La gouvernance locale dans les milieux ruraux
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La gouvernance locale dans les milieux ruraux
Pour en savoir plus La gouvernance locale dans les milieux ruraux périphériques québécois Projet de recherche PROBLÉMATIQUE GUY CHIASSON Département de travail social et des sciences sociales Université du Québec en Outaouais [email protected] CAROLINE ANDREW Faculté des sciences sociales Université d’Ottawa [email protected] RENÉ BLAIS Département des sciences humaines Campus universitaire Saint-Louis Maillet Université de Moncton Nouveau-Brunswick [email protected] JACQUES BOUCHER Département de travail social et des sciences sociales Université du Québec en Outaouais [email protected] ANNE GILBERT Département de géographie Université d’Ottawa [email protected] Les reconfigurations de l’État et des politiques publiques, qui accompagnent les restructurations des économies nationales, sont caractérisées par un mélange complexe de politiques de privatisation et de décentralisation (Moulaert et Demazière, 1996 ; Atkinson, 2000). Dans ces deux cas, les gouvernements centraux ont confié des responsabilités plus importantes à des acteurs situés au palier local (gouvernements locaux, organismes communautaires, corporations locales de développement, entreprises, etc.) ou encore les ont intégrés dans des démarches partenariales (Savard et Chiasson, 2001). Pour certains, cette responsabilisation du local représente un net recul de l’action publique puisqu’elle n’est qu’une façon de cautionner la privatisation néolibérale et la domination des intérêts privés (Boivin et Fortier, 1998 ; Duchastel, 2000). Pour d’autres, les nouvelles pratiques locales représentent une voie prometteuse de renouvellement de l’action collective que ce soit parce qu’elles sont mieux adaptées aux exigences du nouveau contexte socioéconomique (Fontan, 1996 ; Piore et Sabel, 1988) ou parce qu’elles instaurent des formes de régulation sociale jugées innovatrices (Balme, Faure et Malibeau, 1999 ; Paquet, 2001) ou plus démocratiques (D’Aquino, 2002 ; Vaillancourt et Lévesque, 1996). Notre recherche s’inspire de ces débats tout en s’en démarquant. À l’instar de ceux-ci, nous nous 132 © 2004 – Presses de l’Université du Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V 2M2 • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca Tiré de : Économie et Solidarités, vol. 34, no 2, Martine Vézina, responsable • EES3402N Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés interrogeons sur la capacité du palier local d’assumer le rôle qui lui est suggéré par les transformations de l’État. Cependant, la plupart des études canadiennes (Andrew, 1999 ; Klein, Fontan et Tremblay, 1999 ; Filion, 1999), autant que celles provenant d’autres contextes (LeGalès, 1995 ; Veltz, 1996) qui ont été réalisées sur la montée du local, se sont centrées sur des contextes urbains en insistant sur le rôle central des villes dans les processus de redéfinition des lieux de pouvoir. Résultat, l’action collective des milieux ruraux canadiens et québécois, en particulier ceux qui sont éloignés des grandes villes, est moins bien documentée. Pourtant, le contexte des régions périphériques est à bien des égards différent de celui des milieux plus centraux. Dans ce contexte, l’action collective locale fait face à des difficultés particulières dues notamment à l’éloignement par rapport aux grands centres (faible densité de population, stagnation démographique et économique etc.). Ces différences modèlent l’action publique locale (Hamel, 2000) et justifient un regard plus insistant sur les territoires de la ruralité périphérique (Jean, 1997, 2002). Nous voulons ainsi mieux documenter la capacité d’action des localités rurales périphériques au Québec. Nous ciblerons plus particulièrement des initiatives de gouverne face à une problématique de première importance pour la ruralité périphérique québécoise, c’est-à-dire la mise en valeur des forêts. La gestion des forêts est un objet privilégié pour étudier l’action collective locale en milieu périphérique. Si la forêt représente un enjeu capital pour les régions périphériques, sa gestion a traditionnellement largement échappé au contrôle du palier local. Depuis longtemps, les forêts sont, en effet, soumises à une gestion assez centralisée aux mains de l’État et des grandes compagnies forestières tandis que leur mise en valeur se limite presque exclusivement à la récolte du bois pour l’exportation. Cette situation se perpétue, mais on voit émerger des éléments de décentralisation favorisant, par endroits, une gestion plus localisée du patrimoine forestier (Carrier, 1995), des projets de développement local s’appuyant parfois sur un nouveau discours (Blais, 1997, 1999) et des approches axées sur une utilisation plus durable de la forêt (Southcott, 1992 ; Désy, 1995). Ce sont sur ces projets locaux comme forme de gestion décentralisée et localisée du patrimoine forestier que nos recherches vont porter. APPROCHE Nous ferons appel à une approche centrée sur la gouvernance locale. La notion de gouvernance locale désigne les pratiques de gouverne qui émergent dans la foulée de la crise de légitimité de l’État (Juillet et Roy, 1996 ; Stoker, 1998). Elle cerne des formes de gouverne où le gouvernement joue un rôle moins central tout en faisant une place importante aux secteurs privé et associatif dans l’action publique locale (Andrew et Goldsmith, 1998 ; Chiasson, 1999). Pour les théoriciens de la gouvernance, la crise des institutions publiques Économie et Solidarités, volume 34, numéro 2, 2003 133 © 2004 – Presses de l’Université du Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V 2M2 • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca Tiré de : Économie et Solidarités, vol. 34, no 2, Martine Vézina, responsable • EES3402N Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés signifie l’absence d’une régulation centralisée de l’action publique et entraîne l’émergence de mécanismes de coordination polycentriques prenant une forme résiliaire (Juillet et Andrew, 1999 ; Paquet, 2001). L’approche de la gouvernance locale s’intéresse donc à la dimension institutionnelle, c’est-à-dire au positionnement institutionnel des acteurs. Elle porte une attention toute particulière à l’étude des relations entre les acteurs tout comme à celle des mécanismes qui assurent la coordination entre les acteurs engagés dans les réseaux locaux, et au premier plan les modalités de circulation de l’information (Lafontaine, 1998 ; Gilbert, Proulx et Carrier, 2002). Comme le suggère l’approche de gouvernance, nous voulons comprendre le rôle des divers acteurs qui participent à ces projets tout comme les mécanismes qui assurent la coordination de leurs réseaux d’action. Comment les acteurs font-ils cohabiter des objectifs parfois différents ? Quels sont les canaux d’information et les mécanismes de rétroaction qui interviennent aux diverses étapes de ces projets ? Comment ces canaux influencent-ils le déroulement du projet ? À cette étude des modalités de structuration de la gouvernance locale, nous ajoutons un questionnement sur trois dimensions plus spécifiques liées aux projets : une dimension sociale (la participation des groupes exclus), une dimension économique (l’impact sur le travail) et une dimension d’aménagement (la maîtrise du cadre de vie). En étudiant ces éléments simultanément, nous pourrons juger si l’action collective locale permet d’infléchir les rapports sociaux et de participer au développement durable de ces espaces (Bouthilier et al., 2000). La participation des groupes exclus. Tandis que certains craignent que la gouvernance locale conduise au renforcement des inégalités sociales (Saoumi, 1998 ; Squires, 1996), d’autres espèrent qu’elle constitue une opportunité pour une participation accrue de groupes traditionnellement exclus des processus publics (Atkinson, 1998 ; Andrew, 2000). Quelle participation la gouvernance locale des forêts périphériques québécoises offre-t-elle aux groupes traditionnellement exclus des pratiques forestières dominantes (les petits propriétaires de boisés, les entrepreneurs en tourisme, les groupes fragiles sur le plan socioéconomique, les autochtones, les femmes, etc.) ? Les impacts sur le travail. Les milieux ruraux périphériques québécois subissent une crise de l’emploi due à une dépendance à l’égard des activités d’extraction et de première transformation des ressources naturelles (Brouillette, 2000) et, conséquemment, envers des formes de travail peu qualifié. Les initiatives de gouvernance locale des forêts visent souvent à relancer l’emploi que ce soit en développant des formes de travail à « haute valeur ajoutée », des initiatives locales de mise en valeur des restes de bois de l’exploitation forestière classique ou en privilégiant des formes d’exploitation forestière plus durables et moins mécanisées comme dans le cas des fermes forestières en métayage (Masse, 2001 ; Bouthilier et Dionne, 1995). Quels impacts ont les initiatives de gouvernance locale des forêts périphériques sur l’emploi local ? 134 Économie et Solidarités, volume 34, numéro 2, 2003 © 2004 – Presses de l’Université du Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V 2M2 • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca Tiré de : Économie et Solidarités, vol. 34, no 2, Martine Vézina, responsable • EES3402N Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés La maîtrise du cadre de vie. La maîtrise du cadre de vie, qui s’inscrit à l’intérieur du rapport entre environnement, développement (durable) et pratiques d’acteurs, aurait été fortement affectée par la montée du modèle productiviste, comme en témoigne la multiplication des problèmes environnementaux depuis les trente dernières années (dont l’épuisement de la ressource forêt). Or, pour plusieurs interprètes en matière de gouvernance, la montée du local pourrait contribuer à renverser la tendance, en favorisant la planification écologique territoriale ainsi que son intégration à une action visant la vitalité sociale et économique communautaire (Gagnon, 1994 ; Jean, 1997). Comment la gouvernance locale des forêts périphériques aide-t-elle les collectivités touchées à mieux gérer les impacts de leur exploitation sur la ressource et le territoire ? MÉTHODOLOGIE ET CALENDRIER DE LA RECHERCHE Ce projet se penche sur deux régions québécoises pour lesquelles la forêt constitue un enjeu central : l’Abitibi-Témiscamingue (A-T) et l’Outaouais dans sa portion rurale (le territoire situé à l’extérieur de la région métropolitaine de recensement). L’A-T représente une figure type de la périphérie isolée tandis que l’Outaouais rural, tout en appartenant à la périphérie, par sa proximité d’Ottawa-Gatineau et de Montréal est déjà moins isolée du cœur métropolitain du Québec. Ces différences pourraient bien se répercuter sur les trajectoires de gouvernance locale des deux régions. Une lecture comparée de ces deux espaces régionaux permettra de voir s’il y a des modalités d’action locale différenciées à l’intérieur même de la périphérie québécoise. Ce projet de recherche a pris son envol en mai 2003 et devrait se terminer à la fin de l’année 2006. Voici un sommaire de ce que nous comptons réaliser au cours de ces trois années. Année 2003-2004 • Répertoire et classification des projets. Un travail visant à répertorier les projets de gouvernance locale forestière qui ont pris forme depuis dix ans dans les deux régions à l’étude a été amorcé. Ce travail est rendu nécessaire du fait que l’on dispose d’assez peu d’études universitaires sur l’action collective locale dans ces deux régions (cela est encore plus vrai pour l’Outaouais rural). Pour connaître ces projets, nous faisons une collecte systématique d’information auprès d’organismes régionaux : ministère des Ressources naturelles, conseils régionaux de développement (CRD), conseils locaux de développement et municipalités régionales de comté (MRC). En nous inspirant de typologies déjà élaborées pour l’étude de la gouvernance locale, nous classerons les projets selon les configurations d’acteurs Économie et Solidarités, volume 34, numéro 2, 2003 135 © 2004 – Presses de l’Université du Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V 2M2 • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca Tiré de : Économie et Solidarités, vol. 34, no 2, Martine Vézina, responsable • EES3402N Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés qui s’en dégagent et le type d’utilisation de la forêt. Cette classification nous permetta de réaliser les premières analyses et de cartographier les lieux de la gouvernance locale forestière pour les deux régions. Année 2004-2005 • Sélection des projets et collecte de l’information. À partir de la classification, nous pourrons, la deuxième année, sélectionner pour chacun des types de projets relevés un projet par région. Pour chacun des projets retenus, des données seront réunies, suivant une grille de collecte de données établie et éprouvée par des chercheurs du Centre de recherche sur les innovations sociales dans l’économie sociale, les entreprises et les syndicats (CRISES). Cette grille comprend cinq grands axes que les études de cas doivent cibler : le contexte d’émergence, la présentation des acteurs/actrices, la dimension institutionnelle, la dimension organisationnelle et les éléments de synthèse (Comeau, 2000). Les éléments de synthèse porteront dans notre cas sur les trois questions posés précédemment : celle de l’impact des projets sur le travail, sur la participation des groupes exclus et sur la maîtrise du cadre de vie. Le recueil d’information à partir de la grille se fera en deux volets, soit par une analyse des sources documentaires et par des entrevues avec des acteurs des projets. • Analyse des sources documentaires. Afin de dresser un portrait aussi complet que possible des projets et de leur évolution, nous ferons appel à une multitude de sources documentaires tant internes (procès-verbaux et compte rendus, études de marché, énoncés de mission, documents d’orientation, documents d’ententes entre les partenaires, etc. ) qu’externes au projet (découpures de journaux locaux, documents municipaux, documents d’évaluation, etc.). • Collecte du point de vue des acteurs. Nous aurons recours à des entrevues semi-dirigées auprès de certains partenaires engagés dans les projets, autant des promoteurs que des gens qui ont joué un rôle de soutien (élus locaux, commissaire industriel, intervenants de CLD ou de CLSC, etc.). Nous interrogerons également les employés du projet (pour évaluer l’impact de la gouvernance locale sur les formes de travail) et des acteurs provenant de groupes souvent exclus des processus publics (afin de déterminer leur participation aux diverses étapes du projet). Année 2005-2006 • Analyse des cas individuels. À partir du matériel colligé que nous analyserons, nous tenterons de dégager pour chacun des cas l’incidence de l’action locale sur les rapports sociaux (travail et participation des groupes sociaux) 136 Économie et Solidarités, volume 34, numéro 2, 2003 © 2004 – Presses de l’Université du Québec Édifice Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V 2M2 • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca Tiré de : Économie et Solidarités, vol. 34, no 2, Martine Vézina, responsable • EES3402N Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés et sur les rapports avec l’environnement (maîtrise du cadre de vie). Cette analyse permettra en outre de voir si des différences marquées se dessinent entre des configurations différentes d’action collective locale (selon notre typologie) et d’évaluer le rôle joué par les acteurs municipaux dans le déploiement de la gouvernance locale. Ces diverses analyses seront présentées dans autant de monographies, susceptibles de faire ressortir les modalités particulières de la gouvernance des initiatives étudiées. • Synthèse et comparaison entre les deux milieux régionaux. Une synthèse sera effectuée afin de faire ressortir les convergences entre les projets. La comparaison entre les données recueillies en A-T et dans l’Outaouais rural permettra de réinscrire les processus locaux dans la dynamique contemporaine de reconfiguration de l’action publique. En comparant ces deux espaces régionaux, nous serons mieux à même d’apprécier dans quelle mesure leur place différente à l’intérieur de la périphérie joue sur les processus de gouvernance locale observés. BIBLIOGRAPHIE ANDREW, C. (1999). « Les métropoles canadiennes », in C. ANDREW (dir.), Dislocation et permanence. L’invention du Canada au quotidien, Ottawa, Presses de l’Université d’Ottawa, p. 61-80. ANDREW, C. 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Laurier, bureau 450, Sainte-Foy, Québec G1V 2M2 • Tél. : (418) 657-4399 – www.puq.ca Tiré de : Économie et Solidarités, vol. 34, no 2, Martine Vézina, responsable • EES3402N Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés LAFONTAINE, D. (1998). « Acteurs territoriaux et dispositifs de gouvernance : un point de vue communicationnel », in S. CÔTÉ et M.-U. PROULX (dir.), Espaces en mutation, Rimouski, Université du Québec à Rimouski, Groupe de recherche interdisciplinaire en développement de l’Est du Québec (GRIDEQ), et Chicoutimi, Université du Québec à Chicoutimi, Groupe de recherche en intervention régionale (GRIR), p. 165-186. LEGALÈS, P. (1995). « Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine », Revue française de science politique, vol. 45, no 1, p. 57-95. MASSE, S. (2001). La viabilité socio-économique de la ferme forestière en métayage, Ottawa, Service canadien des forêts. MOULAERT, F. et C. 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