la jurisprudence de la cour européenne de justice en matière de

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LA JURISPRUDENCE DE LA COUR EUROPÉENNE DE JUSTICE
EN MATIÈRE DE PARIS SPORTIFS12,
I.
CONTEXTE GÉNÉRAL
1. JEUX, JEUX DE HASARD, LOTERIE ET PARIS
1.1. Un rappel académique
Le jeu est une activité de loisir soumise à des règles conventionnelles comportant gagnant(s) perdant(s)
et/ou intervient de façon variable les qualités physiques ou intellectuelles, l’adresse, l’habilité et le
hasard.3
Le jeu de hasard est un jeu dont le déroulement est partiellement ou totalement soumis à la chance.
Celle-ci peut provenir d’un tirage ou d’une distribution de cartes, d’un jet de dés, etc. Lorsque le jeu est
totalement soumis au hasard, on parle de jeu de hasard pur.
Lorsque le joueur doit déterminer son action en fonction d’évènements aléatoires passés ou futurs et de
probabilités, on parle plus volontiers de jeu de hasard raisonné. 4
La loterie est un jeu de hasard qui permet aux acquéreurs de billets dont les numéros sont tirés au sort
de gagner des prix.5
Le hasard est une circonstance de caractère imprévu ou imprévisible, dont les effets peuvent être
favorables ou défavorables pour quelqu’un.6 7
Le sort serait une puissance surnaturelle qui est censée fixer le cours des événements dont la cause
n’est pas déterminée.8
Le pari reçoit une double définition, d’une part, c’est une convention entre deux parties qui affirme des
thèses différentes ou contraires et par laquelle celle qui s’engage recevra quelque chose, une somme
fixée à l’avance ou, d’autre part, un jeu d’argent dans lequel le parieur mise sur la victoire de l’un des
concurrents d’une épreuve, d’une compétition sportive.9 10
1
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Depuis une perspective belge.
3
Selon les Professeurs Tilleman et Verbeke (Jeu de hasard : définition juridique – mise en application. Une analyse
juridique de la définition d’un jeu de hasard selon la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les établissements de
jeux et la protection des joueurs. Il faudrait considérer : « du point de vue nuancé du droit civil, un contrat de jeu
est : un contrat de chance consensuel où l’évènement incertain, qui détermine quelle partie doit prester, est une
activité de jeu, à laquelle au moins une des parties du contrat participe. Il faut comprendre par activité de jeu : une
activité humaine réglementée où un résultat final est atteint, lequel permet de parler de gagnants et de perdants »
4
Wikipedia.org
5
Larousse
6
Larousse
7
Selon les Professeurs Tilleman et Verbeke (op.cit.), il faut comprendre par hasard la réalisation d’un évènement,
une situation ou un résultat indéterminé, ou encore : lorsque la chance est différente de ….
8
Larousse
9
Larousse
2
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Le pari sportif
Selon Louis Derwa :
« L’on distingue deux types de paris sportifs. Des paris mutuels pour lesquels un organisateur
intervient en tant qu’intermédiaire entre les parieurs qui jouent les uns contre les autres, pour
assembler les mises et répartir les gains entre les gagnants, tout en préservant une commission.
Ce type de paris est le plus fréquent dans l’hippisme, le poker, etc.
Par contre, dans les paris à cotes, les parieurs ne jouent pas entre eux, mais engagent leur mise
sur le résultat d’un évènement (événement) où le montant des gains est déterminé en fonction
du cote fixe ou conventionnel contre l’organisateur (le bookmaker), qui est tenu au paiement des
gains aux joueurs chanceux. C’est le type de paris le plus fréquent en sport. »11
1.2. Le droit civil
1.2.1
Les notions de jeu et de pari ne sont pas définies dans le Code civil.12
L’article 1964 du Code civil range le jeu et le pari parmi les contrats aléatoires : « le contrat aléatoire est
une convention réciproque dont les effets, quant aux avantages et aux pertes, soit pour toutes les
parties, soit pour l’une ou plusieurs d’entre elles, dépendent d’un événement incertain. »
L’aléa étant défini : « un tour imprévisible et le plus souvent défavorable pris par les événements et lié à
une activité, une action ».13
Le principe, selon l’article 1965 du Code civil, étant :
« La loi n’accorde aucune action pour une dette du jeu ou pour le paiement d’un pari. »
Le Code poursuit en son article 1966 :
« Les jeux propres à exercer au fait des armes, les courses à pied ou à cheval, les courses de
charriot, le jeu de paume et autres jeux de même nature qui tiennent à l’adresse et à l’exercice
du corps, ainsi que les jeux de hasard autorisés par la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les
paris, les établissements des jeux de hasard et la protection des joueurs sont exemptés de la
disposition précédente. (…) »
Indirectement, par une définition négative, cette disposition de l’article 1966 du Code civil fait entrer les
contrats visés dans les dispositions générales organisant les contrats.
10
Selon les Professeurs Tilleman et Verbeke (op.cit.), la notion de pari doit également être comprise dans le sens
du droit civil, comme contrat de chance. Le contrat de pari est une sorte de contrat de jeu. Dans la catégorie des
contrats de jeux, le pari peut être décrit comme suit : « le contrat de pari est un contrat de jeu par lequel
l’activité de jeu est la différence d’opinions, la participation à un concours avec des points de vue contraires.
L’activité ne connaît pas d’autres règles de jeu et se distincte des autres activités de jeu par sa simplicité. »
11
Le Droit du Sport, Organisation acteurs et dérives. Louis Derwa ; Kluwer, 2012
12
Louis Derwa (op.cit), p. 306
13
Larousse
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Les dispositions du Code civil renvoient donc aussi à la réglementation en matière de jeux de hasard.14
1.2.2
La loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard, la
protection des joueurs15 donne quelques définitions importantes.
« Pour l’application de la présente loi et de ses arrêtés d’exécution, il faut entendre par :
1) jeu de hasard : tout jeu pour lequel un enjeu de nature quelconque est engagé, ayant pour
conséquence soit la perte de l’enjeu par au moins un des joueurs, soit le gain de quelque nature
qu’il soit, au profit d’au moins un des joueurs ou organisateurs du jeu et pour lequel le hasard
est un élément, même accessoire, pour le déroulement du jeu, la détermination du vainqueur
ou la fixation du gain ;
(…)
5) pari : jeu de hasard dans lequel chaque joueur mise un montant et qui produit un gain ou
une perte qui ne dépend pas d’un acte posé par le joueur, mais de la vérification d’un fait
incertain qui survient sans l’intervention des joueurs ;
6) pari mutuel : pari pour lequel un organisateur intervient en tant qu’intermédiaire entre les
différents joueurs qui jouent les uns contre les autres et où les mises sont rassemblées et
réparties entre les gagnants, après retenue d’un pourcentage destiné à couvrir les taxes sur les
jeux et paris, les frais liés à l’organisation et le bénéfice qu’il s’attribue ;
7) pari à cotes : pari où un joueur mise sur le résultat d’un fait déterminé, où le montant des
gains est déterminé en fonction d’une cote fixe ou conventionnelle donnée et où l’organisateur
est personnellement tenu au paiement du gain aux joueurs ;
(…)
9) jeu média : jeu de hasard exploité via un média.
(…) »
1.2.3
La loi de 1999 indique expressément en son article 3 :
« Ne constitue pas un jeu de hasard, au sens de la loi, l’exercice des sports. »
Il faut néanmoins constater que la loi ne précise pas ce qu’il faut entendre par « paris sportifs ».16
Au sens de la Charte du Conseil européen, on entend par « sport » :
14
Loi du 10 janvier 2010 portant modification à la législation relative aux jeux de hasard et la loi du 10 janvier 2010
modifiant la loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des
joueurs, en ce qui concerne la Commission des jeux de hasard. Ces deux lois ont été publiées au Moniteur belge le
1er février 2010 (ci-dessous : la loi de 1999).
15
Moniteur belge 30.12.1999 et référence ci-dessus
16
Louis Derwa (op.cit.), p. 313
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« (…) Toute forme d’activité physique qui, à travers une participation, organisée ou non, a pour
objectif l’expression ou l’amélioration de la condition physique et psychique, le développement
des relations sociales ou l’obtention de résultats en compétition de tous niveaux. »17
Les Travaux Parlementaires de la loi de 1999 reprennent quant à eux comme définition :
« Une activité physique exercée à titre de détente ou professionnelle, comportant un aspect de
jeu ou de compétition, qui exige ou stimule la condition physique et l’adresse et pour laquelle des
règles déterminées s’appliquent. »18
1.3. Le droit pénal
a. L’article 301 du Code pénal stipule :
« Sont réputés loterie, toutes opérations offertes au public et destinées à procurer un gain par la
voie du sort. »19
L’article 302 du même Code précise quant à lui :
« Les auteurs, entrepreneurs, administrateurs, préposés ou agents de loterie non autorisés
légalement, seront punis d’un emprisonnement allant de 8 jours à 3 mois et d’une amende de
50 € à 3.000 €. (…) »
b. Les loteries sont autorisées sur base de la loi du 31 décembre 1851.20
La Loterie Nationale n’est quant à elle pas soumise à la loi sur les jeux de hasard et relève d’une loi
spécifique.21
c. L’article 4 de la loi de 1999 stipule :
« §1. Il est interdit à quiconque d’exploiter un jeu de hasard ou un établissement de jeux de
hasard, sous quelque forme, en quelque lieu et quelque manière, directe ou indirecte, que ce soit,
sans licence préalablement octroyée par la Commission des jeux de hasard, conformément à la
présente loi et sous réserve des exceptions à la loi.
§2. Il est interdit à quiconque de participer à un jeu de hasard, de faciliter l’exploitation d’un jeu
de hasard ou d’un établissement de jeux de hasard, de faire de la publicité pour un jeu de hasard
ou un établissement de jeux de hasard ou de recruter des joueurs pour un jeu de hasard ou un
établissement de jeux de hasard quand l’intéressé sait qu’il s’agit d’une exploitation d’un jeu de
hasard ou d’un établissement de jeux de hasard non autorisé en application de la présente loi.
17
Article 2.1 a) de la Charte du Conseil de l’Europe adoptée le 24 septembre 1992
Doc. Parl. Chambre, 2008-2009, Doc. 52-1992/001, p. 16
19
Cet article est repris dans le chapitre dénommé : « Des infractions aux lois et règlements sur les loteries, les
maisons de jeux et les maisons de prêts sur gages »
20
Moniteur Belge, 16 janvier 1852, article 7, notamment les loteries exclusivement destinées à des actes de piété
ou de bienfaisance, etc.
21
Loi du 19 avril 2002, Moniteur belge du 4 mai 2002
18
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§3. Il est interdit à quiconque de participer à tous jeux de hasard si l’intéressé peut avoir une
influence directe sur son résultat. »22 23
2. LE DROIT ÉCONOMIQUE24
XII.3 du Code de droit économique transpose la clause de marché intérieur présente dans
l'article 3, §§ 1 et 2 de la directive 2000/31/CE sur le commerce électronique. Le premier alinéa
transpose le principe du pays d'origine en rappelant que lorsque le prestataire de services de
l'information est établi sur le sol belge, il est soumis au droit belge. Le second alinéa transpose, pour sa
part, le principe de reconnaissance mutuelle en vertu duquel si un prestataire est valablement établi sur
le territoire d'un autre État membre, ses services ne doivent pas être restreints par les exigences
applicables en Belgique.
L’article
Les articles XII.4 et XII.5 rendent pour leur part inapplicable l'article XII.3 et limitent cette libre
circulation des services dans certaines de ses composantes : « les chapitres IIIbis, IIIter, Vbis et Vter de la
loi du 9 juillet 1975 relative au contrôle des entreprises d'assurances restent d'application » tandis que
« la publicité pour la commercialisation des parts des organismes de placement collectif en valeurs
mobilières visés à l'article 105 de la loi du 4 décembre 1990 relative aux opérations financières et aux
marchés financiers est soumise à la législation du pays de commercialisation. »
La libre circulation des services de l'information telle que définie par l'article XII.3 ne s'appliquera pas
non plus :
« 1° à la liberté des parties de choisir le droit applicable à leur contrat
2° en matière d'obligations contractuelles dans les contrats conclus avec des consommateurs
3° en matière de droit d'auteur et de droits voisins, de droits sur les topographies de produits semiconducteurs, de droits sui generis sur les bases de données, de droits de propriété industrielle
4° en ce qui concerne la validité formelle des contrats créant ou transférant des droits sur des
biens immobiliers, lorsque ces contrats sont soumis à des exigences de forme impératives dans
l'État membre où est situé le bien concerné
5° en ce qui concerne l'autorisation des publicités non sollicitées transmises par courrier
électronique. »
L'article XII.5 rappelle quant à lui les principes généraux dégagés par le droit européen permettant à la
puissance publique de limiter une liberté fondamentale (soit pour un objectif d'ordre public, touchant
aux intérêts essentiels de l'État, respectant le critère de proportionnalité, etc.) et organise les
procédures de coopération judiciaire entre États membres en cas d'action contre un prestataire de
services de l'information en ligne.
XVII.1er du Code de droit économique est la base légale de l'action en cessation générale, qui permet au
président du tribunal de commerce (ou du tribunal de première instance à l'encontre des personnes
exerçant une profession libérale) de mettre fin à une infraction au Code de droit économique, même si
celle-ci constitue aussi une infraction pénale. Un régime spécifique existe cependant pour les
infractions commises au titre XII concernant les services de l'information en ligne. Le chapitre V du
titre XVII modalise en effet les actions pour les violations de certains articles 14.
22
L’article 3 considère que ne constitue pas un jeu de hasard l’exercice des sports
Le chapitre 7 de la loi de 1999 prévoit des dispositions pénales pour encadrer les dispositions civiles de la loi
24
Voir aussi : commentaire des lois sur les services de la société de l'information, p. 7, consultable en ligne à
l'adresse : http://www.internet-observatory.be/internet_observatory/pdf/legislation/cmt/law_be_2003-0311_cmt_fr.pdf
23
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3. L’APPLICATION EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE PARIS SPORTIFS
Au niveau européen, il n’existe pas actuellement de norme spécifique aux paris sportifs.25
3.1
Le Parlement européen constate26 :
« (…) considérant que, en raison de sa nature spécifique et en application du principe de
subsidiarité, la prestation de service du jeu d’argent et de hasard en ligne ne fait l’objet d’aucune
réglementation sectorielle dans l’Union, et qu’elle a été exclue du champ d’application des
directives sur les services et les droits des consommateurs, restant toutefois soumises à un
certain nombre de dispositions de droit dérivé de l’Union, telles que la directive sur la protection
des données, la directive sur la protection de la vie privée dans le secteur des communications
électroniques et la directive sur les pratiques commerciales déloyales ;
(…)
Considérant que la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) a confirmé que l’offre de jeux
d’argent et de hasard est une activité économique de nature particulière, pour en justifier
certaines restrictions pour des raisons impérieuses d’intérêt public, comme la protection des
consommateurs, la prévention à la fraude, la lutte contre le blanchiment de capitaux ou le
maintien de l’ordre public et la protection de la santé publique ;
Considérant que toute restriction imposée à cet égard doit être conforme à celles qui sont
prévues par le Traité FUE, de façon à être proportionnées aux objectifs poursuivis et être non
discriminatoires. »
Cette résolution fait suite à d’autres :
-
14 mars 2013 sur les matchs truqués et la corruption dans le sport (p. 7_ta (2013) 0098)
2 février 2012 sur la prévention européenne du sport (p. 7 _ ta (2012) 0025)
15 novembre 2011 sur les jeux en ligne dans le marché intérieur (JO C153E du 31.05.2013, p. 35)
10 mars 2009 sur l’intégrité des jeux d’argent en ligne (Jo C87E du 01.04.2010, p. 30)
La résolution fait également référence aux communications de la Commission du 23 octobre 2012
intitulée « vers un cadre européen global pour les jeux de hasard en ligne » (COM (2012) 0596) et du 18
janvier 2011 intitulé « développer la dimension européenne du sport » (COM (2011) 0012), ainsi que la
déclaration de Nicosie du 20 septembre 2012 sur la lutte contre les matchs truqués et les conclusions du
Conseil du 10 décembre 2010 et les rapports sur l’état des travaux des Présidences française, suédoise,
espagnole et hongroise sur le cadre relatif aux jeux de hasard et aux paris dans les états membres de
l’Union européenne.
25
Louis Derwa (op.cit.), p. 314
Résolution du Parlement Européen du 10 septembre 2013 sur les jeux d’argent et de hasard en ligne dans le
marché intérieur (2012/2322) (INI)
26
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3.2
Cette résolution faisait suite, notamment, à la communication de la Commission 27 :
« (…)
La CJUE a confirmé que la prestation et l'utilisation de services transfrontières de jeux de hasard
correspondaient à une activité économique relevant des libertés fondamentales du TFUE.
L’article 56 du TFUE, en particulier, interdit les restrictions à la liberté de fournir des services à
des destinataires se trouvant dans d'autres États membres.
(…)
La CJUE a confirmé que la prestation et l'utilisation de services transfrontières de jeux de hasard
correspondaient à une activité économique relevant des libertés fondamentales du TFUE.
L’article 56 du TFUE, en particulier, interdit les restrictions à la liberté de fournir des services à
des destinataires se trouvant dans d'autres États membres.
(…) »
3.3
Le 14 juillet 2014 par une recommandation sur le même sujet en vue de coordonner une
politique européenne en matière de jeux de hasard28.
L’État Belge a déposé une requête en annulation contre la recommandation de la Commission devant le
Tribunal de 1ère Instance de l’Union Européenne, le vendredi 17 octobre 2014.
L’affaire est toujours en cours.
3.4
La Directive 2000/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2000 relative à certains
aspects juridiques des services de la société de l'information, et notamment du commerce électronique,
dans le marché intérieur (« directive sur le commerce électronique ») exclut les jeux de hasard et les
loteries
Considérant 16 : L'exclusion des activités de jeux d'argent du champ d'application de la présente
directive couvre uniquement les jeux de hasard, les loteries et les transactions portant sur des paris, qui
supposent des enjeux en valeur monétaire. Elle ne couvre pas les concours ou jeux promotionnels qui
ont pour but d'encourager la vente de biens ou de services et pour lesquels les paiements, s'ils ont lieu,
ne servent qu'à acquérir les biens ou les services en promotion.
Article 1, point 5, d, troisième tiret de la Directive
27
Communication de la Commission au Parlement Européen, au Conseil, au Comité Économique et Social et au
Comité des Régions, vers un cadre européen global pour les jeux de hasard en ligne. Com/2012/0596 final.
28
Commission Recommendation : on principles for the protection of consumers and players of online gambling
services and for the prevention of minors from gambling online. C (2014) 4630 final. SWD (2014) 232 final.
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II.
LA JURISPRUDENCE DE LA COUR DE JUSTICE DE L’UNION EUROPÉENNE
1. ARRÊT DU 22 OCTOBRE 2014 ; DANS LES AFFAIRES JOINTES C-344/13 ET C-367/13. BLANCO,
FABRETTI / AGENZIA DELLE ENTRATE – DIREZIONE PROVINCIALE I DI ROMA – UFFICIO
CONTROLLI, - CONSOLIDATION DE LA JURISPRUDENCE
« (…) Sur la question préjudicielle
23 Par son unique question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 52 et
56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à la législation d’un État membre
selon laquelle les gains de jeux de hasard réalisés dans ses établissements nationaux ne sont pas
soumis à l’impôt sur le revenu alors que ceux réalisés dans d’autres États membres le sont et si
des motifs d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique permettent de justifier une
telle différence de traitement.
24 À titre liminaire, il importe de préciser que, si la fiscalité directe relève de la compétence des
États membres, ces derniers doivent toutefois exercer celles-ci dans le respect du droit de l’Union
(voir, en ce sens, arrêt Lindman, EU:C:2003:613, point 18 et jurisprudence citée).
25 En premier lieu, la juridiction de renvoi se demande si la réglementation nationale en cause
au principal constitue une restriction à la libre prestation de services.
26 À cet égard, il convient de rappeler que la libre prestation de services prévue à l’article
56 TFUE exige non seulement l’élimination de toute discrimination à l’encontre du prestataire de
services établi dans un autre État membre en raison de sa nationalité, mais également la
suppression de toute restriction, même si elle s’applique indistinctement aux prestataires
nationaux et à ceux des autres États membres, lorsqu’elle est de nature à prohiber, à gêner ou à
rendre moins attrayantes les activités du prestataire établi dans un autre État membre, où il
fournit légalement des services analogues (voir, notamment, arrêt Dirextra Alta Formazione,
C-523/12, EU:C:2013:831, point 21 et jurisprudence citée).
27 Les dispositions du traité FUE relatives à la libre prestation de services s’appliquent, ainsi
que la Cour l’a déjà jugé, à une activité qui consiste à permettre aux utilisateurs de participer
contre rémunération à un jeu d’argent (arrêt Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514, point 24 et
jurisprudence citée). Par ailleurs, la liberté de prestation de services bénéficie tant au prestataire
qu’au destinataire des services (arrêt Liga Portuguesa de Futebol Profissional et Bwin
International, C-42/07, EU:C:2009:519, point 51 et jurisprudence citée).
28 Dans l’affaire au principal, il résulte des constatations de la juridiction de renvoi ainsi que
des observations du gouvernement italien que la réglementation nationale soumet les gains
réalisés dans des établissements de jeux de hasard se situant en Italie à une imposition à la
source qui consiste à taxer ces établissements. Plus précisément, les gains obtenus dans les
établissements de jeux nationaux font l’objet d’une retenue calculée en fonction de la différence
entre les sommes encaissées pour les jeux et celles versées aux joueurs pour les gains réalisés. Le
gouvernement italien précise que les gains obtenus dans des établissements de jeux se trouvant
en Italie sont exonérés d’impôt sur le revenu afin d’éviter une double imposition des mêmes
sommes en amont, auprès de l’établissement de jeux, et en aval, auprès du joueur.
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29 En revanche, les gains provenant des jeux de hasard obtenus dans des établissements
établis à l’étranger sont considérés comme des revenus. Ces revenus doivent figurer dans la
déclaration de revenus et donc être soumis à l’impôt sur le revenu.
30 Ainsi, cette réglementation nationale, en réservant le bénéfice d’une exonération d’impôt
sur le revenu aux seuls gains de jeux réalisés dans l’État membre concerné, soumet la prestation
de services que constitue l’organisation contre rémunération de jeux d’argent à un régime fiscal
différent selon que ladite prestation est exécutée dans ledit État ou dans d’autres États membres
(voir, en ce sens, arrêt Laboratoires Fournier, C-39/04, EU:C:2005:161, point 15 et jurisprudence
citée).
31 En outre, comme le relèvent les requérants au principal et la Commission européenne, une
différence de traitement fiscal, en vertu de laquelle seuls les gains de jeux réalisés dans un autre
État membre sont considérés comme des revenus soumis à l’imposition, réduit l’attrait d’un
déplacement dans un autre État membre dans le but de jouer à des jeux de hasard. En effet, les
destinataires des services considérés, qui résident dans l’État membre où prévaut une telle
différence de traitement, sont dissuadés de participer à de tels jeux dont les organisateurs sont
établis dans d’autres États membres compte tenu de l’importance que revêt pour eux la
possibilité d’obtenir des exonérations fiscales (voir, par analogie, arrêts Vestergaard, C-55/98,
EU:C:1999:533, point 21, ainsi que Commission/Danemark, C-150/04, EU:C:2007:69, point 40 et
jurisprudence citée).
32 La circonstance que les prestataires de jeux établis dans cet État membre soient soumis à
l’impôt en tant qu’organisateurs de jeux d’argent ne retire pas à la législation en cause au
principal son caractère manifestement discriminatoire, cet impôt n’étant pas, comme le relève la
juridiction de renvoi, analogue à l’impôt sur le revenu qui frappe les gains provenant de la
participation des contribuables aux jeux de hasard organisés dans d’autres États membres (voir,
en ce sens, arrêt Lindman, EU:C:2003:613, point 22).
33 Dès lors, une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, engendre une
restriction discriminatoire à la libre prestation de services telle que garantie par l’article 56 TFUE,
à l’égard non seulement des prestataires, mais aussi des destinataires de ces services.
34 En second lieu, il convient de vérifier si cette restriction discriminatoire est susceptible d’être
justifiée.
35 La juridiction de renvoi et le gouvernement italien font observer que la réglementation
nationale en cause au principal a pour objectif de prévenir le blanchiment et
« l’autoblanchiment » de capitaux à l’étranger ainsi que de limiter la fuite à l’étranger ou
l’introduction en Italie de capitaux dont l’origine serait particulièrement incertaine.
36 Ainsi que le relève ce gouvernement, la Cour a itérativement jugé que la réglementation des
jeux de hasard fait partie des domaines dans lesquels des divergences considérables d’ordre
moral, religieux et culturel existent entre les États membres. En l’absence d’une harmonisation
au niveau de l’Union en la matière, il appartient à chaque État membre d’apprécier, dans ces
domaines, selon sa propre échelle des valeurs, les exigences que comporte la protection des
intérêts concernés (voir, notamment, arrêts Stanleybet International e.a., C-186/11 et C-209/11,
EU:C:2013:33, point 24, ainsi que Digibet et Albers, C-156/13, EU:C:2014:1756, point 24).
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37 Toutefois, si la Cour a déjà identifié un certain nombre de raisons impérieuses d’intérêt
général qui peuvent être invoquées pour justifier une restriction à la libre prestation de services,
dont la protection des consommateurs, la lutte contre la fraude et la prévention des problèmes
sociaux liés aux jeux, ces objectifs ne sauraient être invoqués pour justifier des restrictions
appliquées de manière discriminatoire (arrêt Commission/Espagne, C-153/08, EU:C:2009:618,
point 36 et jurisprudence citée).
38 Ainsi, une restriction discriminatoire n’est compatible avec le droit de l’Union que si elle
relève d’une disposition dérogatoire expresse, telle que l’article 52 TFUE auquel l’article 62 TFUE
renvoie, et qui vise à garantir l’ordre public, la sécurité publique ou la santé publique (voir en ce
sens, notamment, arrêts Commission/Allemagne, C-546/07, EU:C:2010:25, point 48 et
jurisprudence citée, ainsi que Dickinger et Ömer, C-347/09, EU:C:2011:582, point 79).
39 Par conséquent, une législation nationale, telle que celle en cause au principal, ne saurait
être justifiée que dans la mesure où elle poursuit des objectifs correspondant aux motifs d’ordre
public, de sécurité publique et de santé publique au sens de l’article 52 TFUE. Par ailleurs, il
convient de rappeler que les restrictions imposées par les États membres doivent satisfaire aux
conditions de proportionnalité. Ainsi, une législation nationale n’est propre à garantir la
réalisation de l’objectif invoqué que si elle répond véritablement au souci de l’atteindre d’une
manière cohérente et systématique (voir, en ce sens, arrêts Engelmann, C-64/08, EU:C:2010:506,
point 35, ainsi que Pfleger e.a., C-390/12, EU:C:2014:281, point 43 et jurisprudence citée).
40 L’identification des objectifs effectivement poursuivis par la réglementation nationale
relève, dans le cadre d’une affaire dont est saisie la Cour au titre de l’article 267 TFUE, de la
compétence de la juridiction de renvoi. De plus, il incombe également à la juridiction de renvoi,
tout en tenant compte des indications fournies par la Cour, de vérifier si les restrictions imposées
par l’État membre concerné satisfont aux conditions qui ressortent de la jurisprudence de la Cour
en ce qui concerne leur proportionnalité (voir, en ce sens, arrêt Pfleger e.a., EU:C:2014:281,
points 47 et 48 ainsi que jurisprudence citée).
41 En ce qui concerne, tout d’abord, les objectifs invoqués par le gouvernement italien, relatifs
à la prévention du blanchiment de capitaux et à la nécessité de limiter la fuite à l’étranger ou
l’introduction en Italie de capitaux dont l’origine serait incertaine, et sans qu’il y ait lieu de
déterminer si ces objectifs sont susceptibles de relever de la notion d’ordre public, il suffit de
constater, tout d’abord, que, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, les autorités d’un
État membre ne sauraient valablement présumer, de manière générale et sans distinction, que
les organismes et les entités établis dans un autre État membre se livrent à des activités
criminelles (voir, en ce sens, arrêt Commission/Espagne, EU:C:2009:618, point 39 et
jurisprudence citée).
42 Ensuite, il convient de relever que, comme le fait observer la Commission européenne, le
gouvernement italien n’apporte pas la preuve que, même si les produits de la criminalité
organisée en Italie atteignent des montants élevés, ils aient été réalisés intégralement ou
majoritairement à l’étranger.
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43 De surcroît, le fait d’exclure, de manière générale, le bénéfice d’une exonération fiscale
apparaît comme disproportionné, car il va au-delà de ce qui est nécessaire pour lutter contre le
blanchiment de capitaux, d’autres moyens étant à la disposition des États membres à cet égard,
tels que la directive 2005/60 qui vise à lutter contre le blanchiment de capitaux et qui s’applique
aux casinos en vertu de son article 2, paragraphe 1, point 3, sous f).
44 Enfin, il ne saurait être exclu que la lutte contre la ludopathie relève de la protection de la
santé publique (voir, en ce sens, arrêt Commission/Espagne, EU:C:2009:618, point 40 et
jurisprudence citée) et serait susceptible, à ce titre, de justifier une restriction discriminatoire à la
libre prestation de services.
45 En effet, comme le relève le gouvernement belge, la Cour a itérativement retenu le
caractère particulier du domaine des jeux de hasard où, à la différence de l’instauration d’une
concurrence libre et non faussée au sein d’un marché traditionnel, l’application d’une telle
concurrence dans ce marché très spécifique, c’est-à-dire entre plusieurs opérateurs qui seraient
autorisés à exploiter les mêmes jeux de hasard, est susceptible d’entraîner un effet préjudiciable,
lié au fait que ces opérateurs seraient enclins à rivaliser d’inventivité pour rendre leur offre plus
attrayante que celle de leurs concurrents et, de cette manière, à augmenter les dépenses des
consommateurs liées au jeu ainsi que les risques de dépendance de ces derniers (voir,
notamment, arrêts Pfleger e.a., EU:C:2014:281, point 46 et jurisprudence citée, ainsi que Digibet
et Albers, EU:C:2014:1756, point 31 et jurisprudence citée).
46 Toutefois, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, l’assujettissement à
l’impôt, par un État membre, des gains provenant des établissements de jeux de hasard situés
dans d’autres États membres et l’exonération de tels gains provenant des établissements de jeux
de hasard situés sur son territoire ne sont pas propres à garantir de manière cohérente la
réalisation de l’objectif de lutte contre la ludopathie, une telle exonération étant en effet
susceptible d’encourager les consommateurs à participer à des jeux de hasard leur permettant
de bénéficier d’une telle exonération (voir, en ce sens, arrêt Commission/Espagne,
EU:C:2009:618, point 41).
47 Il s’ensuit que la discrimination en cause au principal n’est pas justifiée au sens de l’article
52 TFUE.
48 Dès lors, il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il convient de répondre
à la question préjudicielle posée que les articles 52 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens
qu’ils s’opposent à la législation d’un État membre qui soumet à l’impôt sur le revenu les gains
issus de jeux de hasard réalisés dans des établissements de jeux situés dans d’autres États
membres et exonère dudit impôt des revenus similaires lorsqu’ils proviennent d’établissements
situés sur son territoire national.
1.
L’arrêt « de référence » en matière de jeux de hasard : 24 mars 1994 ; c-274/92 (Schindler)
« (…) L’importation de documents publicitaires et de billets de loterie dans un État membre pour
faire participer les habitants de cet État membre à une loterie organisée dans un autre État
membre se rattache à une activité de «services », au sens de l’article 60 du traité, et relève, par
suite, du champ d'application de l'article 59 du traité.
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Leur qualification de services n'est pas affectée par le fait qu'elles font l’objet d'une
réglementation particulièrement stricte et d'un contrôle étroit de la part des autorités publiques
dans les différents États membres de la Communauté, car elles ne peuvent pas être regardées
comme des activités que leur nocivité fait interdire dans tous les États membres et dont la
situation, au regard du droit communautaire, puisse être rapprochée de celle des activités
portant sur des produits illicites.
Enfin, ni le caractère aléatoire du gain, en tant que contrepartie de la rémunération perçue par
l’organisateur, ni le fait que, si l’organisation d'une loterie poursuit un but lucratif, la
participation à celle-ci peut revêtir un caractère ludique, ni même le fait que les bénéfices
générés par une loterie ne puissent, généralement, recevoir qu'une affectation relevant de
l’intérêt général, ne sont de nature à ôter aux activités de loterie leur caractère d'activité
économique.
Une législation nationale qui interdit, sauf exception qu'elle détermine, le déroulement des
loteries sur le territoire d'un État membre et qui empêche ainsi, de manière absolue, les
organisateurs de loteries d'autres États membres de promouvoir leurs loteries et de vendre leurs
billets, soit directement, soit par l’intermédiaire d'agents indépendants, sur le territoire de l’État
membre qui a édicté cette législation constitue, même si elle est indistinctement applicable,
une entrave à la libre prestation des services.
Toutefois, cette entrave, dans la mesure où la législation en cause ne comporte aucune
discrimination selon la nationalité, peut être justifiée par des objectifs tenant à la protection
des consommateurs et de l’ordre social.
En effet, les particularités des loteries justifient que les autorités nationales disposent d'un
pouvoir d'appréciation suffisant pour déterminer les exigences que comportent la protection des
joueurs et, plus généralement, compte tenu des particularités socioculturelles de chaque État
membre, la protection de l’ordre social, tant en ce qui concerne les modalités d'organisation des
loteries, le volume de leurs enjeux, que l’affectation des profits qu’elles dégagent, et pour décider
soit de les restreindre soit de les interdire. »
2.
Arrêt du 21 octobre 1999, affaire C-67/98, Questore di Verona/Diego Zenatti : le pari sportif29
2.1
« (…) 50. Il est vrai que l’interdiction en cause dans le litige au principal ne vise pas tous les types
de loteries puisque les loteries d’ampleur limitée, organisées à des fins désintéressées, sont
autorisées sur le territoire national et que cette interdiction s’inscrit dans le cadre plus général
d’une législation nationale sur les jeux d’argent qui autorise certaines formes voisines de
loteries, tel que les pronostics sur les matchs de football ou les jeux dénommés bingo.
51. Toutefois, même s’ils peuvent donner lieu à des montants d’enjeux comparables à ceux des
loteries de grande ampleur et s’ils comportent une part importante de hasard, les jeux ainsi
autorisés au Royaume-Uni sont différents dans leur objet dans leurs règles ainsi que dans leurs
modalités d’organisation des loteries de grande ampleur (…) ils ne se trouvent donc pas dans
une situation comparable à celle des loteries interdites par la législation britannique et ne
peuvent pas leurs être assimilé (…) » ; arrêt Schndler, op.cit.
29
Il faut rappeler ici l’article Art. 3.1 de la loi de 1999 : .Ne sont pas des jeux de hasard au sens de la présente loi: 1
l'exercice des sports. La disposition légale belge est-elle compatible avec l’analyse de la CJUE ?
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2.2
« (…) 13.
M. Zenatti soutient, au contraire, que les collectes de paris sur les événements sportifs ne sont
pas assimilables aux activités de loteries, en cause dans l'arrêt Schindler, notamment parce que
les paris ne constituent pas des jeux de pur hasard, mais des jeux dans lesquels le parieur doit
déterminer par son habileté le résultat. Il estime, en outre, que la simple référence faite par la
juridiction de renvoi à des préoccupations de politique sociale et de prévention des fraudes ne
suffit pas pour justifier la législation en cause au principal.
(…)
18.
Dans la présente affaire, au contraire, les paris sur les compétitions sportives, même s'ils ne
peuvent pas être considérés comme des jeux de pur hasard, offrent, comme ces derniers, contre
une mise valant paiement, une espérance de gain en argent. Compte tenu de l'importance des
sommes qu'ils permettent de collecter et des gains qu'ils peuvent offrir aux joueurs, ils
comportent les mêmes risques de délit et de fraude et peuvent avoir les mêmes conséquences
individuelles et sociales dommageables.
19.
Dans ces conditions, les paris en cause30 dans l'affaire au principal doivent être considérés
comme des jeux d'argent comparables aux loteries visées dans l'arrêt Schindler. »
2.3
« (…) 94. Aux points 50 à 52 de l’arrêt Schindler, précité, rendu à propos d’une réglementation
d’un État membre interdisant les loteries, la Cour a notamment observé que, même s’ils peuvent
donner lieu à des montants d’enjeux comparables à ceux des loteries et s’ils comportent une part
importante de hasard, d’autres jeux d’argent, tels que les pronostics sur les matchs de football
ou un jeu dénommé « bingo », qui demeuraient pour leur part autorisés dans ledit État membre,
étaient différents dans leur objet, dans leurs règles ainsi que dans leurs modalités d’organisation
des loteries de grande ampleur établies dans d’autres États membres. Elle en a alors déduit que
ces autres jeux ne se trouvaient pas dans une situation comparable à celle des loteries
interdites par la législation dudit État membre et ne pouvaient pas leur être assimilés. Arrêt
Markus Stoss, 8 septembre 2010, c-316/07
3.
Les arrêts de la CJUE
Le principe de subsidiarité
- Arrêt Schindler (op.cit) point 61
« Ces particularités justifient que les autorités nationales disposent d’un pouvoir d’appréciations
suffisant pour déterminer les exigences que comportent la protection des joueurs et, plus
généralement, compte tenu des particularités socioculturelles de chaque État membre, la
protection de l’ordre social, tant en ce qui concerne les modalités d’organisation des loteries, le
volume de leurs enjeux, que l’affectation des profits qu’elles dégagent. Dans ces conditions, il leur
revient d’apprécier non seulement s’il est nécessaire de restreindre les activités des loteries, mais
aussi de les interdire, sous réserve que ces restrictions ne soient pas discriminatoires »
30
Les paris sportifs
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- Voir également notamment :
o
o
o
o
Point 15 de l’arrêt Zenatti, 21 octobre 1999, op.cit
Point 14 de l’arrêt Läärä, c-124/97 du 21 septembre 1999
Point 63 de l’arrêt Gambelli, c-243/01 du 6 novembre 2003
Point 36 de l’arrêt Blanco-Fabretti, 22 octobre 2014, op.cit.
Le monopole national
- Arrêt Läära du 21 septembre 1999 (c-124/97)
« 21 (…)
Ensuite, alors que la législation nationale en cause dans l'arrêt Schindler interdit, sauf exception
qu'elle détermine, le déroulement des loteries sur le territoire de l'État membre concerné, celle en
cause dans la présente affaire n'interdit pas l'utilisation des machines à sous, mais réserve leur
exploitation à un organisme de droit public bénéficiant d'une autorisation délivrée par
l'administration (ci-après l'«organisme public autorisé»).
(…)
39
Quant à la question de savoir si, pour atteindre ces objectifs, il serait préférable, plutôt que
d'octroyer un droit exclusif d'exploitation à l'organisme public autorisé, d'adopter une
réglementation imposant aux opérateurs intéressés les prescriptions nécessaires, elle relève du
pouvoir d'appréciation des États membres, sous réserve toutefois que le choix retenu n'apparaisse
pas disproportionné au regard du but recherché.
(…)
Les dispositions du traité relatives à la libre prestation des services ne s'opposent pas à une
législation nationale qui accorde à un seul organisme public des droits exclusifs d'exploitation
des machines à sous, telle que la législation finlandaise, compte tenu des objectifs d'intérêt
général qui la justifient.
- Voir notamment :
o Point 39 de l’arrêt Läärä, op.cit
o Point 64 de l’arrêt Liga portuguesa de futbol, c-42/07, 8 septembre 2009
o Point 81 de l’arrêt, Markus Stoss, c-316/07, 8 septembre 2010
o Point 41 de l’arrêt, Zeturf, c-212/08, 30 juin 2011
La proportionnalité et les objectifs des mesures liées à la subsidiarité et au monopole.
1. Compétence du législateur national
Ces particularités justifient que les autorités nationales disposent d’un pouvoir
d’appréciations suffisant pour déterminer les exigences que comportent la protection des
joueurs et, plus généralement, compte tenu des particularités socioculturelles de chaque État
membre, la protection de l’ordre social, tant en ce qui concerne les modalités d’organisation
des loteries, le volume de leurs enjeux, que l’affectation des profits qu’elles dégagent. Dans
ces conditions, il leur revient d’apprécier non seulement s’il est nécessaire de restreindre les
activités des loteries, mais aussi de les interdire, sous réserve que ces restrictions ne soient
pas discriminatoires » : arrêt Schindler, op.cit
2. Régulation par le législateur national
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(…) le fait que les paris en cause ne sont pas totalement interdits ne suffit pas à démontrer
que la législation nationale ne vise pas réellement à atteindre les objectifs d'intérêt général
qu'elle prétend poursuivre et qui doivent être considérés dans leur ensemble. En effet, une
autorisation limitée des jeux d'argent dans le cadre de droits spéciaux ou exclusifs accordés
ou concédés à certains organismes, qui présente l'avantage de canaliser l'envie de jouer et
l'exploitation des jeux dans un circuit contrôlé, de prévenir les risques d'une telle exploitation
à des fins frauduleuses et criminelles et d'utiliser les bénéfices qui en découlent à des fins
d'utilité publique, s'inscrit aussi dans la poursuite de tels objectifs31.
3. Objectifs de la régulation nationale
3.1 Objectif de régulation
(…) une telle limitation n'est admissible que si elle répond d'abord effectivement au souci de
réduire véritablement les occasions de jeux et si le financement d'activités sociales au moyen
d'un prélèvement sur les recettes provenant des jeux autorisés ne constitue qu'une
conséquence bénéfique accessoire : arrêt Zenatti, op.cit ; arrêt Gambelli, point 64 et 65,
op.cit. ;
3.2 Cohérence de la politique en fonction de l’objectif
3.2.1
L’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation
nationale, telle que celle en cause au principal, dès lors que cette réglementation ne poursuit
pas réellement l’objectif de la protection des joueurs ou de la lutte contre la criminalité et ne
répond pas véritablement au souci de réduire les occasions de jeu ou de combattre la
criminalité liée à ces jeux d’une manière cohérente et systématique. Pleger ; c-390/12, 30 avril
2014 ;
3.2.2
(…) Il y a lieu de rappeler, dans ce contexte, qu’une législation nationale n’est propre à
garantir la réalisation de l’objectif invoqué que si elle répond véritablement au souci de
l’atteindre d’une manière cohérente et systématique (arrêt du 10 mars 2009, Hartlauer, C169(…) : arrêt liga portugues de futbol professional, op.cit.
3.3 Liberté de détermination des objectifs nationaux
(…)
59 Les États membres sont par conséquent libres de fixer les objectifs de leur politique en
matière de jeux de hasard et, le cas échéant, de définir avec précision le niveau de protection
recherché. Toutefois, les restrictions qu’ils imposent doivent satisfaire aux conditions qui
ressortent de la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne leur proportionnalité (arrêt
Placanica e.a., précité, point 48).
31
De protection de l’intérêt général
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60 Par conséquent, il convient d’examiner en l’espèce notamment si la restriction de l’offre
des jeux de hasard par l’Internet imposée par la législation nationale en cause au principal est
propre à garantir la réalisation d’un ou de plusieurs objectifs invoqués par l’État membre
concerné et si elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre. En tout état de
cause, ces restrictions doivent être appliquées de manière non discriminatoire (voir, en ce
sens, arrêt Placanica e.a., précité, point 49). (…)
61 Il y a lieu de rappeler, dans ce contexte, qu’une législation nationale n’est propre à
garantir la réalisation de l’objectif invoqué que si elle répond véritablement au souci de
l’atteindre d’une manière cohérente et systématique (arrêt du 10 mars 2009, Hartlauer, C169 (…) : arrêt liga portugues de futbol professional, op.cit.
3.4 Proportionnalité des mesures
(…)
31 Les États membres étant libres de fixer les objectifs de leur politique en matière de jeux
de hasard et de définir avec précision le niveau de protection recherché (voir arrêt Liga
Portuguesa de Futebol Profissional et Bwin International, précité, point 59 ainsi que
jurisprudence citée), il convient de constater qu’une réglementation telle que celle en cause
au principal ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire dès lors qu’elle se limite à exiger, pour
que l’autorisation de faire de la publicité soit accordée, qu’il soit établi que, dans l’autre État
membre, la réglementation applicable assure une protection en substance d’un niveau
équivalent contre les risques du jeu à celui qu’elle garantit elle-même.
32 Il en irait toutefois autrement, et cette réglementation devrait alors être regardée
comme disproportionnée, si elle exigeait que, dans l’autre État membre, les règles soient
identiques ou si elle imposait des règles sans rapport direct avec la protection contre les
risques du jeu.
3.5 Proportionnalité des mesures
(…)
45 En l’occurrence, il ne saurait être contesté que, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi,
en permettant de refuser une autorisation d’ouverture d’une salle de jeux de hasard sur le
fondement d’une atteinte substantielle aux intérêts de l’État et des habitants du territoire
administratif concerné, la législation nationale en cause au principal confie aux autorités
administratives un large pouvoir dans l’appréciation, notamment, de la nature des intérêts
qu’elle entend protéger.
46 Un pouvoir d’appréciation, tel que celui en cause au principal, pourrait être justifié si la
réglementation nationale elle-même avait pour objet de répondre véritablement au souci de
réduire les occasions de jeu et de limiter les activités dans ce domaine, d’une manière
cohérente et systématique, ou d’assurer la tranquillité des habitants du voisinage ou encore,
de manière générale, l’ordre public en reconnaissant à cet effet aux autorités locales une
certaine latitude dans l’application du régime relatif à l’organisation des jeux de hasard.
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47 Afin d’apprécier la proportionnalité de la réglementation nationale en cause, il revient
donc à la juridiction de renvoi de vérifier notamment que l’État exerce un contrôle strict sur
les activités liées aux jeux de hasard, que le refus des autorités locales d’autoriser l’ouverture
de nouveaux établissements de ce type poursuit réellement l’objectif de protection des
consommateurs allégué et que le critère de l’« atteinte substantielle aux intérêts de l’État et
des habitants du territoire administratif concerné » est appliqué de manière non
discriminatoire ; SIA Garkains, c-470/11 ; 19 juillet 2012 »
3.6 Financement d’activités désintéressées par le monopole
104 Quant à la circonstance que les campagnes de publicité menées par le titulaire du
monopole à l’égard des produits de loteries mettent ainsi en exergue la circonstance que les
recettes provenant de la commercialisation de ceux-ci sont affectées au financement
d’activités désintéressées ou d’intérêt général, il convient en outre de rappeler,
premièrement, qu’il est de jurisprudence constante que bien qu’il ne soit pas indifférent que
les jeux d’argent puissent participer, de manière significative, au financement de telles
activités, un tel motif ne peut, en lui-même, être regardé comme une justification objective de
restrictions à la libre prestation des services. Ces dernières ne sont en effet admissibles qu’à la
condition, notamment que le financement de telles activités sociales ne constitue qu’une
conséquence bénéfique accessoire, et non la justification réelle, de la politique restrictive mise
en place, ce dont il appartient à la juridiction nationale de s’assurer (voir, en ce sens, arrêt
Zenatti, précité, points 36 et 37). Markus Stoss (op.cit)
4. Absence de reconnaissance des agréments nationaux
(…)
54 À cet égard, il convient de relever que le secteur des jeux de hasard offerts par Internet
ne fait pas l’objet d’une harmonisation au sein de l’Union européenne. Un État membre est
donc en droit de considérer que le seul fait qu’un opérateur, tel que les sociétés Ladbrokes,
propose légalement des services relevant de ce secteur par Internet dans un autre État
membre, où il est établi et où il est en principe déjà soumis à des conditions légales et à des
contrôles de la part des autorités compétentes de ce dernier État, ne constitue pas une
garantie suffisante de protection des consommateurs nationaux contre les risques de fraude
et de criminalité, eu égard aux difficultés susceptibles d’être rencontrées, dans un tel
contexte, par les autorités de l’État membre d’établissement pour évaluer les qualités et la
probité professionnelles des opérateurs (voir, en ce sens, arrêt Liga Portuguesa de Futebol
Profissional et Bwin International, précité, point 69). Arrêt Ladbroke betting and gambing,c258/08 du 3 juin 2010 ; arrêt Biasci et consorts, c-660/11 et C-8/12 ; 12 septembre 2013 ;
5. Absence de justification de la politique de monopole
5.1 Absence de politique cohérente et systématique
(…)
106 Eu égard à tout ce qui précède, il y a lieu d’admettre que, sur la base de constats tels que
ceux opérés par les juridictions de renvoi et rappelés au point 100 du présent arrêt, lesdites
juridictions peuvent légitimement être amenées à considérer que la circonstance que,
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s’agissant de jeux de hasard autres que ceux relevant du monopole public en cause au
principal, les autorités compétentes mènent ou tolèrent ainsi des politiques visant à
encourager la participation à ces autres jeux plutôt qu’à réduire les occasions de jeu et à
limiter les activités dans ce domaine d’une manière cohérente et systématique a pour
conséquence que l’objectif de prévention de l’incitation à des dépenses excessives liées au jeu
et de lutte contre l’assuétude à celui-ci qui était à la base de l’institution dudit monopole ne
peut plus être efficacement poursuivi au moyen de ce dernier si bien que celui-ci cesse de
pouvoir être justifié au regard des articles 43 CE et 49 CE. ; arrêt Markus Stoss, op.cit.
5.2 égalité de traitement des moyens mis à la disposition des parieurs
(…)
73 Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, de quelle
manière il convient d’apprécier la portée de l’atteinte à la libre prestation des services par un
système qui consacre un régime d’exclusivité pour l’organisation des paris hippiques au profit
d’un opérateur unique et, notamment, si le marché des paris hippiques en ligne peut être
considéré comme étant distinct de l’ensemble du secteur de ceux-ci.
74 À titre liminaire, force est de constater que toute restriction concernant l’offre de jeux de
hasard par Internet gêne davantage les opérateurs situés en dehors de l’État membre
concerné dans lequel les destinataires bénéficient des services, opérateurs qui seraient alors
privés d’un moyen de commercialisation particulièrement efficace pour accéder directement
audit marché par rapport aux opérateurs établis dans le même État membre (voir, en ce sens,
arrêts du 11 décembre 2003, Deutscher Apothekerverband, C-322/01, Rec. p. I-14887, point
74, et du 2 décembre 2010, Ker-Optika, C-108/09, non encore publié au Recueil, point 54).
(…)
83 Il y a lieu par conséquent de répondre à la seconde question en ce sens que, afin
d’apprécier l’atteinte à la libre prestation des services par un système qui consacre un régime
d’exclusivité pour l’organisation des paris hippiques, il incombe aux juridictions nationales de
tenir compte de l’ensemble des canaux de commercialisation substituables de ces paris, à
moins que le recours à Internet n’ait pour conséquence d’aggraver les risques liés aux jeux de
hasard concernés au-delà de ceux existants en ce qui concerne les jeux commercialisés par
des canaux traditionnels. En présence d’une réglementation nationale qui s’applique de la
même manière à l’offre de paris hippiques en ligne et à celle effectuée par des canaux
traditionnels, il convient d’apprécier l’atteinte à la libre prestation des services du point de
vue des restrictions apportées à l’ensemble du secteur concerné. ; arrêt Zeturf, op.cit.
5.3 Mesures disproportionnées
(…)
58 En ce qui concerne plus spécifiquement l’obligation pour les nouveaux concessionnaires
de s’installer à une distance minimale de ceux déjà existants, prévue à l’article 38,
paragraphes 2 et 4, du décret Bersani, cette mesure a pour effet de protéger les positions
commerciales acquises par les opérateurs déjà installés au détriment des nouveaux
concessionnaires qui sont contraints de s’établir en des lieux commercialement moins
intéressants que ceux occupés par les premiers. Une telle mesure implique donc une
discrimination à l’encontre des opérateurs exclus de l’appel d’offres de 1999.
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59 Pour ce qui est d’une éventuelle justification de cette inégalité de traitement, il ressort
d’une jurisprudence constante que des motifs de nature économique, tels que l’objectif de
garantir aux opérateurs ayant obtenu des concessions lors de l’appel d’offres de 1999 la
continuité, la stabilité financière ou un juste rendement des investissements réalisés, ne
sauraient être admis en tant que raisons impérieuses d’intérêt général de nature à justifier
une restriction à une liberté fondamentale garantie par le traité (arrêts Commission/Italie,
précités, point 35 et jurisprudence citée, ainsi que du 11 mars 2010, Attanasio Group,
C-384/08, Rec. p. I-2055, points 53 à 56).
(…)
64 Or, ainsi que le relève M. l’avocat général au point 67 de ses conclusions, les règles sur
les distances minimales ont été imposées uniquement aux nouveaux concessionnaires, à
l’exclusion de ceux déjà établis. Dès lors, même si un régime de distance minimale entre
points de vente pourrait en soi être justifié, il ne saurait être admis que de telles restrictions
soient appliquées dans des circonstances telles que celles des affaires au principal, où elles
désavantageraient uniquement les nouveaux concessionnaires entrant sur le marché.
65 En tout état de cause, un régime de distance minimale entre points de vente ne pourrait
être justifié que si de telles règles, ce qu’il appartiendrait à la juridiction nationale de vérifier,
n’avaient pas pour véritable objectif de protéger les positions commerciales des opérateurs
existants plutôt que celui, invoqué par le gouvernement italien, de canaliser la demande pour
les jeux de hasard dans des circuits contrôlés. Par ailleurs, il incomberait, le cas échéant, à la
juridiction de renvoi de vérifier que l’obligation de respecter des distances minimales, qui
empêche l’implantation de points de vente additionnels dans des zones fortement
fréquentées par le public, est vraiment de nature à atteindre l’objectif invoqué et aura
effectivement pour conséquence que les nouveaux opérateurs choisiront de s’établir à des
endroits peu fréquentés et assureront ainsi une couverture nationale. Arrêt Ugo Cifone, c77/10, 16 février 2012 ;Biasci et consorts, op.cit.
III.
CONCLUSIONS
En matière de jeux, de jeux de hasard, de loteries et de paris, il n’y a, d’une part, pas de définition
commune dans chaque État membre de ces notions et, d’autre part, il n’existe pas d’harmonisation au
niveau de la législation européenne.
L’absence de définition commune dans les États membres et l’harmonisation au niveau européen
amènent une certaine confusion, dans la jurisprudence de la Cour européenne, quant aux notions de
jeux, jeux de hasard, paris et loteries.
Comme le souligne la Cour, notamment dans l’arrêt LIGA PORTUGUESA (op.cit.), les divergences
d’appréciation entre les États membres sont considérables et sont d’ordre moral, religieux et culturel.
Plus particulièrement pour la présente note la définition du pari sportif n’est pas, réellement, abordée
dans la jurisprudence européenne.
Sauf dans l’arrêt ZENATTI (op. cit.), la question de la différenciation entre les notions de jeux, jeux de
hasard et paris sportifs n’a pas été explicitement posée à la Cour.
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En matière de paris sportifs, il semble que les arrêts SCHINDLER et STROSS (op. cit.) envisagent une
différenciation entre les paris sportifs et les jeux de hasard, à contrario de l’arrêt ZENATTI (op.cit.) qui
assimile les deux notions.
Certains pays établissant une interdiction de toute activité ludique couplée à des paris et d’autres étant
nettement plus tolérants.
Cette différence de réglementation nationale a entraîné un commerce transnational de services de
loteries, jeux de hasard ou de paris.
En l’absence de réglementation spécifique, la jurisprudence de la Cour européenne s’appuie sur les
libertés fondamentales des traités, tels que, notamment, la liberté de prestation de services, limitées
par les notions, également reprises dans les traités fondamentaux, d’intérêt général et d’ordre public.
Néanmoins, le principe de la subsidiarité, c’est-à-dire de la compétence du juge et du législateur local,
reste dans la présente matière importante.
Cela peut se traduire par la protection réelle d’intérêts généraux en fonction des spécificités locales,
mais aussi par la protection de monopoles nationaux.
En l’espèce, tout est question de pondération.
La Commission Européenne a entrepris, avec le soutien du Parlement Européen, un long chemin
d’harmonisation d’un certain nombre de concepts, mais le chemin est encore long.
Dans l’immédiat, on ne peut que constater que les paris sportifs sont traités de la même manière que
les jeux de hasard.
Le résultat d’un match réglementé, livré aux efforts des sportifs, est traité de la même manière que la
roulette du casino.
Il est aussi vrai que les entreprises de paris, par leur imagination, créent également la confusion
lorsqu’elles proposent des paris sur les cartes jaunes, les exclusions, le nombre de buts, de temps entre
les buts, etc., ce qui ne relève probablement plus du jeu de hasard que du pari sur une activité de jeu.
L’approche morale des jeux et paris combinée avec l’inventivité des prestataires de services de paris ou
de jeux de hasard, rend celle-ci particulièrement complexe et ce d’autant plus que les technologies
contemporaines permettent une exportation aisée transfrontalière de produits et de services qui ne
sont pas toujours compatibles avec l’approche du législateur local.
En résumé, il ne fait pas de doute que la matière est appelée à évoluer aussi bien au niveau législatif des
États membres, de l’Union Européenne ainsi que de la jurisprudence de la Cour Européenne.
Johan Vanden Eynde
Avocat
www.vdelegal.be
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