La dépense publique en Côte d`Ivoire / JM Adou

Transcription

PREMIER MINISTRE
Master en administration publique
Des Fonctionnaires internationaux
2004-2005
Modernisation du circuit de la dépense publique
en Côte d’Ivoire et efficacité de la dépense
Jean Martial ADOU
Sous la tutelle du Professeur Gilbert ORSONI
Professeur au centre d’études fiscales
de l’Université d’Aix-Marseille
Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d’Ivoire et efficacité de la dépense
SOMMAIRE
INTRODUCTION...................................................................................................................... 8
PREAMBULE.......................................................................................................................... 10
SECTION 1 : BASE JURIDIQUE DE LA DEPENSE PUBLIQUE.............................. 10
SECTION 2 : LE PROCESSUS DE MISE EN PLACE DU BUDGET......................... 11
I. Au niveau central.................................................................................................. 11
1. La prévision ....................................................................................................... 11
2. La discussion budgétaire .................................................................................. 12
3. L’adoption.......................................................................................................... 13
II. Au niveau décentralisé......................................................................................... 14
1. Au niveau des collectivités décentralisées ....................................................... 14
2. Au niveau des Etablissements Publics Nationaux .......................................... 14
PREMIERE PARTIE : CADRE GENERAL DE LA DEPENSE PUBLIQUE ............... 16
Chapitre I : PROCEDURE D’ EXECUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE ....... 17
SECTION 1 : APERCU GLOBAL DE LA PROCEDURE ........................................... 17
I. Le cadre juridique ................................................................................................ 17
II. L’appréciation globale ........................................................................................ 17
1. Les Acteurs........................................................................................................ 17
1.1 Les ordonnateurs........................................................................................... 17
1.2 Le contrôleur financier.................................................................................. 18
1.3 Le comptable public ...................................................................................... 19
2. Le processus ...................................................................................................... 19
2.1 En administration centrale............................................................................ 19
2.2 Au niveau décentralisé .................................................................................. 22
2.3 Dans les autres administrations.................................................................... 22
SECTION 2 : LES MARCHÉS PUBLICS ..................................................................... 23
I. Le processus de passation des marches .............................................................. 23
1. La procédure normale ..................................................................................... 23
1.1 De la préparation du dossier de commande à la réception des offres.......... 23
1.2 L’Ouverture et le jugement des offres ........................................................... 24
2. Les procédures d’exception ............................................................................. 24
2.1 Les appels d’offres restreints ........................................................................ 24
2.2 Le marché de gré à gré ................................................................................. 24
II. L’approbation des marchés................................................................................ 25
Chapitre II : CONTROLES SUR LA DEPENSE PUBLIQUE................................... 26
SECTION 1 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE A PRIORI................................ 26
I. Le contrôle financier, pivot du contrôle a priori ............................................... 26
II. Le contrôle budgétaire, une spécificité ivoirienne............................................ 27
SECTION 2 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE A POSTERIORI..................... 28
I. Le contrôle de la Chambre des comptes de la Cour suprême. ......................... 28
1. Le contrôle juridictionnel de la Chambre des comptes ................................ 29
1.1 Sur les comptes des comptables publics........................................................ 29
1.2 Sur les ordonnateurs ..................................................................................... 29
2. L’attribution de contrôle de gestion ............................................................... 30
3. Le rapport annuel de la Chambre des comptes............................................. 30
II. Le contrôle des Assemblées délibérantes .......................................................... 31
III. Le contrôle de l’Inspection Générale des Finances ........................................ 31
1. Les missions .......................................................................................................... 31
Jean Martial ADOU /Master d’Administration Publique – ENA promotion 2004-2005
I
2. L’Organisation ................................................................................................. 32
2.1 Les inspecteurs .............................................................................................. 32
2.2 Les auxiliaires ............................................................................................... 32
IV. Le contrôle de l’Inspection Générale d’Etat ................................................... 32
1. Les attributions................................................................................................. 32
2. L’organisation................................................................................................... 33
DEUXIEME PARTIE : EVOLUTION DU CADRE DE LA DEPENSE........................... 34
Chapitre III : LA MODERNISATION DU CADRE DE LA DEPENSE..................... 35
SECTION 1: DU CADRE ADMINISTRATIF .............................................................. 35
I. Le cadre juridique ................................................................................................ 35
1. La fonction budgétaire..................................................................................... 35
1.1 Rappel historique .......................................................................................... 36
1.2 Les innovations.............................................................................................. 36
2. La fonction d’ordonnateur .............................................................................. 37
2.1 Historique...................................................................................................... 37
2.2 Les innovations de la fonction d’ordonnateur .............................................. 38
3. La fonction de contrôleur ................................................................................ 38
3.1. Le Contrôle financier ................................................................................... 38
3.2 Le Contrôle budgétaire ................................................................................. 38
4. Le cas particulier des marchés publics........................................................... 39
4.1 Historique...................................................................................................... 39
4.2 Les Innovations attendues ............................................................................. 40
II. Le cadre organique ............................................................................................. 41
1. La suppression du SACO et celle de la DIP................................................... 41
2. La réorganisation de la Direction des Marchés Publics ..................................... 41
3. La Création de la Direction Générale du Budget et des Finances ............... 42
III. La modernisation des moyens .......................................................................... 42
1. Historique.......................................................................................................... 42
2. L’évolution des moyens.................................................................................... 42
2.1. Le SIGFIP .................................................................................................... 43
2.2. Les autres applicatifs ................................................................................... 44
2.3 Le renforcement des capacités ...................................................................... 45
SECTION 2 : DU CADRE COMPTABLE ................................................................... 46
I. Cadre juridique de l’exercice du métier de comptable ..................................... 46
1. Historique.......................................................................................................... 46
2. L’évolution de la mission comptable .............................................................. 47
2.1 Les principes généraux.................................................................................. 47
2.2 Les principes d’amélioration au niveau technique ....................................... 47
II. Au plan organisationnel...................................................................................... 48
1. Le centralisme, pendant de l’ancienne architecture organisationnelle....... 48
1.1 Les différentes échelles de responsabilité ..................................................... 48
1.2 La centralisation de l’information comptable............................................... 48
2. Les innovations ................................................................................................. 49
III. La modernisation des moyens ........................................................................... 50
1. Informatisation du circuit comptable............................................................. 50
1.1 L’organisation du Système ............................................................................ 50
1.2 Les productions de ASTER............................................................................ 52
2. Le renforcement des capacités ........................................................................ 53
SECTION 3 : LA MODERNISATION DES AUTRES INSTITUTIONS......................... 53
Chapitre IV : LES FORCES DE LA MODERNISATION .......................................... 55
II
SECTION 1 : LE CADRE D’EXECUTION DE LA DEPENSE ................................... 55
I. Les améliorations dans la phase administrative de la dépense......................... 55
1. Au niveau juridique ......................................................................................... 55
2. Au niveau du cadre d’exécution du budget ................................................... 56
2.1 Les passifs ..................................................................................................... 56
2.2 Les DENO ..................................................................................................... 57
2.3 La réduction des délais ................................................................................. 58
2.4 Les marchés publics ...................................................................................... 58
Il. Dans la phase comptable..................................................................................... 60
1. Au niveau juridique ......................................................................................... 60
2. Au niveau Institutionnel .................................................................................. 61
III. Le renforcement des capacités.......................................................................... 61
1. Les capacités institutionnelles ......................................................................... 61
2. Au niveau humain ............................................................................................ 61
3. Au niveau du suivi et de l’évaluation.............................................................. 62
4. Au niveau des moyens ...................................................................................... 62
SECTION 2 : LES ACQUIS POUR LE CONTRÔLE A POSTERIORI ....................... 62
SECTION 3 : L’IMPACT ECONOMIQUE DE LA RÉFORME.................................. 63
I. L’impact sur les Opérateurs économiques ......................................................... 63
1. La norme de délai............................................................................................. 63
2. Sur l’attribution des marchés publics ............................................................ 63
II. L’impact sur le cadre macro-économique ........................................................ 64
Chapitre V: LES FAIBLESSES DE LA RÉFORME .................................................. 66
SECTION 1 : DU CADRE REGLEMENTAIRE ET JURIDIQUE ............................... 66
I. Le décalage des textes........................................................................................... 66
II. Les lenteurs dans l’adoption des textes ............................................................. 67
III. La mauvaise application des principes. ........................................................... 68
1. Au niveau central ............................................................................................. 68
2. Au niveau local ................................................................................................. 68
SECTION 2 : DU DEVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL ET
ORGANISATIONNEL................................................................................................... 69
I. Les limites du développement institutionnel ...................................................... 69
II. Les limites du développement organisationnel.................................................. 69
1. Au niveau de l’administration......................................................................... 70
2. Au niveau des appuis techniques .................................................................... 70
3. Le Renforcement de la politique de gestion des ressources humaines ........ 71
3.1 La mobilité des ressources humaines............................................................ 71
3.2 La question de la motivation des ressources humaines ............................... 72
4. Le rapprochement entre informations comptables et budgétaires.............. 72
SECTION 3 : LES LIMITES DU PROCESSUS BUDGETAIRE ................................. 73
I. Le calendrier budgétaire, gage de la légalité des dépenses de l’Etat ........... 73
II. Les limites du cadre d’exécution de la dépense ............................................ 74
1. Analyse test de la phase administrative ......................................................... 74
2. Analyse test de la chaîne de la dépense publique.......................................... 75
SECTION 4 : LES LIMITES HUMAINES.................................................................... 77
CONCLUSION ....................................................................................................................... 78
BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................................. 79
ANNEXES............................................................................................................................... 83
LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES ............................................................................. 95
III
RESUME
La crise économique qui sévit en Côte d’Ivoire depuis la fin des années 80 et qui est allée
crescendo a imposé une nécessité de réforme de l’économie. Un des volets essentiels de ce
programme de réforme est la modernisation du circuit de la dépense publique. Cette
modernisation est partie du constat de la faiblesse du cadre juridique et réglementaire du
budget et de la comptabilité publique (absence d’un plan comptable, cadre budgétaire désuet,
asymétrie entre information comptable et budgétaire, émiettement du budget de l’Etat). A ces
problèmes identifiés, il faut ajouter une faiblesse de l’organisation du circuit de la dépense
publique marquée par une mauvaise organisation de l’administration des finances publiques,
des procédures inefficaces, une informatisation parcellaire des services et un besoin de
renforcement des capacités des hommes et des femmes de cette administration. Ces
problèmes identifiés ont pour corollaire l’impossibilité d’avoir une situation claire des
engagements de l’Etat, un manque de confiance entre l’administration et le secteur privé par
le fait de procédures d’attribution des marchés publics opaques, un gonflement des passifs de
l’Etat, etc. C’est à cet ensemble de problèmes que la réforme s’assigne de donner des
réponses par des mesures nouvelles.
En effet, le renforcement du cadre organique de la dépense par les directives de l’UEMOA
réaffirme deux mesures essentielles qui concernent l’unité budgétaire marquée dorénavant
par l’adoption d’un budget unique de l’Etat intitulé « le budget de l’Etat » et l’unité de
caisse traduite par une gestion centralisée de la Trésorerie de l’Etat par les services du Trésor
public. On note le changement structurel du budget qui a dorénavant une organisation
fonctionnelle ; on note également la mise en place d’une norme comptable à travers
l’adoption d’un plan comptable de l’Etat. La réforme établit désormais une compatibilité
entre la nomenclature budgétaire et la nomenclature comptable. Cette évolution du cadre
structurel de la dépense publique pose les jalons d’une transparence dans la gestion financière
de l’Etat. Au-delà des améliorations évoquées précédemment, les changements concernent
surtout la modernisation du circuit de la dépense publique. Elle est juridique,
organisationnelle et concerne le renforcement des capacités humaines.
La modernisation juridique concerne avant tout l’application des directives de l’UEMOA,
particulièrement un renforcement par la création d’institutions de contrôle a posteriori et
l’amélioration du cadre réglementaire des marchés publics avec l’adoption d’un nouveau
code des marchés publics qui renforcent l’égalité des chances des opérateurs économiques.
Au niveau organisationnel, le changement est vu d’abord sous l’aspect de l’élargissement de
la compétence d’ordonnateur délégué du budget de l’Etat qui naguère était restreinte à un seul
service de l’Etat. Le changement s’opère à travers le regroupement de la quasi-totalité des
services qui interviennent dans le processus budgétaire en une direction unique pour mieux
intégrer leur action; il est également marqué par un élargissement du nombre de postes
comptable supérieur pour assurer une meilleure efficacité de l’action comptable. La
modernisation du circuit de la dépense publique reste marquée par une grande introduction de
l’outil informatique dans la chaîne de la dépense à travers deux Progiciels intégrés,
notamment le SIGFIP pour la partie administrative de la dépense et ASTER pour la partie
comptable. Ces deux outils d’organisation contribuent à assurer une traçabilité de
l’information et sa fluidité tout au long de la chaîne de la dépense publique. Ils visent
également à réduire les délais. Cette nouvelle organisation a l’avantage de réduire certaines
anomalies de l’exécution budgétaire. La modernisation prend en compte le renforcement des
IV
capacités humaines à travers la politique de formation continue des acteurs du circuit de la
dépense, gage de la réussite de cette grande ambition. La réforme donne des résultats qui
demeurent des avancées mais une revue du cycle de la dépense laisse apparaître quelques
faiblesses qui donnent un goût d’inachevé.
En effet, les retards d’adoption de certains textes d’accompagnement créent un décalage
juridique et constituent un frein à la mise en œuvre de la réforme ; cela est évocateur d’une
administration aux procédures longues et qui peine à se réformer. La loi sur la création d’une
Cour des comptes qui est en attente d’adoption depuis l’année 2000, en est une belle
illustration. Les retards récurrents dans l’adoption du budget de l’Etat, laissent recourir à des
procédures d’exception qui tendent à s’ériger en norme. Au niveau organisationnel, certaines
préoccupations liées au manque de souplesse dans le fonctionnement de certaines
administrations sont sans poser quelques difficultés pour le respect des délais de paiement.
Les difficultés liées au fonctionnement des deux Progiciels posent quelques préoccupations.
A ce sujet, les pannes régulières d’ordinateur et les difficultés de mobilité des équipes
d’intervention quand elles doivent intervenir à l’intérieur du pays, le manque de procédures
palliatives en cas d’arrêt du système sont autant de difficultés qu’il est indispensable de
solutionner pour une efficacité entière des dispositifs SIGFIP et ASTER. En plus, la
connexion entre ces deux progiciels laisse apparaître quelques difficultés dans la fidélité de la
transmission de l’information comptable au SIGFIP. Les politiques de formations laissent
quelques faiblesses en ce sens qu’elles ne mettent pas l’accent sur la prise en compte de tous
les acteurs de la chaîne de la dépense publique.
Le suivi de quelques paiements dans le circuit de la dépense laisse apparaître des résultats
bien en deçà des objectifs. On conclut que des efforts réels sont à faire par l’administration
ivoirienne pour atteindre une modernisation efficace de son système de dépense publique.
V
SUMMARY
The economic crisis which rages in Côte d'Ivoire since the end of the Eighties and which
evolved increasingly imposed a need for reforms of the economy. One of the essential
sections of this program of reform is the modernization of the process of public expenditure.
This modernization started from observation of the weakness of legal and lawful framework
of the budget and public accounts (absence of a chart of accounts, obsolete budgetary
framework, asymmetry between accounting and budgetary information, crumbling of the
state’s budget). To these identified problems, it is necessary to add weakness of the structure
of the public expenditure’s process marked by a poor organization of the public finance’s
administration, ineffective procedures, a compartmental computerization of services and a
need for capacity building of this administration. These identified problems have as a
corollary, impossibility of having a clear situation of State commitments, a lack of confidence
between administration and private sector due to opaque procedures of attribution of the
public contracts, an excessive increase of liabilities of the State, etc. It is to this set of
problems that the reform is assigned to give answers by new measures.Indeed, reinforcement
of organic framework of the expenditure by the directives of the UEMOA reaffirms two
essential measures which relate to budgetary unity marked henceforth by the adoption of a
single budget of the State entitled "the budget of the State " and unity of coffers translated
by a centralized management of the Treasury of the State by the services of the Treasury. One
notes structural change of the budget, which henceforth has a functional organization; one
also notes the implementation of an accounting standard through the adoption of a chart of
the State’s accounts. From now onwards, the reform establishes compatibility between
budgetary and accounting nomenclatures. This evolution of the structural framework of the
public expenditure marks the beginning of transparency in the financial management of the
State. Beyond the above improvements, changes are particularly about the modernization of
public expenditure’s procedures. It is legal, organisational and concerns capacity building.
Before all, legal modernization is about application of the UEMOA’s directives, especially it
is about reinforcement with, a posteriori; the creation of institutions of control, finally it
concerns lawful framework improvement of the public contracts with the adoption of new
public contracts code which reinforce equal opportunity of economic operators. At the
organisational level, the change is initially seen under the aspect of the widening of the
competence of deputy payer of the State’s budget, which formerly was limited to only one
service of the State. The change takes place through the regrouping of nearly all services
which intervene in the budgetary process into a single management for better integrating their
action. It is also marked by a widening of the number of higher accounting posts to ensure
better effectiveness of the accounting action. The modernization of the procedures of the
public expenditure remains marked by a great introduction of the data-processing tool into
the chain of the expenditure through two integrated packages, in particular the SIGFIP for the
administrative part of the expenditure and ASTER for the accounting part. These two tools of
organization contribute to ensure a better follow-up of information and its fluidity throughout
the chain of the public expenditure. They also aim at reducing the deadlines. This new
organization has the advantage of reducing certain anomalies of the budgetary execution. The
modernization takes into account capacity building through continuous training policy of
actors of the expenditure system, success token of this great ambition. Results of the reform
VI
constitute advances but a review of the cycle of expenditure showed some weaknesses, which
give a taste of unfinished.
Indeed, delays in adopting certain texts of accompaniment create a legal shift and constitute a
barrier to the implementation of change, that is suggestive of an administration with long
procedures and which has difficulty to change. The law on the creation of a Court of Auditors
which is on standby of adoption since the year 2000, is a good illustration. Recurring delays
in the adoption of the State’s budget, let use procedures of exception which tend to be
standard. At the organisational level, certain concerns related to the lack of flexibility in the
functioning of certain administrations are without raising difficulties for respect of the terms
of payment. Difficulties related to the operating of the two integrated packages pose some
concerns. Concerning this aspect, regular breakdowns of computer and difficulties of
mobility of the operating teams and, the lack of palliative procedures in case of system’s
failing, are many difficulties which are essential to solve for the whole effectiveness of the
integrated packages SIGFIP and ASTER. Moreover, connection between these two integrated
packages is not always reliable during the transmission of accounting information to the
SIGFIP. Training policies show some weaknesses in the sense that they do not stress on
taking into account all actors of the public expenditure chain.
The follow-up of some expenses in the process of expenditure shows that results do not meet
objectives. It is concluded that real efforts have to be made by the Ivorian administration to
reach an effective modernization of its systems of public expenditure.
VII
INTRODUCTION
Les performances de l’économie ivoirienne des vingt premières années qui ont suivi
l’indépendance (1960) ont été jugées exceptionnelles par certains observateurs. La moyenne
du taux de croissance de ces vingt années est autour de 8%. Cette performance tout à fait
spéciale reposait principalement sur l’exportation du binôme café/ cacao. La Côte d’Ivoire a
connu au cours de ces années de prospérité un faible déficit budgétaire. Cette période est celle
de l’interventionnisme direct de l’Etat à travers la création de sociétés d’Etat dites (SODE).
La crise économique survenue au début des années quatre vingt a été engendrée par une
combinaison des chocs extérieurs largement défavorables. En effet, la chute continue des
cours des matières premières agricoles, notamment le cacao, et la hausse des taux d’intérêt du
dollar ont ébranlé l’économie ivoirienne. Le pays s’est vu comme pris dans un étau avec les
lourdes charges engendrées par son interventionnisme direct précédemment cité. Cette
situation aura pour conséquence directe la hausse du déficit budgétaire.
Pour redynamiser l’économie, plusieurs programmes d’ajustement de la structure de
l’économie ont été essayés sans donner un résultat satisfaisant. Tous ces Programmes
d’Ajustement Structurel (PAS) ont été centrés autour du seul ajustement des finances
publiques compte tenu de la politique monétaire qui est commune à tous les pays de l’espace
de l’Union Monétaire Ouest Africain (UMOA). Aussi, est-il rendu nécessaire d’oeuvrer au
recentrage de l’Etat dans ses missions régaliennes en le désengageant du secteur productif, ce
qui va conduire à la privatisation des entreprises publiques. Le programme parie également
sur une gestion budgétaire stricte poussée par une adéquation entre les recettes et les dépenses
de l’Etat. Dans cet environnement va naître la notion de dépense efficace qui stipule la mise
en oeuvre d’une sorte de rapport qualité/prix, dépenser utile pour de meilleurs coûts.
Cet objectif conduira à un vaste programme de restructuration qui engendrera la réforme du
circuit de la dépense publique. Cette réforme, voire cette modernisation du circuit de la
dépense publique qui a commencé au début des années quatre vingt dix reste d’actualité une
dizaine d’années après. Le sujet ne manque pas d’intérêt. Cependant, il reste à élucider la
pertinence des réformes et leur efficacité. Par efficacité, il faut entendre la meilleure atteinte
des objectifs. La question est d’autant importante que les sacrifices consentis par le
contribuable à travers les moyens alloués à ces réformes demeurent énormes pour un pays aux
capacités économiques très limitées.
Le sujet a le mérite de susciter la réflexion sur l’efficacité de la modernisation du circuit de la
dépense publique en Côte d’Ivoire. Cela est d’autant plus important qu’il n’existe pas, sinon
peu, d’initiatives pour jauger de la rationalité des choix de la réforme. Ce travail de par ses
objectifs et ses conclusions pourrait servir d’exemple. Il est d’un intérêt avant tout personnel
en ce sens qu’il me permettra d’avoir une vue d’ensemble sur les questions liées aux finances
publiques ivoiriennes. Je pense que la Côte d’Ivoire y gagnera également car ce regard de
l’œil extérieur et ses critiques peuvent ramener à de justes proportions l’euphorie collective
suscitée par la modernisation en cours, gage d’une amélioration certaine. C’est le vœu de la
quasi-totalité des directeurs centraux que j’ai rencontré lors de mes entretiens.
Ce travail aura pour préoccupation de faire un diagnostic de toutes les réformes qui ont été
initiées sur le circuit de la dépense publique depuis 1990. Elles concernent l’évolution du
8
cadre juridique et réglementaire de la dépense, l’organisation des services financiers et leur
intégration, la modernisation des moyens. Il s’attachera à évaluer leurs impacts, pour cela il
faudra analyser d’une part l’impact institutionnel des réformes, c'est-à-dire les effets sur la
performance des hommes et des services chargés de conduire l’exécution de la dépense d’une
part, et analyser les résultats obtenus par rapport à ce qui se faisait antérieurement d’autre
part. L’impact macroéconomique des réformes sera pris en compte. Par souci d’équilibre et
pour donner une dimension plus complète à notre travail nous nous pencherons sur toutes les
dépenses publiques, aussi bien au niveau central qu’au niveau décentralisé.
La méthodologie d’approche est basée sur la recherche documentaire et sur des entretiens
avec des hauts fonctionnaires. L’étude fera abondamment référence à des normes de droit de
portée communautaire et nationale (Directive communautaire UEMOA1, Constitution
ivoirienne, Loi organique, Loi, Décret, Arrêté).
Une attention sera accordée à chaque maillon de la chaîne de la dépense publique pour mieux
appréhender les changements qui ont été apportés et les résultats obtenus. Une analyse de la
performance globale du dispositif qui encadre l’exécution de la dépense publique s’avère
indispensable.
Les résultats obtenus vont être évalués avec le concours des usagers. Un point de convergence
intéressant est l’analyse comparative des délais d’exécution.
Toutes les questions abordées dans ce rapport s’articuleront autour de trois parties
essentielles. La première partie est consacrée à la présentation du cadre général de la dépense,
la deuxième développe l’action de modernisation et la dernière partie traitera de l’évaluation
du programme de modernisation.
Les difficultés rencontrées au cours de ce travail sont en rapport avec le manque d’écrits. En
effet, l’oralité a une place importance dans la culture africaine et cela se ressent sur les
administrations. Certaines grandes réformes qui vont faire évoluer l’administration ne
suscitent pas d’écrits autant de la part des praticiens de l’administration que des universitaires.
Une autre difficulté est en rapport avec l’accessibilité à l’information quand elle existe. Les
services de documentation ont quelques problèmes d’organisation quand ils existent. Un autre
problème important qu’il convient de prendre en compte est l’environnement socio-politique
assez tendu qui naturellement crée une méfiance et joue également sur la disponibilité de
certains hauts fonctionnaires.
1
UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africain
9
PREAMBULE
Nous nous consacrons dans un premier temps à la présentation de quelques notions de droit
budgétaire ivoirien. Dans un second temps, nous présenterons une vue d’ensemble sur le
processus de mise en place des budgets publics ; la mise en place du budget de l’Etat y tient
une place centrale, on évoquera également le processus dans les collectivités décentralisées et
enfin dans les Etablissements Publics Nationaux. Cette démarche nous paraît nécessaire avant
de rentrer dans le vif du sujet, cela est important afin de mieux cerner la suite de notre
développement.
SECTION 1 : BASE JURIDIQUE DE LA DEPENSE PUBLIQUE
Le droit budgétaire ivoirien s’apparente au droit budgétaire français car il s’en inspire
fondamentalement. On y trouve à bien des égards des ressemblances, notamment la règle
fondamentale de la séparation de l’ordonnateur et du comptable, le principe de l’unité de
trésorerie, les missions du comptable public, les attributions du contrôleur financier et
récemment celles assignées à l’Inspection Générale des Finances, créée en 1996, qui sont
quasiment identiques à celles assignées à son homologue de France.
La base juridique du droit budgétaire ivoirien est fondée sur une hiérarchie des normes au
sommet de laquelle se trouve la constitution ivoirienne. Nous avons ensuite les directives
communautaires de l’UEMOA, les textes législatifs, à savoir la loi organique et la loi des
finances, les décrets et les arrêtés.
La loi organique du 31 décembre 1959 pose les principes fondamentaux du droit
budgétaire français à savoir: l’annualité, l’unité, l’universalité, la règle de la spécialisation des
crédits. Ici comme en France, ces principes visent à introduire des objectifs de transparence
dans la gestion des finances publiques.
Ainsi donc le principe de l’annualité vise à limiter l’autorisation parlementaire donnée à
l’exécutif en une année. Le but recherché est d’obliger ces deux pouvoirs à faire
régulièrement le point de l’exécution des programmes. Cela permet au parlement de faire un
contrôle sur les opérations effectuées par le Gouvernement. En Côte d’Ivoire, le budget est
autorisé du 01 janvier au 31 décembre de la même année. Cependant, le principe de
l’annualité peut subir des dérogations pour faire face à certaines contraintes2 , il y a également
les autorisations modificatives dites lois rectificatives.
Le principe de l’unité budgétaire est réaffirmé par le cadre juridique ivoirien, il vise à donner
un compte unique à toutes les opérations de l’Etat. Toutes les recettes et toutes les dépenses se
doivent d'être référées à ce compte unique qui est le budget de l’Etat. L’objectif est de tendre
un peu plus vers la transparence des comptes de l’Etat. De cette façon, toutes les dépenses et
toutes les recettes sont transcrites dans un document unique qui obtient l’autorisation du
parlement. L’unité est ainsi matérielle mais également juridique.
2
art5,6 ordonnance organique du 31 décembre 1959
10
Dans la pratique, l’unité n’a pas souvent été respectée avec la multiplicité des budgets qui
existaient, notamment le Budget Spécial d’Investissement et d’Equipement (BSIE), le Budget
Général de Fonctionnement (BGF) et les budgets annexes. La Directive communautaire n°05
de l’UEMOA a réduit la marge de manœuvre du gouvernement ivoirien en imposant l’unité
budgétaire à tous les pays membres.
Le principe de l’universalité exige de retracer de façon séparée les recettes et les dépenses. La
recherche de la clarté des comptes est la préoccupation exprimée par ce principe. L’article 6
de la loi organique énonce l’universalité comme suit: « Il est fait recette du montant intégral
des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses. L’ensemble des recettes
assurera l’ensemble des produits ».
Le principe de la spécialisation budgétaire veut que la justification de la dépense soit poussée
à son détail pour donner plus de précision à la décision de gestion et plus de contrainte aux
ordonnateurs. Ce principe pose les fondements d’un budget détaillé des projets de recettes et
de dépenses.
SECTION 2 : LE PROCESSUS DE MISE EN PLACE DU BUDGET
I. Au niveau central
1. La prévision
La prévision est une disposition très importante dans la mise en place du budget de l’Etat. S’il
est juste que l’évaluation des dépenses est relativement simple parce que tributaire d’une
décision publique, l’évaluation des recettes l’est moins parce qu’elle dépend du comportement
des agents économiques, de l’environnement économique, de l’environnement national et
international et bien souvent de la nature des relations avec les partenaires au développement.
La DCPE3 est la cheville ouvrière de l’élaboration du cadrage macro-économique4 qui est
indispensable à la bonne programmation budgétaire. En effet, ce cadrage permet de situer le
niveau des activités attendues dans l’année budgétaire visée. Il permet ainsi de déterminer les
indicateurs essentiels de l’Economie : évolution du PIB, de données de la balance des
paiements, le TOFE5
La relation entre le cadrage macro économique et le budget de l’Etat est certes étroite, mais
elle n’est pas exclusive. D’autres opérateurs de l’économie sont utilisateurs de ses données.
Pour la programmation budgétaire, le cadrage macro économique permet de faire des
projections qui permettent d’estimer le niveau des recettes attendu en fonction de
l’environnement économique. Il permet au gouvernement de faire une réorientation de
politique fiscale en fonction des exigences du moment. Lors de la mise en place du Tarif
Extérieur Commun (TEC), la DCPE prévoyant la baisse des tarifs douaniers a proposé au
gouvernement la compensation du manque à gagner par une redynamisation et une
3
4
5
DCPE : Direction de la Conjoncture et de la Prévision Economique
CF annexe 1 : Cadrage Macro économique
TOFE : Tableau des Opérations Financières de l’Etat
11
vulgarisation de l’impôt foncier qui n’occupait pas une grande place dans la culture fiscale
des contribuables ivoiriens. Les projections se font sur une période de trois années.
La mise en place du budget commence avec les données prévisionnelles de la DCPE. Ces
données vont servir d’élément de base à une orientation des grandes décisions transcrites dans
la lettre de Cadrage du Premier Ministre.
2. La discussion budgétaire
Le processus budgétaire commence avec la définition du cadrage macro économique élaboré
par la DCPE pour s’achever avec l’adoption du budget par les parlementaires. En réalité il va
jusqu’à l’adoption de la loi de règlement.
Sur la base du cadre fixé par la DCPE, une esquisse de cadrage budgétaire6 est faite par les
services de la Direction Générale du Budget et des Finances (DGBF). Sur cet éclairage, le
Premier Ministre fixe les grandes orientations de la politique budgétaire de son gouvernement
pour l’année à venir. Cette orientation globale est traduite par la lettre de cadrage qui présente
les engagements de l’Etat pour l’année à venir, les contraintes et priorités. Elle fixe les
enveloppes plafonds pour chaque ministère.
A partir de ce moment commence le processus à une échelle plus large avec tous les
ministères et toutes les institutions qui émargent au budget de l’Etat. Les négociations
concernent aussi bien les dépenses d’investissement que les dépenses de fonctionnement.
La budgétisation des dépenses d’investissement commence avec la mise place du PIP7. C’est
un processus bien outillé dirigé par la DGP8 avec la collaboration de tous les acteurs détenant
des informations budgétaires, notamment le BNETD9 et la DGBF d’une part et les ministères
et Institutions représentés par leur Direction des Affaires Administratives et Financières
(DAAF) d’autre part. L’année n du PIP correspond au budget en préparation dans sa partie
consacrée aux investissements. La règle de base est d’abord la reconduction en priorité des
projets en cours et ensuite la prise en compte des nouveaux projets qui cadrent avec les
grandes orientations du Gouvernement. Ces dernières années la priorité a été accordée aux
politiques de lutte contre la pauvreté. Au niveau national, cela s’est traduit par un
investissement accru dans la construction d’infrastructures de base (écoles primaires, centres
de santé communautaire, adduction d’eau dans les villages, etc.)
Les dépenses de fonctionnement respectent également le principe de priorité accordée aux
services votés10. En effet, la logique du Gouvernement est de garantir au moins le
fonctionnement de l’administration à l’identique de l’année précédente.
6
CF annexe2 : Le Cadrage budgétaire
PIP : Programme des Investissements Publics
8
DGP : Direction Générale du Plan
9
BNETD : Bureau National d’Etudes Techniques et de Développement. « Le BNETD est placé sous la tutelle
administrative du Premier Ministre. »
10
Service voté : « Il s’agit du minimum de dotation que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre
l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le parlement »
7
12
Dans les deux cas, les mesures nouvelles viennent impulser les politiques innovantes du
Gouvernement. Les besoins des administrations sont adoptés lors des arbitrages internes aux
ministères et institutions.
Les conférences budgétaires constituent une sorte d’assemblée plénière où les demandeurs
viennent justifier leurs besoins, c’est une étape importante du processus budgétaire. Il y a
d’abord la conférence sur les effectifs qui examine les besoins en effectifs des
administrations. Elle arrête les effectifs à l’issue de ses travaux ; vient ensuite la « conférence
budgétaire » qui examinera les besoins des administrations en terme de dépense de
fonctionnement et d’investissement. Ces deux conférences sont dirigées par la DGBF et
impliquent les représentants des administrations concernées. Le BNETD et la DGP y sont
associés pour « la conférence budgétaire ». Cette dernière discussion a un objectif de
réajustement d’ensemble des enveloppes globales initialement fixées par la lettre de cadrage.
C’est une phase très importante du processus budgétaire, elle permet de faire des
réajustements qui prennent en compte certaines préoccupations réelles des administrations.
Elle peut conduire à des réallocations d’affectations en augmentant les dotations en ressources
de certains ministères en compensation de la diminution des ressources de certains. C’est un
lieu de négociation et d’arbitrage. C’est également le lieu privilégié de prise des nouvelles du
pays en terme de besoins.
Les conférences ministérielles arbitrées par le ministre des finances trancheront pour les
questions laissées en suspend par la conférence budgétaire. A l’issue des négociations au
niveau ministériel si des désaccords subsistent, le Premier Ministre décide en dernier recours.
3. L’adoption
La monture arrêtée par le Premier Ministre et le ministre des finances est discutée en conseil
des ministres et présentée en projet de Budget de l’Etat à l’Assemblée Nationale. Ce projet de
budget est accompagné d’un ensemble de documents budgétaires11. Il est défendu par le
ministre chargé des finances qui est l’ordonnateur unique des opérations et dépenses du
budget général de l’Etat et des comptes spéciaux du trésor en Côte d’Ivoire.
Les discussions parlementaires sont prévues pour ne pas excéder soixante dix jours12. Si au
bout de cette période la loi n’est pas votée le projet de budget peut être mis en Vigueur par
ordonnance. Lors des discutions parlementaires, les députés peuvent faire des modifications
mais en restant dans la limite des équilibres du budget. Une proposition de dépense
s’accompagnera naturellement d’une proposition de création de ressource ou d’économie
équivalente13. Les discussions commencent d’abord par le vote des articles relatifs aux
ressources. Quand cela est fait les députés votent la répartition des crédits qui n’est autre que
l’adoption des dépenses. Cette méthodologie procède d’une démarche logique qui commande
qu’on crée les ressources avant de les affecter ; ce qui s’oppose à une certaine conception des
finances publiques qui voulait que l’on constate l’existence des dépenses et que l’on cherche
les moyens pour les apurer.
11
I l s’agit des documents suivants : « le Rapport Economique et Financier, le Rapport de présentation, la loi des
finances, le catalogue des mesures nouvelles.»
12
article 80 de la constitution ivoirienne du 1er août 2000
13
art 79 Ibid, page 14
13
II. Au niveau décentralisé
Les budgets au niveau décentralisé sont de deux ordres. On a les budgets des collectivités
décentralisées et les budgets des établissements publics.
1. Au niveau des collectivités décentralisées
On a en Côte d’Ivoire deux niveaux de décentralisation qui sont la commune et le
département. La commune est incarnée par le conseil municipal et le département par le
Conseil Général. Ces deux collectivités ont un budget autonome de celui de l’Etat et
s’administrent librement par les conseils des collectivités, nonobstant le soutien budgétaire
que l’Etat leur apporte à travers la Dotation Générale de Fonctionnement et certains soutiens à
l’investissement14 et de certains dispositifs mis en place pour garantir une transparence dans la
gestion afin de rationaliser l’exécution des programmes et budgets.
A l’image du PIP, les programmes locaux sont triennaux. Les budgets sont annuels et élaborés
selon le cas par les services du maire ou par ceux du président du Conseil Général. Les
conditions d’adoption des budgets se présentent ainsi :
1.1 Au niveau des communes
Le conseil municipal dispose d’une compétence exclusive pour le budget communal. Il peut
rejeter le budget proposé par le maire, le modifier ou l’adopter tel que proposé. Cependant, le
programme triennal, le budget et les autres documents budgétaires approuvés par le conseil
municipal sont transmis à la tutelle pour approbation. Les budgets communaux de moins de
cent cinquante millions de francs CFA (150 000 000 FCFA) sont approuvés par les Préfets.
L’objectif que vise l’approbation de la tutelle est d’une part de garantir la planification
effective des actions de la commune et de s’assurer qu’elles sont conformes à l’objectif global
du cadre des investissements de l’Etat ; d’autre part à garantir l’efficacité des budgets
communaux. On vérifiera que l’équilibre est sincère, les dispositions légales et réglementaires
ont été bien prises en compte, certaines dépenses essentielles telles que celles relatives au
personnel, les dettes, les dépenses et les recettes reflètent bien la réalité.
1.2 Au niveau des départements
Le budget du département est préparé par le président du conseil général et soumis à
l’approbation du conseil général dans le strict respect du calendrier de programmation et de
budgétisation. Le projet de budget est accompagné de ses annexes et d’un rapport de
présentation. Il doit être voté par chapitre et éventuellement par article ou paragraphe. Le
budget doit être voté en équilibre. Les amendements apportés au budget doivent être
accompagnés de mesures en vue de rétablir son équilibre réel. Le budget ainsi approuvé par le
conseil général est adressé à l’autorité de tutelle au plus tard quinze jours francs à compter de
la date du vote. L’autorité de tutelle peut faire des ajustements si le budget n’est pas établi
conformément à la loi, lorsque certaines dépenses obligatoires ont été omises où n’ont pas été
suffisamment prise en compte, lorsqu’il y a une surestimation des recettes ou des dépenses ou
une sous-estimation des dépenses réelles.
2. Au niveau des Etablissements Publics Nationaux
14
Il s’agit des fonds et projets suivants : « FRAR, FIAU, PACOM, PDCC, PDCN, FPCL »
14
Les Etablissements publics sont de deux catégories, les Etablissements Publics à caractère
Administratif (EPA) et les Etablissements Publics à caractère Industriel et Commercial
(EPIC). La différence se situe au niveau de leurs activités. Les premiers cités ont des
prestations gratuites et leurs ressources proviennent de l’Etat. Les seconds cités font des
prestations commercialisées constituant une partie de leurs ressources, c’est le cas des grands
hôpitaux.
Au niveau budgétaire, les établissements publics ont une marge d’initiative moins grande que
les collectivités locales. Cela s’explique par le fait qu’ils ont un budget étroitement lié aux
ressources de l’Etat. En effet, la dotation à leur affecter est décidée lors des négociations
d’arbitrage à l’intérieur de leur ministère de tutelle. Les affectations internes à l’établissement
public sont faites en respectant des règles fixées par la DGBF ; respect d’un niveau fixe
d’investissements, de dépense de personnel et de dépense de fonctionnement. En pratique
quatre vingt dix pour cent (90%) des ressources des EPN vient de l’affectation budgétaire de
l’Etat alors qu’elle ne devrait pas excéder quarante pour cent (40%).
15
PREMIERE PARTIE : CADRE GENERAL DE LA DEPENSE PUBLIQUE
PREMIERE PARTIE :
CADRE GENERAL DE LA DEPENSE
PUBLIQUE
16
Chapitre I : PROCEDURE D’ EXECUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE
La procédure d’exécution de la dépense Publique s’exerce différemment selon qu’elle est
exécutée en administration centrale et déconcentrée ou en administration décentralisée. Les
règles édictées sont en rapport avec la recherche d’efficacité et de transparence. Deux cadres
majeurs réglementent la procédure, il s’agit de la loi organique du 31 décembre 1959 et de la
directive n° 05/97/CM de UEMOA. A cela il faut ajouter l’éclairage du décret n°98-716 du 16
décembre 1998. Ce chapitre donne un aperçu global du processus d’exécution de la dépense
publique et une attention particulière à la passation des marchés publics.
SECTION 1 : APERCU GLOBAL DE LA PROCEDURE
I. Le cadre juridique
Il faut entendre par là l’ensemble des règles qui régissent la comptabilité publique. Il y a une
règle fondamentale qui est celle de la non-interférence entre les missions de l’ordonnateur et
celles du comptable. C’est la clef de voûte du système d’exécution de la dépense publique.
C’est une règle absolue et rigide qui retrace une division naturelle des tâches : les initiateurs
des dépenses d’un côté et de l’autre ceux qui ont la responsabilité de les payer. Ces deux
phases sont qualifiées de phase administrative et de phase comptable. Au niveau de la phase
administrative nous avons l’ordonnateur et au niveau de la phase comptable exerce le
comptable public. Il peut avoir dans certains cas, notamment en administration centrale et en
administration déconcentrée, entre les deux acteurs un troisième qui est le contrôleur
financier. Cette règle de division des missions des deux acteurs principaux de la chaîne de la
dépense est générale. Elle est respectée autant en administration centrale et déconcentrée
qu’en administration décentralisée.
II. L’appréciation globale
L’exécution de la dépense au niveau central et au niveau déconcentré implique deux acteurs
majeurs qui sont l’ordonnateur et le comptable. Au milieu des deux se trouve le contrôleur
financier. En finance publique ivoirienne, l’ordonnateur unique des dépenses éligibles au
budget général de l’Etat est le Ministre des Finances. Cependant, dans les faits cette
prérogative exclusive est déconcentrée selon que la dépense s’exécute en administration
centrale ou en administration déconcentrée. En administration décentralisée et dans les
Etablissements Publics Nationaux, nous avons également deux acteurs majeurs mais avec un
troisième acteur qui est le contrôleur budgétaire dans le dernier cas évoqué.
1. Les Acteurs
1.1 Les ordonnateurs
A/ En administration centrale
17
Les ministres et les présidents d’institution sont en droit budgétaire ivoirien des
administrateurs de crédits. Dans les faits, ils expriment leurs besoins et ont l’initiative de la
dépense. Dans la pratique, le ministre des finances délègue ses compétences d’ordonnateur à
des ordonnateurs délégués. Ainsi en administration centrale, c'est-à-dire au niveau ministériel
et au niveau des institutions de la République, le DAAF est son représentant. Il est nommé par
décret sur proposition conjointe du ministre des finances et du ministre auprès duquel il est en
fonction. C’est lui qui a qualité d’engager et d’ordonnancer toutes les dépenses à l’exclusion
des dépenses de salaire, par délégation de compétence du ministre en charge des finances. A
ce titre, le DAAF exerce donc une mission d’ordonnateur délégué, il détient le pouvoir de
décisions financières dans l’administration où il est en fonction. C’est donc l’ordonnateur
délégué qui intervient effectivement dans le circuit de la dépense publique.
Au niveau central, dans l’exercice de leur mission d’engagement, les ordonnateurs délégués
s’assurent de la qualité de l’administrateur de crédit ou de l’administrateur de crédit délégué.
Ils apprécient l’opportunité de la proposition et veillent à l’exacte imputation des dépenses.
Pour leur mission d’ordonnancement, ils vérifient la signature de l’administrateur de crédit ou
de l’administrateur de crédit délégué et s’assurent que le service fait a bien été certifié. Ils
vérifient la cohérence de l’objet du mandat par rapport à celui de l’engagement dont il
procède et le mode de paiement au niveau de chaque ministère.
B/ En administration déconcentrée
Au niveau des administrations déconcentrées, c'est-à-dire des administrations de région, de
département ou des représentations diplomatiques de la Côte d’Ivoire à l’Etranger, le préfet
ou l’ambassadeur assure la mission d’ordonnateur, mais il est un ordonnateur secondaire. Il
reçoit sa mission de tous les ordonnateurs délégués qui ont des administrations dans sa zone
de compétence. Les chefs de projets importants peuvent être désignés par le ministre des
finances comme des ordonnateurs secondaires par arrêté. C’est bien souvent le cas pour les
projets cofinancés.
La notion d’ordonnateur secondaire et d’ordonnateur délégué malgré la similitude de
l’expression diffère de contenu par rapport aux mêmes appellations en France.
1.2 Le contrôleur financier
Le contrôleur financier est également un des acteurs du circuit de la dépense publique auprès
des deux acteurs majeurs qui sont l’ordonnateur et le comptable. Il intervient uniquement en
administration centrale et en administration déconcentrée, il est positionné dans la phase
administrative de la dépense et a une mission de contrôle sur les actes de l’ordonnateur
délégué. C’est donc une mission qui s’exerce a priori de la dépense. Elle répond à des
prérogatives que lui confère le cadre réglementaire des contrôles, son existence est évoquée
par la loi organique15. Le contrôleur financier assure le contrôle de la régularité des
engagements de dépense de l’Etat au niveau central et au niveau déconcentré. Il vise, diffère
ou rejette les actes qui lui sont soumis, le délai qui lui est accordé ne peut excéder huit (8)
jours selon l’art 13 du décret 95-121. Toute décision de rejet ou de report doit être motivée.
Cependant, le contrôle de certains projets co-financés16 échappe au contrôleur financier.
15
16
art51 loi organique du 31 décembre 1959
Il s’agit des projets bénéficiant de financements concomitants fonds publics - bailleurs de fonds.
18
1.3 Le comptable public
Au niveau central le paiement est assuré par le Payeur Général du Trésor (PGT). Il assure la
prise en charge de la dépense. Mais auparavant il effectue certaines vérifications qui relèvent
de la régularité de l’ordre reçu et de la pertinence des pièces justificatives. Ainsi, les contrôles
suivants sont observés :
• le contrôle de la qualité de l’ordonnateur délégué ;
• l’exacte imputation budgétaire ;
• la disponibilité des crédits ;
• la qualité des personnes habilitées à la certification du service fait ;
• le visa du contrôleur financier ;
• le caractère libératoire de la dépense et de l’absence d’opposition au paiement;
• le caractère quadriennal de la dépense.
Au niveau départemental ou régional le paiement de la dépense publique relève de la
compétence du Trésorier Payeur départemental, du TP régional ou du percepteur. Tous les
comptables publics assurent les mêmes contrôles avant la prise en charge de la dépense.
Le comptable public bénéficie d’une totale indépendance dans l’exercice de sa mission et sa
responsabilité personnelle et pécuniaire est en jeu quand il prend une décision. Il prête
serment devant les tribunaux de s’acquitter de sa mission avec probité et de veiller au bon
emploi des fonds publics. La prestation de serment est une garantie morale qui s’accompagne
nécessairement d’une garantie financière en forme de cautionnement en numéraire dont le
montant est fonction du niveau de responsabilité à assumer. Ce montant est fixé par le
ministre des finances par arrêté.
2. Le processus
2.1 En administration centrale
Il y a la procédure normale17 d’exécution de la dépense qui est la règle et qui est de loin la
plus utilisée. Il y a également des procédures d’exceptions pour le règlement de certaines
dépenses dont l’urgence ou leur caractère spécifique demande un traitement accéléré, à tout le
moins, particulier.
A/ La procédure normale
Le processus d’exécution de la dépense publique commence avec la demande formulée par
l’administrateur de crédit ou l’administrateur de crédit délégué en initiant les factures proforma ou en passant un marché public puis en certifiant les factures. Il s’achève avec le
paiement de la dépense par le comptable public. Mais en réalité, le circuit de la dépense est vu
comme ayant quatre phases essentielles, à savoir :
• l’engagement,
• la liquidation,
• l’ordonnancement,
• le paiement.
17
CF annexe 3 : Procédure d’exécution de la dépense publique
19
Les quatre phases décrivent en même temps les règles de la comptabilité publique dont le
strict respect permet d’exécuter la dépense publique conformément à la loi, à la rigueur de
gestion et à la nécessité d’un contrôle entre l’initiateur de la dépense et le payeur.
•
L’engagement
En réalité, l’engagement commence avec le début du processus de contractualisation de l’Etat.
Mais juridiquement, l’engagement commence dès la validation par l’ordonnateur de la
demande faite par l’administrateur de crédit. L’expression consacrée dit que l’engagement est
l’acte par lequel l’ordonnateur crée à l’encontre de l’Etat une obligation de laquelle résultera
une charge18. En terme simple c’est l’acte de passer commande, d’engager du personnel, etc.
Les actes d’engagement dépassant un certain seuil font obligatoirement l’objet de passation de
marché public.
•
La liquidation
C’est un acte de constat du service fait. Il se situe à juste titre avant l’ordonnancement. C’est à
ce niveau que sont calculées les valeurs réelles des travaux méritant créances du fournisseur et
dette de l’Etat. De ce fait, « la liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’en
arrêter le montant, donc de la rendre liquide » 19 . En pratique, le fournisseur adresse ses
pièces justificatives de service fait (facture ou décompte) à l’ordonnateur en fonction du
service qu’il offre, selon qu’il s’agisse d’une dépense de fonctionnement ou d’investissement.
Pour les dépenses d’investissement, le processus est bien encadré par le Maître d’Oeuvre qui
est choisi par l’ordonnateur. Il établit les facturations avec le fournisseur et les certifie de
façon conjointe. En Côte d’Ivoire, le BNETD joue un rôle central de Maîtrise d’Oeuvre pour
l’essentiel des travaux d’investissement de l’Etat.
•
L’ordonnancement
L’ordonnancement peut être traduit comme l’acte par lequel l’ordonnateur donne
l'autorisation au comptable de payer la dépense. Cette phase de la procédure de la dépense
publique vient juste après la liquidation. On peut ainsi traduire que l’ordonnateur ayant passé
commande et étant satisfait du travail accompli ou du service demandé, ordonne au comptable
de payer la dépense. C’est un abus de langage parce que nous connaissons l’exigence de la
totale indépendance de la fonction de comptable par rapport à l’ordonnateur comme évoqué
précédemment. La demande de l’ordonnateur est traduite par l’émission d’un mandat de
paiement. L’ordonnateur tient une liste de mandats qu’il émet au cours de l’année. Il
numérote de façon chronologique toutes ses émissions. Le mandat est soumis au visa du
contrôleur financier avant sa transmission au comptable pour paiement. Le mandat transmis
pour paiement comporte un certain nombre d’informations, notamment, la référence de
l’engagement auquel il se rapporte, d’autres informations indispensables au paiement à
savoir : le chapitre, la ligne, etc.
•
Le paiement
18
art 45 décret N°98/716 du 16 décembre 98 portant réforme des circuits et des procédures d’exécution des
dépenses et des recettes du budget général de l’Etat , des comptes spéciaux du Trésor , et la mise en œuvre du
système intégré de la gestion des finances publiques ;
19
Finances Publique, les dépenses publiques le droit budgétaire et financier, cf : L. Philip, éditions CUJAS,
2000, Paris, P 258
20
C’est l’étape finale du circuit de la dépense. Il est assuré par le comptable public qui procède
avant toute décision aux vérifications que lui impose la réglementation en vigueur. Les
paiements peuvent être totalement apurés ou être partiellement réglés en fonction des
disponibilités comme c’est bien souvent le cas ces dernières années avec la crise financière
sévère qui sévit en Côte d’Ivoire. L’expression appropriée pour qualifier ce reliquat est le
« reste à payer ». Les paiements des projets cofinancés sont assurés par un comptable spécial
qui est l’Agent Comptable de la Dette Publique (ACDP).
B/ Les procédures d’exception des dépenses publiques
Les procédures dérogatoires20 sont aménagées pour résoudre des cas de dépenses ayant un
caractère particulier. On note ainsi que certaines dépenses sont exécutées avec des phases de
la procédure normale cumulées. On a à titre d’exemple des dépenses dont la phase
d’engagement et d’ordonnancement se font de façon cumulative. Il s’agit de la procédure
simplifiée des dépenses publiques. Sont concernées les dépenses ayant un caractère particulier
tels qu’énumérées par l’article 68 du décret 98/716 du 16 décembre 199821. Certaines
dépenses en raison de leur spécificité font l’objet de paiement sans ordonnancement, on peut
citer: le remboursement des bons du Trésor ; les annulations ; les reversements et les
restitutions des dépenses consécutives à des jugements et condamnations non susceptibles de
recours ; les pertes de changes, etc.
Au titre des procédures d’exception on a également certaines anomalies tolérées au sein même
de la procédure normale, on peut évoquer les avances effectuées sur les travaux qui
constituent une entorse à la liquidation.
•
Les régies d’avance
Les régies d’avances sont également une exception à la règle. Dans ce cas, compte tenu des
urgences et de la nécessité immédiate des besoins pour l’efficacité de l’administration, il est
absolument nécessaire de ne pas s’inscrire dans les complications de la procédure normale. En
règle générale, les montants gérés ne sont pas élevés, à quelques exceptions près.
Le régisseur est nommé par un arrêté pris par le Ministre des finances, sur un besoin exprimé
et motivé par l’ordonnateur délégué ou secondaire. Il met en place une caution dans les
mêmes conditions que le comptable public.
Pour le fonctionnement de la régie, les fonds sont accordés par le comptable assignataire sur
une demande exprimée par le régisseur et visée par l’ordonnateur dont il dépend. Toutefois,
pour l’utilisation des fonds mis à sa disposition, le régisseur est soumis aux mêmes
obligations que le comptable public. Il est responsable devant le comptable assignataire. Il
doit par conséquent recueillir toutes les pièces justifiant la dépense et les présenter au
comptable assignataire. Cela est une condition pour le réapprovisionnement de son avance en
trésorerie.
20
cf annexe 3 : Procédure d’exécution de la dépense publique
Quelques dépenses bénéficiant de procédures dérogatoires : « certaines dépenses telles que les versements des
traitements, primes et indemnités du personnel, les cotisations sociales, les prestations sociales, les abonnements
de presse, l’achat de carburant centralisé par la Direction des Marchés Publics, les frais d’acte et de contentieux
et les frais de justice, et autres, suivent les procédures simplifiées »
21
21
•
Les autres cas.
Le cas le plus connu concerne les fonds spéciaux de la Présidence de la République. En effet,
il s’agit de somme mise à la disposition du Président de la République qui peut l'utiliser à sa
guise sans en rendre compte. Le caractère stratégique de l’utilisation de ces fonds est mis au
devant, des fois, pour justifier le manque de clarté dans sa gestion.
2.2 Au niveau décentralisé
A ce niveau, il faut considérer les procédures des collectivités décentralisées. En Côte
d’Ivoire, il y a deux niveaux de décentralisations représentés par les communes et les
départements. Ces deux niveaux ont une procédure unique. Les procédures respectent l’esprit
de libre administration qui motive la politique de décentralisation. Les procédures sont
souples et les contrôles le sont tout autant, du fait d’une absence du contrôle a priori dans la
procédure d’exécution de la dépense. Il y a uniquement deux acteurs qui sont l’ordonnateur et
le comptable.
•
L’ordonnateur
Le président de la collectivité est ordonnateur de plein droit comme le ministre des finances
l’est pour le budget de l’Etat. Il exécute la phase administrative de la dépense à savoir
l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement.
•
Le comptable
L’ordonnateur a également auprès de lui, généralement affecté dans les locaux de la
collectivité, un comptable public qui est fonctionnaire de la Direction Générale du Trésor et
de la Comptabilité Publique (DGTCP) qui assure le paiement des dépenses ordonnancées.
L’ordonnateur tient une comptabilité de ses engagements et c’est cela qui lui permettra de
dresser en fin d’année son compte administratif, document que devra adopter le conseil de la
collectivité. Le comptable quant à lui tient le compte de tous les paiements effectivement faits
pendant l’année. C’est un état comparatif de celui tenu par l’ordonnateur.
2.3 Dans les autres administrations
Sont concernés, essentiellement les Etablissements Publics Nationaux. L’établissement est
dirigé par un fonctionnaire qui en est l’ordonnateur principal. Il engage les dépenses de la
structure qu’il dirige, sous le contrôle du contrôleur budgétaire qui est un fonctionnaire du
ministère des finances. Il représente le ministre et assure le contrôle de la régularité des
dépenses engagées par l’ordonnateur. Nous avons le troisième acteur qui est l’agent
comptable. Il est un comptable public, et généralement affecté dans les locaux de l’EPN mais
il n’appartient pas aux structures organisationnelles de l’EPN. Son rôle est d’assurer les
paiements. Il a un double rôle de payeur et de caissier. Les établissements publics sont de
deux types.
• les Etablissements Publics Administratifs (EPA) ;
• les Etablissements Publics à Caractère Industriel et Commercial (EPIC).
22
De façon réglementaire les ressources des EPIC sont constituées pour raison de soixante
(60%) de leurs ressources propres mais la réalité est tout autre.
SECTION 2 : LES MARCHÉS PUBLICS
Les marchés publics constituent un volet important dans l’appréciation des questions de
finance publique. Une partie importante de la dépense publique y est assujettie. De plus, les
règles qui gouvernent la passation des marchés publics sont gages de la bonne gestion et de la
bonne affectation des deniers publics en ce sens qu’elles permettent à l’Etat d’acheter bon
marché par le jeu de la concurrence. Les conditions de passation de la commande publique
sont régies par le code des marchés publics. C’est un ensemble de règles définies par
l’ensemble des partenaires du secteur privé et de l’administration publique dont l’adoption est
entérinée par un décret pris en conseil des ministres.
On ne peut donc parler d’efficacité et de modernisation du circuit de la dépense sans avoir un
regard sur les règles de passation des marchés publics. On estime la valeur des commandes
qui passent par ce processus à 3% du Produit Intérieur Brut (PIB) et l’objectif à atteindre est
de 10%.
De la bonne appréciation et de la transparence des règles et des mécanismes qui gèrent le
processus peut dépendre la vie de plusieurs entreprises qui emploient elles-mêmes plusieurs
milliers de personnes et contrôlent ainsi des pans entiers de l’économie. C’est dire l’effet de
levier que la commande publique peut provoquer sur l’économie nationale. Cependant, il peut
avoir des faiblesses mais cela nous en parlerons.
I. Le processus de passation des marches
C’est un processus qui est globale pour l’administration avec quelques variantes qui
permettent de réduire les effets d’un centralisme poussé du système des marchés publics et de
donner une marge de manoeuvre aux administrations. Les atténuations au principe sont
fonctions du statut de l’acheteur public. Une collectivité décentralisée ne sera pas soumise à la
même exigence qu’un établissement public encore moins que l’administration centrale. Ainsi,
pour les commandes d’un montant n’excédant pas quinze millions (15 000 0000 FCFA),
soixante millions (60 000 000 FCFA) et cent vingt millions (120 000 000 FCFA)
respectivement en administration centrale, pour les collectivités décentralisées et les sociétés
d’Etat, le code des marchés ne fait pas obligation d’une ouverture à la concurrence. La
passation des marchés publics a deux procédures, une procédure dite normale et une dite
d’exception.
1. La procédure normale
C’est la procédure d’appel d’offres ouvert. Elle fait appel à plusieurs offres de services. Elle
permet de choisir le meilleur service qualité/prix. Elle s’effectue en deux étapes essentielles.
1.1 De la préparation du dossier de commande à la réception des offres
23
La procédure commence avec la détermination des besoins exprimés par l’acheteur et cela va
se traduire par le cahier des charges. Il traduit les obligations administratives et techniques
liées au marché. En plus du cahier des charges qui définit plus une généralité, il y a les
règlements particuliers de l’appel d’offres (RPAO), c’est une pièce centrale parce qu’elle
décrit les spécificités exigées par la commande qui seront déterminantes dans la désignation
de l’attributaire du marché. La procédure recommande également l’obligation de passer un
avis d’appel d’offres dans des journaux d’annonce les plus lus. Depuis quelques années,
l’administration dispose d’un journal d’annonces officielles des marchés. Le temps de
publicité obligatoire à observer est de 30 jours pour les appels d’offres nationaux et de 45
jours pour les appels d’offres internationaux.
1.2 L’Ouverture et le jugement des offres
Il y a une commission nationale qui conduit le processus d’attribution des marchés. Cette
commission est généralement composée de représentants de la Direction des Marchés Publics
(DMP) et du représentant du Maître d’ouvrage. En fonction de l’importance du montant et de
la spécificité du marché à passer, il est exigé d’autres membres tels que de hauts gradés de
l’armée. Les décisions d’élimination sont prises à l’unanimité de ses membres. L’attribution
se fait en deux étapes. Il y a d’abord l’ouverture des plis et la vérification de toutes les pièces
administratives. Il y a dans un deuxième temps le jugement des offres. Ce jugement des offres
est basé sur les analyses suivantes : la conformité administrative ; les compétences et les
références techniques du soumissionnaire ; la proposition financière. Un classement est défini
après l’appréciation de tous ces critères sur chacune des propositions. Le soumissionnaire le
mieux classé après la combinaison de tous les critères de choix est déclaré adjudicataire.
2. Les procédures d’exception
On a deux types de procédure d’exception : les appels d’offres restreints et les marchés de gré
à gré. La mise en place de ces deux procédures est dictée par des exigences de célérité et
d’efficacité de certaines commandes publiques. L’utilisation de ces procédures dérogatoires
fait l’objet d’une autorisation préalable de la Direction des Marchés Publiques ou du bailleur
de fonds, le cas échant.
2.1 Les appels d’offres restreints
C’est une compétition qui se limite à un nombre de candidat réduit. C’est une procédure qui
ne respecte pas obligatoirement l'appel public à candidatures. Elle est surtout utilisée pour
l’exécution de services qui exigent un savoir-faire particulier.
2.2 Le marché de gré à gré
Le gré à gré est un mode de passation qui exige une négociation directe entre les candidats au
contrat c'est-à-dire le fournisseur et l’acquéreur de service. Il échappe naturellement aux
procédures normales d’appel d’offres. C’est le cas le plus contesté des méthodes de passation
des marchés publics. C’est enfin, le cas qui parait le moins démocratique. Ce mode de
passation paraît être une anomalie de la passation de la commande publique. Cependant
certaines exigences obligent à recourir à ce mode de passation des marchés. Le code des
24
marchés restreint22 les cas d’utilisation de cette procédure. L’administration a recours au gré à
gré principalement pour les cas d’appels d’offres jugés infructueux et pour les cas de
fournitures dont l’extrême urgence n’est pas à prouver.
II. L’approbation des marchés
C’est un processus qui commence dès après l’attribution du marché et s’achève par la
signature du ministre des finances ou son représentant. Les principales parties engagées au
marché apposent leur signature sur le projet de contrat, c'est-à-dire l’entrepreneur ; le maître
d’ouvrage et le ministre des finances ou son représentant. Les marchés d’un montant inférieur
ou égal à 100 000 000 (cent millions de francs CFA) ne remontent pas jusqu’au ministre des
finances, le directeur des marchés publics signe par délégation du ministre. L’approbation est
un volet important du dispositif des marchés parce que sa lenteur peut engendrer des
désagréments pour la mise en effet du marché. Il a bien souvent été initié des séances
groupées de signature au niveau ministériel pour accélérer le processus.
Le processus d’exécution de la dépense publique peut paraître fastidieux. Toutefois, cela
s’affirme comme une nécessité pour assurer une bonne gestion des deniers publics. Cela dit,
le principe général décrit quelques atténuations telles qu’exposées précédemment. Si la
rigidité qui a pour objectif majeur l’efficience de la dépense doit constituer une entrave à sa
bonne exécution le pragmatisme prédomine.
22
Art 31du Décret N°2510 du 24 février 2005 portant code des marchés publics
25
Chapitre II : CONTROLES SUR LA DEPENSE PUBLIQUE
Compte tenu de son importance pour les citoyens et également de l’importance des sommes
en jeu et de la rareté des moyens de l’Etat, la dépense publique est l’objet de plusieurs
contrôles. Les contrôles exercés sur elle sont divers. On retient qu’il y a les contrôles exercés
sur le processus de mise en œuvre de la dépense que nous qualifions de contrôle a priori et
ceux qui peuvent s’exercer après l’exécution de la dépense dits contrôle a posteriori. Ces
derniers contrôles sont entrepris pour s’assurer que les procédures régulières d’exécution de la
dépense ont été bien observées ou que la gestion des deniers publics s’est opérée dans la
rigueur des règles. Toutes ces mesures visent à atténuer une idée bien répandue traduite par
cette expression « l’argent public n’appartient à personne », ce qui sous-entend qu’il n’y a
pas une obligation morale de le gérer en bon père de famille.
La caractéristique des contrôles est fonction du statut de l’entité à contrôler. Une
administration centrale ne subira pas les mêmes types de contrôle qu’une administration
décentralisée. Ainsi, il y a deux catégories d’institution de contrôle.
On a une catégorie de contrôle qui s’exerce pleinement dans le circuit de la dépense, assurant
ainsi la garantie de la bonne exécution de la dépense conformément au cadre réglementaire,
c’est une mission préventive. Cette mission de contrôle est qualifiée de contrôle a priori.
Certaines institutions de contrôle exercent un contrôle a posteriori parce que leur mission ne
s’exerce qu’après l’exécution de la dépense. Théoriquement leur lien avec nos travaux n’est
pas perceptible à première vue parce qu’elles n’agissent pas directement dans le circuit de la
dépense. Cependant, nous notons que l’efficacité de leur mission peut avoir un caractère
dissuasif sur les velléités d’irrégularité. En outre, les pertinences de leurs propositions lors de
leur activité impactent souvent sur les réformes.
SECTION 1 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE A PRIORI
Le contrôle a priori est marqué par les contrôles sur les dépenses effectuées en administration
centrale et déconcentrée et celles effectuées sur les autres administrations. Pour ces derniers
cas, il s’agit essentiellement des dépenses des Etablissements Publics Nationaux. Ces
contrôles sont incarnés respectivement par le contrôle financier et le contrôle budgétaire.
I. Le contrôle financier, pivot du contrôle a priori
Au niveau central, c'est à dire pour ce qui concerne les contrôles exercés sur les dépenses en
administration centrale et ses démembrements, c'est-à-dire ses représentations en département
et en région, la nature du contrôle est le contrôle a priori. Ce contrôle est exercé par les
contrôleurs financiers.
Les contrôleurs financiers sont tous regroupés au sein d’une direction unique qui est la
Direction du Contrôle Financier, elle-même étant une direction centrale au sein de la
Direction Générale du Budget et des Finances (DGBF). La Direction du Contrôle Financier
26
est une véritable institution dont la tutelle administrative a bien souvent changé. Elle a été
successivement placée sous la tutelle de la Présidence de la République, puis du Premier
Ministre et depuis une dizaine d’années elle est une administration sous tutelle du ministre
chargé des finances.
Les contrôleurs financiers sont au nombre de quarante un (41) en Côte d’Ivoire. Ceux placés
en administration centrale rayonnent sur les dépenses engagées par les ministères; leur champ
d’action va généralement au-delà d’un seul ministère. La bonne moyenne est le contrôle de
trois ministères par un contrôleur financier. S’agissant de leur redéploiement en
administration déconcentrée, l’objectif visé est l’affectation d’un Contrôleur Financier dans
chaque département administratif, cet objectif n’est certes pas atteint aujourd’hui mais la mise
en œuvre a commencé. On note cela comme différence avec leurs collègues français que le
contrôle en région n’est pas exercé pas le Trésorier Payeur Général et qu’il n’y a aucun
rapport de hiérarchie entre un TPG en région et le contrôleur financier affecté dans la même
circonscription. Tous les contrôleurs financiers ont rang de directeur d’administration
centrale. Ils exercent leur mission en totale indépendance, leur organisation en direction est
purement administrative et il n’existe pas de rapport hiérarchisé dans l’exercice de leur
mission de contrôleur de la dépense publique. En d’autres termes, un rejet motivé par un
contrôleur ne peut être outrepassé que par le ministre des finances.
Les missions des contrôleurs financiers sont perçues en terme de contrôle de la bonne
exécution de la dépense. En cela, ils effectuent deux niveaux de contrôle exprimés à la phase
de l’engagement et au niveau de l’ordonnancement.
Au niveau de l’engagement de la dépense ; le contrôle porte sur :
• la qualité de l’administrateur de crédits;
• la disponibilité des crédits ;
• l’utilité et l’évaluation des coûts de la dépense ;
Au niveau de l’ordonnancement, les vérifications seront portées sur :
• la conformité du mandat avec l’engagement ;
• la réalité du service fait.
Les contrôleurs financiers en Côte d’Ivoire peuvent se déplacer pour constater la matérialité
des travaux exécutés ou de la commande passée. L’Etat leur affecte des moyens conséquents
pour cette mission.
Le contrôleur financier a également une mission de conseil auprès des ordonnateurs délégués
qu’il contrôle et également une mission d’informateur23. On note simplement que la
pertinence des décisions des contrôleurs financiers contribue bien souvent à éviter à l’Etat des
gabegies.
II. Le contrôle budgétaire, une spécificité ivoirienne
La notion de contrôle budgétaire est une spécificité des finances publiques ivoiriennes. La
mission du contrôleur budgétaire est à bien des égards semblable à celle du contrôleur
financier à ceci près que le contrôleur budgétaire n’intervient pas en administration centrale.
23
art 2 du décret n°95-121 du 22 février 1995 portant attribution, organisation et fonctionnement du Contrôle
Financier.
27
Sa mission ne concerne que les Etablissements Publics Nationaux. Ainsi donc, le contrôleur
budgétaire assure sa mission de contrôle à deux stades de la procédure de la dépense placés à
la phase de l’engagement puis à l’ordonnancement.
Au niveau de l’engagement on estime à quatre les actes de contrôle : les contrôles d’ordre
budgétaire ; les contrôles de la dépense qui portent sur la réalité des coûts ; les contrôles sur
les pièces justificatives ; les contrôles portant sur la qualité de l’ordonnateur. En outre, le
contrôleur s’assure de l’utilité de la dépense qui est à bien différencier de l’opportunité de la
dépense.
A la phase d’ordonnancement, le contrôleur s’assure principalement de la conformité de
l’ordre de paiement avec l’ordre d’engagement. Il s’assure également de la réalité du
« service fait » et du montant définitif de la liquidation. Il reprend en fait, sur la facture
définitive, tous les contrôles précédemment effectués.
Les décisions du contrôleur budgétaire, en fonction de son appréciation, peuvent être la
validation de la dépense initiée, son rejet motivé ou son différé.
.
Les contrôleurs budgétaires sont regroupés au sein d’une direction qui centralise toutes leurs
activités, c'est-à-dire le contrôle financier des établissements publics. Cette direction est la
Direction du Contrôle Budgétaire qui est une administration de la DGBF. Le fait important est
que contrairement au contrôleur financier, le contrôle budgétaire n’est pas un métier, mais le
fait de l’exercer procure une qualité. Il n’y a pas une vocation à exercer exclusivement le
contrôle budgétaire et à temps complet ; la quasi-totalité des contrôleurs budgétaires exerce
leur mission à temps partiel. Ils sont en grande proportion des cadres dans l’administration des
finances et majoritairement de la DGBF et sont affectés en qualité de contrôleur budgétaire
auprès d’un EPN, c’est une particularité de cette mission.
SECTION 2 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE A POSTERIORI
Les institutions de contrôle a posteriori interviennent après l’exécution de la dépense. Leur
mission est plus affirmée sur le contrôle des administrations décentralisées, notamment les
collectivités décentralisées. Néanmoins, il est essentiel de savoir que toutes les institutions à
ce niveau peuvent intervenir dans toutes les administrations, soit par auto-saisine, soit par la
saisine d’une tutelle. Elles sont trois institutions, à savoir : la Chambre des comptes de la Cour
suprême, l’Inspection Générale des Finances (IGF) et l’Inspection Générale d’Etat (IGE).
I. Le contrôle de la Chambre des comptes de la Cour suprême.
En Côte d’Ivoire, il n’existe pas de Cour des comptes, du moins pas pour le moment même si
la constitution de 2000 à travers certaines de ses dispositions24 consacre la mise en place de
cette institution. En la situation, c’est donc l’ancien dispositif juridique en la matière qui
continue de fonctionner. Ce dispositif confie donc à la Chambre des comptes de la Cour
suprême toutes les prérogatives naguère exercées par elle qui aurait dû basculer en faveur de
la nouvelle Institution. On retient donc que la Chambre des comptes exerce un rôle de juge
des comptes de l’Etat, des institutions publiques et des entreprises publiques. Mais de façon
24
art 102 de la constitution du 1er août 2000
28
plus large ses compétences s’exercent sur toutes les institutions qui bénéficient d’un soutien
financier de l’Etat ou d’organismes pouvant être soumis au contrôle de la Chambre des
comptes.
La Chambre des comptes de par ses missions est à la fois une juridiction et une institution de
contrôle. Ses décisions s’appliquent autant sur les comptables à travers le jugement de leur
compte que sur les administrateurs, c'est-à-dire les ordonnateurs. C’est autour de ces deux
compétences principales que nous allons exposer.
1. Le contrôle juridictionnel de la Chambre des comptes
S’agissant de ce volet la Chambre des comptes a trois compétences majeures qui s’expriment
autant sur les comptes des comptables publics que sur les ordonnateurs.
1.1 Sur les comptes des comptables publics
Les comptables publics sont tenus de présenter l’ensemble de leurs comptes accompagné des
pièces justificatives une fois l’an à la Chambre. Dans la pratique, seuls les comptables
supérieurs de l’Etat sont justiciables de la Chambre des comptes de leur gestion et de celle des
comptables secondaires qui leur sont subordonnés25. Le pouvoir de la chambre s’étend sur
tous les comptes tenus par des comptables publics ; autant ceux exerçant dans les
administrations centrales, des administrations décentralisées, et des établissements publics.
La forme des comptes transmis à la Chambre varie avec la contexture du budget de
l’organisme à contrôler. Les comptes soumis à la Chambre doivent être signés par le
comptable assignataire concerné. L’examen du compte se fait par un magistrat, duquel
examen est rédigé un rapport qui est accompagné d’un projet d’arrêt. Les décisions sont prises
en audience composée de trois magistrats et elle a lieu à huit clos, elles peuvent déboucher sur
un arrêt de débet ou sur un arrêt de décharge. A la mission de contrôle juridictionnel qui est
une compétence reconnue et exclusive de la Chambre des comptes s’ajoute d’autres comme la
gestion de fait.
1.2 Sur les ordonnateurs
Pour les administrateurs, la Chambre des comptes statue sur les fautes de gestion, et bien
souvent sur des actes de gestion de fait26. En la matière, la Chambre des comptes peut se saisir
des irrégularités constatées lors des vérifications des comptes soumis à son contrôle. Elle peut
être également saisie par le Ministre en charge des finances ou par le Ministre de tutelle de
l’entité mise en cause. Le comptable de fait peut subir une condamnation au paiement d’une
amende équivalente à la somme manipulée illégalement. De plus, le comptable de fait peut
subir une condamnation pénale pour usurpation de titre.
On note également au titre des fautes reprochables aux ordonnateurs, les fautes de gestion qui
sont généralement constituées d’entorses aux règles budgétaires, et souvent également,
d’octroi d’avantages illégaux. Pour cette deuxième catégorie de fautes, les conditions de
saisine de la Chambre sont identiques à la précédente. Les sanctions encourues par les fautifs
25
art 3 décret n°97-582 du 08 octobre 1997 modifiant le décret N° 92-115 du 16 mars 1992, portant organisation
de la Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor et fixant les attributions du Directeur Général ;
26
loi n°94-440 du 16 août 1994 relative à la Cour suprême
29
sont essentiellement d’ordre pécuniaire. Ainsi, une amende en réparation dont le minimum ne
peut être en dessous de 20 000 fcfa et le maximum au double du salaire brut annuel du mis en
cause à la date de la faute est recommandée.
2. L’attribution de contrôle de gestion
La Chambre des comptes a une deuxième vocation qui est non juridictionnelle, c’est le
contrôle de gestion. Cette deuxième attribution s'exerce également sur le même champ de
compétence, à savoir les administrations publiques, les entreprises publiques ou toute autre
entité bénéficiant de fonds publics et de soutien d’une entité elle-même bénéficiant de fonds
publics. Le contrôle vise à juger de la qualité de gestion des entités contrôlées. La procédure
de contrôle est basée sur différentes étapes à savoir :
• la prise de connaissance de l’environnement de l’entité à contrôler ;
• l’examen des comptes et bilans de l’entreprise ;
• le contrôle proprement dit.
Dans la pratique cette deuxième compétence est beaucoup plus orientée vers les entreprises
que vers l’administration centrale. La Chambre tout en observant de près la qualité de gestion
financière et commerciale des entités contrôlées ne devra pas perdre de vue l’objectif assigné
à l’entreprise publique qui dans bien des cas peut ne pas être exclusivement la rentabilité
financière.
La mission de contrôle aboutit à un rapport dans lequel elle émet un avis et fait des
recommandations sur la gestion de la structure contrôlée. L’adoption du rapport se fait en
plusieurs étapes, dont une étape qui tient compte nécessairement de l’avis du premier
responsable de l’entité contrôlée. Cet avis peut conduire à une meilleure compréhension de
certaines décisions de gestion de l’institution et réorienter par conséquent le rapport. Le
rapport final est adressé au Ministre de tutelle de l’entité contrôlée et au Ministre chargé des
Finances.
Lors des missions de contrôle, si des manquements graves à l’éthique et aux règles de bonne
gestion sont observés, une demande en référé peut être introduite immédiatement par le
Président de la Cour suprême dont dépend hiérarchiquement la Chambre des comptes auprès
de l’autorité de tutelle pour mettre fin à ces pratiques. L’autorité de tutelle dispose de trois
mois dès cet instant pour répondre.
3. Le rapport annuel de la Chambre des comptes
L’élément central du rapport annuel de la Chambre est le rapport de conformité de l’exécution
de la loi des finances. Ce rapport constitue un élément d’accompagnement nécessaire à la
bonne appréciation de l’exécution de la loi des finances et permet ainsi d’établir une
cohérence entre les comptes individuels des comptables publics et la comptabilité des
ordonnateurs centralisée par le ministère des finances27. Ce rapport permet aux parlementaires
de mieux apprécier la conformité entre la loi des finances telle que votée et son exécution. Il
permet d’adopter la loi de règlement. En effet, traditionnellement, le rapport sur l’exécution
des lois des finances est centré sur l’analyse de l’exécution budgétaire dans une triple optique
d’analyse financière, de contrôle de régularité et d’examen de la qualité de la gestion
budgétaire. Ce rapport est la manifestation du devoir d’assistance que la Chambre des
27
art 37 directive N°05/97/CM/UEMOA relative aux lois des fiances
30
comptes doit accorder au Parlement pour le contrôle des comptes de la nation à travers le vote
de la loi de règlement.
II. Le contrôle des Assemblées délibérantes
Les assemblées délibérantes, à savoir le conseil municipal, le conseil général et le conseil de
district ont un droit de regard sur la gestion des autorités locales. Le principe n’est
fondamentalement pas différent du type de rapport qui régit les relations entre l’exécutif et le
Parlement, en ce qui concerne le budget de l’Etat. L’autorisation budgétaire ayant été octroyée
par l’assemblée locale c’est naturellement qu’elle donne un avis sur la gestion de l’Exécutif
local à travers l’examen du compte administratif.
III. Le contrôle de l’Inspection Générale des Finances
L’Inspection Générale des Finances dans sa composition et dans son esprit actuel est de
création récente dans l’administration ivoirienne28. Cependant, l’idée d’un service de contrôle
et d’inspection des finances de l’Etat est de longue mémoire29. Le rôle, les missions dévolues,
et l’influence de l’Inspection Générale des Finances n’ont cessé de s’accroître depuis lors. En
effet, aux missions initiales de contrôle de l’exécution du budget de l’Etat et des EPN se sont
ajoutées d’autres missions de vérifications des services fiscaux et douaniers.
1. Les missions
Dans sa conception initiale, l’IGF à l’image des inspections des autres départements
ministériels devrait avoir pour champ de compétence les services du ministère des finances.
Dans la pratique cette définition théorique va être vite dépassée et faire place au pragmatisme
qui veut que le droit de regard du ministère des finances aille partout où se trouve l’argent
public. L’IGF a donc une mission de contrôle supérieure des finances publiques au sein du
ministère des finances. Nous pouvons repartir ses compétences en quatre grandes missions
telles que définies par les dernières réformes :
• une mission générale et permanente de contrôle du bon fonctionnement des services
rattachés et des EPN. A ce titre, il s’assure de l’application des lois, des ordonnances,
décrets, actes et instructions réglementaires régissant le fonctionnement administratif,
comptable et financier;
• des missions spécifiques de contrôle financier et comptable, d’audit et d’évaluation
des procédures administratives;
• des missions particulières de conseil, de vérification, de contrôle et d’enquête ;
• une mission de suivi du programme de lutte contre la fraude fiscale.
Les contrôles de l’IGF concernent les directions centrales, les établissements publics sous
tutelle économique du ministère des finances, les sociétés d’Etat, les personnes physiques et
les personnes morales de droit privé pour les questions d’ordre fiscal. Ainsi que nous pouvons
le constater, le domaine de compétence de l’IGF reste très ouvert. On retient que l’objectif de
ses interventions peut être une mission de contrôle-sanction ou une mission de contrôle de
gestion.
28
C’est le décret n°96-899 du 13 décembre 1996 en son art 1er qui consacre l’appellation Inspection Générale
des Finances dans le vocabulaire du droit financier ivoirien.
29
arrêté N°300 FAEP du 10 février 1961
31
2. L’Organisation
Le service de l’Inspection Générale des Finances est directement rattaché au Ministre des
Finances et cette position le soustrait de toutes les influences des autres administrations du
ministère. Le service est dirigé par un chef de service appelé Inspecteur Général des Finances
qui a rang de directeur général d’administration. L’IGF est composée de deux catégories de
personnel à savoir le corps des inspecteurs et les auxiliaires.
2.1 Les inspecteurs
Les inspecteurs sont des cadres issus de façon générale des administrations économiques et
financières. Ils sont des fonctionnaires ou des agents de l’Etat. En général, ils sont d’anciens
élèves de L’Ecole Nationale d’Administration de Côte d’Ivoire. On distingue dans l’ordre
hiérarchique décroissant les fonctions suivantes : L’inspecteur général, le secrétaire
permanent, les inspecteurs généraux adjoints, les inspecteurs des finances, les inspecteurs
vérificateurs. Les quatre premières fonctions c'est-à-dire l’inspecteur général, le secrétaire
permanent, les inspecteurs généraux adjoints et les inspecteurs constituent les fonctions
supérieures du corps des inspecteurs et sont nommés par décret pris en conseil des ministres
sur la proposition du ministre des finances. La nomination des inspecteurs vérificateurs se fait
par arrêté du ministre des finances. Les inspecteurs sont aidés dans leur tâche par des
collaborateurs regroupés dans une autre catégorie.
2.2 Les auxiliaires
Les auxiliaires constituent une catégorie de personnel nécessaire à l’accomplissement de la
mission de l’IGF. Ils sont constitués d’experts et consultants dans des domaines précis ; ils
sont liés à l’IGF par un contrat ou une convention. On a également en service à l’Inspection
Générale des Finances des officiers et agents de police judiciaire en détachement de leur
ministère de tutelle.
L’IGF en terme de dispositions théoriques demeure un outil indispensable pour
l’administration ivoirienne. Ce rôle complémentaire, voire même quelques fois, pas
totalement différent de certaines institutions telle l’Inspection Générale d’Etat dont les
missions dans ses grandes lignes vont être présentées peut suggérer quelques interrogations.
IV. Le contrôle de l’Inspection Générale d’Etat
L’ Inspection Générale d’Etat en abrégé IGE, qui à l’origine s’appelait l’Inspection Générale
des Services Administratifs est placée sous la tutelle de la Présidence de la République. C’est
un service de contrôle du bon fonctionnement de l’administration ivoirienne dans toutes ses
missions. Ce champ globalement étendu entraîne quelques chevauchements de domaine de
compétence avec quelques institutions telle que l’IGF. On observe ainsi les attributions de
l’IGE dans ses grandes lignes.
1. Les attributions
De façon globale les missions de l’IGE sont à bien des égards semblables à celles de l’IGF
tant les similitudes sont grandes :
32
•
•
•
Elle a une mission générale de contrôle et d’inspection du fonctionnement normal et
régulier des services publics ;
Elle est dotée d’une mission spécifique de contrôle financier et de contrôle de gestion
des services publics ;
Elle a une mission générale d’études, de conseil et d’appui aux réformes de l’Etat.
Son champ de compétence s’étend sur les administrations, les collectivités, les établissements
publics, et de façon plus large sur tous les intérêts de l’Etat. Pour conduire ses missions
l’inspection a une organisation faite autour de l’Inspecteur Général d’Etat qui dirige ce service
important de l’Etat.
2. L’organisation
L’organisation est quasiment semblable à celle de l’IGF. Nous avons l’Inspecteur Général
d’Etat au sommet de la hiérarchie, en dessous dans l’ordre décroissant nous avons des
inspecteurs d’Etat en chef, des inspecteurs d’Etat et des auditeurs, ils sont nommés par décret
pris par le Président de la République.
L’inspection d’Etat se saisit des dossiers ou est instruite par le Président de la République.
L’IGE est vu comme la manifestation d’une marge de manœuvre que le Président de la
République s’accorde pour conserver un regard sur le fonctionnement des administrations
malgré la confiance qu’il fait aux institutions qui ne lui rendent pas directement compte.
Comme nous l’avons remarqué les contrôles et les institutions qui les incarnent ressemblent à
bien des égards au modèle français. Dans le cas de la Côte d’Ivoire la multiplicité des
contrôles vise un objectif de sécurisation de la dépense mais également de dissuasion pour
ceux des fonctionnaires qui seraient tentés de donner dans la malversation.
33
DEUXIEME PARTIE : EVOLUTION DU CADRE DE LA DEPENSE
DEUXIEME PARTIE :
EVOLUTION DU CADRE DE LA DEPENSE
34
Chapitre III : LA MODERNISATION DU CADRE DE LA DEPENSE
La modernisation du cadre d’exécution de la dépense publique est une exigence rendue
possible avec la crise économique que traverse la Côte d’Ivoire depuis une vingtaine
d’années. Le constat est qu’à la rareté des ressources, il fallait faire correspondre un ensemble
de mesures de bonne gestion afin de rationaliser les dépenses. C’est donc conscient de cette
nécessité que le Gouvernement ivoirien va solliciter des experts internationaux pour faire un
diagnostic et proposer des solutions pour un assainissement de la gestion des finances
publiques.
Les conclusions de ces experts proposent des réformes qui s’attachent à la définition d’un
nouveau cadre juridique et réglementaire de la dépense, à l’organisation des services
financiers et leur intégration, à la modernisation des moyens. Ces mesures devraient conduire
à un retour à l’orthodoxie financière par une stricte application du droit budgétaire et imposer
ainsi une discipline budgétaire. Ces mesures concernent toute la chaîne de la dépense ; de
l’ordonnateur au comptable en passant par les contrôleurs.
SECTION 1: DU CADRE ADMINISTRATIF
La réorganisation du cadre d’exécution de la dépense concerne la mise en place d’une
nouvelle norme juridique et réglementaire. Cette situation va naturellement engendrer la
réorganisation des services, surtout en administration centrale. Cette modernisation qui vise
avant tout l’efficacité des services engendrera également la modernisation des moyens.
I. Le cadre juridique
La réorganisation est impulsée par les conclusions de trois rapports d’experts30. Tous ces
rapports mettent en exergue l’émiettement des finances publiques qui conduit à instaurer une
opacité dans la gestion des deniers publics. Ils mettent également l’accent sur la faiblesse de
la fonction budgétaire.
La remise en cause du cadre réglementaire qui engendrait des contradictions internes et qui
affaiblissait l’état de droit au profit de l’état de fait a été jugée nécessaire. Ces constats seront
réaffirmés par les directives successives de l’UEMOA31 qui reprennent les principales
recommandations des différents rapports et les imposent comme des remèdes aux différents
pays de la communauté en solution d’assainissement des finances publiques. Les actions de
réforme préconisées pour ce qui est de la phase administrative concernent la réorganisation de
la fonction budgétaire, la réforme de la composante marchés publics, la redéfinition des
compétences de l’ordonnateur et la clarification de l’exercice de la mission de contrôle.
1. La fonction budgétaire
30
Le rapport A. Tazi & B. Ledoux en 1986 sur la mise en place d’un système d’information consolidé des
finances publiques, le rapport Conrad, Bouley & Cornely en 1990 sur l’amélioration des structures et procédures
budgétaires, et le rapport Sanglier pour la comptabilité publique.
31
Il s’agit des directives N° 4, 5, 6
35
La modernisation du cadre juridique est avant tout marquée par la réforme du cadre
budgétaire. La réforme met l’accent sur une réaffirmation de certaines dispositions qui
existaient avec les normes juridiques antérieures. Elle est également marquée par la
réorganisation de la nomenclature du budget.
1.1 Rappel historique
La pratique budgétaire sui generis à la Côte d’Ivoire consacrait l’existence de plusieurs
budgets de l’Etat. Les budgets de l’Etat les plus importants étaient le Budget Général de
Fonctionnement (BGF) et le Budget Spécial d’Investissement et d’Equipement (BSIE).
Chacun de ces budgets avait une nomenclature propre, ce qui donnait naturellement une
pluralité de nomenclatures. Le BGF et le BSIE avaient une nomenclature budgétaire, tandis
que celle des EPN était inspirée du plan comptable ivoirien.
Le dispositif ancien privilégiait l’organisation budgétaire du BGF et du BSIE autour des
départements ministériels. La nomenclature était liée au département ministériel, c'est-à-dire à
une organisation politique ; si bien que chaque modification de l’architecture du
Gouvernement entraînait un déséquilibre profond du budget. Il n’y avait pas non plus de lien
logique dans la répartition des rubriques. A titre d’exemple, on peut observer la répartition des
rubriques suivantes :
• 12 6901 Dépenses exercices clos ;
• 12 6902 Frais d’hospitalisation ;
• 12 69 03 SODECI32
La liste des rubriques ressemblait fort bien à une simple énumération. Le manque de logique
dans la répartition entraînait une confusion totale dans la lecture du document budgétaire. La
confusion entre la nature de la dépense et la destination était tout à fait possible, certaines
rubriques correspondaient à la fois à une nature de dépense et à une destination.
La logique qui soutenait la répartition des crédits budgétaires était limitée à la simple
répartition des moyens de l’Etat. L’inconvénient de cette organisation était qu’il paraissait
impossible de faire des analyses économiques et financières fiables et objectives des dépenses
de l'Etat sur la base du document budgétaire. La logique organique primait sur une logique
fonctionnelle. En effet, les deux principaux documents budgétaires votés par le Parlement
étaient incohérents quant à leur harmonisation. Le BGF et le BSIE avaient des nomenclatures
totalement inconciliables. Les documents budgétaires étaient traités par deux administrations
différentes. Il est arrivé que l’on retrouve des actions avec des doubles emplois. Face à toutes
ces incohérences, il était devenu plus que nécessaire d’apporter des innovations et adaptations
dans le budget de l’Etat
1.2 Les innovations
L’existence de cette multitude de budgets de l’Etat était totalement contraire aux dispositions
légales. Il apparaissait donc nécessaire et urgent de revenir au cadre légal tel que défini par la
loi organique. Ce retour à la discipline budgétaire va être facilité et renforcé par les nouvelles
directives de l’UEMOA qui édictent la mise en place du cadre général du budget de l’Etat. On
a l’unification du cadre et du document budgétaire de l’Etat qui est réaffirmée à travers le
Budget Général de l’Etat. On a également l’adoption d’une réorganisation de la
32
SODECI : Société de Distribution d’Eau en Côte d’Ivoire. C’est l’entreprise qui gère le service public d’eau
potable.
36
nomenclature budgétaire. La nouvelle nomenclature vise à mieux organiser les charges et les
produits de l’Etat, selon une nouvelle norme adaptable à tous les pays membres de l’UEMOA.
Elle établit également une compatibilité entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité
publique.
La nouvelle formulation budgétaire a pour objectif de corriger toutes les insuffisances
constatées dans l’ancien dispositif. Ainsi donc, la nouvelle nomenclature permet une
classification fonctionnelle33, une classification administrative et une classification par nature
de dépense. Ces améliorations visent à donner des outils de comparaisons entre les
performances et les consommations des différentes administrations dans le temps. Elles
permettent également de dégager des dénominateurs de comparaison entre Etats membres de
l’espace UEMOA. Cette nouvelle approche permet de par les informations qu’elle donne, de
bâtir des analyses économiques et financières de l’Etat et de corriger une certaine perception
du budget qui laissait penser à un simple outil de recensement des dépenses et recettes
prévisionnelles de l’Etat. La structure de la nomenclature budgétaire se présente en cinq titres:
Titre 0 : Recettes du budget Général;
Titre 1 : Charges de la dette publique;
Titre 2 : Dépenses ordinaires;
Titre 3 : Dépenses d’Investissement ;
Titre 4 : Comptes Spéciaux du Trésor ;
Les ministères et les institutions sont les sections. A l’intérieur de la section, les opérations
sont classées par nature de dépense (du matériel, du personnel, etc) et par destination (action
économique : construction d’une école par exemple). C’est une organisation qui codifie les
dépenses de l’Etat et permet de ce fait de les harmoniser et de conduire à un objectif de
transparence dans la gestion des autorisations budgétaires de l’Etat.
2. La fonction d’ordonnateur
Selon la loi organique, le seul ordonnateur des dépenses de l’Etat est le ministre en charge des
finances. Dans la pratique la délégation de compétence par le ministre des finances connaît
une grande évolution par rapport aux situations antérieures; on parle d’une grande
démocratisation de la compétence.
2.1 Historique
La mission d’ordonnateur délégué était assurée par un service unique, à savoir le SACO34. Ce
service avait des compétences exclusives en la matière pour toutes les dépenses effectuées sur
le BGF et sur le BSIE en administration centrale, exception faite des dépenses de
personnelle et des dépenses ayant un caractère stratégique (exemple : la dépense de la défense
nationale). Le SACO centralisait la quasi-totalité des opérations effectuées dans la phase
administrative de la dépense (engagement, liquidation et ordonnancement).
Cette organisation qui visait des objectifs d’efficacité et de centralisation de l’information
répondait également à un souci de maîtrise de la dépense publique et une harmonisation des
initiatives à travers ce système de guichet unique. Dans la pratique, le système a montré ses
33
« C’est une organisation qui fait la répartition des dépenses en tenant compte des grandes fonctions de l’Etat.
On les regroupe en 9 neuf grandes fonctions. La classification fonctionnelle institue une référence d’analyse pour
toutes les catégories de dépense effectuées dans le cadre du budget qui est dorénavant unique. »
34
SACO : Service Autonome Central d’Ordonnancement
37
limites en terme d’efficacité. En effet, les bonnes intentions se sont heurtées aux lourdeurs
d’une administration aux pratiques dépassées et soupçonnée d’exercer une corruption active.
Le conflit de compétence entre le SACO et le contrôle financier était évident sur certains
aspects de leurs missions respectives. Le décret N° 95-123 du 22 février dans son article 6
conférait certaines missions de contrôle au SACO. Cette confusion entraînait des conflits qui
bien souvent contribuaient à rallonger les temps d’exécution de la phase administrative de la
dépense. Dans ce contexte, la réforme vise à corriger toutes les insuffisances du SACO et à
clarifier les missions dévolues à toutes les institutions opérant dans le circuit administratif de
la dépense.
2.2 Les innovations de la fonction d’ordonnateur
Les réformes ont conduit à la suppression du SACO et ses compétences ont été attribuées à
plusieurs ordonnateurs délégués conjointement nommés par le ministre des finances et les
ministres de tutelle en la personne des Directeurs chargés des finances des ministères dits
DAAF. Ainsi donc, les DAAF agissent par délégation du Ministre des finances. Ils sont
chargés des fonctions d’engagement et d’ordonnancement des dépenses de l’Etat au niveau
central à l’exclusion des dépenses de personnel et de remboursement de la dette.
Cette nouvelle organisation vise à assurer la fluidité de l’action administrative de la dépense
en réduisant les délais ; ce qui entraînera naturellement une baisse des coûts pour
l’administration. Elle vise également à clarifier et à redéfinir le rôle des acteurs de la dépense.
Dans les EPN, la mission d’ordonnateur reste confiée au premier responsable. En
administration déconcentrée c’est le préfet ou le sous-préfet qui demeure administrateur
secondaire.
3. La fonction de contrôleur
Comme nous l’avons vu précédemment la fonction de contrôleur change selon qu’elle
s’exerce en administration centrale et administration déconcentrée ou en Etablissement Public
National. Dans l’absolu, le contenu de son exercice n’a pas véritablement changé.
3.1. Le Contrôle financier
La définition du contenu de la fonction de contrôleur financier n’a véritablement pas changé,
c’est la dépendance hiérarchique qui a changé ces dernières années. Le changement s’est
opéré également dans la clarification de sa mission avec la disparition du SACO et la
simplification des moyens à lui accorder. La mission du contrôleur financier s’est renforcée
avec le contrôle de la réalité du service fait35. Depuis 1998 le Ministre des finances rend
obligatoire le contrôle de la matérialité du service fait par le contrôleur financier. Le
contrôleur financier a également la prérogative de vérification des prix. En effet, il a la
possibilité d’aller sur le marché pour s’assurer de l’exactitude des prix qui lui sont annoncés.
C’est une disposition qui en ajoute à la qualité de la gestion publique recherchée par les
réformes. Il n’empêche que dans un contexte libéralisé où l’administration n’a pas un
annuaire de prix de référence une telle disposition se révèle être un défi.
3.2 Le Contrôle budgétaire
35
art 47 de l’arrêté 23 du 06 novembre 1995 portant application du décret n°95-121 du 22 février 1995 portant
attribution et organisation et fonctionnement du contrôle financier.
38
Les évolutions dans l’exercice du contrôle budgétaire ne sont pas très significatives ;
néanmoins la nouvelle loi36 fixant les règles générales relatives aux EPN et portant création
des catégories d’EPN apporte quelques changements qui ont des difficultés à être mis en
œuvre. En effet, les décrets de mise en application de cette loi depuis son adoption n’ont pas
encore été pris. Toutefois, sa lecture laisse apparaître quelques incohérences qui révèlent les
difficultés qu’elle engendrera. L’article 50 qui traite des sanctions applicables aux acteurs du
circuit de la dépense dans les EPN est le creuset de toutes ces incohérences.
En effet, selon cet article le conseil de gestion qui est un organe délibérant de l’EPN peut
infliger des sanctions au contrôleur budgétaire et au comptable. On remarque que ce même
article évoque la possibilité du directeur de l’établissement contrôlé de donner des
avertissements préliminaires au comptable public et au Contrôleur budgétaire. Cette
disposition de la loi suggère des rapports de hiérarchie entre ces trois acteurs de la dépense, ce
qui naturellement n’est pas le cas.
4. Le cas particulier des marchés publics
Dans le souci de prendre en compte tous les axes du circuit de la dépense publique, une
réforme du code des marchés publics est en cours et un décret a même été pris pour l’adopter.
Il reste à prendre les arrêtés de clarification. Ce changement intègre le code des marchés dans
un nouvel environnement plus dynamique. Il répond également aux obligations
internationales de la Côte d’Ivoire.
4.1 Historique
Le cadre réglementaire de passation des marchés remonte à l’année 1968. Il a été
progressivement amélioré avec un objectif, celui d’instaurer plus de transparence en accordant
une place de choix à la compétition par le jeu de l’appel d’offres au détriment des marchés de
gré à gré. Pour atteindre cet objectif, la révision de la procédure était indispensable. Ainsi
donc, la création d’un journal des marchés pour la publicité autour des offres publiques;
notamment le journal des marchés, s’est opérée. La mise en place de deux commissions de
passation et d’approbation et des compétences dévolues à ces différentes commissions
paraissait être des moyens efficaces dans la recherche de la transparence. La fixation de façon
claire de seuils obligatoires de passation était une nécessité. Ainsi donc, pour les commandes
d’un montant excédant quinze millions FCA (15 000 0000 F CFA), soixante millions FCA
(60 000 000 FCFA) et cent vingt millions FCA (120 000 000 FCFA) respectivement en
administration centrale, pour les collectivités décentralisées et les sociétés d’Etat, le code des
marchés faisait obligation d’une ouverture à la concurrence publique.
Malgré ces quelques efforts, la centralisation excessive donnait l’image d’une administration
peu efficace. Dans une telle situation, l’organisation de l’administration et ses lourdeurs
pouvaient constituer un obstacle à la bonne atteinte des résultats. De plus, des soupçons de
manque de transparence dans le processus d’attribution par le recours un peu trop abusif aux
procédures dérogatoires (gré à gré en particulier) en utilisant des voies de contournement était
à corriger.
36
Loi n° 98-388 du 02 juillet 1998 fixant les règles générales relatives aux Etablissements Publics Nationaux et
portant création de catégories d’établissements publics et abrogeant la loi N° 80-1070 du 13 septembre 1980 ;
39
La carence du code face aux nouvelles procédures de l’Etat pour la réalisation de certaines de
ses missions s’imposait comme une préoccupation à prendre en compte ; c’est le cas des
concessions.
Dans ce contexte, le Gouvernement ivoirien a jugé nécessaire dans le cadre de la réforme du
circuit de la dépense publique de marquer son engagement par le lancement le 14 octobre
1999 du chantier de la réforme du système des marchés publics.
4.2 Les Innovations attendues
La réforme des marchés publics est au cœur de la modernisation du cadre réglementaire de
l’exécution de la dépense publique. Elle est très audacieuse et confirme la place centrale des
marchés publics dans la transparence de la gestion des finances publiques. Cette réforme
contribue au renforcement de la discipline budgétaire à travers la maîtrise et la mise en place
d’un plan de programmation cohérent, des procédures transparentes de passation des marchés
publics, la libre concurrence et une maîtrise des coûts.
Une place de choix à la communication de l’information sur les marchés publics par une
diffusion plus large et plus régulière (à la décade du journal des marchés publics) est jugée
nécessaire pour garantir la saine compétition37.
Les changements accordent plus de liberté et d’autonomie aux administrations pour la
passation de leurs marchés. L’objectif est de donner la responsabilité à part entière à tous les
ordonnateurs. En administration centrale, il y a une véritable décentralisation de la passation
des marchés vers les DAAF. En administration déconcentrée la responsabilité reste orientée
vers les Préfets et Sous-Préfets. Les ordonnateurs délégués et secondaires sont soumis à une
obligation de validation par la DMP pour un montant supérieur ou égal à cent millions FCFA
(100 000 000 FCFA). La règle est la même pour les marchés des collectivités décentralisées.
Les Sociétés d’Etat bénéficient d’une entière liberté de passation et d’approbation.
Le nouveau code des marchés prévoit des dispositions de lutte contre la corruption et des
mesures coercitives qui vont au-delà des sanctions qui ont existé jusque là. Il prévoit des
dispositions de lutte contre les voies de contournement de l’appel d’offres à l’exemple du
«saucissonnage». Il ouvre la contribution du secteur privé qui siège également dans la
commission des recours. Dans le même temps, il encourage une concurrence favorable aux
PME/PMI38 et prévoit des dispositions pour exclure les entreprises défaillantes de la
concurrence publique pendant deux années. De ce point de vue, les nouveaux textes sont à la
fois préventifs et coercitifs.
Une nouvelle définition de la mission de la Direction des Marchés Publics s’est imposée pour
l’adapter au nouvel environnement. En effet, selon le nouveau code, la DMP jouera plus une
mission de régulateur, de gestionnaire de base de données, de contrôle, de formation et
d’assistance/conseil, d’évaluation statistique que de maître d’œuvre dans le processus
d’attribution des marchés publics. L’encadrement des acteurs implique un droit de regard de
37
En effet selon l’article 19 du Décret N°2510 du 24 février portant code des marchés, tout appel d’offres ouvert
non publié dans le « bulletin officiel des marchés publics de la République de Côte d’Ivoire » sera considéré
comme nul et non avenu.
38
PME/PMI : Petites et Moyennes Entreprises/ Petites et Moyennes Industries
40
la DMP sur les passations au-delà d’un seuil qui va être défini par arrêté39, ce droit de regard
vaut avis. Les Sociétés d’Etat obtiennent une liberté totale quel que soit le montant à
conventionner ; toutefois le contrôle se fera de façon générale par les mécanismes internes, tel
que le conseil d’administration. Toutes ces mesures constituent une « démocratisation » du
processus de passation de la commande publique.
La réforme prend en compte les insuffisances constatées dans le code précédant par rapport à
sa cohérence avec l’environnement juridique international, notamment la Communauté
Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), l’UEMOA et l’Organisation
Mondiale du Commerce (OMC).
La réforme du cadre réglementaire appelle, bien entendu, des changements profonds dans
l’organisation des services et la modernisation des moyens d’action.
II. Le cadre organique
La réforme du cadre réglementaire implique une nouvelle organisation, c'est-à-dire la création
de nouveaux services et également la suppression de certains. Trois changements majeurs
vont s’opérer.
1. La suppression du SACO et celle de la DIP40
Le maintien du SACO ne se justifiait plus dès lors que la mission d’ordonnateur délégué a été
éclatée et confiée à plusieurs ordonnateurs délégués au niveau central, notamment les DAAF.
Au niveau central, nous avions la Direction des Investissements Publics qui avait pour
mission de centraliser, coordonner et initier les politiques d’investissements. De ce fait, elle
s’occupait spécialement de la mise en place du BSIE et du suivi de son exécution. Dès
l’instant où le budget de l’Etat devait être unitaire, il apparaissait plus efficace d’avoir un seul
interlocuteur.
2. La réorganisation de la Direction des Marchés Publics
La réorganisation de la DMP s’imposait comme un besoin d’adaptation aux exigences de sa
nouvelle mission. Elle vise à rechercher les moyens d’action pour donner du contenu au cadre
réglementaire. Il y avait donc la nécessité d’envisager une réorganisation au niveau central et
une adaptation pour accompagner le processus au niveau local. Pour répondre à ce besoin une
troisième sous-direction avec de nouvelles missions est en création au niveau central. Les
trois sous-directions qui interviendront au niveau central agiront sur les axes suivants:
• Contentieux, Etudes, Réglementation et Régulation ;
• Procédures et Opérations ;
• Communication et Réseaux.
Au niveau local, des directions régionales ont été crées pour faire un encadrement de
proximité des acteurs locaux qui reçoivent une grande liberté de passation et qui par
conséquent ont besoin d’être accompagnés.
39
Un arrêté en cours de préparation définit le montant d’obligation de demande d’avis de la DMP à 100 000 000
de FCFA et plus pour tous les acteurs soumis à cette obligation. En plus, les administrations approuvent leur
marché sous certaines conditions.
40
DIP : Direction des Investissements Publics
41
3. La Création de la Direction Générale du Budget et des Finances
La création de la DGBF est une manifestation de l’évidente réforme qui s’opère dans le circuit
de la dépense publique. La Direction Générale du Budget et des Finances est née de la fusion
de plusieurs directions centrales directement rattachées au cabinet du ministre, et cela pour en
faire un interlocuteur unique du cabinet du Ministre. Une lecture de l'organigramme du
Ministère des Finances de l’année 1990 laisse apparaître treize directions centrales rattachées
toutes au cabinet du ministre. La nouvelle organisation41 de ce ministère présente cinq
Directions Générales dont la DGBF.
La DGBF a repris les compétences de cinq anciennes Directions Centrales, notamment la
direction de la solde, la DIP, la Direction du Budget et des Comptes (DBC), la Direction du
Contrôle Budgétaire (DCB), la DMP. Les métiers évoluant et les exigences en terme de
besoin également, la configuration de la DGBF42 aujourd’hui présente huit Directions
centrales, notamment la Direction du Budget de l’Etat (DBE), la Direction des Politiques et
Synthèses Budgétaires (DPSB), la Direction des Marchés Publics (DMP), la Direction du
Patrimoine de l’Etat (DPE), la Direction de la Solde, la Direction du Contrôle Financier
(DCF), la Direction de l’Administration de la Base de Données SIGFIP et la Direction des
Opérations des Collectivités Décentralisées.
III. La modernisation des moyens
1. Historique
Le constat de la faiblesse de l’informatisation des procédures n’était plus à démontrer.
L’inexistence ou l’obsolescence du matériel informatique entraînait le manque de
coordinations des tâches, l’impossibilité pour l’administration d’avoir un archivage fiable et la
redondance de certaines tâches caractérise la période d’avant modernisation. Cette période a
surtout a été marquée par un processus d’exécution de la dépense exécuté manuellement avec
des tâches fastidieuses, de larges possibilités d’erreur, un système de gestion globalement peu
fiable. Nous retenons que ces années ont été caractérisées par :
• des dépenses dépassant les crédits prévus ;
• certaines dépenses étaient exécutées deux fois (puisqu’il n’existait aucun lien entre les
différents budgets pour permettre le contrôle) ;
• des délais d’exécution trop longs ;
• le manque de traçabilité de la dépense ;
• le système de contrôle très harassant.
En outre, la faiblesse des politiques de formations des hommes et des femmes constituait l’un
des problèmes identifiés.
2. L’évolution des moyens
La modernisation des moyens est au cœur de la réforme, elle vise l’objectif pressant de
correction des tares relevées plus haut. En cela, l’essentiel de la valeur ajoutée est à mettre au
crédit de l’informatisation des services de la chaîne de la dépense publique au niveau central.
Ce nouveau dispositif a un maillon central qui est un applicatif informatique intitulé
41
42
CF annexe 4 : Organigramme du Ministère de l’Economie et des Finances
CF annexe 5 : Organigramme de la DGBF
42
«Système Intégré de Gestion des Finances Publiques» en abrégé SIGFIP. Son rayonnement
est assez important sur la chaîne de la dépense publique ; si bien que le commun des
utilisateurs assimile la réforme du circuit de la dépense publique à cet applicatif, en minorant
ainsi toutes les autres réformes dont celle du cadre réglementaire qui à notre avis a tracé le
sillon à tous les autres changements. Nous avons d’autres applicatifs d’accompagnement qui
doivent être arrimés au SIGFIP pour donner une véritable centralisation et automatisation du
processus. Le deuxième aspect concerne le renforcement des capacités des acteurs par le biais
de la formation.
2.1. Le SIGFIP
Le SIGFIP est un Progiciel diffusé en réseau entre tous les acteurs principaux des finances
publiques en Côte d’Ivoire (acteurs des dépenses et des recettes de l’Etat). Nous nous
intéresserons uniquement aux aspects qui concernent les dépenses, objet de nos travaux. La
mise en route du SIGFIP le 1er janvier 1999, constitue une véritable révolution pour
l’administration financière ivoirienne. Il apporte des changements profonds dans les habitudes
de l’administration.
A/ Les Objectifs généraux du système
Le SIGFIP formalise dans un même cadre l’intervention de tous les acteurs de la chaîne, en
informatisant et en intégrant tous les niveaux d’intervention dans le même système:
ordonnateur; contrôleur financier et comptable. Chacun des acteurs dispose d’une clé d’entrée
dans le Progiciel.
Le système permet d’assurer une gestion harmonieuse des recettes et des dépenses de l’Etat.
Pour ce qui concerne les dépenses, le SIGFIP permet d’instituer une politique de régulation et
de planification mensuelle des dépenses, contribuant ainsi à réduire à son strict minimum les
arriérés de paiement de l’Etat. La correction des insuffisances reprochées à l’ancienne
procédure est son objectif majeur à atteindre, à savoir assurer:
• une bonne réduction des délais d’exécution de la dépense;
• un contrôle efficace de la dépense;
• une traçabilité de toutes les opérations financières liées à la dépense publique;
• la fluidité de l’information tout au long de la chaîne de la dépense publique ;
• une meilleure communication et en temps réel entre tous les acteurs du circuit de la
dépense ;
• une meilleure gestion du budget puisque dès le vote du budget toutes les informations
budgétaires sont déversées dans le SIGFIP.
Le SIGFIP vise à sécuriser et à rationaliser toutes les opérations effectuées dans la chaîne de
la dépense. Il tient la comptabilité budgétaire des dépenses et de l’Etat. Il fournit des tableaux
de bord destinés au pilotage des finances publiques, notamment les informations comptables
pour la formation du TOFE43.
B/ L’intervention des acteurs
Les acteurs reliés au SIGFIP sont ceux qui interviennent dans le circuit des dépenses
exécutées au niveau central et au niveau déconcentré. Toutefois, les dépenses effectuées dans
43
TOFE : Tableau des Opérations Financières de l’Etat
43
les localités non connectées sont retranscrites dans le Progiciel et des moyens de nivellement
de ces dépenses sont prévus.
•
Au niveau central
L’administrateur de crédits délégué, point de départ du processus de la dépense exprime ses
besoins à l’ordonnateur délégué. Ce dernier, après avoir effectué ses vérifications courantes
fait l’enregistrement à l’écran (chaque enregistrement est numéroté par ordre chronologique)
et le transmet électroniquement au Contrôleur Financier pour son contrôle. La décision du
contrôleur est exprimée par le biais du système (à l’ordinateur sous huit jours) et retournée à
l’ordonnateur. Le processus est identique pour la phase de l’ordonnancement. Le processus
conduisant à l’ordonnancement va de l’édition du mandat par l’ordonnateur au visa accordé
par le Contrôleur Financier. Si le mandat présente toutes les garanties de régularité, le visa est
accordé et retransmis à l’ordonnateur qui le valide avant de le transmettre au comptable pour
sa prise en charge suivie du paiement. Tout le processus est assisté à l’ordinateur, mais
l’usage du support papier n’est pas abandonné puisque chaque acte posé par un acteur du
processus est matérialisé sur un support papier. L’applicatif permet d’éditer à chaque étape les
éléments nécessaires d’accompagnement du dossier.
L’intervention dans le cas de la procédure simplifiée est quasiment identique à celle de la
procédure normale vue plus haut, à ceci près que l’engagement et l’ordonnancement sont
exécutés concomitamment pour aboutir au mandat de paiement qui est transmis au visa du
Contrôleur Financier avant que l’ordonnateur ne l’envoie au comptable pour le paiement. Un
nombre limité de dépenses est concerné par cette procédure44.
•
Au niveau régional
Des fiches de délégation de crédit éditée de SIGFIP et émis par l’ordonnateur délégué au
profit de l’ordonnateur secondaire, des contrôleurs financiers départementaux et des
comptables assignataires permettent de suivre le rythme des consommations. Le processus
d’exécution de la dépense est identique à celui exécuté au niveau central. Depuis 2001, la
DGBF procède à une décentralisation de SIGFIP dans les départements du pays. A ce jour 31
localités sont connectées.
2.2. Les autres applicatifs
Plusieurs autres progiciels sont en phase d’expérimentation. Ces progiciels sont prévus pour
s’arrimer au SIGFIP afin de donner une véritable centralisation de l’information sur les
opérations financières de l’Etat. On peut énumérer le RICI-EPN pour les EPN, le SIGMAP
pour les marchés publics, le SIGBUB pour le Budget de l’Etat.
A/ Le RICI-EPN
Le Réseau Informatique de Comptabilité Intégrée pour les Etablissements Publics Nationaux
en abrégé RICI-EPN est un Progiciel de gestion centralisée des finances et des opérations
budgétaires des EPN. Il y aura trois acteurs connectés au Progiciel à savoir : l’ordonnateur
44
art 68 du décret N°98-716 du 16 décembre 1998 portant réforme des circuits et des procédures d’exécution des
dépenses et des recettes du budget général de l’Etat, des comptes spéciaux du Trésor, et la mise en œuvre du
système intégré de la gestion des finances publiques
44
c'est-à-dire le directeur de l’EPN, le contrôleur budgétaire et l’agent comptable. Pour l’instant
ce projet est en phase expérimentale et seul un nombre limité d’E.P.N utilise ce progiciel.
L’objectif est de le généraliser et d’intégrer les comptes de tous les EPN dans le même
système.
B/ Le SIGBUB
La préparation du budget est facilitée par l’acquisition d’un Progiciel intitulé Système Intégré
de Gestion Budgétaire (SIGBUD). Il permet d’assurer une bonne coordination de la
préparation du budget de l’Etat avec tous les services impliqués. Cet outil vise à raccourcir les
délais de préparation et à assurer également la fluidité et la conservation de l’information
budgétaire.
C/ Le SIGMAP
Dans le cadre de la modernisation des moyens un progiciel est en élaboration et permettra de
gérer tous les aspects concernant les marchés publics. Ce progiciel est disponible, il est en
phase d’expérimentation et est intitulé Système Intégré de Gestion des Marchés Publics
(SIGMAP). Il retracera toutes les étapes de la passation des marchés publics, gèrera toutes les
étapes et permettra de vérifier tous les détails d’exécution. Il servira de cadre d’échange
d’informations entre la Direction des Marchés Publics et tous les acteurs publics impliqués
dans le processus de passation des marchés. Il facilitera l’archivage des données et la
production des statistiques liées aux marchés publics de façon générale. C’est un logiciel qui
va être diffusé entre tous les acteurs.
2.3 Le renforcement des capacités
La formation des acteurs est un grand défi après l’informatisation et l’organisation des
services. Cela est d’autant vrai qu’il s’agit de transformer des habitudes, en réalité créer des
hommes et des femmes nouveaux rompus à l’utilisation des nouvelles techniques et méthodes
de travail. Le constat est que la grande majorité des décideurs de l’administration a été formée
à une époque où les moyens informatiques n’étaient pas développés en Côte d’Ivoire. Bien
souvent, les concernés n’ont pas fait un effort personnel de mise à niveau. Pour les amener à
s’adapter au nouvel environnement, il y avait une urgence et un effort à faire par l’Etat.
L’administration ivoirienne s’est donc saisie de cette nécessité et forme régulièrement ses
cadres sur des financements publics et sur des appuis d’organismes de financement à la
formation tel que l’ACBF45 et la Coopération Française. A titre d’illustration l’ACBF a formé
par le biais de la Cellule Analyse des Politiques Economiques (CAPEC) cent quatre vingt
douze (192) cadres de l’administration sur des thèmes en rapport avec l’administration
économique et financière de 2000 à 2004.
Ainsi que l’on peut remarquer, la modernisation du circuit de la dépense est une nécessité
pour l’administration. L’amélioration de la phase administrative de la dépense que nous
venons de voir ne peut avoir un sens que si elle s’accommode parfaitement à un cadre
comptable adapté. Une tentative de réponse est présentée dans les pages suivantes.
45
ACBF: African Capacity Building Fondation
45
SECTION 2 : DU CADRE COMPTABLE
La réforme du cadre comptable s’est affirmée comme le deuxième palier de la réforme du
circuit de la dépense publique. C’est une réforme qui s’est avérée indispensable, tant les
disfonctionnements et les entorses au cadre légal étaient nombreux. Dans ce contexte, la
réforme s’est fixée pour objectif de recentrer la mission du comptable public, de repréciser ses
rapports avec l’ordonnateur et avec les institutions de contrôle. Elle s’est attachée à
l’organisation du métier de comptable public à travers une bonne hiérarchisation des
différents niveaux de responsabilité. La réforme vise à donner également au comptable des
moyens d’action à travers la réorganisation des services comptables, la dotation en moyen et
le renforcement des capacités des opérateurs. Pour atteindre ces objectifs, il était nécessaire de
définir un cadre juridique nouveau.
I. Cadre juridique de l’exercice du métier de comptable
Les insuffisances du cadre d’exercice de la comptabilité publique ont été mises en exergue par
plusieurs rapports dont le plus significatif reste le rapport Sanglier46. Ici également trois axes
d’amélioration sont souhaités. Il s’agit de l’amélioration du cadre juridique de l’exercice de la
fonction comptable, de la réorganisation des services comptables et de l’amélioration des
moyens d’exercice du métier de comptable. Toutes ces réformes visent à donner une
meilleure efficacité à l’exercice de la fonction comptable.
Les directives de l’UEMOA concernant les finances publiques édictent des aménagements
pour l’exécution de la phase comptable de la dépense dans les pays de l’union. Naturellement
la réforme initiée en Côte d’Ivoire s’en inspire largement.
La fonction comptable bénéficie de la modernisation et de la clarification de ses missions. En
effet, la réforme délimite les contours de la fonction et la protège de sorte qu’elle veille à une
parfaite mise en cohérence entre les textes et la pratique.
1. Historique
Les rapports d’audit du système comptable relèvent plusieurs incohérences, on relève entre
autres anomalies :
• une absence d’un plan comptable de l’Etat ;
• une utilisation de la comptabilité en partie simple issue du système français d’avant
1970 ;
• les mesures dérogatoires sont érigées en règles de gestion, foulant ainsi au pied
certains principes du droit budgétaire ivoirien à savoir: l’unité de trésorerie de l’Etat,
la règle de l’universalité, particulièrement la non- affectation des recettes aux dépenses
et la règle de non contraction des recettes et des dépenses ;
• une dualité de la fonction comptable qui ne cadrait pas avec la noblesse de cette
fonction. Cette situation créait une sorte d’injustice préjudiciable aux vrais comptables
publics assignataires. En effet, plusieurs hauts fonctionnaires, notamment les cadres de
46
Rapport de la mission sur la Direction de la Comptabilité Publique et du Trésor, Guy SANGLIER- Trésorier
Payeur Général, juin 1992
46
•
•
la CAA47 maniaient des fonds publics sans avoir prêté serment et sans avoir la
responsabilité juridique pour le faire. La CAA gérait l’exclusivité des relations avec
les bailleurs de fonds de l’Etat de Côte d’Ivoire en ce qui concerne les projets de
développement. Elle réceptionnait et gérait tous les financements extérieurs liés au
développement. Cette situation avait crée un circuit parallèle de paiement dont
l’aboutissement était assuré par le caissier de la CAA pour les projets co-financés ;
une lourdeur des procédures comptables engendrée par un centralisme parfaitement
injustifié ;
une incohérence entre les structures comptables, ce qui engendrait naturellement la
quasi-impossibilité d’établir une situation centralisée des comptes de l’Etat.
L’intention d'engager des réformes s’est véritablement exprimée à travers la mise en place
d’un comité de réforme décidé par décret48. Ce comité aura pour mission de travailler, sur la
base des insuffisances relevées par les rapports d’expertise précédemment cités, à la
recherche de solutions pour une efficacité de l’exercice et des prérogatives du Comptable
public. Il travaillera également à une meilleure organisation des services de la comptabilité
publique. La réforme va conduire à la prise du décret n°97-582 du 08 octobre 1997. Ce décret
trace de nouveaux sillons avec pour ambition la définition d’une meilleure performance du
cadre comptable.
2. L’évolution de la mission comptable
L’évolution est marquée par la mise en place d’un cadre comptable unique pour l’Etat. Cela
est traduit par la récupération de la compétence de gestion de la dette publique dévolue à la
CAA au profit de la DGTCP. Cette décision accompagne naturellement une restructuration
des services de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique qui n’étaient
pas préparés à cette nouvelle mission. La réforme a clarifié les missions des différents
services aussi bien au niveau central qu’au niveau déconcentré. Elle a établi de façon nette les
différents niveaux de hiérarchie. On peut repartir les changements intervenus en deux
catégories dites principes :
2.1 Les principes généraux
A ce niveau les objectifs à atteindre sont globaux. On évoque entre autres évolutions à
atteindre:
• la réaffirmation du rôle de caissier central et unique de l’Etat qu’est le Trésor Public.
Cette décision participe de la volonté d’instaurer un bon environnement pour un
meilleur respect des règles de gestion publique. La manifestation de cette mesure est
exprimée à travers la dissolution de toutes les institutions parallèles qui agissaient
comme tel, et principalement la CAA dans sa mission de gestion de la dette publique ;
on a également le rattachement de la gestion de tous les engagements financiers de
l’Etat à l’étranger à la DCTCP ;
• la mise en place d’outils et de méthodes permettant d’établir avec exhaustivité les
comptes de l’Etat et de façon plus élargie les comptes publics ;
2.2 Les principes d’amélioration au niveau technique
47
48
CAA : Caisse Autonome d’Amortissement
Décret n°93-200 du 03 février 1993 portant création du comité de reforme de la comptabilité publique
47
Les améliorations au niveau technique sont des changements réels intervenus au niveau de la
pratique comptable. Les innovations concernent la mise en place d’un plan comptable de
l’Etat. Ce nouveau plan comptable s’inspire largement du SYSCOA49. Toutefois, il y ajoute
quelques spécificités pour l’adapter à la gestion de l’Etat à l’exemple de la classe 0 qui
retrace les conclusions des lois de règlement. Ce plan comptable de l’Etat a 10 classes, on y
distingue deux catégories de comptes :
• Les comptes d’exécution (classe 3, 4, 5, 8 et 9) qui sont servis par tous les comptables
publics compétents tout au long de l’année. La classe 9 qui enregistre toutes les
opérations budgétaires intéresse principalement le Payeur Général du Trésor, le
Receveur Général des Finances et l’Agent Comptable de la Dette Publique ;
• Les comptes de présentation (1, 2, 6, 7) qui sont utilisés uniquement en fin de gestion
par l’ACCT pour le reclassement de toutes les opérations comptables dans le but
d’établir le compte général de l’administration des finances publiques.
Les améliorations au niveau technique entraînent également un grand changement de culture
comptable avec une évolution de la pratique des écritures comptables. En effet, dorénavant les
enregistrements se font en respectant le principe de la partie double. Un compte débité
appellera un ou plusieurs comptes crédités, ce qui offre au comptable public la possibilité de
se contrôler. Cette innovation est naturellement meilleure que le système de comptabilité en
partie simple qui était pratiqué jusque là par les comptables publics. En effet, avant
l’introduction de ASTER tous les Comptables publics passaient leurs écritures en partie
simple et c’est au niveau central, c'est-à-dire à la sous-direction de l’informatique, que les
comptes étaient dédoublés.
II. Au plan organisationnel
La réforme est également au niveau de l’architecture organisationnelle de la mission
comptable. Ce changement parait tout à fait pertinent dans la mesure où l’évolution du cadre
juridique et l’utilisation de nouveaux moyens de travail appellent une nouvelle organisation.
A ce niveau, on peut observer également deux grands aménagements.
1. Le centralisme, pendant de l’ancienne architecture organisationnelle
1.1 Les différentes échelles de responsabilité
Les anciens textes établissent deux ordres de responsabilité. On a d’abord les comptables
principaux qui sont les quatre comptables centraux de la DGTCP, à savoir : l’Agent
Comptable Central de la Comptabilité, l’Agent Comptable Central de la Dépense Publique,
l’Agent Comptable Central des Ressources Publiques, l’Agent Comptable Central des
Chancelleries Diplomatiques et Consulaires ; on y ajoute également les Comptables
départementaux. Les Comptables principaux ainsi désignés et le Directeur général de la
DGTCP sont justiciables de la Chambre des comptes de la Cour suprême. Les autres
comptables constituent la deuxième catégorie. Ils sont des comptables secondaires et rendent
compte aux comptables principaux. Malgré cette répartition des responsabilités comptables, la
grande caractéristique de la situation d’avant réforme était marquée par le manque de
cohérence entre les grands services comptables dans leur fonctionnement au quotidien.
1.2 La centralisation de l’information comptable
49
SYSCOA : Système Comptable Ouest Africain. C’est le plan comptable utilisé par la comptabilité privé.
48
Le centralisme caractérisait le traitement de l’information comptable de la dépense. En effet,
toutes les informations comptables de l’Etat étaient acheminées à la Sous Direction
informatique (SDI) appelée à juste titre la Sous-Direction de la centralisation. Toutes les
données étaient saisies dans ce service. Cette méthode entraînait beaucoup de risques
d’erreurs humaines et de pertes d’informations.
En effet, la collecte, l’acheminement et le traitement de l’information comptable étaient faits
selon une procédure bien réglementée de la DGTCP. Dans chaque poste l’on disposait d’une
sacoche destinée à collecter tous les quinze jours les documents de comptabilité, on y classait
par ordre chronologique toutes les opérations effectuées. Ces documents remontent vers le
Comptable principal dont relève le poste comptable. Quand le comptable principal reçoit tous
les comptes relevant de sa circonscription, il procède à une vérification et à une régularisation
de tous les comptes y compris le sien en cas de besoin. Il établit une fiche récapitulative de
toutes les comptabilités qu’il range dans une valise puis il l’achemine à la sous-direction de la
centralisation pour saisie. Cette méthode harassante engendrait l’impossibilité d’organiser à
l’échelon central une véritable situation comptable nette de l’Etat. Il était également
impossible d’obtenir à la demande une situation des postes comptables.
2. Les innovations
Le décret 97-582 du 08 octobre 1997 apporte une réforme de l’organisation de la comptabilité
publique. En effet, au niveau des grandes fonctions comptables, cette nouvelle organisation
tient compte des nouvelles missions du Trésor public. Désormais, le Trésor gérera une caisse
unique de l’Etat, cette volonté de réforme est marquée par la disparition de la CAA. Pour
remplir cette nouvelle mission la DGTCP crée un poste comptable spécialement chargé de la
gestion de la Dette publique.
Dorénavant les postes de comptables principaux au niveau central sont au nombre de six. Il y
a un élargissement du nombre de comptables principaux pour respecter une volonté de
recherche d’efficacité et une lutte contre le centralisme qui était la faiblesse de l’ancien
dispositif. Le vocabulaire des finances publiques ivoiriennes s’est enrichi avec la qualification
de comptables supérieurs pour désigner les six comptables généraux. On a désormais, les
principaux comptables suivants au niveau central:
• l’Agent Comptable Central du Trésor (ACCT);
• le Receveur Général des Finances (RGF);
• le Payeur Général du Trésor (PGT);
• le Trésorier Général pour l’Etranger (TGE);
• l’Agent Comptable de la Dette Publique (ACDP);
• l’Agent Comptable des Créances Contentieuses (ACCC).
Toujours dans un souci de recherche d’efficacité, des fonctions de conseillers techniques du
Directeur Général du Trésor et de la Comptabilité Publique ont été instituées, leur mission est
de contrôler, pour le compte du Directeur général, la marche des postes comptables supérieurs
et d’en rendre compte à leur mandataire.
Au niveau déconcentré l’échelle de hiérarchie administrative s’est rallongée avec la création
du poste de trésorier régional. Ces différents niveaux ci-dessus désignés forment avec les
trésoriers départementaux le groupe des comptables principaux de l’Etat. Leurs
49
responsabilités devant la Chambre des comptes et sur les autres comptables qui forment la
classe des comptables secondaires ne changent pas. On désigne désormais de comptable non
centralisateur les comptables secondaires, de comptable centralisateur les comptables
principaux. Au niveau des comptables principaux, on a les comptables centralisateurs de
deuxième degré qui sont les comptables généraux et ceux de premier degré qui sont les
trésoriers régionaux et les trésoriers départementaux. L’Agent Comptable Central du Trésor
est chargé de centraliser toutes les informations comptables et de produire les comptes de tous
les comptables.
Au niveau de la diffusion et du traitement des données comptables, les choses changent pour
tenir compte de l’introduction de l’outil informatique dans la gestion moderne.
III. La modernisation des moyens
La modernisation des moyens est marquée, tout comme dans la phase administrative de la
dépense, par une informatisation globale du circuit comptable. Elle est également caractérisée
par une formation des acteurs pour les adapter aux changements qui s’opèrent dans leur
nouvel environnement de travail.
1. Informatisation du circuit comptable
Les services de la Comptabilité publique étaient peu informatisés. De ce fait, il n’y avait pas
une intégration des services comptables, si bien qu’il était difficile d’établir une situation
globale des comptes de la Nation. Les problèmes identifiés se résumaient en une
centralisation excessive de l’information due à l’absence d’équipements informatiques pour
enregistrer les écritures comptables au niveau déconcentré. Ce sont ces insuffisances que la
modernisation par l’introduction de l’informatique cherche à atténuer. La matérialisation de
cette ambition est portée par un projet d’informatisation et de centralisation de l’information
intitulé ASTER, du nom du Progiciel qu’il est chargé de produire. ASTER va chambouler tout
le schéma d’organisation comptable. Il s’agit principalement des procédures de la circulation
de l’information et des documents.
ASTER est un Progiciel informatique qui est chargé de gérer la comptabilité de l’Etat, il
remplace un autre programme intitulé Programme Intégré d’Application Financière (PIAF)
comptable. ASTER est un programme dont la mise en place a impliqué trois acteurs
principaux, à savoir le Ministère de l’économie et des Finances de la Côte d’Ivoire, le
Ministère de la Coopération ainsi que le Ministère de l’Economie et des Finances de France.
De ce point de vue, on peut affirmer que ASTER est d’abord le produit de la coopération
entre la France et la Côte d’Ivoire. C’est un projet pilote qui est prévu d’être exporté dans
d’autres pays si l’expérience ivoirienne est concluante.
1.1 L’organisation du Système
ASTER est un grand maillage qui prend en compte tout le cheminement de l’information
comptable publique. Il permet l’intégration des comptes entre les domaines qui couvrent la
Comptabilité Générale de l’Etat50 et les domaines de la Comptabilité Auxiliaire51. ASTER
50
La Comptabilité Générale de l’Etat (CGE) est celle qui est effectuée au niveau central par l’Agent Comptable
Central du Trésor (ACCT).
51
On associe à la comptabilité auxiliaire, la comptabilité des dépenses et des recettes budgétaires.
50
apparaît comme un outil de changement structurant. La centralisation de l’information
comptable se fera dorénavant avec plus d’assurance et plus d’efficacité à partir des postes
comptables reliés au Progiciel.
L’interface de ASTER avec les services en amont de la dépense est assurée par sa connexion
avec le SIGFIP pour les dépenses. ASTER est également connecté à la Direction Générale
des Impôts (DGI) et à la Direction Générale des Douanes (DGD) pour les ressources
publiques.
Le cheminement dans ASTER est reparti en deux grands modules. On a le module de la
Comptabilité Auxiliaire des Dépenses (CAD) et le module de la Comptabilité Générale d’Etat
(CGE). Il y a une migration entre ces deux modules. Le module de la CAD gère la
centralisation de l’information budgétaire, quant au module CGE, il correspond au deuxième
niveau de centralisation et gère de façon globale tous les comptes et la passation de toutes les
écritures comptables.
A/ Le module de Comptabilité Auxiliaire des Dépenses (CAD)
C’est un module de comptabilité de gestion des dépenses budgétaires. Il gère toutes les
informations afférentes à la gestion du budget autant en dépenses qu’en recettes; entre autres
informations, la vérification des visas du contrôleur financier, le contrôle des dotations
budgétaires, le suivi de la consommation des crédits. Ce module est utilisé par le PGT et le
RGF. Il est géré selon une comptabilité en partie simple, c’est un module de contrôle des actes
administratifs de l’ordonnateur. La centralisation de la gestion se fait au niveau de l’agent
comptable central du Trésor.
B/ Le module de Comptabilité Générale de l’Etat (CGE)
Le module de Comptabilité Générale de l’Etat gère les écritures des comptables
centralisateurs de premier niveau. Il gère également les comptes de l’Agent Comptable
Central du Trésor (ACCT). La centralisation des écritures comptables à ce niveau est
annuelle. Toutefois à la décade, l’ACCT procède à une sommation automatique des
comptabilités au même moment que se fait la centralisation dans les postes comptables de
premier niveau, avant de les intégrer annuellement dans sa propre comptabilité. Il est utile de
signaler qu’avec ASTER chaque comptable peut éditer sa balance à la demande ou au mois.
Dans la pratique, les écritures passées par les postes comptables remontent à la décade vers le
comptable centralisateur dont ils dépendent et c’est à ce niveau que la saisie se fait dans
ASTER. C’est ce qui est prévu à ce niveau d’avancement dans l’automatisation de la gestion
comptable des finances publiques. Toutefois, il faut noter que tous les comptables
centralisateurs de premier niveau ne sont pas encore reliés au réseau, compte tenu de la crise
socio-politique qui rend difficile l’accès à tout le territoire national. Mais à terme cela devrait
être fait. Chaque comptable relié à ASTER n’a accès qu’aux fonctions entrant dans son champ
de compétence.
51
Le circuit de la centralisation de l’information budgétaire au niveau comptable
SIGFIP
CAD
CGE
Figure :1
La centralisation de l’information comptable peut être vue comme ci-dessus illustré. SIGFIP,
communique les informations budgétaires dans ASTER. Il les reçoit et les prend en compte
dans son module CAD. Ces informations budgétaires traitées dans le module CAD vont
migrer vers le module CGE où ils s’ajouteront à d’autres informations comptables pour
donner la Comptabilité Générale de l’Etat.
1.2 Les productions de ASTER
ASTER est l’outil privilégié du comptable. Il traite toutes ses opérations jusqu’à la production
de synthèses nationales. Ainsi donc, avec ASTER, on a désormais la production d’états de fin
de gestion et d’extractions diverses pour les comptes de la Nation. Depuis l’année 2003 la
DGTCP produit le Compte Général de l’Administration des Finances (CGAF) dans un délai
assez court. Le CGAF est l’outil de base pour la préparation de la loi de règlement. Dans le
CGAF, on a les éléments suivants:
• la balance générale de fin de gestion et d’inventaire ;
• le bilan agrégé ou développé ;
• la variation des éléments d’actif et du passif ;
• le développement des comptes de résultat (le résultat d’exécution des lois des finances,
le résultat de type patrimonial, le découvert du Trésor) ;
• l’état des recettes et des dépenses budgétaires.
Ce progiciel rapproche ainsi la gestion du comptable public de celle issue de la comptabilité
privée.
ASTER permet d’avoir en cours de gestion différents états qui orientent le comptable et les
décideurs publics. On peut citer entre autres états :
• les restes à payer ;
• la gestion des bons de caisse;
• le suivi des oppositions (retenues opérées par les comptables) ;
• la gestion des avoirs fiscaux.
Comme on a pu le remarquer à travers le développement des différentes fonctionnalités, le
comptable public a dorénavant les moyens de la modernisation de sa gestion.
52
2. Le renforcement des capacités
Au niveau Institutionnel la mise en place des corps d’inspecteurs contribue à renforcer et à
maintenir une surveillance permanente sur la recherche de la qualité des prestations des
services de la DGTCP. De plus, le système de production est soumis à une obligation normée
ISO 9001.
Les grands changements tels que la DGTCP se les approprie ont nécessité une adaptation des
acteurs. Cette obligation a imposé la mise en place d’une direction spécialement chargée de la
formation à la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique qui forme à toutes
les questions nécessaires à la maîtrise de tous les bouleversements en cours. A titre
d’illustration, en 1999 trois cent quatre vingt (380) agents des postes déconcentrés ont été
formés aux nouvelles techniques.
SECTION 3 : LA MODERNISATION DES AUTRES INSTITUTIONS
Le désir de rendre plus efficace la dépense de l’Etat a conduit à moderniser et à redynamiser
le circuit de la dépense publique. Cette ambition a également permis de créer d’autres
institutions qui se chargeront de juger l’efficacité des actions publiques. C’est dans cette
dynamique que l’Inspection Générale d’Etat et l’Inspection Générale des Finances ont été
mises en place et qu’une manifestation d’intérêt pour la création d’une Cours des comptes52
en lieu et place de la Chambre administrative de la Cour suprême est exprimée.
La modernisation du circuit de la dépense publique nécessitait une adaptation juridique, une
adaptation organisationnelle et bien évidemment des moyens. Des mesures ont été prises pour
répondre à ce besoin. Ont-elles été efficaces? Nous sommes légitiment en droit de nous poser
la question.
52
Constitution ivoirienne du 1er août 2000
53
TROISIEME PARTIE :
EVALUATION DE LA MODERNISATION DU
CURCUIT DE LA DEPENSE PUBLIQUE
54
Chapitre IV : LES FORCES DE LA MODERNISATION
La réforme du circuit de la dépense publique avait un objectif de rationalisation,
d’opérationnalité et d’efficacité de la dépense publique. Ce chapitre qui traite des forces de la
modernisation vise à mettre un accent sur les points de réussite de la modernisation pour
conduire une dépense juste et efficace. Ce chapitre est organisé autour de trois centres
d’intérêt.
SECTION 1 : LE CADRE D’EXECUTION DE LA DEPENSE
Les acquis de la modernisation du circuit de la dépense publique peuvent être regroupés
autour de l’évolution du cadre réglementaire, du développement du cadre institutionnel et
surtout du renforcement des capacités humaines.
I. Les améliorations dans la phase administrative de la dépense
1. Au niveau juridique
Au niveau juridique on a surtout une clarification des textes qui enlève toutes les zones
d’ombre qui pouvaient donner lieu à des interprétations divergentes. Fondamentalement, la loi
organique de 1959 qui sert d’orientation à la gestion des finances publiques en Côte d’Ivoire
ne change pas. La nouveauté est liée au renforcement de la contrainte d’application qui
s’impose dorénavant à cette loi à travers les directives communautaires applicables à
l’ensemble des pays de la communauté de l’UEMOA.
En effet, les pays membres de l’UEMOA sont tenus de respecter le critère de saine gestion
des finances publiques, cela constitue une des conditions de réussite du pacte de stabilité et de
croissance économique dans l’espace communautaire. Cependant, il est nécessaire de
remarquer qu’au-delà du cadre défini, l’élément important sur lequel il est nécessaire de
s’appesantir concerne la décision et la volonté politique de son application qui s’est affirmée
en Côte d’Ivoire. Il est vrai que la nécessité d’établir des règles de gestion strictes des deniers
publics devenus de plus en plus rares s’imposait déjà aux gouvernants ivoiriens. C’est donc
cette contrainte et cette ambition qui ont fait la différence en Côte d’Ivoire. En ce sens que
l’exigence communautaire et la volonté du Gouvernement d’assainir la gestion des finances
publiques comme levier pour résoudre les fortes tensions de trésorerie se sont rencontrées.
L’amélioration du cadre budgétaire à travers la nouvelle nomenclature est un résultat concret
à mettre au crédit de la réforme. Cette nouvelle nomenclature organise avec une bonne dose
de rationalité les ressources et les charges de l’Etat. En cela, elle permet au budget de jouer un
rôle de facilitateur pour la compréhension et l’analyse de certains agrégats économiques de
l’Etat.
On note également des améliorations et une meilleure efficacité du contrôle a priori. Le
contrôle rendu dorénavant obligatoire du service fait par les contrôleurs financiers et les
contrôleurs budgétaires est une avancée que la réforme introduit. On a également une
meilleure organisation du contrôle administratif hiérarchisé.
55
Pour le contrôle a posteriori, le renforcement des missions de la Chambre des comptes et les
efforts qu’elle mène en terme d’augmentation de ses effectifs et de ses moyens d’intervention
augurent de sa volonté de mieux épouser le cadre institutionnel nouveau qu’elle est appelée à
prendre si la volonté exprimée par la nouvelle constitution ivoirienne est effectivement
respectée.
Au niveau des marchés publics, les transformations progressives faites depuis une dizaine
d’année ont été capitalisées à travers le tout nouveau code des marchés publics. On retient
qu’à ce stade il est difficile de juger globalement les performances de ce nouveau code,
compte tenu de son adoption qui est de date récente et qui, par conséquent, ne laisse pas assez
de recul à l’analyse. Cependant, on peut entrevoir et apprécier certaines des dispositions qui
étaient progressivement introduites sous forme d’arrêté. On note à cet égard le renforcement
de la transparence à travers l’instauration d’une certaine rigidité faite à l’obligation de passer
des marchés pour les achats publics.
Au-delà de l’adaptation du cadre réglementaire, il y a eu une volonté de réformer le cadre
institutionnel. A l’analyse, ce nouveau développement institutionnel peut être considéré
comme une réussite et porteur d’une meilleure efficacité des administrations.
2. Au niveau du cadre d’exécution du budget
Les réformes permettent d’accroître la qualité de la préparation du budget de l’Etat. En
conséquence et dorénavant, les prévisions se rapprochent du budget exécuté. En effet, le
processus qui est centralisé par la DGBF avec pour partenaire la DCPE et la DGP est conduit
avec rigueur et expertise, les résultats attestent sa fiabilité. La dispersion à laquelle il nous
était donné d’observer n’existe plus.
Le processus est mieux encadré au niveau du cadre d’exécution de la dépense publique
proprement dit. Il existe un système de pilotage centralisé de la gestion du budget de l’Etat par
le Directeur Général du Budget et des Finances à travers les autorisations mensuelles qu’il
accorde à tous les ordonnateurs et ordonnateurs délégués qui émargent au budget de l’Etat. Ce
système de régulation de la gestion des crédits budgétaires a permis d’établir une
correspondance entre les ressources de l’Etat et les dépenses. En d’autres termes, la réforme
permet de connaître les ressources réelles de l’Etat à tout moment et de jouer sur leur rythme
de consommation. La réforme met ainsi un frein aux engagements anarchiques qui ont
conduit dans un passé récent à deux situations inconfortables pour les finances publiques
ivoiriennes, à savoir les passifs de paiement et les Dépenses Engagées Non Ordonnancées
appelées DENO.
2.1 Les passifs
Le volume du montant des passifs53 lors du passage au SIGFIP montre une grande faiblesse
des pratiques avant la réforme. En effet, les passifs recensés par la mission d’audit des
cabinets Inter et Fidexfi laissent apparaître un montant de dépenses cumulées exécutées hors
cadre budgétaire sur une période d’environ dix années (1988-1999) de 114 554 000 000
FCFA. L’analyse de ces créances montre qu’il s’est agit pour l’essentiel des initiatives prises
de façon indépendante par des hauts fonctionnaires pour engager l’Etat. Cela témoigne dans
une certaine mesure de l’ampleur des dérapages auxquels l’Etat était confronté.
53
Les passifs : Il s’agit de dépenses exécutées sans couverture budgétaire
56
Avec les nouvelles dispositions, il est quasiment impossible d’envisager de tels manquements
aux procédures d’exécution de la dépense publique. Il y a d’abord l’obligation faite à tous les
acteurs de passer par la procédure légale qui commence par le SIGFIP et s’achève avec
ASTER. Il y a également une vaste campagne pour présenter les nouvelles procédures aux
opérateurs économiques, partenaires privilégiés de l’Etat dans l’exécution de la dépense à
travers leurs organisations professionnelles.
2.2 Les DENO
Un grand avantage que l’on tire de la réforme concerne la réduction continue et très
significative des DENO. En effet, la grande proportion des DENO et leur augmentation
chaque année était caractéristique de l’indiscipline budgétaire et du manque de cohérence
dans l’exécution du budget de l’Etat. Cette pratique constituait pour l’Etat une véritable tare
de la gestion des finances de l’Etat ; au point où à certains moments les DENO étaient
supérieures ou égales aux mesures nouvelles pour ce qui concerne les dépenses
d’investissement. Cette situation entraînait, bien souvent, l’impossibilité d’envisager des
investissements certaines années puisque les prévisions servaient quasiment à apurer les
dépenses de l’année précédente.
Les nouvelles mesures n’annulent pas entièrement les DENO, elles n’ont d’ailleurs pas pour
vocation de les annuler. Cependant, elles permettent de les réduire à leur stricte nécessité. On
peut observer à titre d’illustration leur évolution sur 9 années de la période 1996 à 2004.
Evolution des dépenses engagées non ordonnancées
(DENO)
160000
Montant en millions
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
04
20
03
20
02
20
01
20
00
20
99
19
98
19
97
19
19
96
0
Années
Figure 2
L’on remarque que la période (1996-1998), c'est-à-dire celle avant la réforme budgétaire de
1999 est surtout marquée par des accumulations excessives de DENO avec une pointe pour
1996 avec un montant de 134 milliards. 1999, année d’introduction de la réforme budgétaire
57
est une année d’essai et reste donc marquée par une adaptation difficile au changement
introduit par le SIGFIP, le niveau baisse mais reste tout de même élevé. La chute significative
commence à l’année 2000, avec 57,4 milliards malgré le caractère exceptionnel54 de cette
année pour la Côte d’Ivoire autant sur le plan politique qu’économique. Les montants des
DENO pour la période véritablement post-réforme, c'est-à-dire entre 2001 et 2004, restent
intéressants avec une moyenne de 3,5 milliards sur les quatre années.
2.3 La réduction des délais
La réduction du délai global d’exécution de la dépense était un objectif visé par la réforme.
Les résultats atteints sont relativement bons; du moins, dans la phase administrative de la
dépense. Pour atteindre cet objectif une contrainte de délai d’analyse est fixée à chacun des
acteurs. Ce cadre fixé par la nouvelle réglementation est une véritable référence pour la
réforme, quand bien même son respect scrupuleux demeure un défi. En effet, force est de
remarquer que la majorité des acteurs s’efforce de respecter les délais réglementaires
prescrits. De ce fait, la phase d’engagement ne peut excéder trois jours, le contrôleur financier
doit donner son avis dans un délai n’excédant pas huit jours et le comptable doit faire la prise
en charge de la dépense dans un délai de 5 jours. De ce point de vue, les nouvelles
dispositions constituent une révolution par rapport à la période d’avant réforme où aucune
contrainte individualisée n’était appliquée aux acteurs. La seule contrainte de respect de délai
incombait à l’obligation faite à l’Etat de respecter des délais de paiement dans un délai de 90
jours depuis l’engagement jusqu’au paiement, sous peine de versement d’intérêt moratoire. La
réforme responsabilise mieux les acteurs et circonscrit leur sphère de responsabilité.
2.4 Les marchés publics
% dépenses primaires non
salariales affectées aux marchés
publics
Part des marchés publics dans le processus
d'exécution budgétaire depuis 1994
47,2
42,2
37,2
32,2
27,2
22,2
17,2
12,2
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Années
Figure 3
54
L’année 2000 est marquée par l’instauration d’un régime militaire qui a exacerbé les tensions politiques et
instauré par la même voie une indiscipline budgétaire. D’ailleurs le budget 2000 a été adopté par ordonnance.
58
On constate que le volume des dépenses hors salaires (dépenses de fonctionnement non
salariales + les investissements) ayant fait l’objet de marchés publics enregistre une tendance
à la hausse. Il était de 12.2% en 1994 et se situe en 2004 à 30% des montants affectés à ce
chapitre. La tendance à une hausse régulière des volumes de commandes contractualisées
s’est opérée régulièrement jusqu’en 2001. Le recul qui est constaté en 2002 est expliqué par
l’exécution de dépenses exceptionnelles liées à l’effort de guerre (achat de matériel militaire
par exemple) qui échappent aux circuits conventionnels. La proportion globale demeure
relativement faible compte tenu des objectifs de transparence qui imposent un recours plus
accru à la contractualisation. Cependant, au niveau des achats publics, les contraintes de plus
en plus grandes qui imposent l’obligation de passer par la méthode légale qui consiste à passer
un marché commencent à s’enraciner dans la culture de l’administration publique ivoirienne.
Cela est à l’actif des réformes progressives qui se sont mises en place depuis une dizaine
d’années et qui ont pour point d’achèvement l’adoption du tout nouveau code des marchés. Il
y a tout lieu de s’en féliciter.
En plus des mesures contraignantes pour atteindre l’objectif d’obligation de passer des
marchés, il y a un renforcement des dispositions et des mesures coercitives pour dissuader
toute velléité de tricherie dans le domaine des marchés publics. La réforme du cadre juridique
des marchés et l’implication des opérateurs économiques dans la procédure, ainsi que le droit
qui leur est reconnu pour faire usage de recours est de nature à donner plus confiance aux
candidats à la soumission aux offres publics d’achats. Ces mesures renforcent la bonne
gouvernance et donnent à l’Etat des marges pour acheter mieux et acheter plus.
Partant de ce principe, il apparaît que la force de la réforme réside dans le fait qu’elle élargit
les possibilités d’investissement et d’approvisionnement des administrations, ce qui n’était
pas assuré dans un environnement flou marqué par des suspicions. De par la centralisation des
informations sur les entreprises, l’administration arrive dorénavant à faire le choix de ses
partenaires qui ont une expertise avérée. Cette meilleure connaissance des partenaires de
l’administration a l’avantage de réduire les erreurs de choix. A titre d’illustration, la moyenne
de marchés résiliés au tort des entreprises sur les années 2001, 2002, 2003 est de 37 marchés
par an, ce qui correspond à un progrès par rapport aux situations antérieures. A titre
d’illustration, 150 marchés ont été résiliés en 2000 et 112 marchés en 1999.
La réforme du cadre des marchés publics a certes une mission économique, mais elle a
également une mission sociale. Le nouveau code prévoit des dispositions en faveur des
PME/PMI moteur de l’emploi. Ainsi donc, la généralisation et l’intensification de la passation
de marchés sont des changements à mettre au profit des petites entreprises. Dans le domaine
des marchés de travaux, la pratique imposait la passation d’un marché unique par ouvrage à
réaliser (tout corps d’état) ; les nouvelles dispositions encouragent la coexistence de plusieurs
marchés pour la réalisation d’un même ouvrage ; et bien souvent un marché est attribué par
corps d’état. Ce changement a pour conséquence la démultiplication du nombre de marchés.
59
Tableau 1
Evolution du nombre total de marchés approuvés par année de 1992 à 2002
Années
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Nombre de marché
396
841
971
928
841
2152
2315
1549
1656
2619
On remarque à ce sujet deux grandes évolutions en 1994 et en 1998. La montée du nombre de
marchés en 1994 n’est pas véritablement significative parce que cette année correspond à
l’année de la dévaluation du FCFA avec la relance de l’économie ivoirienne. Cette évolution
n’est donc pas liée à une réforme ou à une nouvelle conceptualisation des marchés publics.
Par contre l’année 1998 est caractérisée par un changement profond de vision et de politique
des marchés publics. Cette nouvelle politique est impulsée par une nouvelle direction. Les
axes de travail de cette nouvelle équipe vont concerner les contrôles des procédures et la
systématisation de la passation des marchés, l’encouragement de la mise en application réelle
de la politique de démultiplication des marchés publics.
Le nouveau code prévoit également des dispositions avantageuses pour les sous-traitants.
Désormais, lorsque le montant du contrat de sous-traitance est égal ou supérieur à dix pour cent du
montant du marché, le sous-traitant, peut être payé directement pour la partie du marché dont il assure
55
l’exécution par le maître d’ouvrage . C’est une mesure salutaire parce que dans bien des cas,
les conflits entre titulaire de marché et sous-traitant naissent à partir des retards de paiement.
L’entreprise principale peut avoir un schéma d’apurement de ses dettes qui n’accorde pas une
priorité à la liquidation des droits des sous- traitants. Cela entraîne naturellement des
désagréments quant au respect des délais et pouvant conduire dans certaines situations à
l’arrêt des travaux.
Une analyse des achats publics montre une tendance à l’évolution des proportions des Appels
d’offres au détriment des marchés octroyés en gré à gré, ce qui satisfait d’avance les objectifs
d’ouverture, condition sine qua non de la transparence.
Il. Dans la phase comptable
1. Au niveau juridique
La mise en place d’un plan comptable de l’Etat qui permet de rapprocher la comptabilité
publique de la comptabilité privée pose la problématique de la nécessaire restitution de la
mémoire financière et comptable de l’Etat. Dorénavant, toutes les dépenses effectuées sont
indexées sur des normes comptables. Ces nouvelles dispositions adossées au progiciel
ASTER permettent d’avoir chaque année, et dans les meilleurs délais, après la clôture de
l’exercice (environ dans un délai de six mois dans cette phase d’adaptation du système), un
compte général de l’administration des finances avec des données plus fiables. C’est le cas
depuis l’exercice 2003. Ce document retrace à l’échelle d’une année la situation comptable et
financière de l’Etat de façon exhaustive. On y trouve les Etats suivants :
55
Art 98 du Décret N°2510 du 24 février 2005 portant code des marchés
60
•
•
•
•
•
•
La balance générale des comptes du Trésor ;
La balance Générale de fin de Gestion et d’inventaire;
Le développement des dépenses budgétaires par titre, par ministère et par nature
économique ;
Le développement des recettes budgétaires ;
Le développement des comptes de résultat ;
Les documents financiers.
2. Au niveau Institutionnel
Au niveau comptable, le changement positif est à mettre au crédit du rattachement de tous les
instruments de gestion de la dette à la DGTCP, et la création de l’ACDP comme interlocuteur
unique pour toutes les opérations liées à la dette. Il faut rappeler qu’au paravent, tous les chefs
de projet cofinancés géraient entièrement la phase administrative de la dépense et une grande
partie de la phase comptable en ce sens qu’ils émettaient les chèques de paiement. La CAA
jouait le rôle de caissier en exécutant simplement le paiement. Cette méthode a naturellement
engendré une mauvaise des dettes de l’Etat, en raison de la pluralité des initiatives et des
interlocuteurs. Elle a conduit également à un endettement non efficient. Le rapport de
l’ampleur de l’endettement sur l’expansion des investissements est largement en défaveur des
investissements. Ces dysfonctionnements sont corrigés avec l’ACDP. On peut avoir
désormais et à tout moment l’encours de la dette publique.
III. Le renforcement des capacités
1. Les capacités institutionnelles
La réorganisation des administrations chargées d’exécuter la dépense et leur mise en
cohérence est une décision importante qui a réduit le nombre de tutelle administrative et
circonscrit par conséquent les interlocuteurs de la dépense. Cette maîtrise des interlocuteurs
est gage de rapidité dans l’exécution des différentes missions. Ainsi désormais, pour les
dépenses faites au niveau central, l’essentiel des actions concernant la phase administrative
gravitent autour de la DGBF à l’exception des DAAF. Concernant ces derniers qui ont une
certaine indépendance, la majorité d’entre eux est issue des corps de la DGBF.
Il y a en outre une mesure de déconcentration des administrations qui interviennent dans la
phase administrative de la dépense. Ainsi, nous avons désormais une déconcentration
complète de la Direction du Contrôle Financier, ainsi que la Direction des Marchés Publics.
Cette déconcentration des services permet un meilleur encadrement des acteurs locaux qui
sont appelés à prendre plus de responsabilité et à jouer de nouveaux rôles.
Au niveau comptable ainsi que nous l’avons signifié, la nouvelle organisation des services
comptables permet de subdiviser les différentes tâches en missions comptables et de les
intégrer ce qui naturellement permet d’accroître l’efficacité et d’obtenir de façon rapide des
situations financières et comptables nettes de l’Etat. Ce qui est une avancée extraordinaire
dans le sens de la crédibilité de l’Etat.
2. Au niveau humain
La réforme a entraîné un renforcement des capacités humaines de l’administration
économique et financière mais également des autres administrations. L’administration
61
ivoirienne n’a jamais autant organisé de séminaires de formations et d’échanges que ces dix
dernières années. En effet, les fondements juridiques et logistiques des nouvelles réformes ont
besoin d’être expliqués et présentés aux futurs utilisateurs. C’est tout naturellement que les
acteurs impliqués sont régulièrement formés à l’utilisation de ces nouveaux moyens de travail.
3. Au niveau du suivi et de l’évaluation
Il est à noter que dans un souci de mieux rationaliser toutes les réformes, le gouvernement a
mis en place une plate forme qui est le Programme de Renforcement des Capacités et de
Modernisation des Administrations Economiques, Financières et du Plan (PRCMAEFP)
depuis 2004, sa mission est d’évaluer les enseignements tirés des premières réformes et d’en
proposer des axes sur lesquels il faut agir. Cette plate-forme est dirigée par un chef de
programme qui est rattaché au cabinet du Ministre. C’est un vide qui vient d’être comblé
parce qu’il manquait véritablement un instrument de suivi de toutes les politiques au niveau
central. Les fondements de la mission du PRCMAEFP sont orientés sur, entre autres, les axes
d’analyse suivants :
•
•
•
la Gouvernance économique et financière ;
l’appui au processus de déconcentration/décentralisation ;
le développement institutionnel des structures administratives, financières et de
planification ;
• le suivi des politiques de renforcement des capacités humaines.
Il y a à parier sur la pertinence de ses propositions et la plus value qu’elle apportera à la
réforme et à l’administration ivoirienne en général.
4. Au niveau des moyens
Le renforcement des capacités opérationnelles des administrations en général et
principalement de l’administration financière est un grand changement qu’on peut se
permettre de qualifier de saut qualitatif. En effet, l’introduction des différents progiciels qui
ont été évoquées précédemment (ASTER, SIGFIP, SIGMAP, etc.) a entraîné une
généralisation de l’utilisation de l’outil informatique. La conséquence qui en découle est la
possibilité d’un traitement plus accéléré de l’information financière et comptable d’une part,
et la sécurisation et la fiabilisation de cette information d’autre part.
SECTION 2 : LES ACQUIS POUR LE CONTRÔLE A POSTERIORI
Les acquis pour le contrôle d’évaluation après la dépense, dit a posteriori, concernent la mise
en place des institutions de contrôle et la définition du cadre réglementaire de leur
intervention. On recense la création de l’IGE, l’IGF, et la Chambre des comptes pour laquelle
une procédure de renforcement de ses capacités la transformant en une Cour des comptes
devrait être initiée comme le demande la constitution. On retient que de par la mise en place
de ces institutions, tous les acteurs en amont savent désormais qu’il existe un ensemble de
dispositifs pouvant détecter les manquements et toute décision hasardeuse de gestion. En cela,
les nouvelles institutions ont un caractère dissuasif et répressif. Leur existence vient renforcer
les objectifs de contrôle assignés aux institutions agissant a priori.
62
SECTION 3 : L’IMPACT ECONOMIQUE DE LA RÉFORME
L’observation des impacts de la réforme sur les administrations et le secteur privé, partenaire
prioritaire de l’administration pour le dynamisme de l’économie nationale mérite qu’on s’y
arrête.
I. L’impact sur les Opérateurs économiques
La modernisation du cadre de la dépense avait pour objectif de permettre à l’Etat d’assainir la
gestion des finances publiques en dépensant utilement, c'est-à-dire dépenser moins et investir
plus. Cette restructuration qui prend en compte une amélioration poussée du cadre juridique,
fixe des objectifs nouveaux de délai à chaque étape de la procédure et établit également de
nouvelles règles pour la passation des marchés publics. Ces deux mesures donnent un vrai
contenu au changement.
1. La norme de délai
C’est une disposition essentielle dans la mesure où elle fait peser une contrainte sur les
acteurs. Dans une administration qui reste encore marquée par un laxisme intéressé, une telle
disposition est à l’avantage des opérateurs économiques. Dorénavant, les opérateurs
économiques auront à intervenir moins à chaque étape de la procédure pour faire avancer un
dossier mis en paiement. En effet, avec les anciennes dispositions les pertes de dossiers
étaient fréquentes ce qui rallongeait naturellement les procédures. De même, les retards dus à
des retentions volontaires par certains agents peuvent être contrôlés et évités. Le temps mis
par les entreprises pour suivre des dossiers de paiement étaient énormes, si bien que
capitalisé, cela revenait à des pertes considérables.
2. Sur l’attribution des marchés publics
Le nouveau code des marchés ouvre effectivement la concurrence, et cela est à l’avantage du
monde des affaires. Il est bon de rappeler que ce code a été rédigé de façon paritaire entre
l’Administration et le secteur privé. Il donne donc naturellement des gages aux opérateurs
économiques. Les nouvelles dispositions positives concernent, entre autres aspects, la
déconcentration du processus d’attribution des marchés qui est un rempart sûr contre les
processus extrêmement longs et parfois entachés d’irrégularités. Les améliorations concernent
également les dispositions réglementaires. En effet, dorénavant on a les changements qui
visent à desserrer les contraintes de garantie qui ont une implication très pesante sur les
charges financières des entreprises soumissionnaires aux appels d’offres publics. C’est le cas
de la libération systématique des cautions définitives56 dès réception provisoire des
fournitures où travaux, sauf indication contraire explicitement formulée dans le marché qui
peuvent être fonctions de la nature des travaux ou fournitures ayant fait l’objet de marché.
C’est un bon changement pour les opérateurs économiques, le préjudice subi par eux
auparavant était important compte tenu des lenteurs de l’administration à faire des réceptions
définitives pour les ouvrages et fournitures. Les frais financiers payés dus à ces dépassements
faisaient l’objet de plusieurs plaintes émanant des opérateurs économiques.
On note également l’adaptation du droit au fait. En effet, le cadre de la pratique de la
passation de la commande publique a considérablement évolué avec l’introduction et surtout
56
Art 60 du Décret N°2510 du 24 février 2005 portant code des marchés publics
63
l’extension depuis une dizaine d’années de la délégation de service public dans
l’environnement des marchés publics. En effet, cette nouvelle disposition s’est imposée
comme un prolongement de la politique de la privatisation avec la concession de divers
domaines d’intervention publique à des opérateurs privés. Cela paraissait indispensable et
efficace pour la gestion de compétences naguère dévolues au service public. Dans la pratique,
l’arrivée quelque peu inattendue de ce nouveau mode de contractualisation de l’Etat avait
entraîné un véritable vide juridique que ce nouveau code des marchés publics comble en
évoquant le principe57 et en définissant les conditions et les modalités de son application58.
Le nouveau code pose le principe de la lutte contre la corruption dans le cadre des marchés
publics. Il établit clairement les cas patents qui tombent sous le coup de la sanction59 et
évoque les types de sanctions applicables. Les dispositions référencées au recours constituent
une des grandes possibilités de transparence et mise en confiance accordées aux opérateurs
économiques. En effet, les soumissionnaires qui estiment être injustement lésés peuvent
s’adresser aux organes de recours60.
Toutes les nouvelles dispositions, autant dans la procédure d’obtention d’un marché avec
l’Etat, que les améliorations dans le circuit de la dépense pour élaguer les tracasseries et
raccourcir les délais sont de nature à accroître la confiance entre les opérateurs économiques
et l’Etat. Cette confiance est une condition indispensable pour les entreprises à envisager des
stratégies d’expansion et de création de richesse.
II. L’impact sur le cadre macro-économique
L’impact en terme de satisfaction peut être mesuré à deux niveaux. D’abord sur les capacités
de l’administration à disposer d’instruments puissants pour sortir des tableaux de bord assez
fiables de l’économie en temps réel. Partant de ce constat, le bénéfice que l’analyse de
l’économie nationale peut tirer de l’utilisation de ces instruments est incommensurable. En
effet, la production de certaines données en temps réel permet aux décideurs de prendre des
mesures anticipatives. C’est le cas du Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE)
qui peut être sorti avec des données plus fiables et plusieurs fois dans l’année.
Il y a également le bénéfice que la réforme produit directement sur les agrégats de l’économie
nationale. Nous observons tout d’abord l’accroissement du volume de l’investissement par le
seul fait que désormais les dépenses correspondent mieux à la valeur réelle des
investissements. Des dispositions sont mises en œuvre pour vérifier l’effectivité de
l’investissement et sa valeur réelle.
Une lecture des domaines largement financés par les investissements publics montre un
intérêt pour les domaines à haute valeur ajoutée sociale tels que l’éducation primaire, la lutte
contre l’insalubrité, l’entretien et la création des pistes rurales, les programmes de santé de
proximité, qui sont autant d’axes d’investissement regroupés sous la bannière de programme
de lutte contre la pauvreté. En effet, le programme auquel la Côte d’Ivoire est soumise depuis
ces dernières années recommande une concentration des investissements publics dans ces
domaines, car le recul de la pauvreté commence par le développement humain. En d’autres
57
art 1.4 du Décret N°2510 du 24 février 2005 portant code des marchés publics
art 132 Ibid, p65
59
art 135,136 Ibid, p65
60
I art 121 Ibid, p65
58
64
termes, il existe un lien entre le développement et l’amélioration des axes ci-dessus cités. De
ce point de vue, l’amélioration du circuit de la dépense publique permet dans une perspective
de long terme d’améliorer le niveau du développement par une amélioration du niveau
économique.
La relation positive entre l’investissement et la croissance économique justifie amplement les
bons effets de la réforme, au regard de la meilleure utilisation des deniers publics qui est faite
en ce qui concerne les investissements. Pour la Côte d’Ivoire, il est prouvé que les fortes
périodes d’investissement public61 ont toujours correspondu avec les périodes de forte
croissance économique. Il est prouvé également que le volume de l’investissement public a un
effet induit, du fait de ses effets d’entraînement, sur d’autres variables qui dopent l’activité
économique62, c’est le cas du secteur privé. Or a-t-on coutume de dire que le secteur privé est
le moteur de la croissance économique. Des mesures garantissant un environnement pour une
meilleure compétitivité du secteur privé ont toujours encouragé la croissance économique.
On peut en définitif retenir que les améliorations saillantes que nous avons qualifiées de force
de la modernisation concernent le cadre institutionnel avec de nouveaux organigrammes,
autant dans la phase administrative que comptable. Cela est plus adaptable à la recherche de
résultats que l’on veut atteindre. On note également une sensible amélioration du cadre
d’exécution de la dépense, on retient que cela a contribué à réduire les DENO à leur stricte
nécessité. Il faut ajouter à cela la quasi-impossibilité d’accumuler désormais des passifs.
L’accroissement de la transparence dans le processus de passation des marchés publics et
l’assignation d’une double mission économique et sociale aux marchés publics constituent des
points positifs. On retient enfin que l’amélioration du circuit de la dépense contribue à
accroître l’investissement public et par ricochet à doper le développement du secteur privé
moteur de la croissance.
61
62
Période de 1960 à 1980 et celle de 1994 à 1998
BNETD, Les sources de la croissance économique en Côte d’Ivoire, Abidjan, 2004, page 73
65
Chapitre V: LES FAIBLESSES DE LA RÉFORME
La réforme du cadre de la dépense apparaît comme une initiative au service d’un meilleur
suivi et d’une meilleure efficacité des actions de l’Etat de façon générale et de l’action
économique et sociale en particulier. Nous avons vu dans le chapitre précédant les forces de la
réforme, c'est-à-dire la valeur ajoutée qu’elle apporte à l’administration pour remplir sa
mission et surtout le bénéfice qu’elle donne à l’investissement et ses répercutions sur les
opérateurs économiques. Dans ce chapitre nous nous autorisons un droit de regard critique sur
les contre-performances des réformes, mais également sur les aspects qui méritaient d’être
mieux pris en compte. Nos observations seront faites autour de la carence réglementaire et
juridique, nous analyserons également les faiblesses du nouveau développement institutionnel
et organisationnel, nous développerons enfin les difficultés d’adaptation des acteurs.
SECTION 1 : DU CADRE REGLEMENTAIRE ET JURIDIQUE
L’administration fonctionne sur des règles écrites, des règles hiérarchisées. Ce principe forme
son socle. Cet ensemble de règles constitue les normes juridiques qui encadrent les actes des
acteurs et décrit également les contours de leurs responsabilités. La clarté de ces règles de
base et leur bonne application engendrent la force de l’administration publique.
L’administration publique ivoirienne n’échappe pas à ce principe fondamental. C’est donc
tout naturellement que la réforme du circuit de la dépense publique a eu pour pendant
primordial et essentiel la modification du cadre juridique et réglementaire. Ce changement
est-il cohérent pour le besoin d’efficacité que s’est assignée la réforme ? Nous sommes en
droit de nous poser cette question, si tant est que le besoin d’évaluation de la réforme
s’affirme être une nécessité en vue de pourvoir à son amélioration. En effet, l’audit de
l’environnement juridique permet de remarquer au moins trois faiblesses :
• le décalage juridique de certains textes ;
• la lenteur à adopter les textes ;
• la mauvaise application de certains principes.
I. Le décalage des textes
L’observation de l’ensemble des textes qui régissent l’exécution de la dépense montre la
nécessité de faire des mises à jour. Certains textes sont en inadéquation avec le cadre nouveau
décrit par la réforme. A ce propos, les préoccupations exprimées par l’exercice et les
nouvelles orientations de la fonction de contrôleur financier ne sont pas entièrement prises en
compte par les textes en vigueur. A la pratique nous découvrons une véritable insuffisance
juridique. En effet, le décret n°95-121 du 22 février 1995 portant attribution, organisation et
fonctionnement du Contrôle Financier; qui continue de servir de cadre de référence à
l’exercice de ce métier ne couvre pas certaines nouvelles exigences et compétences du métier.
Certaines des dispositions de ce décret ne sont également pas applicables au cadre nouveau
puisque ne faisant plus partie des conditions d’exécution de la dépense. C’est le cas du titre de
créance qui faisait partie de l’ensemble des pièces de paiement que visait le contrôleur
financier. De même, le mandat de paiement qui est un support qui fait partie des pièces
66
requérant le visa du contrôleur financier dans la nouvelle procédure d’exécution de la dépense
publique n’est pas évoqué par le décret précédemment cité.
On peut citer également la loi N°98-388 relative aux Etablissements Publics Nationaux.
Concernant cette loi, elle est marquée par l’incohérence de certaines de ses dispositions,
notamment en son article 50, avec les lois supérieures notamment la loi organique et les
directives communautaires de l’UEMOA relatives à la gestion des finances publiques. Ces
lois, en absence de décret de clarification ont du mal à être appliquées comme cela semble
être le cas.
On observe donc un décalage entre certains actes et les textes juridiques qui doivent les
couvrir, comme on l’a noté pour l’exercice du contrôle financier. On note également le besoin
urgent de création d’une Cour des comptes, institution forte de l’Etat pour assurer plus
d’autonomie et d’autorité à la fonction de juge des comptes. En effet, la Constitution de 2000
a exprimé cette nécessité afin de réduire l’échelle de hiérarchie qui peut interférer dans les
décisions du juge des comptes. On remarque que malgré les dispositions constitutionnelles,
les missions du juge des comptes restent inféodées à la Cour suprême cinq années après
l’adoption du texte constitutionnel.
II. Les lenteurs dans l’adoption des textes
Les lenteurs dans la mise en place des textes réglementaires constituent un véritable défi à
relever pour la réussite de la modernisation. En effet, le processus d’adoption des textes relève
parfois d’un parcours semé d’embûches, ce qui le rallonge de façon excessive. En effet, les
retards récurrents dans l’adoption des textes de façon générale et plus particulièrement ceux
très importants qui accompagnent la réforme du circuit de la dépense publique constituent une
grande faiblesse et un obstacle à la volonté de modernisation de l’administration publique.
Cela est symptomatique d’une administration qui peine à aller au changement malgré
l’engagement politique à agir dans ce sens.
On a évoqué plus haut l’inadaptation du décret relatif au contrôle financier. En effet, un
nouveau texte a été rédigé et devrait prendre en compte toutes les évolutions récentes dans
l’exercice de ce métier. Malheureusement, l’attente de son adoption dure depuis deux ans.
Bien souvent, quand après une longue attente une loi est enfin adoptée, les décrets
d’application peuvent durer tout autant comme c’est le cas de la loi n°98-388 relative aux
EPN. En effet, depuis son adoption en 1998, aucun décret d’application et de clarification n’a
été pris. Cette situation conduit à un véritable amalgame juridique puisque l’outil de travail de
référence reste dans cette situation les décrets relatifs à la loi abrogée. Le processus
d’adoption du nouveau code des marchés reste une bonne illustration de ce que peut mettre le
temps d’élaboration des projets de lois et décrets. En effet, la commission chargée d’élaborer
les nouveaux textes devant régir la passation des marchés publics a été installée en 1999 ; six
années plus tard le processus n’est pas encore entièrement achevé.
Ces différents exemples exposent les lenteurs dans la prise de décision et leur application dans
l’administration ivoirienne. Ces lenteurs peuvent être un véritable frein à la volonté de
réforme qui devrait être accompagnée de mesures soutenues pour assurer son efficacité. Il
n’est pas concevable que la redéfinition du cadre réglementaire s’érige en obstacle de la
réforme. Les enjeux et l’importance des moyens mobilisés devraient interpeller les uns et les
autres.
67
Le vide juridique fragilise certaines institutions ; c’est le cas du Programme de Renforcement
des Capacités et de Modernisation des Administrations Economiques, Financières et du Plan
(PRCMAEFP) installé depuis 2004. La coordination de cet important outil d’évaluation des
politiques de modernisation souffre d’un véritable manque de légitimité parce que ne reposant
sur aucun fondement légal (décret, arrêté). C’est également le cas de la Cellule de Revue des
Dépenses Publiques qui est rattachée à la Direction Générale du Budget et des Finances. En
effet, les contours de la mission de cette cellule demeurent flous et le statut des cadres chargés
de l’animer non clarifié.
III. La mauvaise application des principes.
1. Au niveau central
Le Ministre des finances est ordonnateur unique du budget de l’Etat, c’est un principe fort de
droit budgétaire de Côte d’Ivoire. En pratique, il délègue cette prérogative aux DAAF pour
l’exécution des dépenses au niveau central et aux préfets et sous- préfets au niveau local. Pour
traduire cette délégation, seuls les DAAF ont droit de signature et possède un code d’accès au
SIGFIP au niveau central. Pour les aider dans les taches d’exécution les DAAF désignent un
agent appelé à juste titre « agent SIGFIP » qui utilise dans certains cas le code d’entrée du
DAAF dans le Progiciel. Cette mesure vise à contrôler et harmoniser l’entrée de
l’information. Cette délégation de compétence du ministre aux DAAF qui obéit à un souci de
garantie de la continuité de l’administration et d’efficacité du service ne semble pas être bien
comprise par certains acteurs. Leur application trop rigide et trop personnalisée de la
prérogative d’ordonnateur qui leur est accordée permet de s’interroger sur l’efficacité de cette
mesure. En effet, lorsque certains DAAF sont absents, quel que soit le motif (vacances,
missions, maladies) le processus s’arrête. Cela ne devrait pas être le cas puisqu’il existe un
mécanisme de délégation de compétence à un autre DAAF. Dans ce domaine de délégation de
compétence, les contrôleurs financiers sont mieux organisés et appliquent avec plus de
souplesse les exigences liées à l’exercice de leur fonction. Cela s’explique par le fait qu’ils
sont tous regroupés au sein d’une même entité administrative qui est la Direction du contrôle
financier, ce qui n’est pas le cas des DAAF qui sont rattachés aux ministères de tutelle. La
recherche d’une solution de remplacement dans ce cas de figure serait bonne pour l’efficacité
et la continuité de l’administration.
2. Au niveau local
Les préfets et sous-préfets sont ordonnateurs secondaires uniques de la dépense dans leur
circonscription. A ce titre, ils sont au centre du système d’exécution de la dépense et sont
connectés au SIGFIP. Cette disposition qui trouve son explication dans le cadre juridique
d’exécution de la dépense montre ses limites dans son application, tant les occupations de ces
acteurs locaux pour les affaires générales de leur circonscription administrative sont
immenses et les sollicitations pour une dépense publique le sont tout autant. En plus de leurs
occupations, certains préfets ne montrent pas un grand intérêt pour une reconversion à
l’utilisation de l’informatique, si bien que les disfonctionnements les plus élémentaires
peuvent constituer des causes de rupture de la chaîne de la dépense. Pour toutes ces raisons,
l’exécution de la phase administrative de la dépense en région prend, et bien souvent, des
libertés temporelles.
68
L’adoption d’une solution de suppléance au sein des administrations concernées en cas
d’empêchement d’un titulaire serait une bonne solution de compromis pour une meilleure
réduction des délais.
SECTION 2 : DU DEVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL ET ORGANISATIONNEL
Le besoin de modernisation de la gestion des finances publiques en Côte d’Ivoire et surtout la
réforme du circuit de la dépense a entraîné le renforcement et le développement de
l’administration financière de façon générale et contribué à créer et à redynamiser les organes
de contrôle de la dépense. Ce besoin a entraîné également une réorganisation de
l’administration. Ces réformes donnent lieu de s’interroger sur leur efficacité, c’est ce que
nous allons essayer de faire.
I. Les limites du développement institutionnel
En analysant les réformes institutionnelles au niveau du contrôle de la dépense, ce qui
apparaît comme un grand changement concerne le renforcement et la création d’institutions
de contrôle a posteriori. Cette nouveauté marque la nécessité de mettre en place un ensemble
de dispositifs pour assurer un bon contrôle afin de promouvoir la bonne gestion des deniers
publics. Ces mesures aussi nobles paraissent-elles, laissent entrevoir quelques faiblesses et
une surabondance dans ce domaine pour une administration en manque de moyens. On
remarque en effet, qu’il paraît assez difficile d’établir une marge assez objective entre les
missions dévolues à l’IGF et celles qui relèvent du mandat de l’IGE. Les deux administrations
interviennent sur les mêmes matières et leurs actions se superposent quelque fois. En plus, il
est établi que les deux administrations évoquent le manque de moyens comme étant le facteur
limitant à l’exercice et à l’atteinte de meilleurs résultats. En plus du manque de moyen
matériel, l’IGF souffre du désintérêt que les cadres de l’administration lui portent. En effet,
cette administration est vue comme une voie de « garage » pour hauts fonctionnaires en
disgrâces. En dehors de la Chambre des comptes de la Cour suprême qui a une existence
constitutionnelle, il est donc souhaitable que n’existe qu’une seule administration de contrôle
a posteriori dotée de plus de moyens d’intervention, ce qui suggère la fusion des deux
institutions.
Dans la phase de contrôle a priori, l’exercice du contrôle budgétaire pose quelques problèmes.
En effet, les contrôleurs budgétaires exercent leur responsabilité complémentairement à
d’autres fonctions dans l’administration, ce qui pose souvent la question de la disponibilité de
ces acteurs majeurs dans l’exécution de la dépense dans les EPN. Il se pose également le
problème de coordination de leur action compte tenu du fait qu’ils sont issus de plusieurs
administrations. Dans tous les cas, il nous paraît irrationnel de laisser coexister deux corps de
contrôle qui interviennent pour appliquer des règles identiques, à savoir le contrôle sur la
conformité et la régularité de la dépense publique. Il paraît nécessaire de fusionner les corps
de contrôleur financier et de contrôleur budgétaire. Une telle décision donnera plus
d’uniformité à l’action de contrôle de la dépense publique.
II. Les limites du développement organisationnel
69
Les limites du développement organisationnel s’observent au niveau de la nouvelle
organisation administrative mais également au niveau des appuis techniques qui
accompagnent cette modernisation.
1. Au niveau de l’administration
La décentralisation de la gestion publique à travers la politique de développement des
collectivités locales s’accompagne d’une déconcentration de l’administration pour mieux
assurer la fonction d’encadrement des nouveaux gestionnaires des dépenses publiques. Le
développement des règles de gestion qui accordent dorénavant des larges autonomies de
décision aux acteurs locaux a besoin d’être encadré, du moins dans un premier temps. En
effet, Dans le domaine des marchés publics, le nouveau code accorde des pouvoirs étendus de
passation et d’approbation aux collectivités décentralisées. Il accorde également des pouvoirs
étendus aux administrations déconcentrées. De même, le redéploiement des nouveaux moyens
de gestion et de centralisation de l’information budgétaire et comptable sur l’ensemble du
territoire à l’exemple du SIGFIP et d’ASTER demande un encadrement des utilisateurs.
Une déconcentration de l’administration des finances publiques est donc en cours pour
accompagner ce processus. L’objectif d’assainissement et de célérité dans la décision de
gestion publique au niveau local que vise cette déconcentration est à saluer. Cependant, une
observation de la mise en œuvre de cette politique dont l’objectif est d’assurer une dépense
publique plus efficace donne quelques réflexions. Nous constatons que bien qu’en
administration centrale tous les acteurs intervenant dans la phase administrative de la dépense
soient regroupés à la DGBF, en administration déconcentrée on a une pluralité de
responsables ayant chacun le rang de directeur régional. Ainsi, on peut avoir dans la même
localité, un directeur régional des marchés publics, un directeur régional du budget et le
contrôleur financier local. Chacun de ces acteurs gère une administration et des moyens
totalement indépendants. Cette déconcentration vise à terme à doter chaque département de
chacune des représentations précédemment citées. Un tel développement paraît prendre le
contre-pied de l’objectif de réduction des coûts que vise la réforme du circuit de la dépense
publique.
Une représentation unique de la DGBF à l’échelle régionale serait de nature à harmoniser les
interventions des uns et des autres et à assurer la réalisation d’une économie d’échelle. Le
bilan du modèle actuel de déconcentration sur la base des constats faits à partir des
contrôleurs financiers en département dont le redéploiement paraît plus avancé reste dubitatif.
Nous constatons que dans certains départements les budgets à contrôler sont tellement faibles
qu’il ne paraît pas économiquement intéressant de mobiliser un contrôleur financier
spécialement à cet effet. Ce constat vaut pour tous les développements en cours.
2. Au niveau des appuis techniques
L’utilisation de l’informatique est au cœur du nouveau circuit de la dépense publique, cela
semble être le gage de la fiabilité du nouveau dispositif. L’introduction de l’informatique
contribue à réduire à son strict minimum certaines erreurs qui naguère étaient récurrentes. Le
grand lien qui s’est établi entre le processus d’exécution de la dépense et les méthodes
informatiques est sans poser quelques difficultés. En effet, on remarque que la mise en place
de SIGFIP n’a pas prévu de solution palliative en cas de défaillance du système informatique.
Ainsi, l’imbrication entre les utilisateurs et le système a atteint des limites qui tuent leurs
capacités d’initiatives, ainsi lorsqu’une panne intervient tous les acteurs attendent. Lors de nos
70
travaux il nous est arrivé de constater des pannes pouvant durer un mois ce qui bloque toute
initiative dans la phase administrative de la dépense. En plus, la gestion trop centralisée du
service de maintenance par la SNDI63 rend difficile et moins efficace ses interventions. La
SNDI assure la supervision et la maintenance de tout le réseau et il apparaît que cette société
d’Etat a un problème de rotation de ses effectifs. La SNDI n’a pas de représentation
permanente en région, si bien que toutes les équipes de dépannages partent d’Abidjan. Il
arrive que face aux retards et aux attentes de dépannages certains acteurs se déplacent à
Abidjan pour assurer la continuité de leur service.
3. Le Renforcement de la politique de gestion des ressources humaines
La gestion des ressources humaines constitue un maillon important et conditionne la réussite
des programmes. Elle a des aspects sur lesquels nous avons fait des constats et sur lesquels il
serait intéressant de revenir. Il s’agit de la mobilité excessive de certains acteurs centraux de
la procédure, de la motivation des acteurs intervenant sur le circuit de la dépense et de leur
capacité de remise en cause.
3.1 La mobilité des ressources humaines
Le SIGFIP a placé les DAAF au cœur du dispositif de la dépense publique. Cet accroissement
de leurs responsabilités ne s’est pas accompagné d’un appui additionnel en personnel de
qualité. Les DAAF se retrouvent au centre d’un processus décisionnel où les écarts de
capacité de maîtrise de la chaîne de la dépense publique entre eux et leurs collaborateurs sont
parfois énormes. Il y a lieu de doter toutes les Directions des Affaires Administratives et
Financières de cadres de haut niveau. Il serait également bon qu’un nombre plus important de
ministères qui ont de grands effectifs ait un directeur spécialement chargé de la gestion des
ressources humaines comme l’ont suggéré les experts de la Banque Mondiale64.
On observe également, des difficultés liées à une mobilité trop excessive de certains acteurs.
En effet, les DAAF qui étaient en fonction lors de la mise en place du SIGFIP en janvier
1999, ont presque tous été remplacés. Un seul DAAF reste encore en fonction, c’est celui du
Ministère de l’Economie et des Finances. Cette forte rotation a pour conséquence une
mauvaise maîtrise du système, et même de l’outil informatique ; cela peut être pour certains
de ces acteurs une limite à l’efficacité de leur prestation. Ce changement excessif entraîne
également le manque de maîtrise par la majorité des acteurs du processus budgétaire qui
demande avant tout de l’expérience et de l’habileté. Dans ces conditions, la politique de
formation et de mise à niveau de ces acteurs majeurs est un perpétuel recommencement.
En effet, l’instabilité des DAAF est liée à leur mode de nomination. Cette instabilité s’est
aggravée avec l’instabilité gouvernementale qu’on observe depuis les évènements sociopolitique qui ont commencé en 1999. Il y a lieu d’envisager de prendre des dispositions pour
protéger ce corps de métier à l’exemple des contrôleurs financiers. Une idée qui fait son
chemin consiste à encourager leur recrutement par appel à candidatures. Ce changement
contribuerait à les évaluer et à les remplacer en cas de besoin sur des bases objectives, comme
63
SNDI : Société Nationale de Développement Informatique. La SNDI est une société d’Etat. Elle a conçu le
SIGFIP et assure sa maintenance ainsi celle des accessoires.
64
Banque Mondiale, Côte d’Ivoire Renforcement de la gestion et du contrôle des dépenses publiques, décembre
2003, p30. « En effet dans leur rapport de mission les experts de la Banque Mondiale ont suggéré que les DAAF
reviennent à une mission stricto susu de gestion des finances publiques, ce qui leur accorderait plus de temps
pour accroître l’efficacité de leur action. »
71
c’est le cas pour la nomination des directeurs généraux des trois régies financières (Direction
Générale des Douanes, Direction Générale des Impôts, Direction Générale du Trésor et de la
Comptabilité Publique)65.
3.2 La question de la motivation des ressources humaines
La motivation des ressources humaines est une condition de réussite de l’œuvre de
modernisation. Les éléments de motivation concernent les conditions de travail, les politiques
de formation et les diverses primes. C’est un point très sensible parce qu’une politique de
motivation mal conduite peut produire l’effet tout à fait contraire à celui escompté. On note
qu’il y a une disparité de politique dans ce domaine dans l’administration financière. Chaque
administration définit ses facteurs de motivation à l’exemple des motivations pécuniaires
appliquées par les régies financières. Mais retenons que ce qui fait la différence et
naturellement reste très sensible est le niveau de primes accordées ; et à ce propos, les écarts
de traitement peuvent être très grands d’une administration à l’autre.
Dans ces conditions, l’administration qui présente très peu de facteurs de motivation ne
suscitera pas une attraction particulière. Certaines administrations s’en trouvent démunies.
C’est le cas de la Chambre des comptes et de l’Inspection Générale des Finances qui n’offrent
aucune attraction particulière. Elles peinent naturellement à recruter de hauts fonctionnaires. Il
y a urgence à mener une politique qui réduira les écarts parce que tous les acteurs contribuent
à atteindre le même objectif, celui de la bonne exécution de la dépense publique. Au
demeurant, la pratique telle qu’elle est faite pose la question du respect de la règle de non
affectation qui est fondamentale pour la gestion des finances publiques. Tout se passe comme
si les principales régies se payaient sur les deniers collectés.
4. Le rapprochement entre informations comptables et budgétaires
Il y a une limite à la fidélité dans la transmission de l’information comptable au SIGFIP. En
effet, l’exécution de la dépense telle qu’elle est traduite au niveau de SIGFIP avec l’édition
des documents de paiement à savoir, l’ordre de paiement, l’avis de crédit, l’avis de règlement,
le bon de caisse ne correspond pas à la réalité comptable. En effet, dès l’émission de ces
pièces le SIGFIP considère que la dépense est payée, et elle la déduit automatique de la ligne
budgétaire. Dans la réalité comptable le paiement effectif n’intervient qu’à la remise intégrale
de la somme qui est due au créancier. La date du paiement comptable peut ne pas
correspondre à celle considérée au niveau budgétaire, car le règlement effectif est fonction de
la disponibilité de trésorerie. Cette période de flottement peut aller de quelques jours à
quelques semaines. On retrouve de plus en plus cette situation avec la crise de trésorerie de
l’Etat, et surtout avec des urgences liées à la situation de crise qui peuvent déplacer les
priorités de l’Etat à tout moment. On retrouve au niveau comptable de plus en plus de reste à
payer. La remontée de l’information sur les situations réelles de paiements n’est pas assurée
dans l’état actuel du développement de SIGFIP et de sa connexion à ASTER. Les comptables
gèrent cette phase par rapprochement manuel. Cette cassure est génératrice d’un certain
désordre dans un système de gestion qui se veut bien articulé. Il est à souhaiter que dans les
meilleurs délais une solution soit trouvée à ce qui laisse apparaître comme un goût
d’inachevé.
65
En effet, en Côte d’Ivoire, depuis l’exercice budgétaire 2001, les Directeurs Généraux des trois régies
financières sont recrutés par appel à candidatures, par le biais de cabinets de placement. Ils sont soumis à une
obligation de résultat pendant leur mandat qui dure trois années.
72
SECTION 3 : LES LIMITES DU PROCESSUS BUDGETAIRE
Le processus budgétaire est au cœur de la réforme du circuit de la dépense publique. Il a deux
aspects pour lesquels les contre-performances peuvent être dommageables pour l’efficacité de
la dépense. Il s’agit du respect du calendrier budgétaire et du respect des règles qui régissent
le cadre d’exécution de la dépense publique.
I. Le calendrier budgétaire, gage de la légalité des dépenses de l’Etat
La tenue et le respect d’un calendrier de mise en place du budget sont le gage de la rigueur
que demande ce processus, mais également de l’importance que revêt le budget pour la
Nation. Rappelons que le budget traduit une politique et des orientations pour la Nation, d’où
la nécessité de ne pas s’autoriser un certain laisser-aller ou une légèreté dans son processus
d’élaboration et dans celui de son adoption.
En temps normal ce processus commence dès le mois de mars et s’achève avec le vote de la
loi des finances au plus tard en décembre, de sorte que l’année nouvelle commence avec
l’exécution d’un nouveau budget. Ce cheminement permet à toutes les dépenses et à toutes les
recettes publiques d’être répertoriées dans le catalogue des ressources et emplois
prévisionnels que représente le budget de l’Etat. Ce processus permet également de donner
une base légale au budget par l’autorisation du peuple à travers le vote des parlementaires.
Toutefois, si en théorie le processus paraît bien réglé avec des repères temporels assez
marqués pour l’exécution des quatre étapes essentielles, à savoir le cadrage macroéconomique, le cadrage budgétaire, la conférence budgétaire et le vote de l’assemblée
nationale ; la pratique laisse apparaître une réalité qui expose toutes les faiblesses de la
fonction budgétaire et la fragilité de notre organisation administrative et par delà, la fragilité
de l’Etat.
Par le passé le calendrier du processus budgétaire était assez bien respecté à l’exception des
années électorales où on observait souvent un léger glissement d’un à deux mois, conduisant
le gouvernement à adopter le principe d’exécution budgétaire par douzième provisoire.
Depuis l’année 1999, avec l’instabilité socio-politique, la préparation du budget de l’Etat et
son adoption ont perdu leur cycle normal.
Cette situation est de nature à fragiliser les efforts de modernisation et de transparence de la
gestion des finances publiques. L’ordonnance66 la plus récente instituant une exécution
budgétaire par douzième provisoire remonte à l’exercice budgétaire 2003, c’est dire que les
exécutions de dépenses avant le vote du budget de 2004 et 2005 se sont déroulées dans la
parfaite illégalité67. Cette situation favorise la fragilité des finances publiques.
Une observation du tableau retraçant les références des lois des finances montre la gravité de
la situation des retards allant des fois jusqu’au mois de juillet comme ce fut le cas en 2003.
66
67
Il s’agit de l’ordonnance 2003-49 du 20/02/2003
CF : Tableau 2 : date d’adoption du budget de l’Etat
73
Tableau 2
Tableau récapitulatif des dates d’adoption du budget de l’Etat période 2000-2005
Années
Date d’adoption
du budget de l'Etat
2000
2001
2002
2003
2004
2005
28/03/2000 14/06/2001 15/03/2002 07/06/2003 15/04/2004 27/04/2005
Les périodes de manque de couverture budgétaire donnent droit à tous les dérapages dans
l’exécution de la dépense publique. Les commandes de l’Etat pendant cette période sont faites
par négociation et arrangement avec les fournisseurs. Ces derniers sachant que
l’administration étant en position de faiblesse, en procédant à des commandes par anticipation
pour assurer un fonctionnement minimum, et n’étant pas un bon payeur tirent un grand profit
en terme de coût du risque. Pendant cette période qui peut être assez longue, comme ça été le
cas pour l’adoption du budget 2005, certaines dépenses importantes et nécessaires restent tout
de même conditionnées à l’adoption du budget, et dans le même temps d’autres qui ne sont
pas nécessairement urgentes sont exécutées. On peut traduire cette forme de gestion comme
favorisant le règne d’un certain arbitraire institutionnalisé. Le nécessaire respect du cycle
budgétaire reste un rempart sûr pour la bonne gestion et une condition minimale pour réussir
l’objectif de modernisation de la dépense.
II. Les limites du cadre d’exécution de la dépense
1. Analyse test de la phase administrative
Un cheminement test dans le circuit de la phase administrative de la dépense nous a permis de
prendre connaissance de quelques entraves. Le choix de notre échantillon cible s’est opéré sur
des dépenses effectuées dans des secteurs dits prioritaires. De ce fait, les dépenses que nous
avons suivies se rapportent au secteur de préoccupation nationale de la lutte contre la
pandémie du VIH/SIDA.
Théoriquement le processus d’exécution tel qu’il est défini, avec ses contraintes et délais
alloués à chacun des acteurs est un bon cadre pour conduire l’exécution de la dépense avec
célérité et efficacité. Cependant, plusieurs témoignages évoquant des obstacles réels à
l’atteinte de ces objectifs nous ont poussé à parcourir le circuit. De par cette expérience on
peut affirmer qu’effectivement des obstacles existent. Ils sont autant dans la phase
administrative de la dépense que dans la phase comptable.
Le besoin de parcourir le circuit de la dépense s’est imposé depuis le début de nos travaux
afin d’appréhender les problèmes dans toute leur complexité. Cependant, la possibilité réelle
de le faire ne s’est exprimée qu’après l’adoption du budget, c'est-à-dire le 27 avril 2005, on
comprend dès lors les raisons pour lesquelles le processus n’a pu être conduit à son terme. On
pourrait d’ailleurs noter ce retard dans l’adoption du budget comme étant le tout premier
obstacle de la procédure.
74
Les dépenses suivies se rapportent au titre II de la section 46. Elles portent sur la destination
621450201 avec la nature de dépense 6227 et à la destination 621220601 avec la nature de
dépense 2420. Elles concernent l’achat des biens et services suivants:
• La nature de dépense 6227 concerne l’achat de matériel informatique ;
• La nature de dépense 2420 se rapporte à des frais de réparation de véhicule.
En rappel, la phase administrative de la dépense en procédure normale a deux parties qui sont
celle de l’engagement et celle du mandatement. Nos deux dépenses ont été engagées le 17
juin 2005 par le DAAF et transmises au contrôleur financier qui a donné son avis le 04 août
2005. En théorie, cette phase de la dépense qui concerne uniquement l’engagement, ne devrait
pas excéder 11 jours, dans la pratique nous nous sommes retrouvés à 48 jours. Sur les deux
dépenses initiées une seule a obtenu le visa du contrôleur financier. La dépense concernant la
nature 2420 a été rejetée. Concernant cette dernière, le contrôleur financier a demandé la
révision du montant qui semblait être effectivement élevé. Pour ces deux dépenses, notre suivi
s’est limité à la phase de l’engagement de la dépense, compte tenu du temps qui nous était
imparti et compte tenu également du temps mis par cette phase de la dépense. Ce que l’on
peut retenir contribue à confirmer les remarques des uns et des autres.
En effet, pour ces deux cas le dépassement excessif du temps imparti est motivé par une
panne de l’ordinateur du contrôleur financier sur la période du 22 juin 2005 au 26 juillet 2005,
soit 36 jours, mais cette raison n’explique pas tout. D’autres raisons qui relèvent de
l’organisation et de la surcharge du plan de charges du contrôleur financier a pu justifier les
jours additionnels.
2. Analyse test de la chaîne de la dépense publique
En dehors des cas sus-cités, notre volonté de parcourir toute la chaîne de la dépense nous a
conduit à recueillir des données statistiques sur des dépenses initiées au cours de l’exercice
budgétaire 2004 auprès de la SNDI. Notre choix s’est porté sur un échantillon test de 96
dépenses68. Le critère de choix est guidé par la même logique du caractère prioritaire du
secteur dans lequel la dépense est faite. Ainsi donc, nous avons choisi les domaines de
l’Education de base, de l’entretien des pistes rurales et les domaines de la lutte contre le
SIDA. L’analyse des données choisies montre que malgré les avancées pour réduire les délais,
ce qui est indéniable, de gros efforts restent à faire à certaines étapes de la procédure pour
atteindre les objectifs de délais fixés par les nouvelles procédures.
A/ La démarche
Nous avons choisi dans les trois domaines des dépenses avec des opérateurs différents. Ainsi,
pour l’éducation 44 engagements vont être suivis. Dans le domaine de l’entretien routier nous
avons un échantillon de 48 dépenses choisies dans les mêmes conditions que nous avons
précédemment décrit. Dans les domaines de la lutte contre le SIDA l’échantillon est réduit à
quatre dépenses initiées. Notre approche a été de ressortir le temps mis à chaque étape de la
procédure. Nous avons établi ensuite une moyenne arithmétique par étape de la dépense à
l’intérieur d’un même ministère puisque théoriquement les acteurs étant les mêmes, les
comportements également. Nous avons établi dans une deuxième phase le temps estimatif
global à chaque étape de la procédure pour les trois ministères par le principe de la moyenne
68
CF annexe 6 : Tableau récapitulatif du suivi de quelques dépenses
75
pondérée. Les conclusions qui sont traduites dans le tableau 3 ci-dessous donnent une idée du
temps que met chaque dépense dans le circuit de la dépense publique en Côte d’Ivoire.
Tableau 3
Tableau récapitulatif du suivi de quelques dépenses
Engagement
Opération
Mandatement (en nombre de jours)
(en nombre de jours)
Nature
Visa CF
Visa CF
Ord DAAF
Pec Trésor
Mer Trésor
Réhabilitation piste rurale
0,75
50,94
1,38
13,69
51,25
Education de base
6,698
39,42
3,58
17,79
52,79
0
34,75
0
17
66,5
3,69
44,93
2,34
15,73
52,59
Lutte contre le SIDA
TOTAL GENERAL
Visa CF : Visa du Contrôleur Financier
Ord DAAF : Ordonnancement du DAAF
Pec trésor : Prise en charge du Trésor
Mer trésor : Mise en règlement du Trésor
B/ Les enseignements
Du test précédemment présenté on tire deux enseignements
•
Le respect des délais
Le respect du cadrage temporel s’analyse autant dans la phase d’engagement que dans la
phase du mandatement.
De façon générale le cadrage est bien respecté dans la phase de l’engagement. Les
conclusions de notre test laissent apparaître un temps de réaction assez court. A ce niveau, le
temps de réaction moyen que mettent les contrôleurs financiers est d’environ quatre jours ce
qui est conforme au délai de huit (8) jours.
Dans la phase du mandatement nous constatons que la quasi-totalité des requêtes de visa est
accordée hors délai par les Contrôleurs financiers. Sur un nombre total de 96 demandes six
ont été visés dans les délais de huit (8) jours. Le temps moyen de visa des mandats est estimé
à quarante cinq (45) jours avec une pointe de cent soixante dix sept (177) jours ce qui
demeure très éloigné de l’objectif de 8 jours.
S’agissant de la phase d’ordonnancement, les DAAF sont plus réactifs, le temps moyen qu’ils
mettent pour accomplir cette mission est conforme à l’objectif. L’analyse des données laisse
76
affirmer que de façon générale l’ordonnancement se fait le même jour, dans tous les cas la
moyenne d’environ deux jours (2) selon notre test est conforme à l’objectif de cinq (5) jours.
Pour la phase comptable, le temps moyen de prise en charge de la dépense est de seize (16
jours), il est éloigné des cinq (5) jours réglementaires. La mise en règlement n’a pas de délai
précis qui lui est exigé, mais dans tous les cas cette phase du circuit de la dépense doit
s’insérer dans le cadrage global depuis l’exécution du contrat jusqu’au paiement du
fournisseur qui ne devrait pas excéder 90 jours. Les résultats du test donnent une moyenne de
52 jours pour les payements effectués au 19 août 2005. Il faut noter que sur les 96 dépenses
engagées seules 43 ont connu un dénouement heureux au terme du processus, ce qui expose la
crise de trésorerie que vit l’Etat.
•
Les constats
En parcourant les résultats du test, il apparaît que les DAAF sont plus réactifs dans la
procédure de la dépense. Cela pourrait s’expliquer par le fait qu’ils sont avant tout les
initiateurs de la dépense, il nous paraît donc logique qu’ils aient plus de motivation.
S’agissant des contrôleurs financiers le manque de moyen est bien souvent mis au devant pour
justifier les retards. Certains évoquent le manque de moyen de locomotion pour assurer leur
mission de constat du service fait dans la phase du mandatement. Dans tous les cas, nous
pensons que les principes doivent être appliqués avec beaucoup de souplesse. La rigueur ne
devrait pas engendrer des dommages à l’Etat.
SECTION 4 : LES LIMITES HUMAINES
Les réformes ne valent que par la qualité des hommes qui sont chargés de les appliquer. La
réussite de la réforme peut être liée à la capacité des hommes et des femmes chargés de la
mettre en œuvre à adopter les changements. De ce point de vue la formation est un point
central de la réforme. Le gouvernement fait des efforts dans ce sens. Cependant, l’audition des
agents intervenant dans la procédure d’exécution de la dépense publique laisse penser que
cette politique reste élitiste. Il y a une nécessité de déconcentration de la connaissance. L’idée
qui consiste à former les cadres supérieurs afin qu’ils assurent la formation de leurs
collaborateurs n’est pas toujours efficace. En intégrant également les agents d’exécution dans
les politiques de formation, on les implique mieux dans le processus de changement et ils se
sentent mieux valorisés et sont plus dévoués. Le processus étant global, il est donc nécessaire
d’agir sur tous les comportements car mieux que les limites technologiques, c’est
effectivement à ce niveau que les changements attendus se jouent car « la difficulté réside,
non pas dans la naissance de nouvelles idées, mais dans l’abandon des anciennes qui se
ramifient…dans tous les recoins de notre esprit. »69.
La modernisation du circuit de la dépense est une grande ambition du gouvernement ivoirien
pour conduire une dépense plus juste et dans des délais raisonnables, facteur de dynamisme de
l’investissement et de dopage de la croissance économique. Ainsi que nous l’avons noté cette
grande ambition traîne quelques pesanteurs dues à une meilleure organisation et à une
adaptation des acteurs et aux limites technologiques.
69
John Maynard KEYNES
77
CONCLUSION
« Peut-on conclure quand rien n’est achevé? »70 La modernisation du circuit de la dépense
publique de la Côte d’Ivoire est une tâche exaltante et une ambition pour le Gouvernement.
Elle est un défi pour l’administration ivoirienne et pour tout le secteur économique. Elle
constitue une préoccupation pour l’avenir tant la nécessité pour l’Etat de se réformer pour
mieux maîtriser ses dépenses paraît vital. En effet, depuis la baisse constante des cours du
binôme café/cacao, principal soutien de l’économie ivoirienne, les charges de l’Etat croissent
et les recettes semblent s’amenuiser.
Les premiers résultats de la réforme sont globalement bien encourageants. On a une
clarification du cadre réglementaire du budget. L’Etat dispose dorénavant d’un Budget unique
ce qui est en soit une satisfaction par rapport à la situation de multiplicité budgétaire qui
prévalait. En plus, les réformes améliorent le document budgétaire. Le budget est désormais
organisé sur la base d’une classification fonctionnelle de sorte qu’il devient un document qui
permet de faire des analyses de la situation économique de l’Etat. Le processus d’adoption du
budget est renforcé de sorte que quand le budget est adopté, il est plus proche du réalisable. Il
peut jouer à l’avenir son rôle d’outil de politique économique.
Le processus d’exécution de la dépense publique est également amélioré et déconcentré pour
ce qui concerne la fonction d’ordonnateur. Les réformes conduisent tout le processus dans une
norme unique. Il est centralisé autour du couple SIGFIP-ASTER qui assure une traçabilité à la
dépense publique, ce qui n’était pas le cas. Il est également le gage de la transparence du
nouveau système de la dépense de l’Etat. La centralisation de l’information comptable est
mieux assurée, donnant ainsi d’avoir dorénavant à tout moment la situation financière de la
Nation.
Malgré ces avancées, notre travail montre que le chemin reste encore long et l’adhésion de
tous les acteurs au processus de changement reste un défi.
L’UEMOA tout en imposant les directives relatives à la loi des finances aux Etats a fait
preuve de justesse et de rigueur afin d’emmener ses membres à adhérer à l’idée d’intégration
réelle des Etats par la convergence des Economies. Reste que les directives puisent leur
fondement dans l’ordonnance organique française du 02 janvier 1959 de laquelle découlent
les lois organiques de tous les Etats membres. Dans une dynamique de perpétuel changement
des concepts, la réforme avant même de s’achever paraît devoir s’adapter aux évolutions
nouvelles. L’UEMOA a donc une exigence de recommencement de la réflexion dans ce
domaine pour être en phase avec les évolutions nouvelles. Dans une telle perspective La
LOLF71 se présente comme une bonne source d’inspiration.
70
71
Alban Coulibaly, in les finances publiques de Côte d’Ivoire, L’Harmattan, Paris, 2000, P.369
La Loi Organique relative à la Loi des Finances du 1er août 2001 en FRANCE
78
BIBLIOGRAPHIE
OUVRAGES
[1] BARILARI André
Les contrôles financiers comptables,
publiques, LGDJ, Paris, 2003, 180p
administratifs,
juridictionnels
des
finances
[2] BOUVIER (Michel), ESCLASSAN (Marie-Christine), LASSALE (J-P)
Finances publiques, LGDJ, Paris, 7° éd. 2004, 871p
[3] COULIBALY (Alban Alexandre),
Les finances publiques de la République de Côte d’Ivoire, introduction au droit budgétaire
et financier ivoirien, L’Harmattan, Paris, 2000, 403p
[4] FOIRRY (Jean Pierre),
Economie publique, analyse des décisions publiques, Hachette ; Paris, 1997,160p
[5] Le Budget de l’Etat de la préparation à l’exécution, les Editions Bercy, Paris, 1995,
159p
[6] MUZELLEC (Raymond)
Finances Publiques, Sirey, Paris, 2000, 420p
[7] PHILIP(Loïc)
Finances Publiques, Les dépenses publiques le droit budgétaire et financier, CUJAS,
Paris, 2000, 404p
RAPPORTS ET REVUES
[8] AKOGUHI (Yao Joseph),
Les procédures d’attribution des marchés publics et le développement des PME ivoiriennes,
mémoire ENA, Abidjan, 2003, 63p
[9] AUDIT Inter& CASA
Rapport d’Audit des Dépenses Engagées Non Ordonnancées ( DENO) Exercice 1994-19951997,Abidjan, 1997, 47 p
[10] BANQUE MONDIALE,
Renforcement de la gestion et du contrôle des dépenses publiques en Côte d’Ivoire, Revue
des dépenses publiques, Abidjan, 2003, 89p
[11] BNETD,
Etude sur les sources de la croissance économique en Côte d’Ivoire, Abidjan, 2004, 80p
79
[12] BROU (Yapi Aubin)
l’efficacité de la prévision dans l’élaboration de la politique budgétaire, mémoire ENA,
Abidjan, 2000, 62p
[13] CISSE (Bakary)
L’épreuve de Finances Publiques, fascicule, Abidjan, 2001, 213p
[14] DELI (Elise),
L’importance du S.A.C.O dans le circuit des dépenses publiques de matériel, mémoire ENA,
Abidjan, 1997, 40p
[15] FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL
(Rapport CONRAD E-A, BOULEY D., CORNELY J-P ), Côte d’Ivoire – Amélioration des
structures et procédures budgétaires, Abidjan, 1990, 90p.
[16] FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL
(Rapport TAZI A Abdelali et LEDOUX Bertrand), République de Côte d’Ivoire : La mise en
place d’un système d’information consolidé des finances publiques, Abidjan, 1986, 106p.
[17] KABRAN ( Koffi Clément),
Le SIGFIP : Outil de rationalisation de la dépense publique, GPE, Abidjan, 2003, 21 p.
[18] KOFFI (Kouamé Pascal),
Réforme budgétaire en Côte d’Ivoire : Portée et perspective, mémoire ENA, Abidjan, 1995,
46p.
[19] KOUAKOU (Nina Ginette Etkie),
Les nouvelles attributions des DAAF dans l’exécution des dépenses publiques, mémoire
ENA, Abidjan, 1999, 55p
[20] KOUAO (Anic Edwige Edith),
L’impact du SIGFIP sur la rationalisation des dépenses publiques, mémoire ENA, Abidjan,
2000, 40p.
[21] KOUASSI (Oussou)
Politique Budgétaire et croissance en Côte d’Ivoire, CAPEC, Abidjan, 1994,51p.
.
[22] LE TRESORIER
(La revue du Trésor public ivoirien), N°9, Abidjan, 2004, 35p
[23] LE TRESORIER
(La revue du Trésor public ivoirien), N°11, Abidjan, 2005, 46p
[24] LE TRESORIER (La revue du Trésor public ivoirien),
ASTER la qualité comptable affirmée, Numéro spécial, Abidjan, 2005, 35p
[25] Ministère d’Etat, Ministère de l’Economie et des Finances, Réforme budgétaire et
procédures d’exécution des dépenses publiques, Abidjan, 2004, 241p
80
[26] N’GORAN (AHOU Jeanne),
Rôle et fonction du comptable centralisateur au niveau d’un poste comptable déconcentré du
Trésor Public, mémoire ENA, Abidjan, 2000, 43p.
[27] N’GUIACHI (Yatté Emmanuel),
De la nécessité du contrôle de gestion des collectivités locales, mémoire ENA, Abidjan, 2001,
49p.
[28] OUOMPIE (Elloh Cyprien),
L’Inspection Générale des Finances de Côte d’Ivoire, mémoire de DEA, Université de
Cocody, Abidjan, 2002, 107p
[29] SANGLIER (Guy)
Rapport de la mission sur la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique de la
Côte d’Ivoire ; Abidjan, 1992
[30] TRAN ( Hong Anh),
La modernisation du circuit de la dépense publique au Vietnam, Mémoire de Master, ENA
Paris, 2000,96p
TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES
[31] La constitution ivoirienne d’octobre 2000;
[32] La loi organique loi des finances du 31 décembre 1959;
[33] Directive n° 05/97/CM UEMOA du 16 décembre 1997 relative aux lois des finances ;
[34] Directive n° 06/97/CM UEMOA portant règlement général sur la comptabilité publique ;
[35] Loi n°2001-477 du 9 août 2001 relative à l’organisation du département ;
[36] Loi n°98-388 du 02 juillet 1998 fixant les règles générales relatives aux Etablissements
Publics Nationaux et portant création de catégories d’établissements publics et abrogeant la
loi N° 80-1070 du 13 septembre 1980 ;
[37] Loi n°97-243 du 25 avril 1997 modifiant et complétant loi N°94-440 du 16 août 1994
déterminant la composition, l’organisation, les attributions et le fonctionnement de la Cour
suprême.
[38] Loi n°94-440 du 16 août 1994 déterminant la composition, l’organisation, les attributions
et le fonctionnement de la Cour suprême et abrogeant la loi N° 78-663 du 05 août 1978
relative à la Cour suprême ;
[39] Décret n°2510 du 24 février 2005 portant code des marchés publics ;
81
[40] Décret n°2002-444 du 16 septembre 2002 portant attributions, organisation et
fonctionnement de l’Inspection Générale d’Etat ;
[41] Décret n° 98 / 716 du 16 décembre 1998 portant réforme des circuits et des procédures
d’exécution des dépenses et des recettes du budget général de l’Etat, des comptes spéciaux du
Trésor, et la mise en œuvre du système intégré de la gestion des finances publiques ;
[42] Décret n°98-445 du 04 août 1998 portant modalité de nomination et attributions de
Directeurs des Affaires Administratives et Financières, en qualité d’ordonnateurs délégués ;
[43] Décret n°98-259 du 03/06/1998 portant fixation du cadre de la nomenclature budgétaire
de l’Etat;
[44] Décret n° 97/ 582 du 08 octobre 1997 modifiant le décret N° 92-115 du 16 mars 1992,
portant organisation de la Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor et
fixant les attributions du Directeur Général ;
[45] Décret n°96-899 du 13 novembre 1996 déterminant les attributions, l’organisation et le
fonctionnement de l’Inspection Générale du Ministère de l’Economie et des Finances ;
[46] Décret n°95-948 du 13 décembre 1995 portant attributions, organisation et
fonctionnement de l’Inspection Générale d’Etat ;
[47] Décret n°95-121 du 22 février 1995 portant attributions, organisation et fonctionnement
du Contrôle Financier ;
[48] Décret n° 93-200 du 3 février 1993 portant la création du comité de réforme de la
comptabilité publique ;
[49] Décret n°92- 08 janvier 1992 portant Code des Marchés Publics ;
[50] Décret n°82-1092 du 24 novembre 1982 fixant les règles de programmation et de
budgétisation des actions et des opérations de développement des communes et de la ville
d’Abidjan ;
82
ANNEXES
ANNEXES
83
Annexe 1 : Cadrage Macroéconomique :
Source : Ministère de l’Economie et des Finances
84
Annexe 2 : Le cadrage budgétaire
85
Annexe 3 : Procédure d’exécution de la dépense publique
Type de Procédure :
Standard
Simplifiée
Simplifiée
Administrateur de Crédit
Engagement :
DAAF
Engagement
Liquidation
Ordonnancement
Fonds de
Donneurs
Fonds de
Contrepartie
Contrôleur Financier
Comptes Spéciaux
Liquidation :
Fournisseurs
Fournisseurs
DAAF
DAAF
Ordonnancement
Sous-comptes projet
Avances de fonds via
SIGFIP
Paiement
Comptabilité du Trésor
Comptabilité du Trésor
Fournisseurs
Banque
Banque
86
Annexe 4 : Organigramme du Ministère de l’économie et des
finances
MINISTRE
CABINET DU MINISTRE
DGCPT
Direction Générale
de la Comptabilité
Publique et du
Trésor
DGD
Direction Générale des
Douanes
DGI
Direction Générale des
Impôts
SERVICES RATTACHES
AU CABINET
DGBF
Direction Générale du
Budget et Finances
DGE
Direction Générale de
l’Economie
87
Annexe 5 :
ORGANIGRAMME DE LA DIRECTION GENERALE
DU BUDGET ET DES FINANCES
Direction Générale du Budget
et des Finances
Cellule de Revue des
Dépenses Publiques
Cellule des
Conseillers et
Assistants
Service
Courrier Central
Service des Ressources
Humaines et Moyens
Généraux
Service
Informatique
Adjointe
Direction
du Budget de l’Etat
Direction
du Patrimoine de l’Etat
Direction de la Solde
Direction
du Contrôle Financier
Adjointe
Direction des Politiques et
Synthèses Budgétaires
Direction du Contrôle
Budgétaire
Direction
des Marchés Publics
Direction de l’Administration
de la Base SIGFiP
Direction des Opérations des
Collectivités Décentralisées
89
Annexe 6 : Tableau récapitulatif du suivi de quelques dépenses
N eng
Mont eng
Date
saisie
val daaf
visa cf
date not N mandat
mont man
val daaf
visa cf
pec
ord daaf tresor
mer
tresor
MINISTERE D'ETAT, MINISTERE DES INFRASTRUCTURES ECONOMIQUES
11600004201280
11600004201184
11600004200814
11600004200816
11600004200818
11600004200820
11600004201296
11600004201287
11600004201293
11600004201299
11600004201333
11600004201290
11600004200848
11600004200851
11600004200854
11600004201279
11600004201278
11600004200414
11600004200415
11600004200416
11600004201182
11600004201183
11600004200813
11600004200815
11600004200817
11600004200410
11600004200819
11600004200413
11.611.800
414.698
5.657.182
5.522.665
4.155.963
4.749.379
5.985.904
2.900.880
8.326.786
8.293.197
4.695.251
5.247.059
16.584.119
14.259.627
9.668.831
39.351.100
25.158.900
26.400.184
25.772.435
19.394.498
1.935.256
368.620
5.028.606
4.909.035
3.694.190
19.822.221
26.385.436
26.569.449
26/01/05
19/01/05
24/11/04
24/11/04
24/11/04
24/11/04
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
02/12/04
02/12/04
02/12/04
25/01/05
25/01/05
01/09/04
01/09/04
01/09/04
19/01/05
19/01/05
24/11/04
24/11/04
24/11/04
30/08/04
24/11/04
30/08/04
26/01/05
19/01/05
25/11/04
25/11/04
25/11/04
25/11/04
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
31/01/05
26/01/05
02/12/04
02/12/04
02/12/04
26/01/05
26/01/05
03/09/04
03/09/04
03/09/04
19/01/05
19/01/05
25/11/04
25/11/04
25/11/04
03/09/04
25/11/04
03/09/04
11600004201216
11600004201105
11600004200746
11600004200748
11600004200750
11600004200752
11600004201231
11600004201222
11600004201228
11600004201234
11600004201269
11600004201225
11600004200787
11600004200790
11600004200793
11600004201215
11600004201214
11600004200386
11600004200387
11600004200388
11600004201103
11600004201104
11600004200745
11600004200747
11600004200449
11600004200382
11600004200751
11600004200385
11.611.800
414.698
5.657.182
5.522.665
4.155.963
4.749.379
5.985.904
2.900.880
8.326.786
8.293.197
4.695.251
5.247.059
16.584.119
14.259.627
9.668.831
39.351.100
25.158.900
26.400.184
25.772.435
19.394.498
1.935.256
368.620
5.028.606
4.909.035
3.694.190
19.822.221
26.385.436
26.569.449
26/01/05
19/01/05
25/11/04
25/11/04
25/11/04
25/11/04
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
31/01/05
26/01/05
02/12/04
02/12/04
02/12/04
26/01/05
26/01/05
03/09/04
03/09/04
03/09/04
19/01/05
19/01/05
25/11/04
25/11/04
25/11/04
03/09/04
25/11/04
03/09/04
25/02/05
22/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
25/02/05
25/02/05
21/02/05
21/02/05
21/02/05
21/02/05
22/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
21/02/05
24/02/05
21/02/05
25/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
25/02/05
25/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
22/02/05
24/02/05
22/02/05
15/03/05
02/03/05
14/03/05
14/03/05
14/03/05
14/03/05
10/03/05
02/03/05
02/03/05
10/03/05
10/03/05
02/03/05
10/03/05
10/03/05
10/03/05
15/03/05 16/03/05
15/03/05 16/03/05
11/03/05
11/03/05
11/03/05
11/03/05
02/03/05
14/03/05
14/03/05
14/03/05
11/03/05
14/03/05 29/03/05
11/03/05
90
11600004200411
11600004200412
11600004201286
11600004201285
11600004201288
11600004201291
11600004201294
11600004201297
11600004201300
11600004201289
11600004201292
11600004201295
11600004201301
11600004201298
11600004200847
11600004200850
11600004200853
11600004200846
11600004200849
11600004200852
31.456.747
22.613.416
2.011.277
3.145.843
5.690.143
9.029.937
6.491.380
11.897.358
15.911.684
3.637.961
5.773.238
4.150.227
10.173.044
7.606.508
16.186.101
13.917.395
32.766.594
10.348.490
8.898.007
20.949.134
30/08/04
30/08/04
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
02/12/04
02/12/04
02/12/04
02/12/04
02/12/04
02/12/04
03/09/04
03/09/04
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
02/12/04
02/12/04
02/12/04
02/12/04
02/12/04
02/12/04
11600004200383
11600004200384
11600004201221
11600004201220
11600004201223
11600004201226
11600004201229
11600004201232
11600004201235
11600004201224
11600004201227
11600004201230
11600004201236
11600004201233
11600004200786
11600004200789
11600004200792
11600004200785
11600004200788
11600004200791
31.456.747
22.613.416
2.011.277
3.145.843
5.690.143
9.029.937
6.491.380
11.897.358
15.911.684
3.637.961
5.773.238
4.150.227
10.173.044
7.606.508
16.186.101
13.917.395
32.766.594
10.348.490
8.898.007
20.949.134
03/09/04
03/09/04
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
26/01/05
02/12/04
02/12/04
02/12/04
02/12/04
02/12/04
02/12/04
21/02/05
21/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
22/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
24/02/05
11/03/05
11/03/05
02/03/05
02/03/05
02/03/05
02/03/05
10/03/05
10/03/05
10/03/05
02/03/05
02/03/05
10/03/05
10/03/05
10/03/05
10/03/05
10/03/05
10/03/05
15/03/05 22/07/05
10/03/05 22/07/05
10/03/05
91
Annexe 6: Tableau récapitulatif du suivi de quelques dépenses
N eng
date
Mont eng saisie
val daaf
visa cf
date not N mandat
mont man val daaf
visa cf
pec
ord daaf tresor
mer
tresor
30/11/04
31/12/04
07/02/05
07/02/05
30/11/04
31/12/04
07/02/05
07/02/05
06/01/04
29/03/05
23/05/05
23/05/05
MINISTERE DE LA LUTTE CONTRE LE SIDA
11602004100235
11602004100338
11602004100416
11602004100446
1.000.000
2.000.000
318.600
97.350
03/09/04
28/10/04
27/11/04
14/12/04
03/09/04
11602004100155
28/10/04 04/11/04 11/11/04 11602004100402
27/11/04 02/12/04 02/12/04 11602004100451
14/12/04 15/12/05 15/12/05 11602004100450
1.000.000
2.000.000
318.600
97.350
03/09/04
30/12/04
13/01/05
13/01/05
06/01/04
11/01/05
17/02/05
17/02/05
92
Annexe 6 : Tableau récapitulatif du suivi de quelques dépenses
N eng
Mont eng
Date
saisie
val daaf
visa cf
date not
N mandat
mont man
val daaf
visa cf
ord daaf
pec
tresor
mer
tresor
MINISTERE DE L'EDUCATION NATIONALE
11600104200628
11600104200146
11600104200221
11600104200845
11600104200840
11600104200830
11600104200842
11600104200220
11600104200843
11600104200844
11600104200839
11600104200837
11600104200841
11600104200944
11600104201050
11600104200470
11600104201049
11600104200219
11600104200447
11600104200866
11600104200175
11600104200172
11600104200148
11600104200147
11600104200149
1.412.593
1.631.073
719.803
6.773.057
976.948
555.134
737.536
325.343
7.099.777
677.500
7.904.396
4.491.542
5.967.333
6.772.708
535.576
12.108.789
4.333.300
2.632.320
357.657
1.701.080
1.380.421
1.522.774
2.926.286
13.294.812
6.145.432
02/11/04
07/07/04
15/07/04
13/12/04
13/12/04
09/12/04
13/12/04
15/07/04
13/12/04
13/12/04
13/12/04
09/12/04
13/12/04
16/12/04
03/02/04
20/09/04
03/02/05
15/07/04
17/09/04
16/12/04
12/07/04
07/07/04
07/07/04
07/07/04
07/07/04
18/11/04
07/07/04
22/07/04
16/12/04
16/12/04
16/12/04
16/12/04
22/07/04
16/12/04
16/12/04
16/12/04
16/12/04
16/12/04
28/12/04
17/02/05
08/10/04
17/02/05
22/07/04
28/09/04
21/12/04
16/07/04
16/07/04
07/07/04
07/07/04
07/07/04
11600104200499
11600104200026
11600104200089
11600104200739
11600104200734
11600104200732
11600104200736
11600104200088
11600104200737
11600104200738
11600104200733
11600104200731
11600104200735
11600104200854
11600104200985
11600104200314
11600104200984
11600104200087
11600104200253
11600104200759
11600104200043
11600104200040
11600104200028
11600104200027
11600104200029
1.412.593
1.631.073
719.803
6.773.057
976.948
555.134
737.536
325.343
7.099.777
677.500
7.904.396
4.491.542
5.967.333
6.772.708
535.576
12.108.789
4.333.300
2.632.320
357.657
1.701.080
1.380.421
1.522.774
2.926.286
13.294.812
6.145.432
18/11/04
07/07/04
22/07/04
16/12/04
16/12/04
16/12/04
16/12/04
22/07/04
16/12/04
16/12/04
16/12/04
16/12/04
16/12/04
28/12/04
17/02/05
08/10/04
17/02/05
22/07/04
28/09/04
21/12/04
16/07/04
16/07/04
07/07/04
07/07/04
07/07/04
06/01/05
13/08/04
17/08/04
05/01/05
05/01/05
05/01/05
05/01/05
17/08/04
05/01/05
05/01/05
05/01/05
05/01/05
05/01/05
06/01/05
23/02/05
07/12/04
23/02/05
17/08/04
01/10/04
25/01/05
13/08/04
13/08/04
13/10/04
13/10/04
11/08/04
11/01/05
14/08/04
18/08/04
07/02/05
07/02/05
07/02/05
07/02/05
18/08/04
07/02/05
07/02/05
07/02/05
07/02/05
07/02/05
11/01/05
24/02/05
09/12/04
24/02/05
18/08/04
07/10/04
28/01/05
16/08/04
16/08/04
14/10/04
14/10/04
16/08/04
07/04/05
31/08/04
27/08/04
28/01/05
28/01/05
28/01/05
28/01/05
27/08/04
28/01/05
28/01/05
28/01/05
28/01/05
28/01/05
23/02/05
14/03/05
16/12/04
14/03/05
27/08/04
12/10/04
23/03/05
02/09/04
27/08/04
28/10/04
28/10/04
27/08/04
93
30/09/04
27/08/04
01/06/05
01/06/05
01/06/05
27/08/04
01/06/05
14/04/05
21/12/04
14/03/05
27/08/04
25/11/04
17/01/05
06/09/04
18/08/05
02/11/04
30/08/04
11600104200145
11600104200444
11600104200176
11600104200177
11600104200938
11600104200152
11600104200445
11600104200446
11600104200226
11600104200227
11600104200225
11600104200173
11600104200954
11600104200174
11600104200863
11600104200864
11600104200865
11600104200621
11600104200627
1.471.228
1.624.921
2.148.762
1.665.488
12.251.358
1.352.655
9.797.486
2.156.499
5.054.631
1.364.259
7.233.846
2.255.535
3.525.064
2.023.088
6.997.027
1.540.097
20.051.584
2.787.224
6.417.745
07/07/04
17/09/04
14/07/04
12/07/04
21/12/04
07/07/04
17/09/04
17/09/04
22/07/04
22/07/04
22/07/04
12/07/04
30/12/04
07/07/04
15/12/04
15/12/04
15/12/04
28/10/04
28/10/04
07/07/04
28/09/04
16/07/04
16/07/04
27/12/04
07/07/04
28/09/04
28/09/04
30/07/04
30/07/04
27/07/04
16/07/04
31/12/04
16/07/04
21/12/04
21/12/04
21/12/04
12/11/04
18/11/04
11600104200025
11600104200250
11600104200044
11600104200045
11600104200848
11600104200030
11600104200251
11600104200252
11600104200094
11600104200095
11600104200093
11600104200041
11600104200863
11600104200042
11600104200756
11600104200757
11600104200758
11600104200492
11600104200498
1.471.228
1.624.921
2.148.762
1.665.488
12.251.358
1.352.655
9.797.486
2.156.499
5.054.631
1.364.259
7.233.846
2.255.535
3.525.064
2.023.088
6.997.027
1.540.097
20.051.584
2.787.224
6.417.745
07/07/04
28/09/04
16/07/04
16/07/04
27/12/04
07/07/04
28/09/04
28/09/04
30/07/04
30/07/04
27/07/04
16/07/04
31/12/04
16/07/04
21/12/04
21/12/04
21/12/04
12/11/04
18/11/04
13/08/04
01/10/04
25/08/04
25/08/04
28/12/04
02/11/04
27/10/04
27/10/04
25/01/05
28/10/05
02/11/04
13/08/04
21/01/05
20/10/04
14/01/05
14/01/05
25/01/05
25/11/04
26/01/05
16/08/04
07/10/04
25/08/04
25/08/04
28/12/04
18/11/04
05/11/04
05/11/04
28/01/05
05/11/04
18/11/04
16/08/04
24/01/05
21/10/04
21/01/05
21/01/05
28/01/05
26/11/04
28/01/05
27/08/04
12/10/04
01/09/04
01/09/04
29/12/04
03/12/04
02/12/04
23/11/04
07/02/05
23/11/04
06/12/04
02/09/04
02/02/05
26/11/04
14/02/05
14/02/05
07/02/05
02/12/04
14/02/05
94
23/12/04
12/10/04
02/09/04
02/09/04
29/12/04
07/12/04
28/06/05
13/05/05
07/12/04
17/01/05
04/02/05
13/05/05
23/02/05
13/05/05
10/02/05
03/12/04
23/02/05
LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES
1. Tableau 1, Page 60
Evolution du nombre total de marchés approuvés de 1992-2003
Tableau récapitulatif des dates d’adoption du budget de l’Etat 2000-2005
Tableau récapitulatif du suivi de quelques dépenses
4. Figure 1, Page 52
Le circuit de la centralisation de l’information budgétaire au niveau comptable
Evolution des Dépenses Engagées Non Ordonnancées (DENO)
Part des marchés publics dans le processus d’exécution budgétaire 1994-2004
95

La dépense publique en Côte d`Ivoire / JM Adou

Transcription

Documents pareils

Dépenses « somptuaires » : la déduction fiscale est interdite

Septembre 2008

TOP SANTÉ 23 JANVIER 2016 Des vibrations pour

Voir le rapport

Quels sports pour maigrir efficacement

Université d`Avignon et des Pays de Vaucluse

Frais déductibles

Tourisme Québec - Secrétariat aux affaires autochtones

Le bénévolat et les exonérations fiscales