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Fiche à jour au 14 novembre 2011
Matière : Contentieux administratif
Auteur : Pascal Monfort / Mises à jour : Valérie Martel
I. LES FONDEMENTS CONSTITUTIONNELS DU DROIT
AU RECOURS DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF
A. LES FONDEMENTS TEXTUELS CONSTITUTIONNELS
Article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen
3 3 3 B. LA RECONNAISSANCE JURISPRUDENTIELLE DU CONSEIL
CONSTITUTIONNEL
II. LES FONDEMENTS EUROPEENS DU DROIT AU
RECOURS DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF
A. LES FONDEMENTS TEXTUELS DE LA CONVENTION EUROPEENNE DES
DROITS DE L’HOMME
3 3 4 Article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme
4 L’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme
4 B. LA CONSECRATION JURISPRUDENTIELLE DE LA COUR EUROPEENNE DES
DROITS DE L’HOMME
III. FONDEMENTS JURISPRUDENTIELS DU DROIT AU
RECOURS DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF
Date de création du document : année universitaire 2010/2011
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A. L’EVOLUTION JURISPRUDENTIELLE
5 Extrait de l’arrêt C.E., 7 février 1947, D’Aillières (Requête n°79128)
5 Extrait de l’arrêt C.E., 17 février 1950, Dame Lamotte (GAJA n°64)
6 B. LE REGIME JURIDIQUE APPLICABLE
6 Extrait de l’arrêt C.E., 29 juillet 1998, Syndicat des avocats de France
(Requête n°188715)
6 Extrait de l’arrêt C.E., 28 juillet 2000, M. E. A. (Requête n°151068)
7 Extrait CE, 22 avril 2005, Magerand (GACA N°2)
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Droit_au_recours_devant_le_juge_administratif.docx
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Faire valoir ses droits devant le juge administratif permet d’établir qu’ils
existent. Le droit au recours est un élément essentiel du droit. Le juriste
allemand Rudolph Iehring estime qu’il s’agit d’un élément déterminant
dans la définition du droit.
Le juge administratif a développé une jurisprudence pour permettre au
requérant d’exercer un droit au recours. La jurisprudence européenne et
la jurisprudence constitutionnelle tendent à unifier ce droit au recours.
I.
Les fondements constitutionnels du droit au
recours devant le juge administratif
A. Les fondements textuels constitutionnels
Article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et
du citoyen
« Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas
assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de
Constitution ».
B. La reconnaissance jurisprudentielle du Conseil
constitutionnel
La jurisprudence du Conseil constitutionnel a évolué en estimant dans un
premier temps que le droit au recours appartenait au domaine législatif
(DC n°80-119 2 décembre 1980 ; DC n°88-154 du 10 mars 1988) pour
dans un second temps reconnaitre une valeur constitutionnelle au recours
effectif (DC n°96-373 du 9 avril 1996 ; DC n°99-411 du 16 juin 1999).
Le principe est la prohibition de la restriction du droit à un recours
effectif. Le juge constitutionnel permet toutefois des atteintes non
substantielles à ce droit. D’ailleurs, des limitations au recours effectif
n’ont été acceptées que pour parvenir à des objectifs précis : la
simplification des procédures, l’énonciation du droit des victimes, la
double indemnisation (DC n°96-373 du 9 avril 1996).
II. Les fondements européens du droit au recours
devant le juge administratif
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A. Les fondements textuels de la convention
européenne des droits de l’homme
Article 6 de la Convention européenne des droits de
l’homme
« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera,
soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère
civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale
dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais
l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au
public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de
la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une
société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la
protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans
la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque
dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à
porter atteinte aux intérêts de la justice.
2. Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente
jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.
3. Tout accusé a droit notamment à :
• a. être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il
comprend et d'une manière détaillée. de la nature et de la cause de
l'accusation portée contre lui;
• b. disposer du temps et des facilités nécessaires à la
préparation de sa défense;
• c. se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de
son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur,
pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les
intérêts de la justice l'exigent;
• d. interroger ou faire interroger les témoins à charge et
obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge
dans les mêmes conditions que les témoins à charge;
• e. se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne
comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience ».
L’article 13 de la Convention européenne des droits
de l’homme
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la
présente Convention ont été violés a droit à l'octroi d'un recours
effectif devant une instance nationale, alors même que la violation
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aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de
leurs fonctions officielles ».
B. La consécration jurisprudentielle de la Cour
européenne des droits de l’homme
La jurisprudence interprétant l’article 6 de la Convention européenne des
droits de l’homme utilise la terminologie de « droit d’accès à un
tribunal » (CrEDH, 21 février 1975, Golder c/ Royaume Uni).
La Cour européenne édicte des limites à la restriction du droit d’accès à
un tribunal. Celles-ci sont au nombre de trois (CrEDH, 4 décembre 1995,
Bellet c/ France) :
-
la limitation au droit d’accès à un tribunal ne doit pas porter une
atteinte substantielle au recours
-
elle doit être proportionnelle
-
le recours doit rester effectif et concret.
III. Fondements jurisprudentiels du droit au
recours devant le juge administratif
A. L’évolution jurisprudentielle
Le juge administratif reconnaît le droit au recours comme un principe
général du droit :
Extrait de l’arrêt C.E., 7 février 1947, D’Aillières
(Requête n°79128)
« Sur la compétence :
Considérant qu'il résulte de l'ensemble des prescriptions
législatives relatives au jury d'honneur et notamment de celles qui
concernent tant sa composition et ses pouvoirs que les recours en
révision dont il peut être saisi, que cet organisme a le caractère
d'une juridiction qui, par la nature des affaires sur lesquelles elle
se prononce, appartient à l'ordre administratif et relève à ce titre
du contrôle du Conseil d'État statuant au contentieux ;
Considérant à la vérité qu'aux termes du 3è al. de l'art. 18 bis
ajouté à l'ordonnance du 21 avr. 1944 par celle du 6 avr. 1945, qui
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était en vigueur au moment de l'introduction de la requête et dont
la modification ultérieure par l'ordonnance du 13 sept. 1945 n'a
d'ailleurs eu ni pour but ni pour effet de changer sur ce point la
signification, la décision du jury d'honneur « n'est susceptible
d'aucun recours » ;
Mais considérant que l'expression dont a usé le législateur ne peut
être interprétée, en l'absence d'une volonté contraire clairement
manifestée par les auteurs de cette disposition, comme excluant le
recours en cassation devant le Conseil d'Etat … »
Extrait de l’arrêt C.E., 17 février 1950, Dame
Lamotte (GAJA n°64)
« … Considérant que l'article 4, alinéa 2, de l'acte dit loi du 23
mai 1943 dispose : «L'octroi de la concession ne peut faire l'objet
d'aucun recours administratif ou judiciaire»; que, si cette
disposition, tant que sa nullité n'aura pas été constatée
conformément à l'ordonnance du 9 août 1944 relative au
rétablissement de la légalité républicaine, a pour effet de
supprimer le recours qui avait été ouvert au propriétaire par
l'article 29 de la loi du 19 février 1942 devant le Conseil de
préfecture pour lui permettre de contester, notamment, la
régularité de la concession, elle n'a pas exclu le recours pour
excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat contre l'acte de
concession, recours qui est ouvert même sans texte contre tout acte
administratif, et qui a pour effet d'assurer conformément aux
principes généraux du droit, le respect de la légalité; qu'il suit de
là, d'une part, que le ministre de l'Agriculture est fondé à
demander l'annulation de l'arrêté susvisé du Conseil de préfecture
de Lyon du 4 octobre 1946, mais qu'il y a lieu, d'autre part, pour le
Conseil d'Etat, de statuer, comme juge de l'excès de pouvoir sur la
demande en annulation de l'arrêté du préfet de l'Ain du 10 août
1944 formée par la dame Lamotte ; … »
B. Le régime juridique applicable
Après une évolution jurisprudentielle, le juge qualifie le droit au recours
juridictionnel de principe à valeur constitutionnelle :
Extrait de l’arrêt C.E., 29 juillet 1998, Syndicat des
avocats de France (Requête n°188715)
« … Considérant que le paragraphe I de l'article 5 du décret
attaqué insère dans le code des tribunaux administratifs et des
cours administratives d'appel un article R. 122-1 aux termes
duquel : "La notification du jugement ou de l'ordonnance rejetant
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une demande de sursis à exécution d'une décision administrative
en raison de l'absence de moyens sérieux d'annulation informe le
requérant que s'il ne présente pas dans le délai de deux mois à
compter de cette notification un mémoire confirmant les fins de sa
requête à fin d'annulation, il sera réputé s'être désisté" ; que cette
disposition a pour seul objet d'inviter l'auteur d'une requête dont
les conclusions à fins de sursis à exécution ont été rejetées faute de
moyen sérieux d'annulation, à confirmer par écrit qu'il maintient
sa demande à fin d'annulation ; que le désistement prévu par cette
disposition ne pouvant être prononcé qu'à la condition que la
notification du rejet des conclusions à fin de sursis à exécution
comporte expressément l'indication des conséquences pouvant
résulter pour le requérant de l'absence de confirmation de ses
conclusions à fin d'annulation, les dispositions contestées ne
méconnaissent ni le principe à valeur constitutionnelle du droit
d'exercer un recours juridictionnel, ni le droit d'accès à un juge
consacré par les stipulations de l'article 6 de la convention
européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales ; … »
Il va ensuite justifier juridiquement son dispositif en précisant que le
principe à valeur constitutionnelle est « rappelé par les dispositions du
§1 de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme » :
Extrait de l’arrêt C.E., 28 juillet 2000, M. E. A.
(Requête n°151068)
« …Considérant qu'en vertu de l'article 39 du décret du 19
décembre 1991, pris pour l'application de la loi du 10 juillet 1991,
lorsqu'une demande d'aide juridictionnelle en vue de se pourvoir
devant le Conseil d'Etat est adressée au bureau d'aide
juridictionnelle établi près cette juridiction avant l'expiration du
délai imparti pour le dépôt du pourvoi ou des mémoires, ce délai
est interrompu ; que selon ces mêmes dispositions : "Un nouveau
délai court à compter du jour de la réception par l'intéressé de la
notification de la décision du bureau d'aide juridictionnelle ( ...)" ;
que si, en application du dernier alinéa de l'article 23 de la loi
précitée du 10 juillet 1991, l'intéressé qui s'est vu refuser l'aide
juridictionnelle demandée en vue de se pourvoir devant le Conseil
d'Etat peut, selon le motif de la décision, soit former un recours
devant le président de la section du contentieux, soit demander au
bureau d'aide juridictionnelle une nouvelle délibération, il ne
résulte ni de ces dispositions, ni d'aucune autre de la loi et du
décret précités que ce recours ait pour effet d'interrompre à
nouveau le délai du recours contentieux ; que, dès lors, l'intéressé
doit, à peine de forclusion, introduire son recours contentieux dans
les deux mois suivant la notification de la première décision du
bureau d'aide juridictionnelle, quel que soit le sort réservé au
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recours ou à la demande de nouvelle délibération qu'il a présenté
à la suite de cette décision ; que, toutefois, le principe à valeur
constitutionnelle du droit d'exercer un recours juridictionnel,
rappelé par les stipulations du paragraphe I de l'article 6 de la
convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des
libertés fondamentales interdit, en raison de l'objet même de l'aide
juridictionnelle, qui est de faciliter l'exercice de ce droit, que la
forclusion résultant de la règle énoncée ci-dessus puisse être
opposée à un requérant lorsqu'il n'en a pas été expressément
informé au préalable ;… »
Extrait CE, 22 avril 2005, Magerand (GACA N°2)
« Considérant que l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la
Cour de cassation est un auxiliaire du service public de la justice ;
qu'à ce titre, il incombe à son président d'apprécier, sous le
contrôle du juge de la légalité, s'il y a lieu de faire droit à une
demande de désignation d'un avocat de cet ordre pour former
devant le Conseil d'Etat une requête en vue de laquelle l'intéressé
n'a obtenu l'accord d'aucun avocat pour l'assister ; qu'une telle
demande a pour effet d'interrompre le délai du recours que
l'intéressé envisageait d'introduire ; qu'elle ne peut être rejetée que
si la requête projetée est manifestement dépourvue de chances
raisonnables de succès ; qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi
par un pourvoi de l'intéressé lui même dispensé du ministère
d'avocat, de statuer sur la légalité de la décision prise au nom de
l'ordre ; que, compte tenu de ces garanties, la circonstance que
l'ordre refuse de désigner l'un de ses membres, alors même que la
recevabilité de la requête est subordonnée à sa présentation par un
avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, ne constitue
pas, par elle même, une méconnaissance du principe
constitutionnel du droit pour les personnes intéressées d'exercer un
recours effectif devant une juridiction, rappelé par les stipulations
de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme
et des libertés fondamentales ;
Considérant que la demande de M. X dirigée contre une décision
du maire de Paris lui refusant un permis de construire a fait
l'objet, en première instance, d'un jugement du tribunal
administratif de Paris puis, en appel, d'un arrêt de la cour
administrative d'appel de Paris et enfin, en cassation, d'une
décision du Conseil d'Etat en date du 14 mars 2003 ;
Considérant que la requête en révision que M. X entendait
introduire contre cette dernière décision, et pour laquelle aucun
avocat n'avait accepté de l'assister, était manifestement dépourvue
de chances raisonnables de succès, dès lors que les moyens tirés de
ce que son avocat avait été averti tardivement de l'audience et de
ce que les deux notes en délibéré produites avant la lecture de la
décision contestée n'auraient pas été visées et analysées étaient
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manifestement infondés, et les autres moyens manifestement
inopérants ; que la requête en interprétation de la même décision
du Conseil d'Etat que M. X entendait introduire, et pour laquelle
celui ci n'avait pu davantage obtenir l'accord d'un avocat, était
également manifestement dépourvue de chances raisonnables de
succès, dès lors que la décision contestée ne comportait ni
obscurité ni ambiguïté ; que, par suite, alors même que la
recevabilité de ces deux requêtes était subordonnée à leur
présentation par le ministère d'un avocat au Conseil d'Etat et à la
Cour de cassation, le président de l'ordre des avocats au Conseil
d'Etat et à la Cour de cassation n'a pas méconnu le principe à
valeur constitutionnelle du droit pour les personnes intéressées
d'exercer un recours effectif devant une juridiction, rappelé par les
stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits
de l'homme et des libertés fondamentales, en rejetant, par une
décision du 20 mai 2003, la demande de M. X tendant à la
désignation d'un avocat de cet ordre pour l'assister dans ces
requêtes ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. X n'est pas
fondé à demander l'annulation de la décision du président de
l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation du
20 mai 2003 ; qu'ainsi, par voie de conséquence, ses conclusions à
fin d'injonction et celles tendant à l'application des dispositions de
l'article L. 761 1 du code de justice administrative doivent
également être rejetées; … »
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