INTEGRATION REGIONALE EN AFRIQUE DE L`OUEST

INTEGRATION REGIONALE EN AFRIQUE DE L’OUEST :
LE DEFI DE LA COOPERATION DECENTRALISEE TRANSFRONTALIERE
Pr Amadou Diop et Mohamadou Mountaga Diallo1
Introduction
Depuis plusieurs décennies, l’Afrique de l’Ouest est engagée dans une politique d’intégration
régionale. En effet, l’Afrique a hérité, de la colonisation, d’Etats qui compte tenu de leur étroitesse
géographique et de leur faible capacité de production sont incapables de produire un véritable
développement socio-économique (IGUE, 1995).
Aujourd’hui, la mondialisation et la
régionalisation2 viennent renforcer la nécessité d’une intégration africaine. Celle-ci est en effet
considérée comme une voie stratégique pour promouvoir un développement durable et inscrire
positivement l’Afrique dans la mondialisation (COUSSY et HUGON, 1991). Cependant, en dépit de
ces enjeux, l’Afrique n’arrive toujours pas à réussir une véritable intégration car les différents projets
allant dans ce sens n’ont pas apporté les résultats escomptés.
Ainsi, se pose la pertinence de l’approche préconisée par les dirigeants africains. La politique
d’intégration en Afrique de l’Ouest se fait à travers la mise en place de structures supranationales. Il
s’agit d’une approche institutionnelle selon une logique descendante. Ce modèle, déconnecté des
dynamiques locales, semble s’essouffler. C’est pourquoi, aujourd’hui, l’approche territoriale est vue
comme une panacée pour construire un espace communautaire fonctionnel et réussir l’insertion
bénéfique de l’Afrique dans l’économie mondiale.
Alors que tous les pays de la sous-région sont engagés dans des politiques de décentralisation visant la
responsabilisation des acteurs locaux dans le processus de développement, quel pourrait être le rôle de
la coopération décentralisée transfrontalière dans la construction de l’Afrique de l’Ouest ? Autrement
dit, comment construire le global à partir du local et de la coopération entre collectivités territoriales
frontalières ?
L’objectif de cet article est d’apporter des éclairages sur les enjeux de croisement entre coopération
décentralisée transfrontalière et intégration régionale. Il s’agit de réfléchir sur le champ de la
coopération décentralisée transfrontalière en perspective de l’intégration régionale. Dans un premier
temps, l’approche classique de l’intégration régionale, c'est-à-dire la construction de l’Afrique de
l’Ouest à partir d’une démarche institutionnelle et descendante, sera rappelée. Ensuite, sera abordée la
question de l’approche territoriale de l’intégration régionale ou intégration par le bas. Enfin, l’apport
de la coopération décentralisée transfrontalière dans la construction communautaire sera mis en
évidence.
1
Amadou DIOP Université Cheikh Anta Diop de Dakar. Mohamadou Mountaga DIALLO, géographe, spécialiste des dynamiques
transfrontalières en Afrique de l’Ouest.
2
. Partout dans le monde, on note l’existence de blocs régionaux puissants : L’ALENA en Amérique du
Nord (360 millions de consommateurs), L’Union Européenne avec 380 millions de consommateurs, l’ASEAN en Asie du Sud- Est (320
millions de consommateurs) et le MERCOSUR en Amérique Latine (200 millions de
consommateurs). 1 1. L’approche institutionnelle ou l’intégration par le haut: le schéma classique de
l’intégration régionale en Afrique de l’Ouest
L’intégration régionale en Afrique de l’Ouest remonte aux indépendances. Elle se fait selon une
approche institutionnelle avec la mise en place de structures supranationales comme la CEDEAO
(Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest) et l’UEMOA (Union Economique et
Monétaire Ouest Africaine), la mise en place d’institutions communautaires à caractère technique
(OMVS, OMVG, BAD)3, la signature de traités et d’accords dont l’objectif est de renforcer le
partenariat économique, monétaire et politique entre Etats membres. C’est une intégration régionale
par le haut, à partir des constructions institutionnelles. Ces différentes institutions ont réalisé des
avancées significatives notamment sur le plan politique et institutionnel. On peut souligner à titre
d’exemple, les efforts consentis dans le domaine de l’élaboration et de l’harmonisation des politiques
communautaires comme l’élaboration par l’UEMOA et la CEDEAO, d’une politique agricole
commune (P.A.C), la mise en place d’un Tarif Extérieur Commun (T.E.C) au sein de l’UEMOA et
l’institution d’un Fonds d’Aide à l’Intégration Régionale (F.A.I.R) et l’adoption du NEPAD (Nouveau
Partenariat pour le Développement de l’Afrique) comme outil de développement économique.
Cependant, malgré ces progrès institutionnels, l’intégration régionale en Afrique de l’Ouest tarde
toujours à se concrétiser. En effet, la plupart des projets de construction communautaire, n’ont pas
apporté des résultats concluants. Les différentes initiatives en matière d’intégration se sont soldées par
des échecs. La plupart des auteurs qui ont abordé la question, parlent de bilan globalement négatif des
projets d’intégration. Cette situation est due aux divergences idéologiques, à l’absence de transfert de
souveraineté, à l’insuffisance de l’équipement du territoire, et surtout au non respect des engagements
pris en commun. En effet, selon Olatundé Ojo, « une difficulté majeure qui affecte l’intégration dans
le cadre de la CEDEAO tient aux manquement de ses membres envers l’application loyale et
complète des nombreux protocoles et décisions de l’organisation » (Bach, 1998).
La construction de l’Afrique de l’Ouest connaît donc un retard alors que l’intégration régionale
progresse dans d’autres régions du monde. L’approche institutionnelle a certes permis de réaliser des
avancées. Mais elle semble s’essouffler faute d’incarnation des territoires, d’implication des peuples
et des collectivités territoriales. Le modèle africain d’intégration régionale n’a pas pris en compte les
logiques socioéconomiques des populations. Il est donc déconnecté des dynamiques locales qui
s’expriment notamment dans les espaces frontaliers. En réalité et d’une manière générale, les
paradigmes de développement en Afrique de l’Ouest ont ignoré le territoire. Car comme le note
Christel Alvergne (2008), dans le cas des politiques d’aménagement du territoire, on a assisté à un
« aménagement sans le territoire ».
2. Vers une approche territoriale ou intégration par le bas: replacer le territoire au cœur du
processus d’intégration régionale
Face aux résultats limités de l’approche classique, de nouveaux modèles d’intégration régionale sont
recherchés. Les instances sous-régionales, les Etats et les partenaires d’appui au développement,
souhaitent désormais la prise en compte de la dimension territoriale dans les projets de construction
communautaire. Cela passe par la promotion de l’intégration à partir de la base. En effet, au lieu de
s’appuyer uniquement sur la mobilisation de l’intégralité des Etats pour la construction d’un espace
communautaire, il faut également encourager une véritable intégration par la définition de « cercles
concentriques » regroupant deux ou trois Etats. Autrement dit, l’intégration doit se faire
conformément à la dynamique de peuplement fondée sur les atouts socioculturels et géographiques.
L’intégration par le bas prône un retour au local, c'est-à-dire au territoire pour valoriser davantage le
potentiel d’intégration régionale ouest africain. Il s’agit de replacer les populations au cœur du
3
. OMVS (Organisation de Mise en Valeur du Fleuve Sénégal); OMVG (Organisation de Mise en Valeur du Fleuve Gambie); BAD (Banque
Africaine de Développement).
2 processus, de « construire l’Afrique à partir de ses territoires »4. Le territoire apparaît aujourd’hui
comme un nouveau paradigme d’intégration régionale et de développement.
Le renouvellement du modèle d’intégration régionale avec la promotion d’une approche territoriale
s’inscrit dans le contexte actuel de recherche de nouveaux cadres et modes de gestion territoriale
alternatifs aux approches classiques de l’action publique (approche «top down»). Au niveau national,
par exemple, ce renouvellement se manifeste par la promotion du local. Cet échelon est légitimé par
les politiques de décentralisation qui ont cours en Afrique de l’Ouest, dans le cadre de nouvelles
démarches de l’action publique visant la responsabilisation des populations et des collectivités locales
(approche « bottum up »). Les migrations de populations, les interactions spatiales (rural-urbain,
urbain-urbain), les logiques socioéconomiques des acteurs et les crises politiques transcendent les
frontières administratives internes (entre les collectivités territoriales) et externes (frontières d’Etats).
L’action publique ne doit dès lors plus être mise en œuvre dans des cadres spatiaux administratifs
mais plutôt des territoires identifiés sur la base des logiques socioéconomiques des acteurs. Le
territoire devient dès lors le référent spatial adéquat pour la territorialisation de l’action publique
locale, nationale et supranationale. Il est alors un cadre spatial pertinent pour faire avancer le
processus d’intégration régionale et promouvoir le développement.
L’intérêt du territoire dans le cadre de l’intégration régionale est du au fait qu’il s’agit de l’espace
d’appartenance des populations, l’espace de leurs pratiques socio-spatiales quotidiennes. Le territoire
est, en effet, un construit social couvrant une réalité matérielle et idéelle (Di méo, 2001). La
dimension matérielle ou objective renvoie à l’espace social, qui se réfère au processus d’occupation,
d’organisation, de gestion, de production et de reproduction de l’espace. La spatialisation est une
socialisation de l’espace par des groupes sociaux. La deuxième composante du concept de territoire,
la dimension idéelle ou subjective à trait à l’espace vécu et perçu qui renvoie aux formes de
représentation, de perception et à la dimension sociétale investie de significations sociales,
culturelles ; c’est la dimension imaginaire et affective que chaque individu se crée de son
environnement pour modeler l’image collective qui produit le territoire.
Le territoire naît de processus socio-spatiaux qui aboutissent à l’appropriation idéologique, politique,
économique et imaginaire de l’espace par des groupes sociaux. Il se construit donc dans la longue
durée à la suite de relations intenses et répétitives entre les acteurs sociaux et l’espace. L’acteur, à
savoir, les populations, les collectivités territoriales… constitue donc un élément important du
territoire. Car ce dernier se construit à partir des logiques socioéconomiques des acteurs. On
comprend donc la nécessité de replacer le territoire au cœur de l’intégration et du développement de
l’Afrique de l’Ouest où l’extrême mobilité des populations donne sens à l’approche territoriale de
l’intégration régionale.
L’Afrique de l’Ouest connaît de fortes dynamiques territoriales portées par divers acteurs. Ces
dynamiques s’expriment davantage dans les zones transfrontalières et se manifestent par l’intensité
de la migration de populations et le dynamisme des échanges économiques et marchands. En effet,
dans les zones bordières africaines, les populations, exploitant les disparités réglementaires et
normatives, animent une intense activité marchande. Le commerce transfrontalier très dynamique est
porté par des acteurs agissant individuellement ou de manière collective dans le cadre de réseaux
marchands ethniques et religieux. Il s’organise autour de places marchandes composés
essentiellement de villes-entrepôt et de marchés périodiques. Ces derniers communément appelé
« loumo » se sont développé, en Afrique de l’Ouest, de manière spontanée, à partir des années 1980
dans un contexte d’ajustement structurel (Abdoul et Dahou, 2005). Principale plaque tournante des
échanges marchands frontaliers dans la sous-région, les « loumo » constituent un important facteur de
4
. Ce thème choisi pour la VIe édition du sommet Africités (Dakar du 4 au 8 décembre 2012) traduit l’engagement des autorités africaines à
impliquer les populations et les collectivités locales dans la construction d’une africaine solidaire, développée et intégrer dans la
mondialisation. 3 structuration de l’espace ouest-africain. Ils favorisent des interactions spatiales urbaines-rurales, en
intégrant les zones de production aux marchés de consommation.
Par ailleurs, les dynamiques transfrontalières s’expriment sur le plan social. Les espaces frontaliers
présentent une réelle homogénéité socioculturelle tirant profit de l’histoire commune des populations
qui ont une identité collective. Les liens de parenté sont forts et tendent à se renforcer au quotidien à
la faveur des mariages intercommunautaires. Les communautés frontalières se réfèrent aux mêmes
symboles, partagent le patrimoine culturel et historique, les ressources naturelles (eau de pêche,
mares, terres de cultures, zones de parcours) et les mêmes pratiques sociétales. Les équipements
sociaux tels que les dispensaires, hôpitaux et écoles font l’objet d’une utilisation commune. Les
populations se déplacent de part et d’autre des frontières pour se faire soigner et pour étudier.
Ces pratiques spatiales transfrontalières, sont quotidiennes et répétitives. Elles aboutissement à la
mise en relation de lieux donnant naissance à un ensemble continu, surplombant les frontières
politiques.
En somme, il s’agit d’espaces de solidarités actives où les populations sont unies par de forts liens,
partagent les mêmes infrastructures et vivent des problématiques de développement communes. Ces
espaces sont des entités spatiales relevant du vécu des populations. Ils ont une empreinte historique et
sociale et sont en conséquence des zones de solidarité et de cohésion sociale (Alvergne, 2008). Ces
territoires transfrontaliers, espaces fonctionnels, constituent ainsi des cadres pertinents pour la
territorialisation des politiques publiques africaines. Ils sont favorables à la mise en place de projets
territoriaux communs mobilisant tous les acteurs de part et d’autre de la frontière dans le but
d’impulser le processus d’intégration régionale et d’asseoir un développement territorial durable.
C’est pourquoi une attention particulière est de plus en plus portée à ces zones géographiques aussi
bien au niveau des Etats que des instances d’intégration régionale et des partenaires d’appui au
développement. La valorisation du concept de « pays frontière »5 participe de cette volonté de
promouvoir l’intégration à partir d’une approche territoriale.
3. Du local au global : construire l’intégration régionale à partir de la coopération
décentralisée transfrontalière
Faire des espaces transfrontaliers des cadres d’intégration régionale replace les acteurs locaux, à
savoir les populations et les collectivités territoriales au centre de la question. La réalisation de projets
territoriaux communs et la gestion des problèmes de développement dans les espaces transfrontaliers,
à cheval sur plusieurs pays aux politiques parfois différentes, passe par la concertation et la
coopération entre les acteurs locaux. Dans les espaces transfrontaliers, les conflits sont souvent
récurrents en dépit des fortes relations intercommunautaires et d’autre part, toutes les questions de
développement ont une dimension transfrontalière. L’intercommunalité transfrontalière constitue un
outil important pour développer des rapports de bon voisinage entre collectivités territoriales
frontalières et arriver à une gestion concertée des problématiques de développement. Elle peut
faciliter ainsi l’intégration régionale. En effet, cette dernière a une forte dimension territoriale. Car
c’est un processus de création et de renforcement de liens socioculturels, linguistiques et économiques
entre des pays qui partagent la même géographie, en vue de créer une cohésion fonctionnelle et
d’évoluer vers un véritable développement. L’intégration territoriale est donc une mise en liaison de
lieux, d’hommes et d’activités faisant de la contiguïté et de l’enchevêtrement des territoires « un
puissant outil de mobilisation sociale ». Mais comment la coopération décentralisée transfrontalière
peut-elle contribuer à l’intégration régionale ? Le cadre institutionnel supranational, national et local y
est-il favorable ?
5
. Le concept de « pays frontière » désigne des espaces géographiques à cheval sur les lignes de partage de deux ou plusieurs Etats
limitrophes où vivent des populations liées par d’intenses liens socioculturels.
4 La coopération décentralisée a connu un développement fulgurant depuis les années 1990 à la faveur
des processus de décentralisation et des normes de bonne gouvernance. Elle est en passe de devenir
une nouvelle norme en matière de développement (Totté et Van de Walle, 2009).
La coopération décentralisée « désigne toutes les opérations de coopération mises en œuvre
directement ou sous leur impulsion ou avec leur soutien par des collectivités territoriales » (Petiteville,
1995). Dans sa perspective politique, « la coopération décentralisée porte sur les façons de créer des
espaces publics et d’organiser au sein de ces espaces, la complémentarité entre différentes sources de
légitimité, qu’elles ressortent de la sphère publique ou privée…La collectivité locale n’étant plus
pensée exclusivement en tant qu’institution, mais comme cadre social de proximité et cadre pour une
gouvernance éthique. Sa dimension, entre l’Etat et la population, se révélant un bon compromis pour
identifier et synthétiser l’expression des sensibilités locales avec l’aide des principaux acteurs locaux»
(Totté et Van de Walle, 2009, p.3). La coopération décentralisée apparaît ainsi comme une stratégie
de régulation et de partenariat impliquant différents acteurs autour de la collectivité locale, qui est
l’acteur central. En effet, « la coopération décentralisée conçoit la collectivité locale comme un espace
de cohérence facilitant la construction d’articulation entre familles d’acteurs et, de proche en proche
(de collectivité locale à collectivité locale), entre échelles, depuis le local jusqu’au global » (Totté et
Van de Walle, 2009, p.10). Ainsi, elle cadre parfaitement avec la coopération transfrontalière qui, au
sens de la MOT6, « correspond aux relations de voisinage qu’entretiennent les collectivités
territoriales et leurs groupements de part et d’autre des frontières. Les acteurs locaux de part et d’autre
de la frontière décident de coopérer, sur des thèmes communs. Elle représente une modalité
d’exercice des compétences qu’ils détiennent et non une compétence supplémentaire » (MOT, 2010,
p. 7).
C’est donc une démarche territoriale locale portée par les acteurs à la base et qui épouse par
conséquent la vision de la CEDEAO. Dans son mémorandum sur la coopération transfrontalière, la
CEDEAO la définit comme « une démarche d’initiatives locales par laquelle des actions sont
formulées et mises en œuvre par les acteurs locaux privés et publics de deux ou de plusieurs pays
vivant dans les espaces transfrontaliers. C’est aussi toute concertation visant à renforcer et à
développer les rapports de bon voisinage entre collectivités ou autorités territoriales frontalières
relevant de deux ou de plusieurs Etats-membres, ainsi que la conclusion des accords et des
arrangements nécessaire à cette fin » (CEDEAO, 2005, p.5).
La coopération décentralisée transfrontalière en tant qu’instrument de régulation et d’articulation entre
acteurs frontaliers constitue un excellent outil d’intégration régionale. En effet, la concertation et le
partenariat entre acteurs publics et privés autour de la collectivité locale permet de développer des
rapports de bon voisinage, de gérer de manière concertée les facteurs de tensions (migration,
exploitation des ressources naturelles) et ainsi d’anticiper les conflits. Car dans les zones
périphériques, toutes les problématiques de développement dépasse les frontières et ne peuvent ainsi
être prise en charge convenable que dans le cadre d’un dialogue territorial transfrontalier inclusif. En
coordonnant leurs activités dans des espaces de dialogue mise en place dans le cadre de la coopération
décentralisée, les acteurs frontaliers contribuent à rapprocher les peuples et les économies et en
conséquence à accélérer le processus d’intégration territoriale.
Aujourd’hui, les politiques de décentralisation en cours dans tous les pays de l’Afrique de l’Ouest
légitiment le local et donnent donc l’occasion de promouvoir la coopération décentralisée
transfrontalière. Elles offrent une opportunité de rapprochement entre enjeux macro et contextes
micro. Les collectivités territoriales fortes de leurs compétences constituent un cadre favorable
d’articulation entre acteurs pour une gestion transfrontalière du développement socioéconomique.
6
. La Mission Opérationnelle Transfrontalière (MOT) a été créée par le Comité interministériel d’Aménagement et de Développement du
Territoire d’Avril 1997. Son principal objectif est de faciliter l’émergence et la réalisation de projets transfrontaliers structurants au niveau
local, en favorisant l’articulation des territoires de part et d'autre des frontières. 5 Le Conseil des Collectivités Territoriales de l’UEMOA (CCT)7 crée récemment pourrait être mis à
contribution pour développer la coopération entre collectivités locales frontalières. La CEDEAO, pour
sa part, travaille à l’institutionnalisation de la coopération transfrontalière. Elle a mis en place, en
2005, une Convention sur la coopération transfrontalière et élaboré un Projet de directive sur la
question après avoir lancé le Programme d’Initiatives Transfrontalières (PIT)8 en 2004.
Il est cependant important de travailler, au niveau national, au renforcement des dispositifs juridiques
et législatifs pour offrir un cadre légal à la coopération décentralisée transfrontalière. Celle-ci pourrait
aussi être prise en compte dans le cadre des coopérations binationales, à travers les Commissions
mixtes.
Conclusion
Nous retiendrons que la coopération décentralisée transfrontalière constitue un excellent outil de
renouvellement des politiques d’intégration régionale en Afrique de l’Ouest. Elle peut apporter à la
construction communautaire un nouveau souffle. Permettre de construire le global à partir du local.
En effet, l’intercommunalité transfrontalière constitue un outil important pour développer des rapports
de bon voisinage entre collectivités territoriales frontalières et arriver à une gestion concertée des
problématiques de développement. Elle peut permettre, dans le cadre d’un dialogue territorial, une
meilleure gestion des migrations, des problèmes de santé, d’environnement et la prévention des
conflits sociopolitiques. Espérons que l’Afrique de l’Ouest puisse saisir cette opportunité !
7
. Le Conseil des Collectivités Territoriales de l’UEMOA a été mise en place, à Niamey, le 11 avril 2012, à la suite d’un processus
participatif. Il regroupe les collectivités territoriales de l’UEMOA.
8
. L’objectif de la CEDEAO, à travers le P.I.T, est d’accélérer le processus d’intégration régionale en favorisant la multiplication
d’initiatives et de projets transfrontaliers. Le P.I.T ambitionne à partir d’une valorisation d’initiatives locales, d’améliorer les conditions de
vie des populations frontalières et de construire la coopération régionale.
6