public investissant à l’étranger devraient plutôt
accentuer leurs efforts de recherche de pétrole et de gaz
indiens, on shore ou off shore, tandis que les ressources
hydrauliques sont elles aussi sous exploitées. L’un d’eux
s’interroge même : considérer qu’il n’y a pas d’autres
options que de poursuivre toutes les options énergétiques,
n’est-ce pas l’antithèse même d’une stratégie ? Le point
reste controversé.
En revanche un certain consensus se dégage sur le flou
stratégique concernant la place du marché et le rôle des
régulateurs, et comme toujours en Inde, les débats restent
largement ouverts.
L’énergie entre Etat et marché
Après avoir été sous le contrôle consensuel de l’Etat
pendant des décennies après l’indépendance, avec des
Présentation au Parlement : Interim Budget 2014-15, 17 février
2014
14
6
résultats avérés en terme d’équipements et de croissance
des capacités de production, la gouvernance de l’énergie
est entrée dans les années 1990 dans une seconde étape,
avec une place croissante accordée au marché, sans
démanteler pour autant le secteur public, qu’il relève du
Gouvernement central ou des Etats. Une note du ministère
de l’Electricité donnait fin 2013 le tableau suivant15 :
Table : All India Installed capacity (MW) as on 31-12-2013
(sector-wise)
RES = Renewable Energy Sources.
Source : Ministry of Power 2013
Le secteur privé dispose ainsi aujourd’hui de 30,33% de la
capacité installée, soit 76 GW.
Une troisième phase est en cours désormais, définie par
de multiples impératifs : sécurité énergétique, besoins
sociaux, creusement des déficits, besoins d’énergie
accrus.
Nombreux furent les intervenants s’interrogeant sur la
logique et les modalités de mise en œuvre du meilleur
équilibre à trouver entre secteur public et secteur privé.
Le marché n’est-il qu’un substitut aux réformes de la
gouvernance étatique ? Avec les subventions sur le
kérosène, l’électricité ou les bonbonnes de gaz, l’obligation
de service universel imposée par la Cour suprême, le
poids des lobbies du secteur privé et le poids politique des
consommateurs, l’Inde ne dispose pas d’un mécanisme
de marché couvrant la totalité de la distribution, que la
production soit publique ou privée. La question n’est
pas seulement celle des subventions, qu’on abordera cidessous : c’est aussi celle des contrats entre l’Etat et les
acteurs privés. Entre les controverses sur les prix comme
sur les déficits de production et de distribution, des
questions sont ouvertes sur le degré de prise en compte
des pré-conditions et des contraintes qui s’imposent au
marché.
Government Of India. Ministry of Power. Central Electricity
Authority, New Delhi. Executive Summary, Power Sector.
December 2013. Table 5, p. 5.
15
7
Questions que se pose, entre autres, la Competition
Commission of India16 : le marché est-il un objectif, ou un
simple outil, qu’il importe de rendre aussi fonctionnel que
possible ? Jusqu’à quel point souhaite-on des marchés
compétitifs ? La commission ne traite pas seulement
des règles de jeu équitables a priori : elle lutte contre
les monopoles, les abus de position dominante, les
fraudes des appels d’offres faussement compétitifs. Elle
s’interroge : comment dénationaliser le charbon ? (aucune
décision n’est prise pour une privatisation totale). Comment
concilier le quasi monopole d’Etat sur les infrastructures
d’amont, avec des conditions favorisant les investisseurs
privés ? Comment encourager les bonnes pratiques dans
la conception et le pilotage des politiques énergétiques
des Etats ?
Dans un tel contexte, on pourrait attendre beaucoup
des instances de régulation, même si la conseillère de la
Competition Commission of India juge que les instances de
régulation n’ont pas été établies en prenant suffisamment
en compte le principe de compétition. Est-ce vraiment le
cas ?
Réguler les régulateurs ?
Sur le papier, le mandat des instances de régulation est
large. Pour prendre comme exemple la plus puissante
d’entre elles, celle qui porte sur le secteur de l’électricité
(Central Electricity Regulation Commission : CERC), sa
mission consiste à « promouvoir la compétition, l’efficacité
et l’économie des marchés électriques de gros ; améliorer
la qualité de l’approvisionnement, promouvoir les
investissements et conseiller le gouvernement pour lever
les barrières institutionnelles afin de résorber le différentiel
entre demande et offre et de conforter ainsi les intérêts des
consommateurs ». 17
Premier constat en matière de régulation : il n’existe pas
d’instance couvrant l’ensemble du champ de l’énergie.
En principe, chaque secteur dispose de son instance de
régulation, mais selon le secteur considéré, l’instance est
soit efficace, soit cantonnée à un rôle de conseil, soit quasi
absente. Qui plus est, les instances de régulation au niveau
des Etats, supposées définir les prix, sont couramment
sous l’influence du gouvernement en place, qui recule
généralement devant la hausse des tarifs pour des raisons
électoralistes. La dichotomie entre les recommandations
du gouvernement central (ou du régulateur central de tel
ou tel secteur) et les Etats est plus ou moins marquée selon
les Etats : certains jouent le jeu de la hausse, d’autres non.
Au total, à entendre l’un des grands régulateurs indiens,18
les instances de régulation ne jouent pas pleinement leur
rôle en matière de fixation des tarifs. Le système combine
donc deux inconvénients : d’un côté, si les prix ne suivent
pas la hausse des coûts de production, le système
économique est menacé ; de l’autre côté, la gestion d’une
hausse retardée année après année, et du coup forte,
devient très délicate politiquement.
Les acteurs aussi bien publics que privés se plaignent
Conférence : Mme Payal Malik, Adviser & Head, Economic
Division, Competition Commission of India.
17
Voir en annexe 3 la fiche détaillée des missions et des fonctions
de la CERC.
18
Conférence : Gireesh B. Pradhan, Chairperson, Central
Electricity Regulatory Commission.
16
du mauvais fonctionnement du système de régulation
des prix. Un représentant de Tata Power parle ainsi de la
frustration des acteurs privés devant la « trahison » des
régulateurs (« The regulators have failed us »), et dénonce
un cercle vicieux : des prix non rémunérateurs pour les
distributeurs se traduisent pas une mauvaise distribution,
qui elle-même conduit le consommateur à refuser les
hausses de prix.19 A contrario, l’exemple du Gujarat est
souvent mis en avant depuis que le chef du gouvernement
de cet Etat, Narendra Modi, porte les couleurs de la droite
nationaliste et pourrait devenir le prochain Premier ministre.
Au Gujarat, qui courtise les industriels, la stratégie choisie
(restructuration du State Electricity Board, hausse régulière
des prix, différenciation entre l’électricité à usage agricole
et électricité domestique villageoise, renégociation par
l’administration de contrats désavantageux, —les « power
purchase agreements »— avec les acteurs privés, la
généralisation des compteurs avec un prêt de la Banque
asiatique de développement, la chasse aux connexions
illégales) a permis en une dizaine d’années de dégager
un surplus énergétique tout en assurant une distribution
régulière, fût-ce à un prix supérieur à la moyenne indienne.20
Les acteurs du secteur public ne sont pas moins critiques
du système existant : un responsable de Coal India
souligne ainsi le rôle de bouc émissaire de son entreprise,
alors qu’à l’entendre, c’est la politique choisie en haut lieu
qui pose problème, le charbon importé coûtant deux fois
plus cher que le charbon indien, et ajoutant que, pour
le reste, le secteur privé n’a assurément pas fait preuve
de son efficacité, comme l’ont montré les concessions
minières finalement annulées pour 67 sites.21
Une autre question est posée : l’horizon des régulateurs,
quelle que soit leur tâche première, doit aussi prendre
en compte les conséquences les plus larges des tarifs
choisis. Ils doivent penser davantage aux nécessités
du développement. La construction du réseau national
de gazoducs, par exemple demandera de très lourds
investissements. Pour convaincre les investisseurs, il
faut à la fois des tarifs adéquats, et les équipements
indispensables : « le marché a besoin des infrastructures ».22
La question des subventions
La critique de l’ampleur des subventions énergétiques
est classique. Amplifié pour répondre à la crise pétrolière
des années 1970, le système de subvention serait devenu
pervers, en entraînant de lourdes pénalités en terme
d’efficacité économique.23
En termes macro-économiques, d’abord : en 2010-11, les
seules subventions directes et indirectes pour le kérosène
Conférence : Puneet Munjal, Head, Corporate Strategy and
Planning, Tata Power Delhi Distribution Ltd.
20
Pour une analyse de la stratégie suivie au Gujarat: N. Madhavan,
« The transformer », Business Today, 5 février 2012. businesstoday.
intoday.in/story/gujarats-power-sector-turnaround-story/1/21750.
html.
21
Conference : Upendra Kumar, ancien PDG de South Eastern
Coalfields Ltd, le plus gros producteur indien de charbon, filiale à
100% de Coal India.
22
Conférence : Ajit Kapadia, vice-chairman, Centre for Fuel
Studies & Research, une organisation à but non lucratif de Vadodara
(Gujarat).
23
Conférence : Sebastian Morris, Professor of Economics, Indian
Institute of Management, Ahmedabad (Gujarat).
19
8
et le gaz en bonbonne se seraient élevées à 17 milliards de
dollars, soit 1.07% du PNB (par comparaison le budget de
la santé du gouvernement central et des gouvernement
d’Etats correspondait à 1,27% du PNB).24 Mais aussi à
la loupe des analyses sectorielles : les subventions des
bonbonnes de gaz favorisent la classe moyenne et non
la masse de la population; les subventions du kérosène,
moins coûteux que le diesel (et a fortiori que l’essence),
entraînent un détournement de ce produit de base censé
éclairer les familles villageoises, au profit de l’adultération
des carburants, qui accroît la pollution. Notons au
passage qu’en terme de gouvernance, le différentiel villescampagnes est ici décisif : les ruraux s’éclairent pour 39%
au kérosène (pétrole lampant) et 60% à l’électricité ; les
urbains, 94% à l‘électricité. Les ruraux font la cuisine à
85% avec bois de feu et bouse de vache ; les urbains à
62% avec des bonbonnes de gaz.25 Plus décisif encore:
la subvention, et dans certains Etats la gratuité du coût de
l’électricité pour l’irrigation, ont des effets désastreux en
termes de gaspillage et de surexploitation des ressources
en eau. L’attractivité pour les technologies économes en
eau s’en trouve atténuée : une fois encore, le lien entre
gouvernance de l’énergie et impact environnemental est
avéré.
Le gouvernement s’est toutefois engagé sur la voie des
réformes. La question est d’une grande technicité,26 car le
système de subventions opère aussi bien en amont qu’en
aval, et bénéficie non seulement aux consommateurs,
mais aussi, pour parties aux « Oil Marketing Companies »
(OMCs) », publiques ou privées. En 2010, le gouvernement
a abandonné le système des prix administrés du pétrole qui
garantissaient à ces compagnies un revenu après impôts
de 12%. En fait, la libéralisation des prix de l’essence n’est
pas complète, et les compagnies de distribution encourent
des pertes, en vendant légèrement au-dessous du prix
des marchés, sans avoir droit à des compensations.27 La
dérégulation du prix du diesel, annoncée, est encore plus
sensible, car elle affecte au premier chef les transporteurs
routiers, lobby puissant.
Ceci étant, le secteur pétrolier n’est pas uniquement
l’objet de subventions directes ou indirectes : il contribue
aussi fortement au budget de l’Etat, puisqu’il a versé,
aussi bien au gouvernement central qu’aux Etats indiens
quelque 49 milliards de dollars de taxes diverses .28 Il a été
aussi souligné plus haut qu’un part considérable du brut
importé est réexportée après raffinage (un expert souligne
du reste que les compagnies de raffinage bénéficiant de
subventions indirectes, l’Inde, en fait, subventionne les
importateurs de produits raffinés indiens).
La question des subventions est indissociable des
politiques sociales des gouvernements, quelle que soit
leur couleur politique, puisque l’Indian Electricity Act de
A Citizen Guide to Energy Subsidies in India, The Energy
and Resources Institute (TERI) & the International Institute for
Sustainable Development (IISD), Winnipeg, 2012, p. 11.
25
TERI & IISD, op. cit. pp. 21-23
26
Sur la complexe question des prix et des subventions, voir
Jacques Tirouflet : Les mécanismes de fixation des prix de l’énergie
en Inde, note Asia Centre, mars 2014
27
Santosh Singh : « Indian politics and the dilemma of OMC’s »
blogs.siliconindia.com/SSSantoshsingh/Indian_politics_and_
dilemma_of_OMCs-bid-Z9dMD4UT98407843.html
28
TERI & IISD, op. cit. 2012, p. 18.
24
2003 inscrit dans la loi l’objectif de connecter tous les
villages, puis tous les foyers, au réseau électrique. Aucun
intervenant ne nie la nécessité des subventions, mais tous
appellent à les réformer au bénéfice des moins favorisés,
alors que dans nombre de secteurs, les plus fortunés sont
ceux qui en tirent le plus de profit. Une étude récente du
FMI souligne que le décile des plus riches foyers indiens
bénéficie de subventions sept fois plus fortes que le décile
des foyers les plus pauvres.29 De nombreuses études ont
été remises au gouvernement pour proposer une réforme
plus équitable et moins coûteuse des prix de l’énergie et
des subventions (Rangarajan Committee Report, 2006 ;
Parikh Committee Report, 2010 ; Nilekani Task Force
Interim Report, 2011 ; Kelkar Committee Report, 2012).
Une des propositions récemment mise en place vise
à remplacer la subvention des prix du produit par un
transfert en espèces, ciblé au bénéfice des populations
identifiées comme étant sous le seuil de pauvreté. De
multiples propositions ont été formulées au fil de la
conférence : par exemple fixer un seuil de consommation
au-dessous duquel l’énergie serait subventionnée pour
les consommateurs les moins favorisés. Dépasser le seuil
appellerait un paiement au prix standard, rester sous le
seuil permettrait de « revendre » sa part non utilisée. Bien
entendu tout système de ce type impose de généraliser
les compteurs des usagers ayant accès au réseau, une
réforme qui demandera de convaincre les paysans
bénéficiant jusque-là de l’électricité gratuite. Une telle
mesure est du reste imposée par la loi de 2003, mais est
loin d’être généralisée.
Au total, deux problèmes structurels doivent être soulignés.
Le premier obstacle relève des difficultés propres à définir
une stratégie efficace dans un contexte intérieur complexe,
et dans un environnement international peu favorable, vu la
part considérable des importations indiennes.30 Le second
obstacle tient aux difficultés rencontrées pour mettre
en œuvre les décisions prises, en raison de la structure
fédérale du pays, de la multiplicité des structures et bien
entendu du fait même d’être dans une phase de transition
entre l’hégémonie traditionnelle de l’Etat (et des Etats) dans
le domaine énergétique, et la politique de réforme mise en
place depuis une quinzaine d’années pour accroître le rôle
des acteurs privés, nationaux ou internationaux.
Tous les intervenants ayant eu de hautes fonctions dans le
secteur public, conseillers du gouvernement, responsables
de compagnies de production ou de distribution,
dirigeants d’instances de régulation soulignent la difficulté
de définir des politiques et de les mettre en œuvre, dans un
contexte où les pesanteurs institutionnelles, la complexité
des structures, les lobbies et les calculs politiques jouent
tous un rôle, sans oublier les tensions entre ministères.
Ce n’est pas par hasard qu’au fil des années 2009-2013,
deux ministres de l’environnement ont vu leur mandat
prendre fin rapidement (Jairam Ramesh 2009-2011 ;
Jayanthi Natarajan 2011-2013) avant que le ministère de
l’environnement ne soit confié, en charge additionnelle …
au ministre du Pétrole et du gaz naturel. Les industriels
Rahul Anand & al. The Fiscal and Welfare Impacts of Reforming
Fuel Subsidies in India. IMF working paper 13/128, May 2013
30
Une session de la conférence a porté sur la géopolitique de
l’énergie, dont il est rendu compte en annexe 1. Sur cette question,
voir Isabelle Saint-Mézard : The International Dimensions of
India’s Energy Security, note Asia Centre, février 2014.
29
9
de l’énergie (mais pas seulement eux) avaient dénoncé
les obstacles à la croissance posés par la législation sur
l’environnement, les procédures encadrant la décision
d’autoriser l’exploitation de sites miniers ou la mise en
place de sites industriels dans des milieux agricoles ou
dans des terres tribales, et les délais avec lesquels les
agréments étaient donnés, y compris après avis favorables
des commissions d’experts. On comprend bien qu’ici, des
logiques divergentes s’affrontent qui relèvent de la quête
difficile du meilleur équilibre entre intérêts opposés.
Il revient dès lors au plus haut niveau de l’Etat, en
l’occurrence les services du Premier ministre (le Prime
Minister Office) de trancher, éventuellement en créant
un collectif ad hoc de très haut niveau, dit « Empowered
Group of Ministers » (EGoM). Début mars 2014, il existait
cinq groupes, à géométrie variable selon les sujets. Deux
d’entre eux portaient sur des questions énergétiques :
celui sur le prix et la commercialisation du gaz, et celui sur
les « Ultra Mega Power Projects ».31
III. La gouvernance de l’énergie au crible
des affaires
Au fil de la conférence, le fil rouge de l’efficacité
économique a constamment croisé celui de la satisfaction
des besoins citoyens. Les critiques du système existant
ont pu être vives, soit pour réclamer plus de marché, soit
pour demander une régulation plus efficace (les deux ne
sont pas nécessairement contradictoires). En arrière plan
(et parfois au premier plan) a été évoquée la responsabilité
des dirigeants politiques dans les aléas de la gouvernance
de l’énergie. Pour mieux comprendre ces aléas, il est
indispensable d’aller plus loin, à la lumière des débats en
cours sur la place publique, dans les médias, au Parlement,
voire devant les tribunaux. De surcroît, ces questions
interfèrent avec la campagne électorale désormais
engagée, pour des élections générales dont on connaîtra
les résultats le 16 mai 2014. La question des réformes
économiques, des attentes sociales et de l’amélioration
de la gouvernance —y compris la gouvernance de
l’énergie— contribuera fortement à orienter le scrutin, et
donc la couleur politique de qui arrivera au pouvoir.
Le mandat de l’Alliance Progressiste Unie, coalition dirigée
par le Parti du Congrès depuis 2004 et renouvelé en
2009, s’achève dans un contexte politiquement difficile.
Les sondages convergents donnent pour l’heure un net
avantage au Bharatiya Janata Party, la droite nationaliste
menée par Narendra Modi, figure clivante sur le plan
idéologique, mais qui joue la carte de l’économie et se
présente comme un bon administrateur. Le paradoxe
étant que le Premier ministre sortant, Manmohan Singh,
un technocrate de haut vol plutôt qu’un politique, a été
le fer de lance de la libéralisation de l’économie indienne,
quand il était ministre des Finances de 1991 à 1996, avant
d’être Premier ministre de 2004 à 2014. Des membres
clés de l’équipe initiale lui sont restés fidèles, et pilotent
aujourd’hui le pays : Palaniappan Chidambaram aux
Finances et Montek Ahluwalia à la Commission du plan
par exemple.
L’image médiocre du Congrès tient certes à l’inévitable
usure du pouvoir, au ralentissement de l’économie et aux
aléas de la politique dynastique qui marque le parti depuis
l’Indépendance, mais nombre d’affaires ont aussi terni son
image, même si le Premier ministre lui-même est réputé
homme parfaitement intègre. Deux dossiers retiennent
particulièrement l’attention : l’un porte sur le charbon,
l’autre sur le gaz. Tous deux posent la question sensible
des relations entre gouvernants et secteur privé.
Voir l’annexe 4 sur les Mega Ultra Power Projects (UMPP).
Le groupe sur les UMPP comprend le ministre de la Défense, le
ministre des Finances, le ministre du Pétrole et du gaz (qui est
aussi ministre de l’Environnement), le ministre de la Justice, le
ministre du Charbon, le vice-président de la Commission du Plan,
et le secrétaire d’Etat (Minister of State) à l’électricité. Le comité
ministériel sur le gaz comprend les mêmes personnalités, moins
le ministre du Charbon, plus le secrétaire d’Etat aux Produits
chimiques et aux engrais.
Source : http://cabsec.gov.in/files/allocation/listofegoms.pdf
31
Le « Coalgate » : acteurs privés et manipulations sur
le charbon ?
En 2012, la presse indienne a affublé du nom de
« Coalgate » un dossier particulièrement sensible qui
illustre les aléas de la politique de libéralisation de l’énergie.
Sont en cause pour l’essentiel des dizaines de contrats
passés, de 2005 à 2009, entre la puissance publique et
des compagnies privées à qui des concessions minières
ont été attribuées sans enchères. Dans l’essentiel des
10
cas, il s’agissait d’alimenter des centrales électriques
directement liées à des sites industriels (les « captive coal
plants »). Si de grands acteurs industriels sont concernés,
les enquêtes diligentées ont montré que dans nombre
de cas, des entreprises ayant obtenu des concessions
n’avaient aucune expérience particulière dans le secteur
du charbon, et n’avaient pas commencé l’exploitation des
années après avoir obtenu leur contrat.32
En août 2012, un rapport du Comptroller and Auditor
General of India a évalué que les 57 concessions
charbonnières privées examinées pouvaient espérer un
bénéfice de 33 milliards de dollars, en se fondant sur les
coûts de production et les prix de vente du charbon extrait
des mines à ciel ouvert de la compagnie publique Coal
India en 2010-2011. Le gouvernement a aussitôt contesté
le montant de ce manque à gagner hypothétique, et a
souligné que nombre d’Etats disposant de sites miniers,
et dirigés par des partis extérieurs à la coalition au pouvoir,
s’étaient opposés au principe des appels d’offre afin,
disaient-ils, d’éviter une hausse du coût du charbon (des
représentants des Etats siégeaient dans les commissions
d’experts jugeant des attributions de concessions minières).
L’argument n’a pas empêché le principal parti d’opposition,
le BJP, de demander la démission du gouvernement et de
bloquer nombre de séances du Parlement sur ce dossier,
d’autant qu’à la date des contrats, c’est le Premier ministre
qui avait exceptionnellement, entre autres tâches, la tutelle
du ministère du Charbon.
L’affaire est loin d’être close aujourd’hui, alors que les
enquêtes recherchent encore plus d’une centaine de
dossiers « disparus » des archives gouvernementales.
En 2013, le Central Bureau of Investigation (la principale
agence policière indienne) a ouvert une enquête à
l’encontre d’un ancien ministre congressiste du charbon
et d’un industriel de poids, patron de Jindal Steel &
Power. Bien d’autres enquêtes ont été ouvertes depuis,
et en 2014, le gouvernement central a décidé d’annuler
des dizaines de concessions, pour des raisons multiples :
bas prix offerts au départ, suivis de demande de révision ;
soupçons de spéculation sur la revente des concessions
sans exploitation des mines ; manque d’autorisation
d’exploitation du ministère de l’Environnement et des
forêts (ce dernier point menaçant aussi des « majors »
tels que Essar Power, Tata Power, Reliance Energy, et
des industriels de premier plan tels que ArcelorMittal ou
Hindalco, du groupe Birla). Toute l’affaire, en ses diverses
ramifications, étant aussi sous l’œil de la Cour Suprême,
saisie par des « procédures judiciaires d’intérêt public »
(Public Interest Litigation), permettant à une partie tierce,
individu, ONG ou autre, de saisir la haute Cour d’un Etat
ou la Cour suprême au niveau national, au nom de l’intérêt
public. Le 10 mars 2014, la Cour suprême pressait le
Central Bureau of Investigation de conclure au plus vite
ses enquêtes sur six dossiers, dont l’un implique le patron
de Birla —un des plus gros empires industriels indiens— et
un ancien directeur général du ministère du Charbon.
Le débat sur les prix du gaz et l’affaire Reliance
Les controverses sur le « coalgate » n’étaient pas closes
quand une autre affaire a de nouveau mis en cause la
Pour une analyse des enjeux du charbon en Inde, voir Paul
Caussat : Le charbon en Inde : un secteur stratégique en difficulté.
Note Asia Centre, 1er mars 2013
32
gouvernance de l’énergie, et renforcé les soupçons de
collusion entre puissance publique et intérêts privés.
L’acteur clé est ici Reliance Industries Ltd (RIL), le premier
des conglomérats indiens. En 2002, le groupe découvre un
gisement offshore, au large de l’Andhra Pradesh, supposé
bouleverser l’économie du gaz indien par l’ampleur de ses
réserves, voire rendre inutile l’importation coûteuse de gaz
naturel comprimé. Rien de tel ne s’est produit dix ans plus
tard, la production étant très au-dessous des prévisions.
En 2012, le ministre du Pétrole et du gaz, Jaipal Reddy,
engage une procédure de pénalité de 1milliard de dollars à
l’encontre de Reliance, pour non respect des engagements.
Le Directorat des hydrocarbures propose pour sa part de
réduire l’étendue des concessions accordées au groupe.
Quelques semaines plus tard, Reddy est remercié, son
successeur Veerappa Moily ne poursuit pas la procédure.
Le débat porte à la fois sur cette sous-production et sur
le prix que pourrait obtenir, à compter d’avril 2014, la
compagnie la plus flamboyante du capitalisme indien.
RIL avait gagné en 2004 un contrat pour fournir du gaz
au géant du secteur public, la National Thermal Power
Corporation, à un prix estimé à 2,34 dollars mmbtu (million
metric British thermal unit) pour 17 ans.
• Ce contrat a, dans un premier temps, été rompu
par RIL, qui a dénoncé une clause de responsabilité
non satisfaisante, le prix du gaz conventionnel
n’étant pas fixé directement par le gouvernement,
mais par le producteur en fonction du marché,
sous le contrôle des régulateurs.
• Ce prix, élevé à 4,2 US$, avec l’accord du
gouvernement (Murli Deora étant alors ministre
du Pétrole et du gaz) a ensuite été jugé non
rémunérateur par Reliance, en raison de problèmes
géologiques imprévus.
• Le gouvernement a alors mis en place un groupe
d’experts, le Comité Rangarajan (C. Rangarajan
est un ancien gouverneur de la banque centrale
indienne, qui préside le Conseil économique établi
par le Premier ministre), qui a proposé en 2013 un
doublement du prix du gaz à 8,4 dollars MMbtu,
selon une formule alignant le prix du gaz indien sur
un prix moyen international (il n’y a pas de marché
mondial homogène du gaz) calculé à partir des
prix américains (Henry Hub), britannique (NBP) et
japonais –ces derniers étant beaucoup plus élevés
que les autres.
• Reliance s’est réjoui de cette hausse considérable,
tout en plaidant pour des prix libres à l’avenir.
De vifs débats se sont alors engagés, quand a été prise
la décision d’adopter ce nouveau prix, auxquels étaient
opposés un ancien ministre du Pétrole et du gaz (Jaipal
Reddy), de hauts fonctionnaires, et le principal conseiller
pour l’énergie du gouvernement, qui a quitté ses fonctions.
Celui-ci (un des intervenants de la conférence, qui n’a pas
abordé ce dossier en tant que tel) a publié de nombreux
articles dans la presse sur ce dossier, dont une lettre
ouverte au Premier ministre.33
Surya P. Sethi : « Another Scam in the Making. An open letter
to the Prime Minister on the Rangarajan formula doubling the price
of KG basin gas », The Business Standard, 23 décembre 2013.
Du même expert : « Of Reliance, by Reliance, for Reliance »,
The Hindu, 1er juillet 2013, auquel a répondu un membre de la
Commission Rangarajan, Ramprasad Sengupta : « Gas panel fixed
33
11
L’affaire a pris un tour juridico-politique quand le leader
du Parti Communiste Indien à l’Assemblée nationale (Lok
Sabha), Gurudas Dasgupta, s’est saisi de cette affaire.
Dasgupta, qui siège à la commission des Finances et à la
commission d’Ethique de l’Assemblée, a dénoncé par le
canal parlementaire et par des interventions médiatiques
les faveurs qu’aurait accordées Moily, le ministre du Pétrole
et du gaz naturel depuis 2012, à la compagnie Reliance
(« Oily Moily », disent les mauvaises langues). La réponse
par voie de presse du ministre n’ayant pas suffi,34 et faute
de réaction du gouvernement satisfaisante à ses yeux,
le député s’est finalement tourné vers la Cour Suprême,
pour lui demander de surseoir à l’arbitrage du ministère
du Pétrole et du gaz sur le dossier de rupture du contrat
d’exploitation du gisement off shore KG-D6.35
L’affaire s’est corsée plus encore après l’arrivée à la tête du
gouvernement de la région de Delhi d’Arvind Kejriwal, un
militant du mouvement anti-corruption, entré en politique
en créant le « Parti de l’homme ordinaire », l’Aam Admi
Party (AAP), qui dès sa première tentative électorale, a
bousculé les grands partis établis. Au pouvoir, bien que
sans majorité à l’Assemblée locale, Kejriwal frappe fort. En
février 2014, saisi par un groupe de citoyens au parcours
professionnel impressionnant,36 il ordonne à la section
anti-corruption de l’administration de Delhi de lancer une
enquête préliminaire contre l’actuel ministre du Pétrole et
du gaz, et son prédécesseur de 2006 à 2011, Murli Deora,
connu pour sa proximité avec Reliance, contre le président
de Reliance Mukesh Ambani et contre un ancien directeur
des hydrocarbures au ministère. Kejriwal demande en
même temps au gouvernement central de suspendre le
doublement annoncé du prix du gaz jusqu’à la conclusion
de l’enquête.37 Faute d’obtenir une majorité pour voter
la mise en place d’un médiateur anti-corruption (Lokpal),
Kejriwal préfère démissionner trois jours plus tard, tout en
accusant le BJP, qui a bloqué le projet de loi, d’être comme
le Congrès en collusion avec Reliance, et en dénonçant
le silence de son leader Narendra Modi sur cette affaire.
Petroleum and Gas Regulatory Board, qui dénonce « une
formule de prix biaisée »39, outre des couvertures et des
dossiers de grands magazines. Reliance, pour sa part,
reste assez discret. Un communiqué de presse laconique
dément des « allégations totalement infondées et
dépourvues du moindre mérite », et se réserve d’engager
une action en justice, tout en soulignant que « la question
du prix du gaz relève aussi d’un contentieux entre les
parties contractantes, que sont le gouvernement indien et
les entreprises contractantes ».
In fine, Reliance affirme « rester entièrement dédiée au
développement du secteur pétrolier et gazier en Inde,
dans les paramètres de la loi ».40 Sur un terrain plus
technique, les représentants de la compagnie contestent
par exemple le prix de revient du gaz ayant circulé dans les
médias (0,89 dollar l’unité), prix qui ne serait pas le coût
de production, mais celui d’une de ses parties, couvrant
le coût post-production entre la tête du puits et le point de
livraison du gaz. Ils contestent de même toute manœuvre
délibérée de stockage spéculatif du gaz, d’effet d’aubaine,
de manipulation des déclaration des coûts d’exploitation
(au terme du contrat, la compagnie doit d’abord rentrer
dans ses frais avant de céder une part de ses profits au
gouvernement), et récusent avec force toute opération de
blanchiment d’argent via une firme de Singapour.41 Et bien
entendu, comme le ministre, Reliance avance l’argument
que seuls des prix à la hausse pourront permettre de
développer l’exploitation des ressources gazières, un
raisonnement repris par des médias citant aussi le major
du secteur public Oil and Natural Gas Corporation (ONGC),
qui détient également des blocs d’exploration.42
La presse s’est bien entendu saisie de l’affaire38.
Informations quotidiennes, articles d’experts, au rang
desquels une analyse pointue d’une ancienne membre du
formula, not 2014 », The Hindu, 12 juillet 2013, s’attirant une
réponse de P. Sethi publiée le même jour.
34
« Dasgupta fires fresh salvo at Moily », Business Standard, 19
juin 2013. Réponse du ministre M. Veerappa Moily : « Investors
now have incentive to expand gas exploration and production »,
Times of India, 7 août 2013
35
« Stay arbitration with Reliance Industries : Gurudas Dasgupta
to Supreme Court », Economic Times, 7 septembre 2013.
36
Ont porté plainte un ancien Cabinet Secretary (le plus haut poste
de l’administration indienne), un ancien Union Secretary (très haut
fonctionnaire du gouvernement central), un amiral ancien chef
de la Marine, fondateur de la section indienne de Transparency
International et une avocate à la Cour suprême.
37
Voir l’argumentaire détaillé du communiqué de l’AAP : « Delhi
Government directs Anti-Corruption branch to register FIR against
Mukesh Ambani, Murli Deora, Veerapa Moily and V.K. Sibal », 11
février 2014. www.aamaadmiparty.org/Anti-corruption-branch-toregister-fir-against-ril-chairperson-Mukesh-Ambani
38
Bien avant cet épisode, l’un des grands hebdomadaires indiens
avait publié un dossier sous une couverture accusatrice : « UPA’s
Rs 54,500 cr Gas Ripp-off », avec les photos du Premier ministre
Manmohan Singh et du président de Reliance Mukesh Ambani,
complété par un sous-titre : « And the BJP’s shocking silence ».
Outlook, 15 juillet 2013. La somme invoquée, 54 500 crores de
roupies, correspondait en juillet 2013 à environ 9 milliards US$.
Sudha Mahalingam : «The Gas Price Conundrum », The Hindu,
19 février 2014.
40
« Media Statement », Reliance media release, Mumbai, 11
Février 2014. PR11022014.pdf
41
Voir par exemple Richa Mishra : « Witch-hunt, says Reliance »,
Frontline (dossier Reliance), 21 mars 2014, p. 28-28
42
Rakteem Katakey : « Gas at $8 May Lure Reliance to Start
New India Fields », Bloomberg India, http://www.bloomberg.com/
news/2013-01-06/gas-at-8-may-lure-reliance-to-start-new-indiafields.html
39
12
as an unseemly but expedient market solution to
inert bureaucracy, greasing the seized-up wheels of
industry. It has put grit in those wheels.(…) It is the
boom in large-scale rent-seeking—the use of wealth
to distort the allocation of resources from which more
wealth could be produced—that has opened up a
new era of corruption. (…) India’s entry into the global
economy created unprecedented opportunities for
dishonesty. Property became a multi-billion-dollar
business governed by officials paid a pittance. The
value of mining licences soared along with commodity
prices. Privatisations and public-private partnerships
became common, and prone to manipulation.»45
IV. Au-delà des affaires : quel modèle de
pilotage économique, entre croissance et
société ?
Le tableau qui vient d’être brossé, nourri des interventions
et des débats de la conférence de février 2014, et des
controverses suscitées par de gros dossiers charbonniers
ou gaziers, donne une image de l’Inde qu’il importe
de mettre en perspective. On l’a dit d’entrée de jeu, la
gouvernance de l’énergie offre un miroir des dilemmes voire
des contradictions dans lesquels le pays est plongé. Elle
illustre, dans ses avancées comme dans ses limites, une
problématique plus large, celle du pilotage économique
du pays, qui a nourri et qui nourrit plus encore en ces
temps électoraux, les débats publics, qu’ils relèvent des
analyses d’experts, des commentaires médiatiques ou
des confrontations politiques.
Quel capitalisme ?
Les affaires évoquées, « Coalgate » ou controverse sur
Reliance, marquent certes les limites de la gouvernance
de l’énergie, mais elles vont en effet bien au-delà. En
premier lieu, elles nourrissent les critiques du « capitalisme
de connivence », dont un dossier de couverture de The
Economist rappelle que l’Inde n’en a pas le monopole, tout
en appelant à « sauver le capitalisme des capitalistes ».43
Des « barons du pétrole » combattus par Roosevelt aux
ploutocrates post-soviétiques et aux scandales chinois du
moment (Petrochina, entre autres), le débat pour concilier
état de droit et croissance économique est toujours
d’actualité.44 L’enquête conduite en Inde par The Economist
pour son dossier sur le « capitalisme de connivence » est
sévère, et pas seulement par les estimations comptables
des pertes subies en raison de pratiques douteuses ou
frauduleuses, impliquant des circuits internationaux :
l’estimation approche 80 milliards de dollars pour les dix
dernières années, tous secteurs confondus, les pots de vin
aux politiques oscillant entre 4 et 12 milliards, entre autres
pour financer les campagnes électorales. La libéralisation
de l’économie engagée par Manmohan Singh en 1991
avait entre autres objectifs de juguler la corruption résultant
de l’excès de bureaucratisation du temps de « l’empire du
permis » (licence Raj). Ce que constate The Economist,
comme bien d’autres avant lui, c’est que la libéralisation
et la croissance ont décuplé les possibilités de fraude ou
d’irrégularités :
« The relationship between companies and the state is
broken. Corruption produces bad decisions; concern
over corruption produces indecision. Graft does
not function, as some claim that it does elsewhere,
« The new age of crony capitalism », The Economist, 15 mars
2014
44
Jamil Anderlini : « China energy corruption probe widens », The
Financial Times, 17 décembre 2013. Voir aussi les dossiers rendant
compte des débats chinois : Hugo Wincler : « Vers un ‘Etat de droit’
pour l’économie », à partir des textes de quatre juristes chinois, et
Agatha Kratz : « Appliquer les réformes : despotisme éclairé contre
groupes d’intérêt », à partir de textes d’universitaires. Asia Centre,
China Analysis, n°47, février 2014, pp. 23-31.
43
Le secteur énergétique n’est assurément pas le seul
touché, comme l’ont montré, entre autres, l’affaire des
licences de téléphonie mobiles G2 ou l’exportation illégale
de minerai de fer par une mafia très active au Karnataka,
alors gouverné par le BJP, mais il se prête évidemment à
de telles manipulations.
Ressources et environnement
Très loin du libéralisme économique de The Economist le
magazine indien de gauche Frontline a fait deux couvertures
récentes qui élargissent le problème. Le dossier sur le
« facteur Reliance » dénonçant « la nébuleuse malsaine
entre le big business et les partis politiques » a fait suite à
un autre dossier baptisé « Le droit au pillage », attaquant
le relâchement des critères environnementaux au
bénéfice des grandes entreprises minières, énergétiques
ou industrielles s’implantant soit sur des terres agricoles
soit sur des terres tribales, au détriment des populations
locales, et dans des conditions trop souvent douteuses.46
Après le départ forcé de deux ministres de l’Environnement
et des forêts critiqués par les entreprises pour enliser les
autorisations environnementales dans des délais exagérés,
le taux d’approbation des projets industriels s’est très
fortement accéléré, depuis que Veerappa Moily combine
la fonction de ministre du Pétrole avec celle de ministre de
l’Environnement (73 projets en suspens confirmés en 20
jours). En fait l’Etat, dans son rôle légitime de gardien de
l’intérêt public, joue souvent à fronts renversés.
Ainsi, Jairam Ramesh, qui fut conseiller économique du
Congrès avant d’être ministre de l’Environnement, puis
ministre du Développement rural, n’approuve guère les
« fast-track clearances » de son successeur, et souligne
le côté contradictoire des deux fonctions confiées à
son collègue : « Le ministère des Forêts et le ministère
de l’Environnement n’ont pas à centrer leur vision sur le
PIB, mais sur l’écologie et la biodiversité ». Il conteste
du reste l’argument qui justifie l’accélération des permis
en contrepoids de dossiers trop longtemps en suspens
par le passé : « je ne souscris pas à l’idée que le retard
des autorisations environnementales concernant les
mégaprojets soit responsable du ralentissement de
l’économie ». Ramesh a fait voter en 2013 une loi sur
l’achat de terre, la réhabilitation et le relogement, censée
fournir enfin aux villageois ou aux tribaux déplacés par
les grands projets d’équipement des compensations
satisfaisantes. Dans les années 2000, le manque de
« The bad boom . Fighting corruption in India », The Economist,
15 mars 2013
46
« Reliance factor », Frontline, 21 mars 2014, et « Licence to
plunder », Frontline, 21 février 2014
45
13
réglementation avait suscité d’historiques protestations
contre l’aménagement du fleuve Narmada, au point de
voir la Banque mondiale se retirer du projet, et de multiples
luttes sont en cours encore aujourd’hui, entre autres dans
les zones tribales, souvent riches en ressources minières.
La loi le dit dans son titre même 47 : il s’agit d’agir dans
la transparence et dans l’équité. Mais Ramesh n’est pas
dupe : « chaque ministère est un empire en soi et entend
jalousement conserver cet empire ».48
On a noté plus haut que, la justice se mêlant des cas
abusifs, nombre de compagnies ayant obtenu des
concessions houillères sans se préoccuper des contraintes
environnementales y portent désormais attention. A
l’échelle locale comme à l’échelle globale, le gouvernement
indien entend définir une stratégie équilibrée entre
croissance économique et développement durable. En
Inde même, il lui faut trouver la juste ligne entre demande
sociale et dynamique économique, tout comme, dans les
négociations internationales sur la maîtrise du changement
climatique, il faut conjuguer besoin immédiat de croissance
(et donc de développement des ressources énergétiques)
et enjeux environnementaux à long terme.49
Les dérives des PPP
Commentant les causes et les conséquences de l’affaire
« Coalgate », l’un des meilleurs analystes de l’Inde
d’aujourd’hui, le directeur du Centre for Policy Research
de New Delhi, considérait que les trois rapports du
Comptroller and Auditor General sur l’affaire n’affaibliront
pas l’État mais le rendront plus fort, car ils obligeront sur le
long terme à « poser les bonnes questions ». Son propos
mérite d’être longuement cité :
« It is common knowledge that public private
partnerships (PPPs), while yielding some quality gains,
have also produced massive rent seeking. Simply
put, if contracts are renegotiated arbitrarily to favour
promoters, it makes a mockery of the efficiency gains
you supposedly get from up front competitive bidding.
There needs to be a complete and public data base on
how many of the PPP’s are renegotiated after the fact
or have the contracting terms set in such a way that
promoters make unduly large profits at the expense
of the taxpayer. Private participation on a massive
scale is absolutely essential to infrastructure. But this
cannot be a licence for an “anything goes” in the PPPs.
It should also caution one against the PPP mania
sweeping government. The larger lesson is that even
effective PPPs need a functioning, capable and noncorrupt government. It is incumbent upon those who
favour private participation to ensure that these deals
are credible; otherwise the backlash against PPPs
will be irreparably damaging. A lot of the whispering
Government of India, Ministry of Rural Development : The
Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition
and Resettlement Act, 2013
48
T.R Rajalakshmi : « I don’t suscribe to the mad scramble to
clear projects ». Interview with Jairam Ramesh, Union Minister for
Rural Development. Frontline, 21 février 2014, pp. 8-9.
49
Sur cette problématique, voir Sandrine Mathy : Le
positionnement de l’Inde sur le changement climatique. Des
négociations internationales aux politiques nationales : de
relations ambivalentes. Note Asia Centre, décembre 2013
47
against the CAG reports50 comes from an unstated
fear: such scrutiny will slow down decision-making.
It will create economic uncertainty. These risks are
present. But we have to face the fact that there is a
lot more poison waiting to come out of the system.
The system now needs to respond constructively
and internalise new norms of governance, based on
horizontal accountability, transparency and public
reason, instead of arbitrary discretion. The CAG’s
reports are part of the great cleansing now under way.
In the medium to long run, these will make government
stronger, not weaker, because it will be forced to ask
the right questions. »51
D’évidence, les instances de régulation efficaces
sont indispensables, mais comme l’ont souligné
tous les intervenants du colloque ayant eu de hautes
responsabilités dans de telles instances, l’efficacité de
ces instruments dépend d’une volonté politique qui veille
à la fois à la cohérence, à l’efficacité, à l’équité, et aux
règles de bonne gouvernance. La tâche sera un défi pour
le prochain gouvernement, comme elle l’a été pour celui
dont le mandat s’achève, et dont le bilan offre aussi des
aspects positifs, qu’a rappelé le ministre des Finances déjà
cité, en présentant son dernier budget.
Sur le front nucléaire : l’Etat entre deux impératifs
Alors que, bataille électorale oblige, les opposants accusent
le gouvernement de Manmohan Singh d’inefficacité, voire
de paralysie, il convient de rappeler non seulement certains
chiffres, tel le doublement de la capacité électrique installée
en dix ans, mais aussi les domaines où la détermination a
été spectaculaire, tel celui de l’énergie nucléaire. La façon
dont a été négocié de 2005 à 2008 avec les Etats-Unis au
premier chef, mais aussi avec les instances internationales
(de l’AIEA entre autres), l’accord sur le nucléaire civil offrant
à l’Inde, non signataire du traité de non-prolifération, un
statut dérogatoire a été remarquable. La résolution du
même gouvernement de construire, avec un partenariat
russe, la centrale nucléaire de Kudankulam, à l’extrême
pointe sud du pays, en dépit d’un puissant mouvement de
protestation populaire renforcé par le drame de Fukushima,
a été de même remarquée. Le premier réacteur à eau
légère (1000 MW) a commencé à produire en 2013, le
second devrait démarrer à l’automne 2014.
Mais le projet de Kudankulam, démarré en 2002, a pris
beaucoup de retard, et son expansion programmée (deux
autres réacteurs de 1000 MW) est désormais contrariée
par une loi votée par le Parlement indien en 2010. Cette
loi déroge aux pratiques internationales courantes en
terme de responsabilités en cas de catastrophe, qui visent
d’ordinaire l’opérateur (ici la Nuclear Power Corporation of
India), mais qui ciblent ici aussi le constructeur 52. Pour les
investisseurs étrangers, dont Areva qui négocie plusieurs
centrales EPR avec l’Inde, comme pour les constructeurs
américains espérant tirer profit de l’engagement décisif de
l’administration Bush sur ce dossier, une telle loi soulève
à tout le moins la perplexité, sans satisfaire du reste
ceux qui, en Inde, la trouvent trop modeste au vu des
compensations à payer en cas de désastre. L’image de
CAG = Comptroller and Auditor General of India
Pratap Banu Mehta : « Great cleansing act ». The Indian Express,
20 août 2012
52
The Civil Liability for Nuclear Damage Act, 2010
50
51
14
l’Etat, une fois encore, est brouillée, entre deux impératifs
distincts sinon contradictoires : la sécurité énergétique
d’une part, la sécurité humaine d’autre part.
Penser l’avenir : les scénarios IESS 2047
Quinze jours après la conférence dont il a été rendu
compte, la Commission du plan publiait les conclusions
d’un rapport de prospective qui devrait être un outil
incontournable pour tous les investisseurs entendant jouer
la carte des besoins indiens en énergie.53 Le document,
présenté en partenariat avec une chambre de commerce
(la Confederation of Indian Industries) , a été élaboré en
consultation avec un think tank (le TERI), une ONG (Prayas
Energy) et le ministère britannique de l’Energie et du
changement climatique. Il dresse un état des lieux, puis
une évaluation des besoins, et élabore quatre types de
scénarios. L’état des lieux d’abord : l’Inde est le cinquième
consommateur d’énergie au monde, et importe 36% de
ses besoins énergétiques pour une facture de plus de 160
milliards de dollars pour le seul pétrole brut en 2012-13. Elle
a la même année importé 15% de sa consommation de
charbon, et 35% de ses besoins en gaz. Conséquence :
« Against the background of a large import
dependence, and difficulties in making structural shifts
within the energy consumption pattern of India, the
Indian economy has been facing great hardships on
the energy front. The above include depleting foreign
exchange reserves to support a large energy import
bill, assuring un-interrupted supply of electricity and
subsidizing energy to the poor. The other problems
associated with dependence on imports include issues
of current account deficit, pressures on the exchange
rates and volatile international oil/gas/coal prices which
threaten the energy security of India. »54
en effet : augmenter considérablement la part du gaz, et
celle des énergies renouvelables en matière d’offre, mais
tous les scénarios vertueux demandent bien davantage.
En Inde comme ailleurs, il faudra changer les pratiques
quotidiennes, à la recherche de la meilleure efficacité
énergétique. 56
Les sceptiques diront qu’il ne s’agit là que d’un rapport
de plus. Ils risquent d’avoir tort, au moins partiellement.
Les interrogations du moment, le ralentissement de la
croissance et l’usure d’un pouvoir en place depuis dix ans
ont légitimement mis sur le devant de la scène les lacunes
des instances de décision et des instances de régulation
en matière d’énergie. Des experts avisés du secteur
énergétique, que l’on a cités ici, ont souligné des failles
systémiques, l’une d’entre elles ayant été de négliger la
politique de distribution au profit des investissements dans
la production, pour ne citer qu’un exemple. Les grands
scandales, comme le Coalgate, ont poussé les plus
pessimistes à annoncer que « l’Inde a perdu à jamais la
course au développement ».57 C’est évidemment aller trop
loin. Côté scandales, des enquêtes sont ouvertes, des
arrestations ont eu lieu, et le succès de l’ appel d’offres
3G conduit en février 2014 a démontré que les leçons du
scandale 2G avaient été tirées : le gouvernement espérait
1,8 milliard de dollars d’enchères, il a obtenu près de dix
milliards. Ce qui fut possible en téléphonie sera plus difficile
à mettre en œuvre dans un secteur aussi complexe que
celui de l’énergie, mais l’attente de réforme est grande, et
le prochain gouvernement devra d’évidence se pencher
sur ce dossier.
Quant aux besoins en 2047, ils sont définis dans une
fourchette oscillant de 14732 TWh à 23679 TWh selon les
scenarios, des plus pertinents aux moins efficaces.55 La
prospective à 33 ans prend en compte quatre scénarios,
de celui dit « du moindre effort », à celui, « déterminé »
cherchant la meilleure sécurité énergétique, un cran
au-dessous du scénario agressif qui vise à la sécurité
énergétique maximale. Reste le scénario « héroïque », celui
qui vise à la fois sécurité énergétique et environnement
durable, calibrant aussi bien la demande que les émissions
de C02. Il s’agit là en fait d’une variante du troisième
scénario, qui cherche les offres les moins polluantes pour
l’environnement.
On ne peut entrer ici dans les détails de ce rapport, mais
certaines tendances stratégiques sont claires, si l’Inde
cherche à tripler sa demande en un tiers de siècle (scénario
le plus efficace) ou si, par le choix du moindre effort, elle
la laisse se multiplier par six. Deux voies se dégagent
Planning Commission : India Energy Security Scenarios 2047.
Présentation publique faite le 28 février 2014. Voir les informations,
y compris interactives, sur le site ouvert spécifiquement : www.
indiaenergy.gov.in
54
IESS 2047. « The guiding principle : energy security ».
Indiaenergy.gov.in/about_guide.php
55
IESS 2047. « Example pathways », fig. 1.a. indiaenergy.gov.
in/model_example.php. Le même document évalue la demande en
2012 à 4905Twh. La demande pourrait donc tripler ou quintupler
selon les scenarios.
53
Sur la politique indienne en ce domaine, voir : Ajay Mathur,
Mainstreaming Energy Efficiency in India, Note Asia Centre,
24 mai 2012 (Compte-rendu de l’intervention du directeur général
du Bureau of Energy Efficiency, New Delhi).
57
Sumit K. Majumdar : « Coalgate costs », Financial Express,
9 janvier 2014. Mazumdar, un Indien enseignant au Texas, souligne
que l’Inde perd 1% de son PIB en raison des pannes de courant,
et que les pratiques des concessionnaires de mines de charbon,
improductifs ou constituant des stocks, ont « pris en otage »
25 milliards US$ d’investissements.
56
15
Conclusion
Perspectives politiques
Au terme d’une année qui a connu le plus bas taux de
croissance depuis dix ans, l’indice Sensex de la bourse
de Bombay a clôturé le 14 mars 2014 à plus de 21
800 points, après avoir atteint quelques jours plus tôt
son record historique à 22 023 points. Il était autour de
6000 points dix ans plus tôt, avait grimpé jusqu’à 20 000
points en 2007, et s’était effondré sous les 9000 points
à l’automne 2008. Sous les dix ans de gouvernement
congressiste, l’indice phare indien aura donc plus que triplé
entre 2004 et 2014. Parmi les valeurs les plus recherchées
aujourd’hui, Reliance et l’ONGC… Les analystes notent un
afflux de capitaux institutionnels étrangers, anticipant sur
un prochain changement de gouvernement, alors que le
directeur d’une grande firme d’investissements juge que
la hausse n’a « absolument aucune base économique ».58
C’est dire le poids du politique. Pas étonnant que l’ancien
directeur de Procter & Gamble India, devenu essayiste à
succès, plaide à la fois pour le libéralisme économique et
pour un Etat fort, tout en décrivant l’Inde contemporaine
par une triple formule : « a rising economy, an aspiring
society and a declining State ».59
Pour la plupart des hommes d’affaires, et pour quelques
agences de notation, un homme incarne aujourd’hui
cette conjonction entre un Etat décideur et le dynamisme
économique : Narendra Modi, qui dirige la campagne
du Bharatiya Janata Party et devrait, en cas de victoire
promise par les sondages, accéder au poste de Premier
ministre. Le bilan de Modi sur le front énergétique dans
l’Etat du Gujarat qu’il gouverne depuis 2001 est positif, on
l’a dit, et son volontarisme affiché séduit les investisseurs
indiens, y compris les plus gros conglomérats : on l’a
vu en janvier 2013, à la tribune de la grande foire aux
investissements qu’est la manifestation annuelle « Vibrant
Gujarat », entouré avec enthousiasme par le patron de Tata
et celui de Reliance. Goldman Sachs, en relevant la note
de l’Inde en novembre 2013, comme l’agence japonaise
Nomura, avait mis en avant des indicateurs positifs
(politique efficace de la Reserve Bank of India, début de
reprise des investissements industriels, investissements
étrangers en hausse sur les valeurs indiennes…) tout en
soulignant en ces termes les espoirs placés par les acteurs
économiques sur une victoire de Modi, en notant:
“Domestic equity investors tend to view the BJP as
business-friendly, and the party’s prime ministerial candidate
Narendra Modi [the current chief minister of Gujarat] as an
agent of change. BJP and Mr Modi, in particular, have
been focused on infrastructure and capital spending in the
past and a BJP-led government may be beneficial for the
investment demand pick-up, in our view.”60
Mais Goldman Sachs commit une maladresse insigne en
« Market has run ahead of itself, says KR Bharat », CNBCTV18, 14 mars 2014. Le Sensex cote 30 compagnies.
59
Gurcharan Das : India Grows at Night. A Liberal Case for a
Strong State. New Delhi, Penguin Allen Lane, 2012
60
Cité par Victor Mallet : « India accuses Goldman Sachs of
political interference », The Financial Times, 8 novembre 2013.
58
donnant à sa note un titre mettant en avant Modi dans
un jeu de mot qui ne fit pas rire le très actif ministre du
Commerce et de l’Industrie, défendant la cause de l’Inde
à travers le monde depuis 2009.61 Celui-ci dénonça une
ingérence dans le jeu politique, et dénigra les capacités
anticipatrices de Goldman Sachs à la lueur de la crise
financière américaine de 2008.
Derrière cette péripétie qui eut un fort écho, se pose une
double question quant à Narendra Modi, promis au poste
de Premier ministre si son parti gagne assez de sièges
pour imposer ses vues à une éventuelle coalition, devenue
la règle en Inde de longue date. La première porte sur son
image, à plusieurs facettes. La première est idéologique : le
militant chevronné du RSS, l’ « Association des volontaires
de la nation », la matrice du nationalisme hindou, a présidé,
peu après son élection, au pogrom antimusulman qui a
ensanglanté le Gujarat en 2002, laissant faire, à tout le
moins, les hordes voulant faire payer le prix du sang après
l’attaque meurtrière d’un train ramenant des pèlerins
hindous d’Ayodhya, le haut lieu de l’affirmation de la
suprématie hindoue contre l’héritage musulman de l’Inde.
Epargné par la justice, Modi traîne toutefois cet héritage,
qui lui a valu une interdiction de visa américain, qui sera
sans doute prochainement levée après la reprise des
contacts entre l’ambassadrice à New Delhi et le leader
charismatique du BJP. Le deuxième volet d’une image
sujette a débat est l’autoritarisme d’un chef politique sans
aménité pour les contradicteurs ou les opposants, surtout
ceux de son propre camp : le revers de la médaille de qui
se présente comme un décideur dynamique. Un sondage
conduit auprès de 100 hommes d’affaires en 2013,
préférait à 74% Narendra Modi à Rahul Gandhi, qui fait
campagne pour le Congrès. Mais un courtier de Bombay
remarquait qu’ « on ne dirige pas le pays comme on dirige
un Etat », la gouvernance nationale demandant plus de
diplomatie. Et le sondage précisait aussi qu’à 58%, ce
n’était pas la couleur politique du candidat qui comptait,
mais la capacité à assurer leadership et stabilité.62 L’édition
asiatique de Time avait fait en 2012 une couverture
avec Modi, en lui donnant comme titre : « Modi means
business. But can he lead India ? ».63 Depuis les sondages
se succèdent, et semblent répondre positivement.
Reste la politique économique du candidat. Grand
communicateur, son bilan est-il à la hauteur de ce qu’il
affiche ? La réponse tient en quatre remarques. En premier
lieu, le parcours du Gujarat est bien meilleur que la moyenne
indienne, mais d’autres Etats affichent des dynamiques
économiques comparables64. En second lieu, au-delà
des taux de croissance et de l’attractivité incontestable
exercée auprès des entreprises, les indices du Gujarat
sont médiocres en matière de développement humain: les
Modi-fying our view : raise India to the marketweight, Goldman
Sachs Report, 5 novembre 2013. Quelques mois plus tôt, Goldman
Sachs avait baissé par deux fois la note de l’Inde. Cette fois-ci,
parmi les valeurs promises à la hausse, celles de l’énergie tenaient
leur rang, telles Reliance Industries, Coal India, Bharat Petroleum.
62
« CEO confidence survey : almost three fourth back Narendra
Modi », The Economic Times, 6 septembre 2013. « Market players
say Modi is better for business », Wall Street Journal India, 25
septembre 2013
63
« Modi means business. But can he lead India ? », Time (Asia),
19 mars 2012.
64
Voir sur ce point Milan Vaishnav et ses graphiques : « The
Modi debate worth having in India », Carnegie Endowment for
International Peace, 9 octobre 2013
61
16
fruits de la croissance n’ont pas été équitablement répartis.
En troisième lieu, et en corollaire, Modi risque d’apparaître,
au-delà de ses grands bastions de popularité, comme
l’ami du « big business » et des affairistes. Sa campagne
électorale vise habilement à rappeler qu’il est, socialement,
d’extraction modeste. Enfin, s’il arrivait aux affaires, il lui
faudra compter avec le parti, où son ascension a suscité
l’adhésion de la base, mais aussi les rancœurs de
quelques hiérarques. Surtout, si « Modi means business »,
il lui faudra aussi gérer les risques du pouvoir. D’une part,
le BJP a connu également des affaires de corruption dans
d’autres Etats que le Gujarat, dont le Karnataka où le chef
du gouvernement a dû démissionner en 2011, rattrappé
par de multiples affaires, certaines touchant à la mafia
des mines de fer. D’autre part, sur quelques dossiers
emblématiques pour les investisseurs étrangers, le BJP, si
prompt à accuser le Congrès d’inertie, a bloqué certaines
réformes libérales : en décembre 2012, à la Chambre
basse, le BJP avait voté contre la loi permettant l’entrée,
dans les Etats le souhaitant, des multinationales de la
grande distribution.
Le Congrès pourra faire prévaloir les frémissements d’une
amélioration de la conjoncture économique, et la nécessité
d’une politique « distributive »65 usant des subventions et
ciblant les catégories défavorisées, car il est clair que la
croissance n’a pas fait disparaître la pauvreté, et qu’elle
a accru les inégalités. Mais les chances de succès sont
modestes. Quel que soit son résultat électoral, l’Aam Admi
Party, en renvoyant dos à dos Congrès et BJP dans sa
dénonciation du capitalisme de connivence, en renversant
le débat sur les subventions,66 et en ciblant désormais
Modi, touche à une corde sensible dans l’opinion, qu’on
sent partagée entre la nécessité de l’action et la nécessité
d’assainir les pratiques d’investissement.
2013 fut agitée, mais les perspectives sont brillantes.
La seule chose requise est une approche collective et
transparente ».67 On ne saurait mieux dire, pour l’ensemble
du secteur énergétique, et en réalité, pour l’ensemble
de la mise en œuvre des politiques économiques. Entre
les politiques économiques et la politique et ses jeux de
pouvoir, la bonne gouvernance est aujourd’hui au centre
des débats. En témoigne le dernier ouvrage d’un auteur
qui sait de quoi il parle : T.S.R. Subramaniam a été
Cabinet Secretary du gouvernement central, un poste
clé de la haute administration, dont l’objet est de faciliter
la coordination efficace entre ministères. Lors du débat
ayant marqué la sortie de ce livre, un ancien Comptroller
and Auditor General of India notait que l’architecture des
politiques publiques était correcte, mais que leur mise en
œuvre ne l’était pas, Subramaniam, jugeant que le cœur
du problème était le respect des valeurs : « rectitude,
probité, intégrité ». Le titre de son ouvrage : India at a
Turning Point : The Road to Good Governance…68
Tout progrès en ce sens ne pourra que renforcer l’attractivité
de l’Inde pour les investisseurs tant indiens qu’étrangers,
une attractivité qu’a souligné Ernst and Young dans un
récent rapport. Croissance, compétitivité des coûts, et
« le prochain grand bond », celui des infrastructures et de
l’industrie, sont les piliers identifiés pour préparer l’agenda
2020 des investisseurs. 69 C’est dans ce cadre que l’appel
de T.S.R. Subramaniam doit être entendu, pas seulement
par les politiques et les agences de régulation, mais aussi,
évidemment, par les acteurs économiques soucieux
de tirer, dans un cadre de compétitivité transparente, le
meilleur parti du potentiel indien./.
L’Inde attend avec impatience la grande consultation
d’avril-mai, où devraient s’exprimer sans doute 60% ou
plus des 815 millions d’électeurs inscrits. Au-delà de la
personne de Modi, et des idées qu’il incarne, une question
centrale restera posée à qui accédera aux commandes
de l’Inde. L’émergence du pays a suscité une manière
de maladie infantile du capitalisme indien à l’heure de la
mondialisation. L’image du gouvernement de Rajiv Gandhi
(1984-1989) avait été compromise par le scandale des
canons Bofors qui portait sur quelques dizaines de millions
de dollars de commissions. Aujourd’hui, les pertes liées
aux scandales ou aux controverses du moment portent
sur des dizaines de milliards de manque à gagner, voire sur
des centaines de milliards de dollars de manque à gagner,
tous dossiers confondus, énergétiques ou pas. A cette
échelle, elles affectent le système tout entier.
Passant au crible les derniers projets de loi, les aléas de la
restructuration de la distribution, les chiffres positifs de la
production, les débats sur les modes de calcul des tarifs,
les pratiques de connivence contraires à l’éthique des
affaires, le rôle du Comptroller & Auditor General, un bilan
sur l’évolution du secteur de l’électricité en 2013 conclue
sur ce constat : « Pour le secteur de l’électricité, l’année
Mark Schneider : « Distributive politics and the secret ballot
in India : whither the quid pro quo ? ». India in Transition series,
Centre for Advanced Studies of India, University of Pennsylvania,
13 janvier 2014
66
Gargi Parsai & Chander Suta Dogra : « Congress, BJP subsidising
Reliance : Kejriwal », The Hindu, 24 février 2014
65
Ashish Gupta, « Power Sector Retrospection : Year 2013 ». ORF
Energy News Monitor, Observer Research Foundation, New Delhi,
vol. X, issue 38, 7 mars 2014, pp. 6-7.
68
T.S.R. Subramaniam, India at a Turning Point : the Road to
Good Governance, New Delhi, Rupa Publications, 2013. Pour
un compte-rendu du débat de lancement, voir Sangeeta Barooah
Pisahroti : « A livening debate on bureaucracy & politics », The
Hindu, 8 janvier 2014.
69
Ready for the Transition. Ernst & Young’s 2012 Attractiveness
Survey. India. Mumbai, Ernst & Young India, 2012
67
17
Annexe 1. Note sur la conférence
« Energy Governance in a Global Context »
Asia Centre Observer Research Foundation
New Delhi 11 et 12 février 2014
La conférence de février 2014 a porté une attention
particulière au système de régulation supposé jouer un
rôle décisif dans la gouvernance de l’énergie. Parmi
les intervenants, on comptait le fondateur de la Central
Electricity Regulatory Commission (CERC), son actuel
président, une conseillère économique de la Competition
Commission of India, l’ancien président du Petroleum
and Natural Gas Regulatory Board (PNGRB), instance
du pouvoir central, un ancien président du Jharkhand
Electricity Regulatory Board (JERC) de l’Etat du Jharkhand
(33 millions d’habitants en 2011), l’ancien secrétaire du
Ministère du pétrole et du gaz naturel, un ancien conseiller
économique du Premier ministre, un ancien conseiller du
Ministère du charbon, un ancien conseiller pour l’énergie
du gouvernement indien.
Le secteur privé était représenté par deux majors : Reliance
Industries Ltd avait délégué son vice-président business
strategy, tandis que Tata Power était représenté par le
directeur, corporate strategy and planning, du réseau de
distribution de la région de Delhi. Un ancien PDG de filiales
de Coal India illustrait l’expérience du secteur public. Les
analystes étaient représentés par le directeur (pétrole et
gaz) de PricewaterhouseCoopers India, par un chercheur
senior du Centre for Policy Research de New Delhi, par le
vice-président du Centre for Fuel Studies and Research,
une ONG sans but lucratif du Gujarat, par un professeur
de l’Indian Institute of Management d’Ahmedabad,
par un professeur du Centre for West Asian Studies de
l’Université Nehru, par un analyste géopolitique senior
ancien ambassadeur, et un rédacteur senior du quotidien
économique Economic Times.
Sont intervenus côté français, outre la délégation d’Asia
Centre, M. François Richier, ambassadeur de France
en Inde, et M. Eric Dupont, le directeur du Karnataka
French Schneider Energy Institute in Energy Management
de Bangalore, une séance étant présidée par Leila
Choukroune, directrice du Centre de Sciences Humaines
de New Delhi, un des deux instituts français de recherche
à l’étranger (IFRE) établis en Inde. Aucune entreprise
française n’a cru bon d’intervenir en tant que telle,
contrairement à la conférence de 2012.
En dehors des questions portant sur la gouvernance et la
régulation, deux thématiques ont été également abordées.
La première a porté sur les enjeux de la formation aux
métiers de l’énergie. La seconde sur la géopolitique de
l’énergie.
Contrairement aux idées reçues, et au-delà des grandes
écoles d’élite que sont les Indian Institutes of Technology
et les Indian Institutes of Management, l’Inde manque
d’ingénieurs bien formés en nombre, y compris dans le
secteur de l’énergie. Si le XIIe plan (2012-2017) atteint
sa cible, il lui faudrait, estime-t-on, 400 000 nouveaux
emplois dans le secteur (pas tous des ingénieurs !), pour
ajouter 94 GW. Quant au XIIIe plan (2017-2022), il faudrait,
selon les mêmes estimations, plus de 500 000 nouveaux
emplois pour ajouter 124 GW.70 Au-delà du degré de
crédibilité qu’on accorde à ces chiffres, quelques constats
s’imposent. Premier point, les talents allaient jadis vers les
entreprises publiques prestigieuses. Aujourd’hui, ils vont
vers le secteur privé, et plutôt vers le software, la banque, les
télécoms. Ce nouvel état d’esprit va rendre indispensable
des correctifs, pour alimenter la chaîne de recrutement
indispensable à l’essor des besoins énergétiques :
ingénieurs, mais aussi traders, planificateurs, financiers,
spécialistes des prix, des appels d’offres, des contrats.
Il faudra à la fois des professionnels de haut niveau et
des techniciens. Conséquence : les instituts privés de
formation se multiplient. On en compte près de 6500 dans
toute l’Inde (dont 900 au Tamil Nadu et 900 en Andhra
Pradesh, deux Etats du sud), qui préparent des B. Tech et
des M. Tech aux métiers des énergies dominantes comme
à ceux des énergies vertes. Combien d’entre eux sont de
bon niveau ? Peut-être 200.71 C’est dans ce contexte que
doit être saluée une initiative originale, combinant à la fois
un Etat indien (le Karnataka), la filiale indienne de Schneider,
et le ministère français de l’Enseignement supérieur et
de la recherche, travaillant ensemble à mettre en place,
à Bangalore, un institut visant à former les formateurs, et
dont des répliques sont en préparation dans d’autres villes
indiennes.72
Quant à la géopolitique indienne de l’énergie, elle
mériterait une étude en soi. Asia Centre a posé un jalon,
déjà mentionné, dans cette direction.73 Les intervenants
indiens, pour leur part, on mis en avant quelques points,
tandis que Jean-François di Meglio offrait, en regard, un
panorama de la géopolitique européenne de l’énergie. Vue
de New Delhi, que retient-on, au-delà du nucléaire déjà
évoqué plus haut ? D’abord, une focalisation vers trois
producteurs : le Golfe, l’Asie centrale, la Russie, le Golfe
étant aujourd’hui déterminant pour les approvisionnements
en pétrole et en gaz.74 L’évolution des relations américanoiraniennes sous la présidence Rouhani va-t-elle changer
la donne ? Avec quel impact sur l’Arabie saoudite ?75
Quoi qu’on pense de la question ukrainienne et de la
géopolitique russe des gazoducs en Europe, vu de New
Delhi, l’avenir du gaz russe se jouera en Asie, ou sont déjà
les gros importateurs, Chine, Japon et Inde. Pour l’heure,
quand on verra plus clair dans l’avenir de l’Afghanistan,
comment se concrétiseront (ou pas) les grands projets
tel le gazoduc TAPI (Turkménistan-Afghanistan-PakistanInde) ? Et New Delhi, qui a renoncé au gazoduc IranPakistan-Inde pour tester l’hypothèse de gazoducs sousmarins (soit d’Oman, soit d’Iran), pourrait-elle reconsidérer
Conférence : R.P. Ojha, professeur à l’International Management
Institute, New Delhi
71
Conférence : Rajesh Bhatt, Head, e-Education, Indian Institute
of Technology, New Delhi
72
Conférence : Eric Dupont, directeur, Karnataka French Schneider
Electric Institute in Energy Management, Bangalore.
73
Isabelle Saint-Mézard : The International Dimension of India’s
Energy Security. Note Asia Centre, Février 2014
74
Conférence : M.K. Bhadrakumar, ancien ambassadeur et analyste
géopolitique.
75
Conférence : Girijesh Pant, professeur, Jawaharlal Nehru
University, New Delhi
70
18
sa position ? Sont aussi en jeu les infrastructures requises
pour le GPL, objets d’investissements indiens et étrangers
sur les côtes indiennes. Reste aussi l’Afrique, où l’Inde a
(comme la Chine) déjà posé des jalons, voire l’Amérique
latine.
Dernière présentation, celle d’une géopolitique des risques
liés à la quête des hydrocarbones : une géopolitique à
replacer dans son contexte mondial, tel que l’ont analysé
de multiples rapports du World Economic Forum de
Davos.76 Réforme au Mexique pour attirer les investisseurs,
politique de la Russie et de l’Argentine, effets du gaz de
schiste américain : tout est interconnecté. Que feront donc
les membres de l’OPEC face à cette nouvelle donne, et
comment élaborer des stratégies efficientes, quand on
relie la chaîne risques globaux – notations souveraines
– investissements – approvisionnements ? Au total,
l’Inde ne s’inquiète pas sur la possibilité technique de
s’approvisionner auprès de tel ou tel fournisseur étranger :
son vrai problème est la facture des importations, et
l’évolution de son déficit.77
Annexe 2. La distribution des compétences
en matière d’énergie entre gouvernement
central et Etats fédérés, selon la
Constitution
On a fait figurer ici ce qui, dans le « 7th schedule » de la
Constitution relève explicitement de l’énergie, en y ajoutant
quelques points qui la concernent directement (commerce
extérieur, industries, grandes entreprises, contrôle des
prix). Les taxes portant explicitement sur des produits
énergétiques sont mentionnées. On n’a pas, en revanche,
répertorié les très nombreuses entrées portant sur les
procédures générales de taxation.
List I—Union List
6. Atomic energy and mineral resources necessary for its
production.
41. Trade and commerce with foreign countries; import
and export across
customs frontiers; definition of customs frontiers.
52. Industries, the control of which by the Union is declared
by Parliament
by law to be expedient in the public interest.
53. Regulation and development of oilfields and mineral oil
resources; petroleum and petroleum products;
54. Regulation of mines and mineral development to the
extent to which such regulation and development under
the control of the Union is declared by
Parliament by law to be expedient in the public interest.
55. Regulation of labour and safety in mines and oilfields.
List II—State List
23. Regulation of mines and mineral development subject
to the provisions of List I with respect to regulation and
development under the control of the Union.
24. Industries subject to the provisions of 2 [entries 7 and
52] of List I
25. Gas and gas-works.
27. Production, supply and distribution of goods subject to
the provisions of entry 33 of List III.
50. Taxes on mineral rights subject to any limitations
imposed by Parliament by law relating to mineral
development.
53.Taxes on the consumption or sale of electricity.
List III. Concurrent List
Voir www.weforum.org/issues/energy
Ashish Rana, vice-président Business Strategy, Reliance
Industries Ltd
76
77
17A. Forests.
21. Commercial and industrial monopolies, combines and
trusts.
33. Trade and commerce in, and the production, supply
and distribution
of, (a) the products of any industry where the control of
such industry
by the Union is declared by Parliament by law to be
expedient in the
public interest, and imported goods of the same kind as
such products;
34. Price control.
19
36. Factories
38. Electricity.
Source :
Ministry of Law and Justice, Constitution of India (as
modified upto the 1st December 2007), Seventh schedule,
pp. 315-329
http://lawmin.nic.in/coi/coiason29july08.pdf
Annexe 3. La Central Electricity Regulatory
Commission. Mission et fonctions
Mission statement
The Commission intends to promote competition, efficiency
and economy in bulk power markets, improve the quality
of supply, promote investments and advise government on
the removal of institutional barriers to bridge the demand
supply gap and thus foster the interests of consumers. In
pursuit of these objectives the Commission aims to:
• Improve the operations and management of the
regional transmission systems through Indian
Electricity Grid Code (IEGC), Availability Based
Tariff (ABT), etc.
• Formulate an efficient tariff setting mechanism,
which ensures speedy and time bound disposal
of tariff petitions, promotes competition, economy
and efficiency in the pricing of bulk power and
transmission services and ensures least cost
investments.
• Facilitate open access in inter-state transmission
• Facilitate inter-state trading
• Promote development of power market
• Improve access to information for all stakeholders.
• Facilitate technological and institutional changes
required for the development of competitive
markets in bulk power and transmission services.
• Advise on the removal of barriers to entry and exit
for capital and management, within the limits of
environmental, safety and security concerns and
the existing legislative requirements, as the first
step to the creation of competitive markets.
The mandate
As entrusted by the Electricity Act, 2003 the Commission
has the responsibility to discharge the following functions:
Mandatory Functions
• to regulate the tariff of generating companies
owned or controlled by the Central Government;.
• to regulate the tariff of generating companies
other than those owned or controlled by the
Central Government specified in clause (a), if such
generating companies enter into or otherwise have
a composite scheme for generation and sale of
electricity in more than one State;
• to regulate the inter-State transmission of
electricity ;
• to determine tariff for inter-State transmission of
electricity;
• to issue licences to persons to function as
transmission licensee and electricity trader with
respect to their inter-State operations;
• improve access to information for all stakeholders.
• to adjudicate upon disputes involving generating
companies or transmission licensee in regard to
matters connected with clauses (a) to (d) above
20
and to refer any dispute for arbitration;
• to levy fees for the purposes of the Act;
• to specify Grid Code having regard to Grid
Standards;
• to specify and enforce the standards with respect
to quality, continuity and reliability of service by
licensees;
• to fix the trading margin in the inter-State trading of
electricity, if considered, necessary;
• to discharge such other functions as may be
assigned under the Act.
Advisory Functions
• formulation of National Electricity Policy and Tariff
Policy;
• promotion of competition, efficiency and economy
in the activities of the electricity industry;
• promotion of investment in electricity industry;
• any other matter referred to the Central Commission
by the Central Government.
Source : Central Electricity Regulatory Commission. www.
cercind.gov.in
Annexe 4 : Les Mega Ultra Power Projects (UMPP)
Ces projets ont été conçus en 2005-2006 par le ministère
de l’Electricité du gouvernement central afin d’établir, soit
sur les sites miniers de charbon, soit sur le littoral, des
centrales de 4000 MW, pour jouer sur les économies
d’échelle. Quatre projets sont pour l’heure attribués (trois à
Reliance, un à Tata Power) suite à appels d’offres, douze
sont en voie de sélection.
L’agence publique de financement qui pilote le montage
des projets est la Power Finance Corporation, qui a pour
partenaire technique la Central Electric Authority, sous la
tutelle du ministère de l’Electricité.
La Power Finance Corporation présente en ces termes
l’objectif et le mode opératoire des UMPP:
« Ministry of Power launched a unique initiative in 200506 to facilitate the development of Ultra Mega Power
Projects (UMPPs) each having a capacity of about
4000 MW each, at both the coal pitheads and coastal
locations aimed at delivering power at competitive
cost to consumers by achieving economies of the
scale. The Central Government has accordingly taken
the initiative for facilitating the development of UMPPs
under tariff based competitive bidding route using
super critical technology on build, own and operate
(BOO) basis. Central Electricity Authority (CEA) is the
Technical partner and Power Finance Corporation
(PFC) is the Nodal Agency
In order to enhance investors’ confidence, reduce
risk perception and get good response to competitive
bidding, PFC incorporates Special Purpose Vehicles
(SPVs) for each UMPP to undertake the bidding
process on behalf of the power procuring (beneficiary)
States. The purpose of the SPVs is to carry out
the bid process management and obtain various
clearances/consents for the projects so that the
same are transferred to the successful bidder along
with the SPV, who is selected through the tariff based
International Competitive Bidding (ICB) in accordance
with the “Guidelines for determination of tariff by bidding
process for procurement of power by distribution
licensees”, issued by Ministry of Power, Govt of India,
as amended from time to time. »
Les opérations veulent être transparentes. Le site
internet de la Power Finance Corporation donne pour
chaque projet retenu la liste des compagnies privées ou
publiques (indiennes ou internationales) ayant répondu à
l’appel d’offre, et affiche les tarifs offerts par le gagnant
(en roupies au kwh), chaque année, pour 25 ans. Par
exemple, quinze compagnies étaient en compétition pour
la centrale de Sasan au Madhya Pradesh, dont une du
secteur public, (la National Thermal Power Corporation
of India), une de Singapour et la filiale indienne de Suez.
Les grands groupes privés indiens étaient en compétition
(Tata Power, Essar, Jindal Steel & Power, Larsen & Toubro),
21
Reliance ayant remporté l’appel d’offre. On retrouve des
conditions comparables pour un projet littoral, le Coastal
Gujarat Power Ltd de Mundra, remporté par Tata Power
sur douze autres concurrents, au rang desquels Reliance,
Larsen & Toubro, Essar Power, mais aussi une compagnie
japonaise, Somitomo Corporation, et un consortium mené
par le groupe canadien SNC Lavalin International Inc.
et le groupe indien Lanco Infratech Ltd, des entreprises
d’ingénierie.
Source Power Finance Corporation Ltd (A Government of India
Undertaking)
http://www.pfcindia.com/Content/UltraMegaPower.aspx
22