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Fiche à jour au 14 novembre 2011
Matière : Contentieux administratif
Auteur : Valérie Martel
CE, Ass., 2 juillet 1982, Huglo – Requête n°25288 (extrait).
3 I. LES FONDEMENTS JURIDIQUES DES REFERES
D’URGENCE
3 A. LE REFERE-SUSPENSION
Article L.521-1du code de justice administrative
B. LE REFERE-LIBERTE
Article L.521-2 du code de justice administrative
C. LE REFERE-CONSERVATOIRE
Article L.521-3 du code de justice administrative
II. LES CONDITIONS DE RECEVABILITE DES REFERES
D’URGENCE
A. LE REFERE-SUSPENSION
C.E. Sect., 12 octobre 2001, Société Produits Roche - GACA. n°10 (extrait)
B. LE REFERE LIBERTE ET LE REFERE CONSERVATOIRE
Date de création du document : année universitaire 2010/2011
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III. LES CONDITIONS D’OCTROI DES REFERES
D’URGENCE
A. LE REFERE-SUSPENSION
5 C.E. Sect., 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres GACA n°11 (extrait)
6 C.E., 28 février 2001, Préfet des Alpes-Maritimes et Société Sud-Est
Assainissement – GACA n°12 (extrait)
6 C.E., 29 novembre 2002, Communauté d’agglomération de Saint-Etienne
métropole – GACA n°14 (extrait)
7 B. LE REFERE LIBERTE
7 C.E., 28 février 2003, Commune de Pertuis – GACA n°13 (extrait)
8 C.E. Sect, 18 janvier 2001, Commune de Venelles - GAJA (extrait)
9 C.E., 30 octobre 2001, Ministre de l’Intérieur c. Mme Tliba – GACA n°15
(extrait)
10 C. LE REFERE CONSERVATOIRE
11 C.E., 18 juillet 2006, Mme Elissondo Labat – GACA n°16 (extrait)
IV. 5 LES POUVOIRS DU JUGE DES REFERES
V. LES ELEMENTS PROCEDURAUX DES REFERES
D’URGENCE
Article L.523-1 du code de justice administrative
08/01/12 - 21:48
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Les_referes_administratifs_d_urgence.docx
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La loi n°2000-597 du 30 juin 2000 ayant pour but de moderniser les
procédures d’urgence a institué un juge des référés doté de pouvoirs
nouveaux, comparables à ceux dont dispose le juge des référés devant les
juridictions judiciaires (Cf. Par exemple l’article 809 du Nouveau Code
de Procédure civile). Elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2001 - soit
le même jour que le code de justice administrative.
Elle est de plus liée au fait que le caractère exécutoire des décisions
prises par l’Administration est une règle fondamentale de droit public.
CE, Ass., 2 juillet 1982, Huglo – Requête n°25288
(extrait).
« …Considérant que les décisions du président et des présidents adjoints
de la section du contentieux ont pour seul objet de suspendre
provisoirement les effets d'un jugement du tribunal administratif
ordonnant le sursis à exécution d'une décision administrative qui a un
caractère exécutoire ; que ce caractère est la règle fondamentale du
droit public et que le sursis à exécution n'est pour le juge qu'une simple
faculté, alors même qu'existent des moyens sérieux d'annulation et un
préjudice difficilement réparable ; que la mesure de suspension est
imposée par la nécessité de rétablir dans l'intérêt général et dans le plus
court délai, la possibilité pour l'administration d'exécuter la décision
administrative prise ; qu'elle ne préjuge aucune question de droit ou de
fait et n'intervient qu'à titre provisoire à l'occasion d'un appel formé
contre le jugement de sursis du tribunal administratif sur lequel les
formations du Conseil d'Etat qui demeurent saisies, statueront suivant la
procédure et dans les formes habituelles ; qu'ainsi les requérants ne sont
pas fondés à soutenir que l'article 1° du décret attaqué aurait soit créé
un nouvel ordre de juridiction ou violé l'article 32 de l'ordonnance du 31
juillet 1945, soit porté atteinte aux garanties fondamentales accordées
aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques soit méconnu des
principes généraux de procédure s'appliquant aux décisions du Conseil
d'Etat statuant au contentieux ; que ledit décret n'a pas davantage violé
l'égalité des citoyens devant la justice ; … »
La loi du 30 juin 2000 définie de façon détaillée l’ensemble des référés.
Ne sera traité ici que des référés d’urgence.
I. Les fondements juridiques des référés d’urgence
A. Le référé-suspension
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Article L.521-1du code de justice administrative
« Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une
requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une
demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette
décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il
est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute
sérieux quant à la légalité de la décision.
Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en
annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La
suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en
annulation ou en réformation de la décision ».
B. Le référé-liberté
Article L.521-2 du code de justice administrative
« Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des
référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une
liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou
un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public
aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et
manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de
quarante-huit heures ».
C. Le référé-conservatoire
Article L.521-3 du code de justice administrative
« En cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en
l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut
ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution
d'aucune décision administrative ».
II. Les conditions de recevabilité des référés
d’urgence
A. Le référé-suspension
La requête en référé-suspension doit en premier lieu être dirigé contre
une décision que celle-ci soit positive ou négative.
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Elle a en second lieu un caractère accessoire : il faut donc
obligatoirement former un recours principal tendant à l’annulation de
l’acte administratif contesté.
Toutefois, dans l’hypothèse où un recours administratif préalable est
nécessaire pour contester la décision principale, le justiciable peut tout de
même faire une demande de référé-suspension avant que la décision de
ce recours préalable n’intervienne.
C.E. Sect., 12 octobre 2001, Société Produits Roche GACA. n°10 (extrait)
« …Considérant que l'objet même du référé organisé par les dispositions
législatives mentionnées ci-dessus de l'article L. 521-1 du code de justice
administrative est de permettre, dans tous les cas où l'urgence le justifie,
la suspension dans les meilleurs délais d'une décision administrative
contestée par le demandeur ; qu'une telle possibilité est ouverte y
compris dans le cas où un texte législatif ou réglementaire impose
l'exercice d'un recours administratif préalable avant de saisir le juge de
l'excès de pouvoir, sans donner un caractère suspensif à ce recours
obligatoire ; que, dans une telle hypothèse, la suspension peut être
demandée au juge des référés sans attendre que l'administration ait
statué sur le recours préalable, dès lors que l'intéressé a justifié, en
produisant une copie de ce recours, qu'il a engagé les démarches
nécessaires auprès de l'administration pour obtenir l'annulation ou la
réformation de la décision contestée ;… »
B. Le référé liberté et le référé conservatoire
Ces référés peuvent concerner tout acte ou agissement relevant de la
compétence du juge administratif et ne requièrent pas qu’une demande
au fond n’ait été déposée.
III. Les conditions d’octroi des référés d’urgence
A. Le référé-suspension
L’octroi du référé-suspension est d’une part conditionné par l’urgence.
ü L’urgence s’apprécie de manière concrète :
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C.E. Sect., 19 janvier 2001, Confédération nationale
des radios libres - GACA n°11 (extrait)
« … Considérant qu'il résulte de ces dispositions, comparées,
notamment, à celles de l'article 54 du décret du 30 juillet 1963 qu'elles
ont remplacées, que la condition d'urgence à laquelle est subordonné le
prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie
lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière
suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du
requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il en va ainsi, alors
même que cette décision n'aurait un objet ou des répercussions que
purement financiers et que, en cas d'annulation, ses effets pourraient
être effacés par une réparation pécuniaire ; qu'il appartient au juge des
référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision,
d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le
requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou, le cas
échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une
urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond,
l'exécution de la décision soit suspendue ; … »
ü L’urgence s’apprécie de manière globale et finaliste:
C.E., 28 février 2001, Préfet des Alpes-Maritimes et
Société Sud-Est Assainissement – GACA n°12 (extrait)
« … Considérant que l'urgence justifie que soit prononcée la suspension
d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de
manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la
situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il
appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu
des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux
sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le
jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue
; qu'il lui appartient également, l'urgence s'appréciant objectivement et
compte tenu de l'ensemble des circonstances de chaque espèce, de faire
apparaître dans sa décision tous les éléments qui, eu égard notamment à
l'argumentation des parties, l'ont conduit à considérer que la suspension
demandée revêtait un caractère d'urgence ;
Considérant que pour prononcer la suspension de l'arrêté litigieux, le
juge des référés du tribunal administratif de Nice a seulement relevé
qu'"eu égard à l'atteinte à un espace boisé classé et aux risques de
pollution des nappes phréatiques", l'urgence justifiait la suspension sans
répondre à l'argumentation en défense, non inopérante, du PREFET
DES ALPES-MARITIMES relative aux conséquences qu'une suspension
pourrait avoir immédiatement sur les conditions d'élimination des
déchets dans le département des Alpes-Maritimes ; que l'ordonnance
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attaquée est ainsi entachée d'une insuffisance de motivation et doit, dès
lors, être annulée ; … »
D’autre part, il doit exister un moyen propre à créer un doute sérieux sur
la légalité de l’acte.
C.E.,
29
novembre
2002,
Communauté
d’agglomération de Saint-Etienne métropole – GACA
n°14 (extrait)
« … Considérant que, par une ordonnance du 14 mars 2002, le juge des
référés du tribunal administratif de Lyon a ordonné la suspension de
l'exécution de la délibération en date du 7 juin 2001 par laquelle, sur le
fondement des articles L. 2333-67 et suivants du code général des
collectivités territoriales, le conseil de la COMMUNAUTE
D'AGGLOMERATION SAINT-ETIENNE METROPOLE a fixé à 1,5 % le
taux du versement destiné au financement des transports en commun ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 2333-67 du code général des
collectivités territoriales : Le taux de versement est fixé ou modifié par
délibération du conseil municipal ou de l'organisme compétent de
l'établissement public dans la limite de ... 1,75 % des salaires définis à
l'article L. 2333-65 lorsque la population de la commune ou de
l'établissement public est supérieure à 100 000 habitants et que l'autorité
organisatrice a décidé de réaliser une infrastructure de transport
collectif et que l'Etat a notifié un engagement de principe sur le
subventionnement de l'investissement correspondant ;
Considérant, d'une part, qu'eu égard à l'office que lui attribuent les
articles L. 511-1 et L. 521-1 du code de justice administrative, le juge
des référés a pu, sans commettre d'erreur de droit, retenir, en l'état de
l'instruction comme de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de
la délibération attaquée le moyen tiré de ce que la COMMUNAUTE
D'AGGLOMERATION SAINT-ETIENNE METROPOLE n'avait,
préalablement à cette délibération, pris aucune décision de réaliser une
infrastructure de transport collectif, en méconnaissance de l'article L.
2333-67 du code général des collectivités territoriales ; que, ce faisant,
le juge des référés a désigné ce moyen avec précision et suffisamment
motivé son ordonnance ; … »
Il est à noter qu’en dehors du cas du déféré préfectoral, le juge
administratif reste libre d’accorder ou non le référé-suspension alors que
les deux conditions sont remplies.
B. Le référé liberté
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Tout comme le référé-suspension, le référé liberté est tout d’abord
conditionné par l’urgence. Cette urgence doit cependant expliquer que le
juge intervienne sous 48 heures.
C.E., 28 février 2003, Commune de Pertuis – GACA
n°13 (extrait)
« … Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice
administrative : Quand une décision administrative, même de rejet, fait
l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des
référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de
l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque
l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en
l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ;
qu'aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés
peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté
fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un
organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait
porté, dans l'exercice de ses pouvoirs, une atteinte grave et
manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de
quarante-huit heures. ;
Considérant qu'en distinguant les deux procédures ainsi prévues par les
articles L. 521-1 et L. 521-2 le législateur a entendu répondre à des
situations différentes ; que les conditions auxquelles est subordonnée
l'application de ces dispositions ne sont pas les mêmes, non plus que les
pouvoirs dont dispose le juge des référés ;
Considérant qu'en l'absence de circonstances particulières le maintien
en vigueur des dispositions des articles 27, 28 et 30 du règlement
intérieur du conseil municipal de Pertuis ne caractérise pas une
situation d'urgence impliquant, sous réserve que les autres conditions
posées par l'article L. 521-2 soient remplies, qu'une mesure visant à
sauvegarder une liberté fondamentale doive être prise dans les 48 heures
; qu'ainsi M. X n'était pas fondé à saisir le juge des référés sur le
fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice
administrative ; qu'il y a lieu dès lors, tout à la fois, de faire droit aux
conclusions de la COMMUNE DE PERTUIS tendant à l'annulation de
l'article 1er de l'ordonnance du 6 février 2003 et de rejeter l'appel
incident de M. X ;
Considérant que la présente décision ne fait toutefois pas obstacle à ce
que M. X invoque devant le juge des référés saisi sur le fondement de
l'article L. 521-1 du code de justice administrative l'urgence qui pourrait
s'attacher à la suspension des articles 27, 28 et 30 mentionnés ci-dessus
;…»
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Le référé liberté ne peut de plus être octroyé qu’en cas d’atteinte grave et
manifestement illégale à une liberté fondamentale dans le cadre de
l’exercice des pouvoirs de l’Administration.
ü Exemple relatif à la libre administration des collectivités
territoriales :
C.E. Sect, 18 janvier 2001, Commune de Venelles GAJA (extrait)
« … Considérant, en premier lieu, que, si les dispositions précitées de
l'article L 521-2 peuvent trouver à s'appliquer, alors même que serait en
cause une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de
pouvoir et, le cas échéant, de donner lieu à une mesure de suspension
sur le fondement de l'article L 521-1 du même code, c'est à la condition
que l'atteinte grave et manifestement illégale dont se prévaut l'auteur de
la demande en référé ait été portée à une liberté fondamentale , c'est-àdire à l'une des libertés publiques ou à l'un des autres droits essentiels
reconnus aux individus et garantis par l'Etat ; que le principe de libre
administration des collectivités territoriales énoncé par l'article 72 de la
Constitution, qui ne concerne que l'organisation des pouvoirs publics,
n'est pas au nombre des libertés fondamentales auxquelles le législateur
a ainsi entendu accorder une protection juridictionnelle particulière ;
que par suite, et à supposer même que le refus opposé par le maire de
Venelles aux demandes qui lui avaient été présentées en vue de
convoquer le conseil municipal pour que celui-ci délibère sur l'objet
mentionné ci-dessus puisse être regardé comme méconnaissant le
principe de libre administration des collectivité territoriales, le juge des
référés du tribunal administratif de Marseille a méconnu la portée des
dispositions précitées de l'article L 521-2 du code de justice
administrative en faisant droit, sur le fondement de ce texte, aux
demandes dont il avait été saisi en vue d'enjoindre au maire de
convoquer à cette fin le conseil municipal ; … »
Autres exemples de libertés qualifiées par le juge de fondamentales : le
droit d’asile (C.E., 15 février 2002, Hadda), la liberté d’entreprendre
(C.E., 1er mars 2002, Xavier Bonfils), la liberté de réunion (Ord. C.E.,
2002, Front national).
ü Exemple d’atteinte grave à une liberté fondamentale mais non
manifestement illégale :
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C.E., 30 octobre 2001, Ministre de l’Intérieur c. Mme
Tliba – GACA n°15 (extrait)
« … Considérant qu'en ce qu'il a pour objet de préserver des ingérences
excessives de l'autorité publique la liberté qu'a toute personne de vivre
avec sa famille, le droit de mener une vie familiale normale constitue une
liberté fondamentale au sens des dispositions précitées de l'article L.
521-2 du code de justice administrative ; que toutefois, à la différence
d'une demande de suspension présentée sur le fondement de l'article L.
521-1 de ce code, à laquelle il peut être satisfait s'il est justifié d'une
situation d'urgence et de l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité
de la décision contestée, une demande présentée au titre de la procédure
particulière de l'article L. 521-2 du code de justice administrative
implique, pour qu'il y soit fait droit, qu'il soit justifié, non seulement
d'une situation d'urgence, mais encore d'une atteinte grave portée à la
liberté fondamentale invoquée ainsi que de l'illégalité manifeste de cette
atteinte ; que la condition de gravité de l'atteinte portée à la liberté de
vivre avec sa famille doit être regardée comme remplie dans le cas où la
mesure contestée peut faire l'objet d'une exécution d'office par l'autorité
administrative, n'est pas susceptible de recours suspensif devant le juge
de l'excès de pouvoir, et fait directement obstacle à la poursuite de la vie
en commun des membres d'une famille ; que tel est le cas d'une mesure
d'expulsion du territoire français, susceptible d'une exécution d'office,
s'opposant au retour en France de la personne qui en fait l'objet, et
prononcée à l'encontre d'un ressortissant étranger qui justifie qu'il mène
une vie familiale en France ;
Considérant que Mme X... réside en France depuis 1969, avec ses cinq
enfants de nationalité française, et est dépourvue de toute famille dans
son pays d'origine ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient le
MINISTRE DE L'INTERIEUR, la condition d'atteinte grave portée à sa
liberté de vivre avec sa famille doit être regardée comme remplie ;
Considérant, toutefois, que la condition d'illégalité manifeste de la
décision contestée, au regard du droit à une vie familiale normale,
invoquée par la requérante, ne peut être regardée comme remplie que
dans le cas où il est justifié d'une atteinte manifestement
disproportionnée aux buts en vue desquels la mesure contestée a été
prise ; que, pour prononcer l'expulsion de Mme X..., le MINISTRE DE
L'INTERIEUR s'est fondé sur ce que celle-ci s'était rendue coupable de
recel habituel de biens provenant d'un délit, de recel de biens provenant
de trafic de stupéfiants et de non-justification de ressources par une
personne en relation habituelle avec une personne se livrant à une
activité illicite en matière de stupéfiants, infractions pour lesquelles elle
a été condamnée à une peine d'emprisonnement de quatre ans infligée
par un jugement du tribunal correctionnel de Toulon en date du 22 mai
1998 ; que, nonobstant la présence en France de l'ensemble des
membres de la famille de Mme X..., il ressort des pièces du dossier qu'eu
égard à la gravité des faits relevés à son encontre, ainsi qu'à la
circonstance que son fils mineur a été confié à la garde de sa fille, le
MINISTRE DE L'INTERIEUR n'a pas porté à son droit à une vie
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familiale normale une atteinte manifestement disproportionnée aux buts
en vue desquels la mesure d'expulsion contestée a été prise ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le MINISTRE DE
L'INTERIEUR est fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance
attaquée, prise sur le fondement invoqué par Mme X... de l'article L.
521-2 du code de justice administrative, le juge des référés du tribunal
administratif de Nice a estimé que son arrêté du 27 juillet 2001 était
entaché d'une illégalité manifeste au regard du droit à une vie familiale
normale de la requérante ; … »
C. Le référé conservatoire
Plusieurs éléments conditionnent l’attribution du référé conservatoire :
-
l’urgence
-
l’utilité de la mesure demandée
-
le fait que la mesure demandée ne fasse pas obstacle à l’exécution
d’une décision administrative
C.E., 18 juillet 2006, Mme Elissondo Labat – GACA
n°16 (extrait)
« … Considérant que pour prévenir ou faire cesser un dommage dont
l'imputabilité à des travaux publics ou à un ouvrage public ne se heurte
à aucune contestation sérieuse, le juge des référés peut, sur le fondement
des dispositions précitées de l'article L. 521-3 du code de justice
administrative, enjoindre au responsable du dommage de prendre des
mesures conservatoires destinées à faire échec ou mettre un terme aux
dangers immédiats présentés par l'état de l'immeuble ; que si, dans ce
cadre, le juge des référés ne doit pas faire obstacle à l'exécution d'une
décision administrative, la circonstance que le responsable du dommage,
saisi par l'intéressé d'une demande tendant à la réalisation de ces mêmes
mesures, l'ait rejetée par une décision expresse ou implicite n'est pas à
elle seule de nature à faire obstacle à la mise en oeuvre de la procédure
prévue par l'article L. 521-3 ;… »
IV. Les pouvoirs du juge des référés
Dans le cadre du référé suspension, le juge ne peut que suspendre
l’exécution d’un acte administratif alors que dans le cadre du référé
liberté et du référé liberté conservatoire, il peut ordonner toutes mesures
nécessaires à la condition, pour ce qui est du référé conservatoire, de ne
pas faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative ni de
prononcer une mesure ayant des conséquence définitive).
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V. Les éléments procéduraux des référés d’urgence
Article L.523-1 du code de justice administrative
« Les décisions rendues en application des articles L. 521-1, L. 521-3,
L. 521-4 et L. 522-3 sont rendues en dernier ressort.
Les décisions rendues en application de l'article L. 521-2 sont
susceptibles d'appel devant le Conseil d'Etat dans les quinze jours de
leur notification. En ce cas, le président de la section du contentieux du
Conseil d'Etat ou un conseiller délégué à cet effet statue dans un délai de
quarante-huit heures et exerce le cas échéant les pouvoirs prévus à
l'article L. 521-4. »
En d’autres termes, le référé suspension et le référé conservatoire
peuvent faire l’objet d’un contrôle de cassation opéré par le Conseil
d’Etat.
Dans le cadre du référé liberté, le juge statue dans un délai de 48 heures.
Sa décision est susceptible d’appel devant le Conseil d’Etat.
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