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C O L L E C T I O N
D O C U M E N T S
Cahier détaché
Cahier détaché N°2 - 46 / 1816- 5 DÉCEMBRE 2005
Les relations
communes communautés
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dans la gouvernance
des agglomérations
Étude réalisée à la demande de l’Assemblée des communautés de France
et l’Institut national des études territoriales
par des élèves administrateurs territoriaux de l’INET – promotion Vercors
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Étude réalisée à la demande de l’Assemblée des communautés de France et l’Institut national des études territoriales
par : Clémentine Vanherle, Thomas Eisinger, Yoann Iacono, Bernard Le Floc’h, Didier Mercier-Lachapelle, Damian Moore,
élèves administrateurs territoriaux - promotion Vercors.
Nous tenons à remercier : le siège national du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ; la délégation régionale de Midi-Pyrénées du CNFPT ; le conseil général des Bouches-du-Rhône ; la communauté d’agglomération
du bassin d’Arcachon Sud et Monsieur le maire de Varen-Lexos de nous avoir accueillis dans leurs locaux et d’avoir mis
leurs moyens à notre disposition lors des semaines de regroupement.
Nos remerciements vont également à M. Jacques Duranton (Duranton consultants) pour ses conseils méthodologiques avisés.
Merci enfin au secrétariat de l’Institut national des études territoriales (INET), et notamment à Mme Gisèle Geyer, pour
l’aide logistique apportée tout au long de cette étude.
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5 DÉCEMBRE 2005 • LA GAZETTE
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LES RELATIONS COMMUNES - COMMUNAUTÉS
Sommaire
INTRODUCTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198
PARTIE I : COMMUNES ET COMMUNAUTÉS SONT À LA RECHERCHE
D’UN ÉQUILIBRE DANS LEURS RELATIONS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .201
1. la prise de décision politique et administrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
1.1 Un gouvernement d’agglomération composé du président de la communauté et des maires
des communes membres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2 Les directeurs de cabinet dans les communautés : une fonction en cours de consolidation . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3 Le directeur général des services de la communauté d’agglomération dans sa relation
avec les administrations des communes membres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.4 L’existence d’une adhésion politique au président et/ou au projet communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
201
202
202
203
2. Le partage des compétences et la notion d’intérêt communautaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
2.1 Un état des lieux des champs de compétences couverts par les communautés d’agglomération . . . . . . . . . . . . . 204
2.2 La prise de compétences par les communautés d’agglomération au travers de la définition
de l’intérêt communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
3. La mise en œuvre par l’administration des compétences communautaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
3.1 La structuration des administrations communautaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
3.2 Les différentes formes de coopérations entre les communautés et les communes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
3.3 Les relations de travail entre les administrations : quel management communautaire ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
4. Les relations financières entre les communautés et leurs communes membres . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
4.1 Historique récent et prospective des finances communautaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
4.2 La dotation de solidarité communautaire, le vrai-faux symbole de la solidarité financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
4.3 Le fragile équilibre de l’écosystème financier intercommunal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
5. Les communautés confrontées À leur environnement institutionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
5.1 Construire l’agglomération sur un espace institutionnel élargi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
5.2 La relation avec les citoyens : communication publique et démocratie participative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
PARTIE II : ISSU DE DYNAMIQUES DIVERSES, LE COUPLE COMMUNES-COMMUNAUTÉS
PEUT DEVENIR UN ACCÉLÉRATEUR DU DÉVELOPPEMENT DES AGGLOMÉRATIONS . . . .241
1. Des facteurs explicatifs des modes de relations entre communes et communautés . . . . . . . . . . . . . . . . 241
1.1 La tradition intercommunale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
1.2 La conduite politique de l’agglomération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
1.3 La dynamique territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
2. Conforter le couple communes-communautés au service des territoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
2.1 Les élus au cœur du fonctionnement communes-communauté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2 Les citoyens : nouveaux services, nouveaux enjeux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3 L’émergence d’une « administration de réseau » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4 Le territoire dans son environnement : du partage des risques à la naissance d’un pouvoir d’agglomération . . . .
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255
CONCLUSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .256
Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
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Introduction
Les communautés d’agglomération sont les dernières nées
des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Créées par la loi du 12 juillet 1999 1 pour
organiser la coopération au sein des agglomérations dont
la population est comprise entre 50 000 et 500 000 habitants, elles ont permis de structurer une grande partie du
territoire où se côtoient des centres parfois très urbanisés
(certaines villes centre d’agglomération comptent plus de
200 000 habitants) et des communes parfois très rurales
dont la population peut être inférieure à 1 000 habitants.
Cette cohabitation fonde l’une des spécificités des communautés d’agglomération et détermine souvent les modes de
relation entre les communes et le groupement.
Les communautés d’agglomération :
des EPCI en devenir
Au nombre de 162, dont sept nouvelles créées au cours de
l’année 2004, les communautés d’agglomération présentent plusieurs caractéristiques.
Elles ont connu au cours des dernières années une forte progression du nombre d’agents : celui-ci a triplé entre 2001
et 2003 au fur et à mesure des nouvelles créations de communautés et de la prise en charge effective des compétences transférées par les communes membres. Avec près de
40 000 agents aujourd’hui, les communautés d’agglomération se placent, en effectifs, juste derrière les communautés de communes (plus de 44 000 agents) et loin devant
les communautés urbaines (plus de 30 000 agents).
Elles ont, de plus, un taux d’encadrement plus élevé que la
moyenne des collectivités territoriales : 14 % des agents ont
des grades de catégorie A (8 % dans l’ensemble de la fonction publique territoriale) et plus de 16 % de catégorie B
(13 % dans l’ensemble de la fonction publique territoriale).
Cette réalité est la marque d’un fort potentiel d’expertise
technique et administrative qui constitue une réelle capacité d’appui aux communes membres, principalement les plus
petites. Cet appui aux communes est mis en œuvre dans
de nombreuses agglomérations, parfois de façon formalisée
(conventions), plus souvent de manière informelle (conseils
techniques, aide à l’élaboration de projets). Cette relation
entre les communautés d’agglomération et les communes
représente pour ces dernières (surtout les plus petites) un
apport concret, bien que difficilement mesurable de l’intercommunalité. Pour les communautés d’agglomération, cette
relation peut représenter, à l’avenir, une voie pour asseoir
leur légitimité auprès des communes membres.
Enfin, au sein de structures intercommunales où travaillent
en moyenne 246 agents par communauté, la pyramide des
âges fait apparaître un personnel nettement plus jeune
que dans l’ensemble des collectivités territoriales et des
groupements.
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Ces jeunes structures intercommunales, dont les plus
anciennes fonctionnent réellement depuis quatre ans,
sont encore des structures en devenir qui n’ont pas totalement achevé leur organisation et leur mode de fonctionnement et d’action.
Les transferts de compétences entre les communes et les
communautés d’agglomération ne sont pas encore terminés. Bon nombre de communautés doivent aujourd’hui se
saisir de compétences inscrites dans leurs statuts mais
dont le transfert reste encore largement théorique. De plus,
la loi du 13 août 2004 2 oblige les communautés d’agglomération, comme d’autres groupements, à définir de façon
précise les périmètres de chaque compétence, amenant les
communes concernées à déterminer et parfois à négocier
à nouveau le partage des tâches entre les groupements et
les communes.
Enfin, la loi du 13 août 2004 modifie également les conditions dans lesquelles un EPCI peut mettre ses services à disposition des communes membres. Les dispositions législatives précédentes (Loi du 27 février 2002 3) ne tranchaient
pas explicitement la question de la soumission aux règles
des marchés publics des prestations de service entre les
EPCI et les communes, laissant planer de fortes incertitudes
juridiques. Le droit communautaire 4 dispose que les prestations de service fournies à titre onéreux par une personne publique à une autre personne publique entrent dans le
champ de la concurrence et doivent donc faire l’objet d’une
mise en concurrence précédée d’une publicité conformément aux règles des marchés publics. La jurisprudence de
la Cour de Justice des Communautés Européennes 5 et du
Conseil d’Etat 6 en France a confirmé que les prestations
entre personnes publiques n’échappaient pas aux règles
ordinaires des marchés publics. Les nouvelles dispositions,
retranscrites dans le CGCT (articles L 5211-4-1), autorisent
désormais les mises à disposition de services « dans le cadre
d’une bonne organisation des services », et non plus lorsqu’un service est économiquement nécessaire « à la mise
en œuvre conjointe de compétences relevant tant le l’EPCI
que des communes membres ». D’aucuns cependant pensent
que tout risque juridique n’est pas exclu.
La prise en charge effective des compétences, la définition
précise des périmètres de compétences et les nouvelles dispositions pour organiser les relations entre groupements et
communes sont autant d’éléments qui marquent la dimension expérimentale de nombreux dispositifs actuellement
gérés par les communautés d’agglomération.
Les débats autour des communautés
d’agglomération
Avant même d’avoir totalement stabilisé leurs structures,
elles se trouvent placées au cœur de plusieurs débats.
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La création de communautés d’agglomération a très souvent répondu aux souhaits des communes de pouvoir réaliser ensemble de grands projets ou de grands équipements.
D’importants chantiers, principalement dans les secteurs
des transports collectifs et du logement ont ainsi été lancés. Le coût financier important de ces politiques, allié à la
baisse des aides de l’État - notamment pour les transports
en commun – et aux incertitudes sur la réforme de la taxe
professionnelle - qui représente la première ressource des
EPCI - ont amené plusieurs communautés d’agglomération
à recourir à la fiscalité mixte. Ainsi, l’objectif de parvenir
progressivement à une spécialisation de la fiscalité locale entre les différents échelons de l’administration locale
a-t-il d’ores et déjà vécu ? L’évolution actuelle modifie en
tout cas sensiblement le pacte fondateur de certains EPCI,
entraînant la demande de plusieurs communes de sortir
des communautés d’agglomération dont elles sont membres (quatre communes ont été autorisées à sortir de leur
communauté d’agglomération : Escautpont à Valenciennes
Métropole, Bresson à Grenoble-Alpes-Métropole, Palavasles-Flots à Montpellier Métropole et Noyal-sur-Vilaine à
Rennes Métropole).
La création des communautés d’agglomération a également alimenté le débat sur le mode d’élection des dirigeants des structures intercommunales. La tendance au
décrochage entre l’élection et l’action, déjà observée au
travers du fonctionnement des communautés urbaines et
des communautés de communes, semble s’amplifier. Les
structures intercommunales, investies de missions de plus
en plus importantes et du pouvoir de lever l’impôt, tirent
leur légitimité de l’élection au suffrage universel des conseils municipaux : cette situation pourra-t-elle perdurer
si, au travers des communautés d’agglomération, émerge
demain un « pouvoir d’agglomération » ?
Autre débat : il convient également de se poser la question
de savoir si les communautés d’agglomération ont permis
d’améliorer ou de renforcer les services rendus à la population tout en permettant de réaliser des économies d’échelle. Dans des EPCI de création récente, où l’organisation et
les procédures ne sont pas encore totalement stabilisées, il
est sans doute trop tôt pour répondre de façon définitive.
Reste que la question est posée et qu’il faudra y répondre :
là est l’un des principaux challenges des agglomérations
pour les années à venir.
Une étude pour comprendre les relations
entre les communautés d’agglomération
et les communes membres et les mettre
en perspective
Dans un tel contexte, l’Assemblée des Communautés de
France (ADCF) a confié à un groupe de six élèves administrateurs territoriaux en formation à l’Institut National des
Études Territoriales (INET) la mission d’étudier les modes
de relation entre les communautés d’agglomération et leurs
communes membres.
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Comment s’organisent les processus de décision politique ?
Quelles relations existent entre les services du groupement
et ceux des communes pour élaborer les projets et, après
décision, les mettre en œuvre ? Quelle part du formel et de
l’informel dans la décision politique et dans les relations
entre services ? Autant de questions qui peuvent indiquer
si, dans les agglomérations, de nouvelles formes d’organisation et de relations se mettent en place.
Quels sont ensuite les facteurs qui expliquent, façonnent,
structurent ces modes de fonctionnement ? Au cœur des
débats actuels, quelles bonnes pratiques se dégagent de
ces adaptations locales ? Ces interrogations conduisent à
discerner d’éventuelles tendances marquantes pour l’avenir des agglomérations.
L’étude menée entre décembre 2004 et juillet 2005 auprès
de 22 communautés d’agglomération (voir liste en annexes)
réparties sur l’ensemble du territoire national permet donc
de proposer une première photographie de l’existant et d’en
tirer quelques pistes de réflexion. La rencontre et l’audition
de 230 personnes, élus et responsables administratifs communautaires et communaux (voir liste en annexes) aura
permis d’approcher au plus près les réalités de fonctionnement d’EPCI de création récente qui n’ont pas encore, pour
la plupart d’entre eux, connu d’alternance politique.
Des entretiens menés dans le cadre de cette étude et de
l’analyse qui a suivi, ressort d’abord le constat d’une recherche d’équilibre dans les relations entre les communautés
d’agglomération et les communes membres.
Alors que les répartitions de compétences sont encore
évolutives et que l’intérêt communautaire reste souvent
à préciser, la structuration des administrations communautaires n’est pas encore achevée. Car derrière la définition de l’intérêt communautaire se pose la question de
la « subsidiarité » sur le territoire et se profile la formation progressive de l’identité communautaire. De même,
les formes de coopération entre les administrations communautaires et communales évoluent et les formes de
management communautaire commencent à peine à se
structurer. D’où des processus de décision politique qui,
selon les communautés d’agglomération, laissent une
place différente au formel et à l’informel. Enfin, l’équilibre fragile des finances communautaires et les inquiétudes qui percent face aux évolutions attendues du produit
de la taxe professionnelle dans les prochaines années
sont un élément important qui pourrait déboucher sur la
nécessité de devoir remettre en cause le pacte financier
initial entre certaines communautés d’agglomération et
leurs communes membres.
Cette hétérogénéité de situations tient avant tout à la
jeunesse des communautés d’agglomération dont la plupart fonctionnent réellement depuis à peine trois ou
quatre ans. Elle tient également à la diversité des dynamiques territoriales qui ont abouti à la création des communautés d’agglomération : c’est le deuxième constat de
cette étude.
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L’histoire intercommunale du territoire, le périmètre des
agglomérations, la place des élus et les relations qu’ils
entretiennent entre eux, le rapport des communes à la
ville centre de l’agglomération et l’existence (ou non)
d’un projet historiquement partagé par l’ensemble des
acteurs de l’agglomération sont autant de facteurs qui ont
pu influencer les formes de relations qui se sont nouées
membres.
L’enjeu est de comprendre cette relation, parfois qualifiée
« d’administration de réseau », et qui laisse une place plus
importante qu’ailleurs à la concertation et à la négociation, de saisir l’apport des communautés d’agglomération
en terme de services rendus non seulement aux citoyens
et aux communes membres, mais aussi aux élus avec les
moyens nouveaux mis à leur disposition pour gérer et
structurer le territoire. L’enjeu est également de mesurer
l’avancée réalisée par les communautés d’agglomération
par rapport aux objectifs de la loi du 12 juillet 1999 : il
s’agit ici de faire un point d’étape, tant il est vrai qu’une
nouvelle forme de structure publique ne prouve réellement sa pertinence qu’après plusieurs années de fonctionnement.
C’est sur la base de cette analyse que nous présenterons
les différents éléments au travers desquels les communes
et les communautés d’agglomération sont à la recherche
d’un équilibre dans leurs relations (partie I) avant d’examiner comment, issu de dynamiques diverses, le couple
communes-communautés peut devenir un accélérateur du
développement des agglomérations (partie II).
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Le choix
professionnel
de tous les territoriaux
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Partie I:
Communes et communautés sont à la recherche d’un équilibre dans leurs relations
1. LA PRISE DE DÉCISION POLITIQUE
ET ADMINISTRATIVE
Les 22 communautés d’agglomération visées par cette
étude présentent des caractéristiques démographiques
variables allant de 403 743 habitants (Toulon Provence
Méditerranée) à 49 000 habitants (Grand Tarbes). Des
écarts importants existent également en ce qui concerne
le nombre de conseillers communautaires : de 170 à Metz
Métropole à 25 au Grand Tarbes. Bien sûr, ces données
structurelles agissent sur le mode de fonctionnement des
institutions et les modalités de la prise de décision politique. Ainsi, tout en prenant en compte cette diversité,
nous avons tenté de mettre en lumière des tendances fortes en ce qui concerne le gouvernement d’agglomération,
le fonctionnement des cabinets des présidents des structures intercommunales et l’évolution du rôle des directeurs
généraux des services.
1.1 Un gouvernement d’agglomération
composé du président de la communauté
et des maires des communes membres
Sur le plan du fonctionnement institutionnel, les communautés d’agglomération sont structurées autour d’un exécutif (Président), d’une assemblée délibérante, d’un bureau
et de commissions thématiques. Le Président dirige les services administratifs et techniques avec l’appui d’un directeur général des services, de directeurs et chefs de service.
Ce dernier peut également être assisté par un directeur de
cabinet. Toutefois, notre travail d’enquêtes sur le terrain
nous autorise à mettre en lumière le fait que cette architecture officielle connaît de nombreuses adaptations.
Sur les 22 communautés d’agglomération visées par notre
étude, 13 sont présidées par le maire de la ville centre. Neuf
communautés sont dirigées soit par le maire d’une commune autre soit par un adjoint au maire de la ville centre.
Par ailleurs, dans quinze communautés chaque commune
membre dispose au moins d’une vice-présidence. Ces données sont confirmées par l’étude conduite par l’ADCF dans
le cadre de son « Club des Agglos » sur les profils politiques des présidents de communautés d’agglomération et
de communautés urbaines (juin 2005).
Dans le cadre du fonctionnement institutionnel officiel,
deux instances de décision et d’arbitrage apparaissent cruciales : l’assemblée délibérante et surtout le bureau. En
effet, dans l’ensemble des communautés d’agglomération
rencontrées, nous avons pu constater que les projets présentant des enjeux importants sont en principe validés en
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bureau avant une mise à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante. Néanmoins, au-delà de ces considérations générales, nos rencontres sur le terrain nous permettent d’affirmer
que le « bureau » connaît des formes d’organisation tout à
fait différentes en fonction des situations locales.
En effet, toutes les communautés d’agglomération possèdent un bureau, composé en général du Président, des viceprésidents et des Présidents de commissions. Celui-ci est
réuni plusieurs fois par mois, souvent sur un rythme hebdomadaire. Toutefois, derrière cette apparente uniformité,
des nuances apparaissent. Ainsi, la communauté d’agglomération du Sicoval a créé un bureau exécutif, qui est une
émanation du bureau et qui est réuni sur une base plus
fréquente. Ce bureau exécutif est la véritable instance de
direction collégiale de la communauté d’agglomération. Au
Grand Tarbes, le bureau est considéré par beaucoup comme
étant une instance « honorifique », les décisions structurantes pour la collectivité étant construites entre le Président de la communauté d’agglomération et les maires. A
Béziers Méditerranée, réuni selon un rythme hebdomadaire,
le bureau s’apparente à une réunion des maires, puisque
président et vice-présidents sont tous maires.
Plus globalement, au fil des enquêtes, la réunion des maires
(le Président et les maires de la communauté d’agglomération) est apparue, dans bien des cas, comme étant plus
importante que le bureau. Plus précisément, la réunion des
maires pourrait être considérée comme étant le véritable
bureau de la communauté d’agglomération. Ainsi, au sein
de la communauté d’agglomération du Bassin d’Arcachon
Sud, une réunion des maires a lieu tous les trimestres et
cette instance constitue un véritable lieu de prise de décision pour tous les projets structurants de la communauté. A
Orléans Val de Loire, la vie de la structure intercommunale
est rythmée par la réunion, tous les mois, de la commission des communes (le Président + les 22 maires). A Metz
Métropole, une conférence des maires, réunie toutes les
six semaines, est le lieu où se prennent les décisions qui
sont ensuite validées par les instances traditionnelles. La
communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest
fonctionne avec une commission de coordination et de proposition composée des cinq maires des cinq communes et
de leurs cinq 1er adjoints également vice-présidents de la
communauté. A Plaine Commune, le G13 (le Président, les
huit maires et les quatre présidents de groupes) constitue
une véritable instance collégiale de pilotage de la communauté. Il convient également de souligner le fait que
dans un certain nombre de cas (Grand Tarbes, Evry Centre
Essonne et Clermont Communauté notamment), les prises
de décision peuvent aussi émerger au sein de réunions des
maires membres de la majorité politique communautaire.
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Par ailleurs, au-delà de ces réunions des maires, nous avons
pu constater que le travail quotidien d’un Président de communauté d’agglomération est largement fait de rencontres
bilatérales avec les premiers magistrats des communes.
Ainsi, plus que le bureau et l’assemblée délibérante, le Président et les maires, réunis dans des configurations variables, peuvent être considérés comme étant le véritable gouvernement de la communauté d’agglomération. Dans ces
instances, le Président de la communauté d’agglomération
apparaît comme étant un primus inter pares s’attachant à
développer un mode de gouvernement consensuel.
Zoom
Agglopôle Provence : une direction politique « bicéphale »
de l’agglomération
Créée fin 2001 avant tout dans une logique de redistribution financière, la communauté Agglopôle Provence tente aujourd’hui de se
transformer en communauté de projet. Les conditions historiques et
économiques présidant à sa création expliquent largement aujourd’hui
la direction politique bicéphale de l’agglomération.
Entre la partie Sud de l’agglomération très industrielle, sa partie Nord
très rurale et la zone d’influence de la ville centre qui ne joue pas de
rôle d’attraction, l’ensemble des communes se sont entendues sur
l’objectif de pouvoir bénéficier des bases importantes de taxe professionnelle générées par les industries pétrochimiques installées sur la
commune de Berre (13 500 habitants, la deuxième ville de l’agglomération en taille de population). En effet, Salon-de-Provence, la ville
centre ne récolte aujourd’hui que 15 % des bases de taxe professionnelle (Berre concentre de son côté 60 % de la taxe professionnelle).
Quelques mois après la création officielle de la communauté, le décès du maire de Salon-de-Provence et premier président de la communauté d’agglomération, puis son remplacement par un conseiller
municipal a compliqué la construction communautaire.
De fait, aujourd’hui, toute la construction communautaire, l’organisation institutionnelle et la prise de décision politique restent marquées
par cette grande prudence. Aux côtés du conseil communautaire présidé par le maire de la ville centre, il existe cependant un bureau dit
restreint où se détermine réellement la stratégie.
L’existence de cette structure qui réunit le président, le vice-président
en charge des finances et le directeur général des services avalise
selon le président lui même l’existence d’une « direction bicéphale ».
Le président et le 1er vice-président chargé des finances arrêtent donc
la liste des rapports et des dossiers techniques et politiques qui seront
présentés au bureau. Les décisions ne sont pas rapportées en commission mais dans le cadre du bureau qui se réunit donc tous les 15 jours.
Systématiquement, le maire de la commune concernée par un rapport
est formellement consulté et se trouve désigné co-rapporteur.
1.2 Les directeurs de cabinet
dans les communautés :
une fonction en cours de consolidation
Un premier regard porté sur nos enquêtes de terrain nous
permet d’affirmer que le niveau d’organisation d’un cabinet d’exécutif d’une communauté d’agglomération dépend
plus de la personne du Président, de la nature de son leadership que de l’organisation institutionnelle de la structure intercommunale.
Ainsi, dans un certain nombre de communautés d’agglomération, le maire de la ville centre, devenu président de
l’EPCI, élargit le champ d’action de son cabinet de maire à la structure intercommunale. C’est notamment le cas
à Béziers Méditerranée, Mulhouse Sud Alsace, Annecy,
Clermont Communauté, Cap L’Orient, Metz Métropole et
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Saint-Quentin. A Mulhouse Sud Alsace, le directeur de
cabinet a longtemps été mutualisé entre la ville centre et
la communauté d’agglomération.
A Plaine Commune, Agglopôle Provence et au Pays d’Aix
notamment, la place et le rôle du directeur de cabinet du
Président de la communauté semblent être en cours de
construction (le recrutement de celui-ci à l’Agglopôle Provence est d’ailleurs récent).
Au Sicoval et au Grand Tarbes, les directeurs généraux des
services jouent également le rôle de directeurs de cabinet. Au Pays de Montbéliard et à Valenciennes Métropole, la présidence de la communauté d’agglomération ne
comprend pas de cabinet. A la communauté d’agglomération du Bassin d’Arcachon Sud, la fonction du directeur de
cabinet du Président de la communauté d’agglomération
paraît être cruciale. En effet, tous les mois, celui-ci anime
une réunion de tous les directeurs de cabinet des maires
des communes membres afin de construire du consensus
autour des projets communautaires.
A la communauté Mulhouse Sud Alsace, nous avons pu cerner les contours de la place du directeur de cabinet dans
le fonctionnement interne quotidien de la communauté
d’agglomération. Tous les vendredis, celui-ci participe à
une instance de pilotage de l’EPCI associant le Président,
le directeur général des services et un vice-président invité
en fonction de la thématique abordée.
Plus généralement, à l’instar des services administratifs et
techniques des communautés d’agglomération, le rôle et
la fonction de directeur de cabinet d’un président d’EPCI
reste à consolider. Aujourd’hui, les directeurs de cabinet
possédant la plus forte légitimité viennent des cabinets de
maires de villes centre puissantes. Dans l’avenir, si la fonction est effectivement validée, le directeur de cabinet du
Président de l’EPCI construira certainement sa légitimité
dans une fonction d’arbitrage et de construction d’équilibres politiques avec les maires des communes membres.
1.3 Le directeur général des services
de la communauté d’agglomération
dans sa relation avec les administrations
des communes membres
La fonction de directeur général des services est commune à toutes les communautés d’agglomération rencontrées sur le terrain. Toutefois, la place de ce dernier
par rapport à la ville centre varie en fonction des configurations locales. Ainsi, à Béziers Méditerranée, le directeur général des services de la ville centre, qui a piloté le
processus de création de l’EPCI, continue d’exercer une
fonction tutélaire en participant à toutes les réunions de
bureau de la communauté d’agglomération. A Pau Pyrénées, le bureau de la DGS de la communauté d’agglomération est situé dans les locaux de l’Hôtel de Ville de la
ville centre, les services communautaires étant situés à
proximité. A Mulhouse Sud Alsace, le directeur général
des services est mutualisé entre la ville centre et la com5 DÉCEMBRE 2005 • LA GAZETTE
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munauté d’agglomération. Par contre, dans des cas où,
comme au Grand Tarbes ou au Sicoval, la communauté
d’agglomération existe dans une logique d’autonomisation par rapport à une ville centre (située ou pas sur son
territoire), la légitimité de la fonction de DGS paraît être
incontestable.
Au-delà de ce positionnement parfois complexe par rapport à la ville centre, les Directeurs Généraux des Services
des communautés d’agglomération paraissent tous être à
la recherche d’un rôle d’animateur, de mise en réseau,
des administrations municipales situées sur le territoire
intercommunal. C’est bien dans cette logique qu’ont été
créées, sur un mode plus ou moins formel, les « réunions
des DGS » : tous les jeudis à Plaine Commune, tous les mardis à Béziers Méditerranée et sur une base au moins mensuelle à Clermont Communauté, Agglopôle Provence, Toulon Provence Méditerranée, Mulhouse Sud Alsace et Evry
Centre Essonne.
Zoom
La conférence des chargés de mission à Toulon Provence Méditerranée
Cette structure qui regroupe l’ensemble des DGS de l’agglomération
est née de la volonté des directeurs généraux de peser sur la construction communautaire. A la création de l’agglomération, les services
communautaires étant réduits à leur simple expression (trois personnes), il a donc été décidé de créer cette conférence des chargés de
mission, chaque DGS agissant pour le compte de l’agglomération sur
le champ de délégation de son maire-Vice Président.
Ainsi, dans un premier temps, on peut souligner que la définition
du champ des politiques communautaires ainsi que la rédaction des
rapports structurants de chaque délégation ont été en grande partie
inspirées directement par les chargés de mission. Aujourd’hui, cette
conférence des chargés de mission qui se réunit toutes les deux semaines et qui fait l’objet d’une indemnisation (environ 620 euros par
mois) assure une triple mission :
- Secrétariat des commissions dont les maires ont la responsabilité
(rédaction de notes de synthèse aux présidents, compte rendus de
commissions…). Cette mission est aujourd’hui la moins importante ;
- Rôle d’interface général entre la commune et l’agglomération assurée par les Directeurs Généraux des Services (fonction qui n’est pas
subdéléguée) :
- Participation et animation de groupes de travail à la fois sur la supervision des pratiques à l’extérieur mais aussi sur des problématiques
communautaires en devenir (groupements de commandes, marchés
publics, réflexion sur la création d’un règlement général de publicité,
les gens du voyage…).
La forte présence des DGS à ces réunions (plus de 90 % de présents)
facilite les échanges d’information et les bonnes pratiques entre agglomération et communes mais aussi de commune à commune. Elle
permet également de faire progresser construction et esprit communautaires. Ainsi, ont été mis en place des groupes de réflexion thématiques transversaux réunissant les services techniques des communes,
voire les responsables des finances ou des ressources humaines.
Toutefois, ce positionnement tout à fait nouveau dans l’administration locale, d’un DGS animateur ou tête de réseau
des administrations municipales infra-communautaires
paraît être crucial pour l’avenir de l’intercommunalité. En
effet, c’est bien à partir d’organisations de ce type que la
préparation de la prise de décision politique pourrait être
optimisée au niveau communautaire. Plus précisément,
cette relation entre le directeur général des services de la
communauté et les directeurs généraux des services des
communes membres peut être considérée comme étant la
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traduction administrative des rapports politiques entre le
Président de l’EPCI et les maires. Cette piste de travail est
développée dans la suite de ce rapport (voir partie 1-3 sur
la mise en œuvre opérationnelle).
1.4 L’existence d’une adhésion politique
au président et/ou au projet communautaire
La désignation des conseillers communautaires par les conseils municipaux influence fortement les modalités de pilotage politique du conseil communautaire par le Président.
En effet, nous avons observé qu’au-delà des logiques d’affrontement politique, celui-ci tente en général de développer des méthodes de travail avec les maires fondées sur
une démarche consensuelle. De plus, la posture du Président varie en fonction de la nature de son leadership : un
maire de ville centre devenu Président de la communauté
ne pilotera pas la structure intercommunale selon le même
registre qu’un élu d’une commune membre ayant suivi la
même trajectoire.
Au regard de ces différents éléments, nous pouvons considérer que l’existence d’un consensus fondé sur l’adhésion
politique au Président est généralement structurée autour
du Président, maire de la ville centre, dont l’autorité politique sur le territoire de la communauté est difficilement
contestable. Dans ce cas, tout en refusant l’hégémonie
de la ville centre, les élus des communes membres adhèrent à la démarche de son maire dans l’espoir de bénéficier d’une extension de la dynamique de sa gestion. La
gestion des communautés d’agglomération de Pau Pyrénées, Annecy, Valenciennes Métropole, Saint-Quentin, du
Pays d’Aix, de l’Agglomération Troyenne, de Béziers Méditerranée, le Pays de Montbéliard, Toulon Provence Méditerranée, Metz Métropole et Clermont Communauté obéit
à cette logique.
Lorsque la communauté est présidée par un élu d’une
commune membre autre que le maire de la ville centre,
la construction du consensus s’inscrit dans le cadre d’un
débat autour de l’élaboration et la mise en œuvre du projet communautaire. En effet, nos rencontres sur le terrain
nous autorisent à insister sur le fait que, dans ce cas, le
Président de la communauté multiplie les instances de
concertation formelles et informelles avec les maires afin
de valider, d’actualiser et de faire vivre le projet communautaire. La gestion des communautés de Mantes en
Yvelines, Cap L’Orient, Grand Tarbes, Sicoval, Bassin d’Arcachon Sud, Evry Centre Essonne, Agglopôle Provence,
Territoire de la Côte Ouest et Orléans Val de Loire s’inscrit
dans ce cadre.
Ainsi, le Président du Sicoval nous a-t-il expliqué que le
projet communautaire est constamment rediscuté au fil des
dossiers lors des réunions du Bureau exécutif. De plus, ce
dernier a également insisté sur l’importance du temps de
la discussion. Une prise de décision sur un dossier peut
être ainsi reportée afin de favoriser l’émergence d’un consensus. La configuration particulière du Grand Tarbes, qui
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se caractérise par le fait que le Président (PS), n’est pas
du même parti politique que celui de la ville centre (UMP),
est également intéressante à mentionner.
En effet, le consensus est ici construit en deux temps : le
Président de la communauté discute d’abord avec les maires des communes membres ; lorsqu’un accord est trouvé,
ces derniers lui donnent un mandat pour négocier avec le
maire de la ville centre. Ces différents exemples nous permettent d’affirmer que lorsque la communauté est présidée
par un élu autre que le maire de la ville centre, c’est bien
le niveau d’adhésion au projet communautaire qui détermine la construction du consensus.
Dans les deux cas, nous pouvons percevoir l’émergence
d’un nouveau mode d’élaboration de la prise de décision
politique locale fondée sur le dialogue, la négociation et
le consensus. En effet, les communautés d’agglomération,
en réunissant dans le cadre d’un même niveau institutionnel des élus ne partageant certes pas toujours les mêmes
options politiques et stratégiques mais tous légitimés par
le suffrage universel direct dans leurs communes, constituent bien un nouveau cadre de recherche de consensus
autour de projets structurants et de services à la population sur un territoire.
Il convient maintenant d’analyser les modalités selon
lesquelles ce mode de gestion fondé sur la recherche du
consensus se décline dans le cadre de la définition du
pacte fondateur. Pour ce faire, nous proposons, à partir notamment de nos enquêtes de terrain, de déconstruire les mécanismes de partage des compétences entre
communes et communautés et de construction de l’intérêt communautaire à l’œuvre dans les communautés d’agglomération.
2. LE PARTAGE DES COMPÉTENCES
ET LA NOTION D’INTÉRÊT
COMMUNAUTAIRE
A la différence des communes qui possèdent une compétence générale, les communautés d’agglomération sont
régies par les principes de spécialité et d’exclusivité. Elles
ne peuvent ainsi exercer que les compétences qui leur ont
été transférées par les communes et qu’elles exercent par
substitution. Comme tout établissement public, la communauté d’agglomération est donc limitée dans son activité
au strict exercice des compétences transférées, et ne peut
donc avoir de « clause générale de compétence » comme
les communes.
La contrepartie de ce principe de spécialité réside dans une
jurisprudence du Conseil d’Etat qui dispose que la compétence ne peut être exercée que par un seul titulaire, le
transfert de compétence vers la communauté d’agglomé-
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ration impliquant donc, pour la commune, le dessaisissement immédiat et total de cette compétence. Il s’agit là
du principe d’exclusivité.
Ce dessaisissement est-t-il toujours total, est-il réel ou
bien purement théorique ? C’est ce que nous essaierons
d’analyser en accordant une attention particulière à la
notion d’intérêt communautaire qui est vue par certains
comme une remise en cause des principes d’exclusivité et
de spécialité. En réalité, nous verrons qu’en consacrant l’intérêt communautaire pour les communautés d’agglomération, la loi du 12 juillet 1999 a contribué à faire de cette
notion, l’élément nodal de la répartition des compétences
membres, les principes d’exclusivité et de spécialité continuant à s’exercer pleinement.
Au-delà de leurs compétences traditionnelles et statutaires, les communautés d’agglomération interviennent
aujourd’hui dans des domaines historiquement communaux, avec des champs de compétences qui ne cessent de
s’élargir. Si le dessaisissement des communes est réel sur
la plupart des compétences transférées, nous montrerons,
après une analyse de la définition de l’intérêt communautaire et de ses implications, que les rapports entre communautés d’agglomération et communes membres sont parfois plus ambigus sur les compétences devant faire l’objet
d’une définition de l’intérêt communautaire.
2.1 Un état des lieux des champs
de compétences couverts par les
communautés d’agglomération
Depuis la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement
et à la simplification de la coopération intercommunale,
les compétences transférées aux communautés d’agglomération se répartissent en trois catégories, selon l’article
L. 5216-5 du CGCT
2.1.1 Les compétences
des communautés d’agglomération
De par la loi, et en particulier l’article L 5216-5 du CGCT, les
communautés d’agglomération sont soumises à une répartition triptyque des compétences : obligatoires, optionnelles, facultatives.
Rappel du cadre juridique : l’article L.5216-5 du CGCT
2.1.2 Les enseignements dégagés
par l’analyse des compétences exercées
par les communautés d’agglomération.
Sur l’ensemble des communautés d’agglomération étudiées, nous ne pouvons que constater la diversité des
situations rencontrées tant au niveau du nombre de compétences transférées à la communauté d’agglomération
qu’au niveau des domaines couverts par les compétences
facultatives.
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Quatre compétences dites « obligatoires », que la communauté d’agglomération exerce de plein droit en lieu et place des communes
membres :
- En matière de développement économique : création, aménagement,
entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale,
tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire qui sont
d’intérêt communautaire ; actions de développement économique
d’intérêt communautaire ;
- En matière d’aménagement de l’espace communautaire : schéma
de cohérence territoriale et schéma de secteur ; création et réalisation
de zones d’aménagement concerté d’intérêt communautaire ; organisation des transports urbains au sens du chapitre II du titre II de la
Loi nº 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports
intérieurs, sous réserve des dispositions de l’article 46 de cette loi ;
- En matière d’équilibre social de l’habitat : programme local de l’habitat ; politique du logement d’intérêt communautaire ; actions et aides
financières en faveur du logement social d’intérêt communautaire ; réserves foncières pour la mise en œuvre de la politique communautaire
d’équilibre social de l’habitat ; action, par des opérations d’intérêt
communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ;
amélioration du parc immobilier bâti d’intérêt communautaire ; la
communauté d’agglomération est titulaire du droit de préemption
urbain dans les périmètres fixés, après délibération concordante de
la ou des communes concernées, par le conseil de communauté pour
la mise en œuvre de la politique communautaire d’équilibre social de
l’habitat ;
- En matière de politique de la ville dans la communauté : dispositifs
contractuels de développement urbain, de développement local et
d’insertion économique et sociale d’intérêt communautaire ; dispositifs locaux, d’intérêt communautaire, de prévention de la délinquance.
Au moins trois compétences dites « optionnelles », car devant être
choisies parmi six :
- Création ou aménagement et entretien de voirie d’intérêt communautaire ; création ou aménagement et gestion de parcs de stationnement
- Assainissement ;
- Eau ;
- En matière de protection et de mise en valeur de l’environnement
et du cadre de vie : lutte contre la pollution de l’air, lutte contre les
nuisances sonores, soutien aux actions de maîtrise de la demande
d’énergie, élimination et valorisation des déchets des ménages et
déchets assimilés ou partie de cette compétence dans les conditions
fixées par l’article L. 2224-13 ;
- Construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire (ainsi que les bâtiments du
culte en Alsace-Moselle) 7 ;
- Action sociale d’intérêt communautaire.
Lorsque la communauté d’agglomération exerce la compétence « action sociale d’intérêt communautaire », elle peut en confier la responsabilité pour tout ou partie à un centre intercommunal d’action sociale
constitué dans les conditions fixées à l’article L. 123-5 du code de
l’action sociale et des familles. Le choix de ces compétences est arrêté
par décision des conseils municipaux des communes intéressées dans
les conditions de majorité qualifiée requises pour la création.
• En ce qui concerne les compétences optionnelles :
- Six communautés d’agglomération ont pris cinq compétences optionnelles sur six (celles d’Annecy, du Pays de
Montbéliard, de Plaine Commune, du Sicoval, du Grand Tarbes et de Béziers Méditerranée). Pour chacune de ces quatre communautés d’agglomération, la compétence « Action
sociale d’intérêt communautaire » n’a pas été retenue en
compétence optionnelle.
- Deux communautés d’agglomération ont choisi quatre
compétences optionnelles (celles de Mantes en Yvelines
et de Metz Métropole). Dans ces deux cas, on retrouve à
chaque fois les trois compétences suivantes : « assainissement », « protection et mise en valeur de l’environnement
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et du cadre de vie », ainsi que la « construction, l’aménagement, l’entretien et la gestion d’équipements culturels
et sportifs d’intérêt communautaire ».
- Quatorze communautés d’agglomération (le reste de notre
échantillon) se sont saisies du minimum légal, soit trois
compétences optionnelles.
Une forte majorité de communautés d’agglomération, soit
19 sur 22 au total, ont pris la compétence « protection et
mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie » en
compétence optionnelle. Sur ces 19 communautés d’agglomération, 8 ont intégré dans cette compétence « la collecte et le traitement des ordures ménagères » (celles de
Cap L’Orient, du Territoire de la Côte Ouest, de Mulhouse
Sud Alsace, du Pays d’Aix, de Metz Métropole, de Mantes
en Yvelines, de Plaine Commune, Pau-Pyrénées et de SaintQuentin pour la collecte uniquement).
18 communautés d’agglomération se sont saisies de la
compétence optionnelle « construction, aménagement,
entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs
communautaires ».
17 communautés d’agglomération ont choisi la compétence optionnelle « création ou aménagement et entretien de voirie d’intérêt communautaire ; création ou aménagement et gestion de parcs de stationnement d’intérêt
communautaire ». L’environnement, la voirie et la gestion
d’équipements culturels et sportifs communautaires sont
donc les trois grandes compétences optionnelles choisies
majoritairement par les communautés d’agglomération
de notre panel.
Un peu en retrait, on retrouve la compétence optionnelle
« assainissement » prise par 12 communautés d’agglomération. Il est à noter que deux communautés d’agglomération s’en sont saisies non en compétence optionnelle mais
en compétence facultative.
On peut évoquer ici qu’il nous est arrivé de constater, à
plusieurs reprises, que certaines communautés d’agglomération ne respectaient pas systématiquement la répartition triptyque des compétences selon qu’elles soient obligatoires, optionnelles ou facultatives. Il arrive, en effet,
que certaines communautés assimilent des compétences
optionnelles à des compétences facultatives.
A la marge, sept communautés d’agglomération ont opté
pour la compétence optionnelle « Eau » parmi lesquelles
celles de Saint-Quentin, d’Evry Centre Essonne, de Mantes
en Yvelines, de Plaine Commune, de Béziers Méditerranée
du Pays de Montbéliard et d’Annecy.
Enfin, aucune des communautés d’agglomération de notre
échantillon ne s’est saisie de la compétence « Action sociale d’intérêt communautaire ».
• En ce qui concerne les compétences facultatives :
C’est là où se manifeste le mieux le formidable élargissement des champs de compétence des communautés d’agglomération. Au-delà de leurs compétences statutaires, les
communautés d’agglomération ne cessent d’intervenir dans
des domaines historiquement communaux.
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Pour preuve, au travers de leurs compétences facultatives,
et en plus de leurs compétences obligatoires et optionnelles, les communautés d’agglomération interviennent dans
des secteurs extrêmement variés, de plus en plus visibles
et proches du citoyen :
- Jeunesse : compétences « Auberge de jeunesse » à
Clermont-Communauté, gestion des « équipements de
loisirs » à Saint-Quentin, « subventions au foyer des jeunes travailleurs » à Pau Pyrénées.
- Social : compétences « social » à la communauté d’agglomération du Bassin d’Arcachon Sud, « CFA d’agglomération » à Orléans Val de Loire, « petite enfance » à Mulhouse Sud Alsace.
- Multimédia : « compétence TIC » à CAP l’Orient et Orléans
Val de Loire, « Schéma Haut Débit » à la communauté
d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest, « Pôle
multimédia » à Clermont Communauté, « compétence
câbles » à la communauté d’agglomération de Mantes en
Yvelines et d’Annecy.
- Développement économique, tourisme, enseignement
supérieur : compétences « itinéraires cyclistes et pédestres » à Mulhouse Sud Alsace, « tourisme » à Toulon Provence Méditerranée, « office de tourisme intercommunal »
au Territoire de la Côte Ouest et à Béziers Méditerranée,
« Enseignement supérieur » à la communauté d’agglomération troyenne, d’Annecy, Valenciennes Métropole, au
Grand Tarbes et Cap l’Orient, « maintien et développement de l’agriculture » à la communauté d’agglomération
du Pays d’Aix en Provence.
- Vieillesse, Santé : compétences « personnes âgées » à Mulhouse Sud Alsace, à Valenciennes Métropole, « téléalarmes personnes âgées » à Clermont-Communauté, « compétence gérontologie » à la communauté d’agglomération
d’Annecy.
- Sécurité : compétences « protection civile » à Saint-Quentin, « traitement de la délinquance et sécurité » à Mulhouse Sud Alsace, « police intercommunale » à la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest,
« service de lutte contre les incendies » et « fourrières
animales » à Metz Métropole, « service d’incendie et de
secours » à Bassin d’Arcachon Sud, à Valenciennes Métropole, à Annecy et de Mantes en Yvelines, « prévention
routière » au Pays de Montbéliard, « fourrières animales »
à Béziers Méditerranée.
- Equipements funéraires : « gestion d’équipements funéraires » à Saint-Quentin, d’un « crématorium » à Orléans Val
de Loire et Clermont Communauté, « création et gestion
d’un cimetière intercommunal » à Evry Centre Essonne.
- Accueil des gens du voyage : communautés d’agglomération de Cap l’Orient, d’Arcachon Bassin Sud, du Pays d’Aix,
du Pays de Montbéliard, du Grand Tarbes et de Mulhouse
Sud Alsace.
- Relations Internationales, coopération décentralisée :
Cap l’Orient, Territoire de la Côte Ouest, Evry Centre
Essonne.
206
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La prise de nouvelles compétences par les communautés
d’agglomération n’est pas un cas isolé. A titre d’illustration, depuis le mois d’octobre 2002, la communauté d’agglomération de Pau Pyrénées s’est saisie des compétences
suivantes :
- le soutien aux établissements cinématographiques classés « art et essai » dont la fréquentation porte sur l’ensemble du territoire communautaire.
- le soutien à l’organisation du Grand Prix Automobile.
- la gestion des écoles de musique et leur mise en réseau.
- le soutien aux structures de sport collectif de haut niveau
à statut professionnel ayant un impact économique dans
l’agglomération paloise.
Au-delà de la diversité des situations rencontrées, il convient de mettre l’accent sur l’importance que revêt la tradition et l’histoire intercommunale dans le choix des compétences.
En effet, au moment de la création de la communauté
d’agglomération, par transformation et/ou par mise en
commun de structures de coopération, celle-ci « hérite »
des compétences précédemment mutualisées entre les
communes. Puis, c’est à partir de ce socle historique que
les communautés d’agglomération débattent et décident
de monter en puissance sur de nouvelles compétences à
transférer.
Il en va ainsi pour la compétence « culture » à la communauté d’agglomération d’Evry Centre Essonne. La prédominance de cette compétence (55 % du budget communautaire) s’explique par le poids qu’elle avait déjà acquis au
sein du Syndicat d’Agglomération Nouvelle qui préexistait
à la communauté d’agglomération d’Evry Centre Essonne. Il
en va de la même logique pour la compétence « protection
contre les crues d’eau » à la communauté d’agglomération
du Pays de Montbéliard et pour la compétence « Nouvelles
technologies de l’information et de la communication » à la
communauté d’agglomération du Bassin d’Arcachon Sud.
Pour autant, la tradition intercommunale n’est pas le seul
critère pertinent dans l’explication du choix des compétences par les communautés d’agglomération.
Ce choix résulte le plus souvent du dosage entre critères
objectifs (la situation géographique de la communauté,
par exemple, va créer des contraintes ou des nécessités
particulières : les menaces d’incendie en Gironde obligent
la communauté d’agglomération du bassin d’Arcachon sud
à se saisir de la compétence « service d’incendie et de
secours », de même, la prédominance de l’activité touristique comme ressource économique déterminante à La
Réunion incite la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest à opter pour la compétence facultative « office de tourisme intercommunal ») et critères
subjectifs (la personnalité du Président, par exemple, fera
que, parfois, une communauté d’agglomération sera plus
investie ou plus en pointe dans certains champs : c’est le
cas du rôle pionnier de Valenciennes Métropole en termes
de « renouvellement urbain » sous la présidence du Minis5 DÉCEMBRE 2005 • LA GAZETTE
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tre de la cohésion sociale ou bien des performances de la
communauté d’agglomération de Mantes en Yvelines dans
le domaine des déchets quand son Président est également
président du Groupe d’étude parlementaire sur la gestion
des déchets).
A rebours de ce mouvement général d’extension des compétences à partir d’un socle historique, nous pouvons évoquer le cas de la communauté d’agglomération d’Agglopôle
Provence. En effet, après une période de montée en puissance communautaire, Agglopôle Provence se développe
prioritairement autour de cinq compétences stratégiques :
le développement économique, l’eau et l’assainissement,
les transports, l’environnement et les déchets, l’aménagement de l’espace.
Aujourd’hui, tout en poursuivant cet effort de consolidation, la communauté d’Agglopôle Provence, sans pour
autant envisager de relancer l’extension des compétences, accélère le transfert d’équipements communaux au
plan communautaire (piscines, centres de loisirs…).
L’objectif reste bien sûr la construction prudente d’une
intercommunalité solide mais aussi, plus tacitement, de
soulager les communes de charges importantes de fonctionnement. Toutefois, cette volonté de progresser dans
la mutualisation de certains gros équipements culturels
n’est pas sans poser problème notamment parmi les petites communes qui estiment avoir peu à gagner dans cette
démarche. On peut raisonnablement penser que la création, dans le cadre du prochain rapport d’orientation budgétaire, d’une cellule communautaire de deux personnes
en charge de l’appui administratif aux petites communes (établissement de fiches de paie, aide au budget…),
agit comme une forme de compensation pour les petites
communes.
2.2 La prise de compétences
par les communautés d’agglomération
au travers de la définition de l’intérêt
communautaire
Si le dessaisissement des communes est réel sur la plupart
des compétences transférées, il n’en demeure pas moins
que les rapports entre communautés d’agglomération et
communes membres est parfois plus ambigu sur les compétences devant faire l’objet d’une définition de l’intérêt
communautaire.
2.2.1 La notion d’intérêt communautaire
et ses implications
• Seules certaines compétences sont soumises à l’obligation de définition de l’intérêt communautaire.
Innovante en droit français, la notion d’intérêt communautaire permet une pleine application du principe de subsidiarité qui veut qu’un niveau d’administration confie à un
autre niveau, ce qui lui est difficile d’assumer seul 8.
Cette notion a pour objet de préciser la ligne de partage
durable entre les compétences de la communauté d’agglo5 DÉCEMBRE 2005 • LA GAZETTE
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mération et celles des communes dans un domaine donné,
une opération, une action ou un équipement.
L’intérêt communautaire est donc une clef de répartition
dans l’exercice des compétences et permet de savoir « Qui
fait quoi ? » au sein d’une même compétence. Définir l’intérêt communautaire revient à distinguer dans une compétence donnée les actions et les équipements qui continueront à relever du niveau communal, de ceux qui par
leur étendue, leur contenu, leur objet stratégique, leur
dimension financière ou leur rayonnement sur le territoire
intercommunal doivent être gérés par la communauté et
donc lui être transférés.
Les principes de spécialité et d’exclusivité continuent donc
de s’appliquer pleinement aux communautés d’agglomération. C’est au regard de cette « ligne de partage » que le
juge appréciera si ces principes sont bien respectés.
De façon générale, la définition de l’intérêt communautaire
s’impose de par la loi aux domaines de compétences obligatoires et optionnels suivants pour les communautés d’agglomération : le développement économique, l’aménagement de l’espace, l’équilibre social de l’habitat, la politique
de la ville, la voirie et le stationnement, les équipements
culturels et sportifs. Cette notion peut également être introduite pour la définition de compétences facultatives.
Lorsque l’exercice des compétences est subordonné à la
reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt
est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil de la
communauté d’agglomération.
A contrario, la circulaire du 5 juillet 2001 rappelle que certaines compétences concernant la planification stratégique
et la gestion de services publics ne peuvent faire l’objet que
d’un transfert total. Elle liste ainsi le schéma de cohérence
territoriale, le plan local d’urbanisme, le programme local
de l’habitat, l’eau, l’assainissement, les ordures ménagères
et l’organisation des transports urbains.
A ces règles générales, il convient d’ajouter qu’au niveau de
la communauté d’agglomération, la notion d’intérêt communautaire ne doit trouver à s’appliquer que dans les seuls
cas où les statuts y font référence. Il ne suffit pas qu’une
compétence puisse théoriquement être partagée entre la
communauté et les communes membres pour qu’elle le
soit concrètement. Il faut également que les statuts le
prévoient explicitement.
• Les différentes techniques de définition de l’intérêt communautaire
Les élus locaux sont libres de transférer à la communauté tout ou partie d’une compétence, dès lors que celle-ci
peut-être scindée. Le législateur n’a en effet jamais souhaité encadrer explicitement la manière de définir l’intérêt
communautaire quant à son contenu.
En 2001, la Direction Générale des Collectivités Locales
(DGCL) préconisait une définition au moyen de « critères
objectifs permettant de fixer une ligne de partage entre les
communautaires et celles qui demeurent de nature communale qu’il s’agisse d’opérations, zones et équipements exis-
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29/11/05 12:20:03
tants ou futurs ». Cette circulaire précisait que ces critères
pouvaient être par exemple de nature quantitative, financiers (seuils), physiques (superficie, nombre de lots ou de
logements) ou géographiques. Au titre des critères qualitatifs, elle donnait comme exemple la fréquentation d’une
infrastructure en nombre de véhicules-jour ou la fréquentation d’un équipement en nombre d’entrées semaine.
Dans une circulaire du 15 septembre 2004, la DGCL confirmait son analyse en souhaitant que la définition de l’intérêt communautaire ne se réduise pas à une liste de zones,
d’équipements ou d’opérations au sein des différents blocs
de compétences. Cette question de la définition de l’intérêt communautaire est bien à l’ordre du jour dans les
communautés d’agglomération, puisqu’un certain nombre
d’entre-elles, dont les communautés d’agglomération du
Pays d’Aix, de Toulon Provence Méditerranée et celle du
Pays de Montbéliard, pour se conformer aux dispositions
de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ont décidé de lancer un chantier global
devant aboutir à de nouvelles délibérations générales sur
l’intérêt communautaire secteur par secteur.
Dans cette optique, nous avons pu observer trois méthodes de définition de l’intérêt communautaire :
- La méthode par critères : qu’ils soient quantitatifs ou
qualitatifs.
- La méthode par énoncés de listes (de zones, d’équipements ou d’opérations)
- La combinaison des deux méthodes : soit alternativement, soit par cumul (la détermination de l’intérêt communautaire fait l’objet de critères d’encadrement qui se
traduisent par une liste).
a - La méthode par critères correspond à l’essence même
des communautés qui est l’élaboration et la mise en œuvre
d’un projet de développement dépassant l’échelle communale.
Le travail d’élaboration des critères implique de la part
des élus communautaires une réflexion approfondie sur
la définition de ce projet et sur les moyens de sa mise en
œuvre. Toutefois, pour certaines compétences (et notamment actions de développement économique, politique de
la ville, politique du logement), ces critères peuvent être
difficiles à appréhender.
Ainsi, à titre d’exemple, la communauté d’agglomération du Pays de Montbéliard, dans une délibération du
13 décembre 1999, avait été l’une des premières communautés à déterminer des critères afin de délimiter l’intérêt communautaire de chacune des compétences qui lui
sont dévolues.
Au vu de cette délibération, le Conseil de communauté a
décidé de « déterminer le caractère d’intérêt communautaire d’une opération, d’une action ou d’un équipement au vu
de l’un au moins des quatre critères généraux suivants :
- le périmètre de l’opération ou le champ d’application
de l’action, se développe sur le territoire de plusieurs
communes ;
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- l’opération ou l’action est stratégique pour la mise en
œuvre du projet d’agglomération ou du Schéma Directeur, ou de tout autre document de réflexion, de prospective ou de programmation dont l’élaboration relève
de la compétence de la Communauté ;
- l’opération ou l’action est déterminante pour l’équilibre
socio-économique de l’agglomération ;
- l’étude générale ou une démarche de programmation
requiert une cohérence d’agglomération ».
Globalement, l’ensemble des communautés d’agglomération qui ont eu recours à cette méthode ont utilisé, à quelques variantes près, les critères théorisés puis diffusés par
l’Assemblée des communautés de France (ADCF).
Mulhouse Sud Alsace s’inscrit également dans cette logique de définition de l’intérêt communautaire par critères,
parallèlement à l’élaboration de la vision stratégique du
projet d’agglomération pour les cinq années à venir dans
un « plan de référence », lequel décline les grandes actions
et opérations selon quatre axes prioritaires et en prévoit
la programmation financière.
D’autres communautés d’agglomération ont décidé d’affiner la logique des critères en élaborant un ensemble de
critères pour chaque compétence. Cette pratique nous a
semblé extrêmement intéressante, évitant ainsi les critiques adressées aux critères d’ensemble jugés parfois trop
généraux. Nous prendrons ici l’exemple de Metz Métropole, une des plus avancées en la matière, en nous intéressant à trois délibérations relatives à la définition de
l’intérêt communautaire de trois compétences : équipements culturels, développement économique, équilibre
social de l’habitat.
Délibération du 28 avril 2003 relative
à la définition de l’intérêt communautaire
en matière d’équipements culturels.
« Considérant que l’intérêt communautaire est déterminé
à la majorité des 2/3 du Conseil,
Approuve la définition de l’intérêt communautaire en
matière d’équipements culturels ainsi qu’il suit :
En ce qui concerne les salles de spectacles, les musées et
les centres d’art, sont reconnus d’intérêt communautaire
les équipements publics existants et futurs répondant à au
moins deux critères parmi les quatre suivants :
- présenter un caractère unique, sans équivalent dans l’agglomération,
- proposer une activité de nature à satisfaire une offre globale de services culturels à l’échelle de l’agglomération,
- bénéficier d’un rayonnement communautaire ou extracommunautaire en terme de fréquentation,
- associer plusieurs collectivités publiques au financement
du fonctionnement et/ou de l’investissement.
En ce qui concerne, les équipements publics d’enseignement culturel, outre les conditions définies ci-dessus, ils
devront répondre au critère supplémentaire suivant :
- décerner des diplômes nationaux de niveau supérieur. »
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Délibération du 28 octobre 2002 relative
en matière de développement économique.
Considérant que l’intérêt communautaire est déterminé à
la majorité des deux tiers du Conseil,
matière de développement économique ainsi qu’il suit :
Les zones d’activité économique
La définition de l’intérêt communautaire en matière de
zones d’activité économique répond aux principes suivants :
- pour les zones existantes, limiter les transferts aux zones
d’activités publiques inachevées et aux zones districales,
- pour les zones futures, cibler les interventions de la communauté d’agglomération de Metz Métropole sur les pôles
structurants présentant un intérêt stratégique pour le
développement économique de l’agglomération.
Dans ces conditions, sont reconnues d’intérêt communautaire les opérations répondant à deux catégories de critères :
- les zones d’activité économique existantes en cours
d’aménagement
- la création de nouvelles zones d’activité industrielle,
commerciale ou tertiaire présentant un intérêt stratégique et un véritable potentiel de développement pour
l’agglomération.
Les actions de développement économique.
La définition de l’intérêt communautaire en matière d’actions de développement économique répond aux principes suivants :
- favoriser le dynamisme des entreprises implantées sur
l’agglomération messine,
- contribuer à la création et à l’implantation d’entreprises
sur l’agglomération
- améliorer le rayonnement et l’attractivité du tissu économique de l’agglomération
Les actions économiques présentant un caractère de proximité resteront de la compétence exclusive des communes, telles que les animations commerciales, les marchés
forains, les opérations de soutien au petit commerce et à
l’artisanat local…
Délibération du 24 février 2003 relative
en matière d’équilibre social de l’habitat.
Considérant que l’intérêt communautaire est déterminé à
la majorité des deux tiers,
matière d’équilibre social de l’habitat ainsi qu’il suit :
Le logement aidé ou réglementé constitue, en référence
au Programme local de l’habitat de la CA2M, la cible privilégiée d’exercice de la compétence en matière d’équilibre
social de l’habitat.
En outre, cette définition de l’intérêt communautaire
répond aux principes prioritaires suivants :
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- accompagner les communes dans leur démarche d’accueil
de logements sociaux
- soutenir les actions de résorption de l’habitat insalubre
- favoriser les interventions en faveur des opérations de
restructuration lourde du parc immobilier bâti
- aider au développement des structures d’hébergement
d’urgence
- contribuer au renforcement de l’accession sociale à la
propriété.
Dans ce cadre, la mise en œuvre d’une politique communautaire en matière d’équilibre social de l’habitat repose
sur une déclinaison de cinq axes d’intervention :
- l’information sur le logement
- les dispositifs participant à la définition ou à la mise en
œuvre d’une politique de peuplement
- l’action foncière
- le financement du logement social
- la préservation du patrimoine bâti ».
On voit bien là que cette définition de l’intérêt communautaire par compétence et par critères est plus
affinée que l’énoncé de simples critères généraux qui
ont pu permettre à certaines communautés d’agglomération de recourir à l’intérêt communautaire pour des
actions, opérations, équipements qui ne le sont manifestement pas.
Certaines communautés d’agglomération ont même poussé
la logique encore plus loin. Outre cette méthode de définition de l’intérêt communautaire par respect de critères,
certaines communautés ont appliqué cette règle de respect de critères à leur participation financière dans certains
secteurs. Ainsi, l’Agglomération Troyenne s’est fixée des
critères en matière de subventions culturelles soulignant
par là même que la communauté « n’est pas un guichet de
financements culturels supplémentaires mais :
- Son intervention devrait constituer un levier au développement d’actions culturelles intéressant l’ensemble
de l’agglomération.
- Elle privilégie le soutien aux projets ».
Aussi, la commission de la culture attribue les aides en
fonction des critères suivants :
Sur l’intérêt communautaire :
- Critère impératif : le projet doit toucher un public d’agglomération.
- Critères subsidiaires : le projet prend appui sur le territoire de l’agglomération ; le projet procure des retombées
en termes d’image, de notoriété pour la communauté ; le
projet présente un caractère événementiel.
Sur l’intérêt culturel :
- Critère prédominant : labellisation institutionnelle (prix,
financement par le Conseil Général, Régional, la DRAC…)
- Critères subsidiaires : innovation et recherche ; médiation
culturelle et tarifs ; organisation.
Dans une démarche similaire, Valenciennes Métropole, a
défini cinq critères pour identifier une manifestation culturelle d’intérêt communautaire :
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- critère d’unicité : l’événement doit être unique sur tout
le territoire.
- l’événement doit dépasser le simple territoire d’une commune.
- l’événement doit avoir réuni des partenariats extra-communaux.
- l’événement doit conférer un certain rayonnement à l’agglomération.
- il doit exister une diversité des sources de financement.
b - La méthode par énoncé de listes (de zones, d’équipements ou d’opérations). Cette méthode est tout autant
recevable mais ses effets pratiques sont totalement différents.
Une telle énumération par liste présente l’avantage d’une
sécurité juridique certaine tant pour l’action des communes
que pour celle des communautés. En indiquant l’ensemble
des actions et des équipements qui relèvent de la communauté, on peut déduire a contrario l’étendue des compétences qui demeurent communales. En revanche, le recours
à un système de liste permet de s’exonérer du nécessaire
travail de réflexion préalable sur la définition du projet de
développement communautaire. Il est par ailleurs de nature à figer de façon limitative l’étendue des compétences
communautaires en subordonnant toute évolution à l’engagement d’une procédure parfois lourde.
Un nombre important de communautés d’agglomération de
notre panel semble avoir privilégié cette méthode.
A titre d’exemple, la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte Ouest a défini compétence par compétence, sous forme de listes, l’intérêt communautaire. Ainsi,
en ce qui concerne la compétence développement économique, les statuts précisent que la communauté est compétente pour « la création, l’aménagement, l’entretien et
la gestion des zones d’activité industrielle, commerciale,
tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire
qui sont d’intérêt communautaire ». S’en suit une liste des
zones considérées comme d’intérêt communautaire par la
majorité des deux tiers du Conseil de communauté.
Il en va de même pour la communauté d’agglomération du
Bassin d’Arcachon Sud, qui a privilégié une approche par
énoncé de listes. Dans la « déclaration relative à l’intérêt
communautaire » nous pouvons lire « de manière générale,
doivent être reconnus d’intérêt communautaire toutes les
actions, opérations, zones et équipements dont l’intérêt
n’est pas détachable du développement, de l’aménagement
ou de la politique de cohésion sociale de l’ensemble de la
communauté. A partir de ces éléments, l’accord intervenu
entre les élus sur la notion d’intérêt communautaire s’établit comme suit, compétence par compétence… ». S’en suit
une liste de compétences, en matière de développement
économique, d’aménagement de l’espace communautaire,
d’équilibre social de l’habitat, de politique de la ville, d’environnement, de voirie et stationnement, d’équipements
culturels et sportifs et de compétences facultatives…
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c - Les communautés d’agglomération qui ont opté pour
la combinaison des deux méthodes
Certaines communautés d’agglomération ont effectivement
choisi une combinaison des deux méthodes : la détermination fait alors l’objet de critères génériques (principes
d’encadrement) qui se traduisent par une liste.
On peut ici évoquer le cas du Pays d’Aix, qui a décidé
de combiner les deux méthodes. Dans une décision du
20 juillet 2001 relative à la définition de l’intérêt communautaire, le Conseil a ainsi décidé que :
- en priorité la méthode par énoncé de listes s’applique :
« il en résulte que la définition de l’intérêt communautaire fait l’objet de décisions particulières portant sur
chacune des actions ou opérations susceptibles d’être
concernées »
- la méthode par critères est tout de même conservée pour
fixer un cadre général : « il semble néanmoins opportun
que la communauté se dote en la matière d’une doctrine
interne précisant les principes généraux qui présideront
à la définition future de l’intérêt communautaire. Cette
doctrine fixerait le cadre général dans lequel s’inséreraient les décisions particulières ultérieures portant sur
l’intérêt communautaire ».
Dans le cadre de ce deuxième point, le Conseil de communauté avait décidé de retenir les critères suivants :
- « le périmètre de l’action ou de l’opération se développe
sur le territoire de plusieurs communes ;
- lorsque l’action ou l’opération porte sur le territoire d’une
seule, elle présente un intérêt pour plusieurs communes
membres sur au moins l’un des points suivants : développement économique, aménagement de l’espace, politique de cohésion sociale ou de gestion urbaine, services rendus à la population, protection et mise en valeur
de l’environnement, événements susceptibles d’accueillir
des publics de plusieurs communes ;
- l’action ou l’opération permet d’assurer la cohérence
spatiale, économique, environnementale ou la solidarité
financière et sociale qui sont nécessaires au développement durable de la communauté d’agglomération et à son
évolution en pôle de développement urbain.
Lorsque l’un ou l’autre de ces critères sera rempli, le conseil
de la communauté sera appelé à se prononcer sur l’intérêt
communautaire de l’action ou de l’opération ».
Globalement, notre observation nous a aussi permis de
souligner que la définition de l’intérêt communautaire
avait tendance à poser plus de problèmes dans des communautés d’agglomération multipolaires que dans les communautés d’agglomération où il existe une ville centre
importante. Il suffit de prendre le cas précédent, celui de
la communauté d’agglomération du Pays d’Aix, pour s’en
convaincre.
Au sein de cette communauté d’agglomération multipolaire (cinq communes de plus de 10 000 habitants), deux
champs de compétence restent encore délicats au niveau
local : la voirie communautaire (le périmètre qui évolue en
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fonction de l’intérêt plus ou moins conjoncturel des maires, le cas typique étant celui des entrées de ville) ainsi
que l’ensemble de la compétence « zones d’activité » (un
maire bloquant le transfert global de la ZAC de « Plan de
campagne » et de ses 5 000 emplois).
Il convient enfin de mentionner l’existence d’une autre
technique de combinaison des deux méthodes. Certaines
communautés d’agglomération ont ainsi choisi d’appliquer la méthode de définition de l’intérêt communautaire par listes pour la majorité des compétences, mais
sur quelques compétences, elles vont avoir recours à la
méthode des critères, et inversement. C’est ici le cas du
Sicoval, lequel a opté pour la méthode de définition de
l’intérêt communautaire par listes sur la quasi totalité
des compétences à l’exception de la compétence « animation et coordination de la vie locale » où des critères
ont été fixés :
« Est considéré d’intérêt communautaire toute structure,
initiative ou action :
- dont l’activité s’inscrit délibérément dans une zone territoriale qui dépasse le cadre communal voire intercommunal entre deux ou plusieurs communes du territoire ;
- qui, dans son fonctionnement, est ouverte à tous les
habitants du Sicoval notamment par l’absence de condition d’accès discriminante sur le lieu de résidence ;
- qui tend à fédérer divers acteurs, à mutualiser les moyens,
à optimiser leur fonctionnement, à créer des coopérations
pour le développement de leurs différents projets ;
- et qui contribue à la mise en œuvre et à la réussite de
la politique du Sicoval définie par le Conseil de Communauté ».
2.2.2 L’impact de la définition de l’intérêt
communautaire sur l’exercice des compétences
par les communautés d’agglomération
• Ces trois méthodes de définition de l’intérêt communautaire engendrent des différences sensibles dans le choix de
ce qui relève de l’intérêt communautaire ou non au sein
même de ces compétences.
Pour illustrer cette observation, nous focaliserons notre
attention sur les deux compétences « développement économique » et « habitat ».
• En ce qui concerne, le développement économique :
Suivant le mode de définition de l’intérêt communautaire,
les compétences exercées en la matière peuvent sensiblement différer. Toutefois, en matière de développement économique, la répartition des compétences est relativement
claire et n’engendre pas de chevauchements de compétences. Nos interlocuteurs ont bien insisté sur le fait que le
développement économique est une compétence « quasi
naturelle » pour les communautés d’agglomération qui collectent la taxe professionnelle unique.
Dans certains cas, et notamment celui du Pays de Montbéliard, nous avons même constaté que cela pouvait avoir
un effet pervers. En effet, le passage à la taxe profession5 DÉCEMBRE 2005 • LA GAZETTE
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nelle unique et le transfert de la compétence, ont entraîné
le désintérêt de certaines communes vis-à-vis des entreprises. Certaines d’entre elles ne sont donc plus coopératives : elles vont jusqu’à refuser parfois l’implantation de
nouvelles entreprises ou sont des freins pour la réalisation
de nouvelles ZAC ou l’extension de parcs existants. Dans
ces conditions, c’est même souvent le Préfet qui intervient en arbitre.
Cependant, on voit bien que l’étendue des compétences considérées d’intérêt communautaire diverge selon la
méthode utilisée. Si on prend le cas des actions de développement économique d’intérêt communautaire, la communauté d’agglomération de Pau Pyrénées inclut dans ce
domaine :
- « L’élaboration et la mise en œuvre d’une politique cohérente de développement économique au niveau de l’agglomération ;
- la délimitation, la création, l’aménagement et la gestion des zones d’activités industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique ou aéroportuaire d’intérêt
communautaire ;
- sur les zones communautaires, la possibilité de mettre
à disposition des bâtiments ou relais et d’apporter aux
entreprises les aides prévues par la loi ;
- la participation aux financements de la Cité des métiers ;
- reconstruction des centres de formation de la chambre
des métiers et de l’AFBTP ».
De même, au sein du Bassin d’Arcachon Sud, un nombre
plus important d’actions de développement économique
sont considérées comme étant d’intérêt communautaire
à savoir :
- « les études, enquêtes et actions de promotion économique et touristique ;
- l’élaboration et la mise en œuvre d’un projet de développement économique de l’agglomération ;
- la création et la gestion d’une agence de développement
économique ;
- les aides directes et indirectes aux entreprises qui s’inscrivent dans le projet de développement économique de
l’agglomération ;
- la contribution au développement des réseaux des NTIC
sur le territoire de l’agglomération ;
- l’élaboration et la gestion d’un contrat d’agglomération ».
Metz Métropole va quant à elle considérer que sont d’intérêt communautaire les actions de développement économique telles que « l’aide à la création d’entreprises » ou
bien « le soutien à la formation et au développement de
l’enseignement supérieur » alors que, dans le même temps,
le Territoire de la Côte Ouest va plutôt s’attacher à la
« réalisation, l’aménagement, la gestion, la promotion et
l’animation d’équipements et d’infrastructures à vocation
économique de portée micro régionale » ainsi qu’au « développement du tourisme équestre » (dans le cadre d’un grand
projet de développement de l’éco-tourisme équestre).
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• En ce qui concerne l’intérêt communautaire en matière
d’équilibre social de l’habitat :
Dans ce domaine, le degré d’avancement diffère sensiblement selon les communautés d’agglomération. En théorie, sont d’intérêt communautaire en matière d’équilibre
social de l’habitat :
- le programme local de l’habitat ;
- la politique du logement, notamment du logement social
- L’action, par des opérations d’intérêt communautaire, en
faveur du logement des personnes défavorisées ;
- L’amélioration du parc immobilier bâti d’intérêt communautaire.
Certaines communautés ont accumulé un retard certain en
la matière, l’intérêt communautaire n’ayant toujours pas
été défini pour certaines. C’est le cas notamment d’Evry
Centre Essonne qui est en cours d’élaboration de son PLH
(aujourd’hui la moitié du diagnostic a été réalisé), de
réflexion sur la définition d’une politique d’intérêt communautaire dans le champ du logement, ainsi que sur la
création d’un outil de préemption communautaire. Sur la
déconcentration des aides à la pierre, les élus rencontrés
y semblent plutôt favorables, de même que sur la volonté de réduire le nombre de bailleurs sur le territoire communautaire : un protocole a bien été signé entre l’Etat, la
Région, le Département, la Communauté d’agglomération
pour abaisser à six le nombre de bailleurs mais pour l’instant les effets ne se font pas encore sentir.
Cependant, cette situation trouve des explications historiques. Au départ, il s’agissait d’un syndicat d’agglomération
nouvelle, ce qui impliquait un développement facile du fait
de la maîtrise du sol public et de promoteurs immobiliers
fortement intéressés. Ces éléments expliquent que pendant
longtemps il n’y a pas eu de réelle nécessité de développer une politique du logement. Or, aujourd’hui, la situation n’est plus la même avec la présence de trente bailleurs
sociaux et l’absence de réelle politique de soutien.
La communauté d’agglomération s’est aujourd’hui fortement investie dans le secteur. En ce qui concerne la définition de l’intérêt communautaire du logement, un document
interne de travail a été élaboré dont l’objectif est ainsi
énoncé : « à travers les enjeux relevés à ce stade d’avancement du PLH, définir quels pourraient être les blocs de
compétences de l’agglomération et des communes et en
esquisser les conséquences pratiques ».
A l’opposé, on va trouver Valenciennes Métropole très en
pointe sur cette question. Là encore, on trouve des explications historiques à ce degré d’avancement dans la définition de l’intérêt communautaire. A la fin de la parenthèse industrielle, fin des années 70 (toute la géographie,
l’économie, l’urbanisme, la sociologie restent marqués par
deux siècles d’industrie lourde), l’agglomération de Valenciennes traverse une grande crise et notamment du point
de vue de l’habitat avec un paysage marqué par la construction immobilière autour des anciens puits de mines.
212
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Dans la zone Nord de l’agglomération, dite le « corridor
minier », la situation est même catastrophique, avec une
zone sur le déclin. Il existe très peu de logements, et
ceux qui existent, qu’ils soient publics ou privés sont très
dégradés. Dans ces conditions, la construction communautaire a été perçue comme une solution de développement
possible. Selon les propres termes du Directeur général des
services de la communauté « dans la spirale du déclin, on
dépasse ses clivages traditionnels ».
On peut d’ailleurs faire ici le parallélisme saisissant avec
la communauté d’agglomération de Mantes en Yvelines,
dont l’ensemble des communes membres se sont regroupées dans un premier temps pour sortir la ville centre, Mantes La Jolie, de la spirale du déclin, et qui est aujourd’hui
aussi pionnière en matière de logement.
Dès lors, on comprend bien pourquoi Valenciennes Métropole s’est très rapidement saisie de la compétence logement/habitat puis s’est attelée à la définition de l’intérêt
communautaire en la matière ainsi qu’à la réalisation de
son PLH. Dès 1999, l’Association Départementale de Développement du Valenciennois (ADV) avait développé un diagnostic du logement sur la circonscription. Aujourd’hui, le
PLH de Valenciennes Métropole s’appuie sur quatre priorités :
- Un rééquilibrage de l’offre au plan territorial.
- Une augmentation de l’offre.
- La reconquête de l’habitat dégradé.
- La réduction de l’insalubrité.
L’efficacité tient sans doute à la méthode. Le Président
de la commission Habitat-Logement réunit les membres
tous les premiers mardis du mois en présence d’un expert.
Dans ce cadre, au cours de l’élaboration du PLH, des ateliers ont été mis en place (refus de faire appel à un cabinet de conseil) pour faire émerger des propositions adaptées au territoire.
Dans la même optique, les communautés d’agglomération
de Valenciennes Métropole, de Mulhouse Sud Alsace et du
Pays d’Aix et de Saint-Quentin se sont déjà portées candidates à la délégation de compétences des aides à la pierre
pour le 1er janvier 2006.
• L’exercice des compétences par les communautés d’agglomération
Au gré de notre observation sur le terrain, nous avons pu
construire quatre catégories d’exercice ou de non-exercice
des compétences par les communautés d’agglomération.
Les quatre cas sont les suivants :
- 1er cas : les compétences ont été transférées, la définition de l’intérêt communautaire réalisée si nécessaire, et
elles sont alors exercées normalement par la communauté
d’agglomération : le cas idéal et majoritaire.
- 2e cas : des compétences ont été transférées, sont exercées, mais l’intérêt communautaire n’a pas été défini.
- 3e cas : certaines compétences génériques ont été transférées mais ne sont pas encore exercées par les communautés d’agglomération.
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- 4e cas : des compétences n’ont pas été transférées, et
sont donc théoriquement du ressort des communes, mais
sont quand même exercées par les communautés d’agglomération.
Zoom
Priorité au renouvellement urbain à Valenciennes
Le PLH de Valenciennes Métropole a été adopté en décembre 2003.
Il identifie comme priorité « la reconquête du parc privé ancien ».
7 700 logements privés ne disposent en effet d’aucun confort, soit
10 % du parc de résidences principales (5 % au niveau national). Par
ailleurs, 4 400 logements sont vacants. Pour atteindre cet objectif,
la communauté a initié, avec d’autres partenaires, deux Opérations
Programmées d’Amélioration de l’Habitat de Renouvellement Urbain
(OPAH RU) : l’une sur le « Corridor minier » et le bassin de Blanc Misseron (près de 800 logements à traiter en 5 ans), l’autre sur le centre
de Valenciennes (500 logements à traiter). Au total, neuf communes
sont concernées et 1 300 logements doivent être traités en cinq ans.
La gestion de ces opérations est assurée par deux services de Valenciennes Métropole : le service « habitat - logement » et le service
« renouvellement urbain-GPV » regroupés au sein de la direction du
« développement et de la solidarité du territoire ».
La communauté est maître d’ouvrage de l’OPAH RU du centre de Valenciennes : cependant, les personnes qui suivaient ces dossiers à la
ville avant le transfert de compétences à l’agglomération, continuent
de les gérer et rendent compte directement aux responsables de Valenciennes Métropole de l’avancement des opérations. Cette situation
« informelle » devrait progressivement cesser avec le transfert effectif
des dossiers de renouvellement urbain à la communauté.
La gestion de l’OPAH RU du « Corridor minier » est coordonnée par Valenciennes Métropole sans pour autant que la communauté soit maître
d’ouvrage. Une convention signée en avril 2005 définit le rôle et l’intervention de chaque partenaire, notamment pour la communauté et
les communes concernées. Avec ces deux opérations, la communauté
a décidé de définir « l’intérêt communautaire », non pas en fonction
des actions menées, mais en fonction des territoires traités. Cette approche permet de garantir une cohérence des opérations sur lesquelles
interviennent plusieurs partenaires.
• Le premier cas est le plus évident et le plus répandu. Il
s’agit de la simple application de la norme qui s’impose
aux communautés d’agglomération. Nous l’avons illustré
lors des parties précédentes et nous ne reviendrons donc
pas dessus.
• Il en va de même pour le deuxième cas, des compétences transférées et exercées, mais où l’intérêt communautaire n’a pas encore été totalement défini. Nous avons
évoqué ce point précédemment, c’est par exemple le cas
de la communauté d’agglomération d’Evry Centre Essonne
en matière de logement, phénomène s’expliquant par des
raisons historiques.
• Ensuite, on constate que certaines compétences génériques ont bien été transférées, apparaissent dans les statuts de la communauté d’agglomération, mais ne sont pas
encore exercées.
C’est par exemple le cas du Bassin d’Arcachon Sud qui dispose théoriquement de la compétence « gestion des équipements culturels et sportifs » mais qui, pratiquement, ne
l’exerce pas encore. Il en va de même pour la compétence
« commerce et artisanat » toujours pour le Bassin d’Arcachon Sud.
Globalement, nous avons aussi rencontré ce type de configurations dans diverses communautés d’agglomération
sur les compétences « Environnement » ou bien « dispo5 DÉCEMBRE 2005 • LA GAZETTE
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sitifs locaux de prévention de la délinquance », transférées mais non encore exercées par les communautés. Cette
situation peut devenir problématique, lorsque, considérant que la compétence a été transférée à la communauté
d’agglomération, les communes membres s’en « désintéressent », alors même que la communauté d’agglomération ne l’exerce pas.
• Enfin, il existe le cas inverse où la compétence n’a pas
été transférée en tant que telle à la communauté d’agglomération mais où cette dernière l’exerce tout de même, de
manière plus ou moins consciente.
Il faut révéler ici que nous avons surtout observé cette
situation dans le domaine de la compétence « gestion des
équipements culturels ». Certaines communautés d’agglomération ont bien la compétence « gestion » de certains
équipements mais semblent aller parfois au-delà de leur
propre compétence en faisant parfois la programmation et
l’animation culturelle. C’est notamment le cas de l’agglomération d’Annecy ou bien, dans une moindre mesure, du
Pays de Montbéliard.
Cette configuration peut générer des tensions entre communes et communautés d’agglomération ainsi que l’incompréhension des citoyens sur le « qui fait quoi ? ». Finalement,
la notion d’intérêt communautaire apparaît bien « comme
la meilleure et la pire des choses » (selon l’expression du
Directeur général des services de la communauté d’agglomération du Pays d’Aix). En effet, nombre de nos interlocuteurs sur le terrain ont insisté sur l’ambivalence de cette
notion. L’intérêt communautaire est la meilleure des choses car il institutionnalise la coopération entre communes et met en valeur le principe de subsidiarité ; la pire
des choses, car il peut générer parfois chevauchements,
opacité du système, incompréhension de la population et
choix discutables.
Le fait même que certaines communautés d’agglomération
n’aient pas encore procédé à la définition de l’intérêt communautaire sur l’ensemble des compétences prévues par
la loi, rajoute à ce manque de lisibilité pour le citoyen.
Justement, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés
et responsabilités locales qui imposait aux communautés
d’agglomération de définir l’intérêt communautaire dans
un délai d’un an, allait dans le sens d’une plus grande clarification. A défaut, la totalité de la compétence serait ipso
facto transférée au groupement.
Mais les difficultés à définir des critères objectifs, clairs
et non discutables, en lien avec la construction d’un projet communautaire, les difficultés à vaincre les particularismes historiques et locaux, ont entraîné le besoin d’un
nouveau délai.
Une disposition repoussant d’un an - soit au 17 août 2006
- la date limite de définition de l’intérêt communautaire
a donc été adoptée par le Parlement dans la loi d’orientation sur l’énergie (texte de la commission mixte paritaire). Il s’agissait bien pour les élus de contourner la difficulté d’une définition de l’intérêt communautaire d’une
213
29/11/05 12:20:05
compétence. Le Gouvernement a estimé qu’elle ne remet
pas en cause l’exigence pour ces derniers de fixer clairement la ligne de partage entre compétences communales
et communautaires dans les nouveaux délais qui leur seront
impartis par la loi.
Ce travail d’exploration des mécanismes de partage des
compétences et de construction de l’intérêt communautaire à l’œuvre dans les communautés d’agglomération
nous permet d’appréhender le fait que les relations entre
communes et communautés sont, dans bien des cas, fondées sur des équilibres instables. C’est dans ces conditions
que les communautés d’agglomération doivent mettre en
œuvre leurs compétences, selon des modes de structuration, d’organisation et de coopération avec les communes
très différenciés.
3. LA MISE EN ŒUVRE PAR
L’ADMINISTRATION DES COMPÉTENCES
COMMUNAUTAIRES
L’analyse des 22 situations locales nous permet de témoigner de la diversité et parfois de la complexité des adaptations qui sont à l’œuvre. Néanmoins, ces dernières procèdent toutes d’une logique commune : mettre en œuvre
les moyens humains, managériaux, contractuels, relationnels nécessaires afin d’assumer au mieux des compétences
encore souvent partagées avec les communes.
Le couple communes-communauté constitue ainsi indéniablement la cheville ouvrière de la mise en œuvre
opérationnelle de ce pacte, même s’il est souvent mis
à l’épreuve et recherche lui-même son équilibre. Il s’appuie sur une administration communautaire en cours
de structuration et des organisations et modes de fonctionnement parfois innovants, une mise en commun de
moyens communaux ou communautaires (mutualisation),
et enfin des relations de travail plus ou moins formalisées et performantes.
3.1 La structuration des administrations
communautaires
3.1.1 Un fort essor des effectifs
communautaires
• Les effectifs à fin 2004
Les effectifs des agglomérations étudiées vont de 120 agents
(Valenciennes Métropole) à 1 450 (Plaine Commune). En
comparaison à la moyenne nationale de 246 agents par
communauté d’agglomération à fin 2004, notre panel présente neuf communautés inférieures à cette moyenne et
douze supérieures. Pour une comparaison plus pertinente,
il faut ramener ce nombre à la population du territoire,
214
cd_du_5_12_2005.indd 214
la moyenne nationale se situant alors à deux agents pour
mille habitants. Il conviendrait également de nuancer les
résultats en fonction du mode de gestion des dispositifs
communautaires, interne ou externalisé. En l’absence de
données précises sur la part de la gestion déléguée, nous
avons observé quatre grandes catégories :
Nombre d’agents
Noms des communautés d’agglomération
Nombre
pour mille habitants
Valenciennes Métropole et Territoire de la
moins d’un
2
Côte Ouest
Agglopôle Provence, Clermont
Communauté, Beziers-Méditerranée,
Agglomération Troyenne, Toulon
entre 1 et 2
Provence Méditerranée, Mantes en
11
Yvelines, Orléans Val de Loire, Grand
Tarbes, Cap L’Orient, Pau Pyrénées et
Pays d’Aix
Sicoval, Mulhouse sud Alsace, Pays
de Montbéliard, Saint-Quentin, Metz
3à4
7
Métropole, Evry Centre Essonne et
Bassin d’Arcachon Sud
5à6
Plaine Commune et Annecy.
2
On peut affiner ces chiffres en analysant la taille relative de la structure communautaire par rapport aux services de la ville centre : on s’aperçoit que plus la structure
intercommunale est étoffée, plus elle représente une part
importante des services municipaux.
- Lorsque les effectifs sont inférieurs ou égaux à
deux pour 1 000 habitants, ils ne font que 5 à 30 % des
services municipaux qui restent donc comparativement
assez étoffés. Cela laisse penser que ceux-ci n’ont que
peu effectué de transferts de services ou d’agents en
faveur de l’agglomération. Les structures communautaires
sont donc comparativement légères, et on peut penser
qu’elles mettent en œuvre leurs compétences avec peu
de moyens, ou en s’appuyant sur des ressources externes
(réseaux, services municipaux). A noter, le cas particulier
de Lorient, dont les services communautaires peu étoffés
(2 agents/1 000 habitants) représentent tout de même
45 % des services municipaux, mais qui présente la particularité d’avoir mis très tôt ses services en commun avec
la ville centre (V. infra).
- A partir de trois agents pour 1 000 habitants, les services communautaires représentent un tiers et jusqu’à 70 %
des effectifs municipaux, laissant penser que les services communautaires véritablement étoffés sont constitués principalement des agents transférés de la ville centre (système de « vases communicants »), à moins que
les services communautaires se soient étoffés indépendamment de la ville centre - structure antérieure, recrutements : c’est le cas du Pays de Montbéliard, du Pays
d’Aix, d’Evry Centre Essonne et du Sicoval (absence de
ville centre).
Il convient donc d’approfondir cette analyse sur la taille
des structures administratives communautaires en examinant le nombre d’agents issus de l’ancienne structure et/ou
nouvellement transférés par les communes avec la création
de la communauté d’agglomération.
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• Les transferts de personnels : de la théorie à la pratique
Malgré les dispositions du CGCT qui impliquent un transfert de moyens et notamment humains avec le transfert
de compétences à un établissement public de coopération
intercommunale, nos observations des mécanismes effectivement à l’œuvre dans les EPCI révèlent manifestement des
nuances dans l’appréciation du cadre réglementaire :
- Il existe des alternatives au transfert de personnels : lors
de la négociation des transferts, le choix a pu être fait de
procéder à un calcul de charges correspondant ou encore
à une mise à disposition de services ;
- Ce ne sont pas nécessairement des compétences intenses
en capital humain : au moment du transfert, les services
de développement économique municipaux étaient, selon
nos observations, peu étoffés, et souvent limités à la ville centre, ou même inexistants (cas à la ville de Tarbes
et à Salon-de-Provence). Dans la plupart des cas également, les structures intercommunales antérieures assuraient déjà les compétences techniques à forts effectifs
(collecte des déchets, assainissement). Selon la qualité
des accords finaux, les transferts ont ainsi pu se solder
par une simple transmission de dossiers.
- Cela s’explique d’autant plus dans le cas de compétences qui restent partagées avec les communes, ou sur lesquelles des agents n’étaient affectés que partiellement :
l’habitat est souvent géré avec l’urbanisme, la politique
municipale d’action culturelle ne se limite pas aux équipements culturels qui sont transférés ; de même la ville
centre peut conserver une politique économique, notamment en faveur du commerce et de l’artisanat.
De manière générale, nous avons observé trois types de
configurations :
1re configuration : Quelques agglomérations se sont constituées par un transfert massif des agents des communes,
et essentiellement de la ville centre : c’est le cas d’Annecy,
Mulhouse Sud Alsace et Cap l’Orient. Les structures préexistantes étaient restées légères. A Cap L’orient, le district
s’appuyait déjà sur une mise en commun de services avec
la ville centre. A Plaine Commune, la majeure partie des
agents travaillait auparavant dans l’ensemble des communes membres et exercent désormais leurs fonctions dans
les services territorialisés de la communauté.
2e configuration : Des agglomérations ont bénéficié de transferts liés à la prise en charge de compétences ciblées notamment les ordures ménagères et les équipements.
De même qu’à l’Agglomération Troyenne où la médiathèque
emploie 90 des 170 agents que compte la structure, 56 %
des agents du Grand Tarbes ont été transférés avec les équipements culturels et sportifs : écoles de musique, bibliothèques, piscines. On peut observer une tendance similaire à
Toulon Provence Méditerranée où 150 agents sur 750 travaillent à l’Opéra et à Béziers Méditerranée (effectif de 60
agents à la médiathèque). A Metz Métropole, un peu moins
de 450 agents ont été transférés entre 2002 et 2005 : 100 de
la ville centre et de Montigny ont été transférés au titre des
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ordures ménagères, 312 personnes ont été transférées avec
les équipements culturels : opéra, théâtre, musées, école des
Beaux-Arts et conservatoire national de région. A Pau Pyrénées, environ 33 % des effectifs sont composés des agents
transférés au titre de la compétence des ordures ménagères.
A Agglopôle Provence, près de deux tiers des agents se concentrent autour des directions de gestion et de traitement
des déchets et de gestion de la piscine communautaire.
3e configuration : A l’opposé, quelques agglomérations
n’ont pas ou peu bénéficié de transferts d’agents avec la
transformation en communauté d’agglomération et la prise
de nouvelles compétences, pour des raisons différentes :
• Des structures antérieures qui exerçaient déjà tout ou
partie des compétences obligatoires des communautés
d’agglomération :
Seuls quelques agents, chargés de la collecte des ordures
ménagères, ont été transférés ou mis à disposition par les
principales communes membres du Pays de Montbéliard ;
les négociations lors de la commission d’évaluation et du
transfert des charges ayant été difficiles. Cependant, les
autres champs de compétences relevaient déjà en grande
partie de la compétence du district, qui disposait d’effectifs comparativement importants.
De même, Evry Centre Essonne présente la particularité
d’être issue de la transformation d’un Syndicat d’Agglomération Nouvelle. La plupart des compétences gérées
aujourd’hui étaient déjà exercées par le SAN ; aussi n’y at-il pas eu de transfert de compétences des communes vers
la communauté d’agglomération mais plutôt transferts de
compétences et des personnels du SAN. De même, le Sicoval, fort d’une longue tradition de coopération intercommunale, possédait déjà sa propre administration.
• Des structures antérieures peu étoffées et des négociations difficiles.
A l’opposé, le Territoire de la Côte Ouest, Clermont Communauté et l’Agglomération Troyenne présentent une situation
similaire : l’absence de transferts de personnels pour accompagner la prise en charge de compétences au niveau communautaire. Cela s’explique généralement par l’absence ou
la difficulté des négociations de la commission d’évaluation
des transferts de charge. Au Territoire de la Côte Ouest par
exemple, l’absence d’accord entre les communes centrales
voulant conserver leurs prérogatives sur des dossiers stratégiques d’une part, et les communes du Nord qui souhaitent bénéficier de l’expertise de services communautaires
de l’autre, se solde par une absence totale de transferts de
personnels. Selon les acteurs clermontois, les transferts
auraient pu présenter un risque de dilution de la dimension
collective d’un service, qui n’aurait pas pu être opérationnel
dans l’immédiat, argument tout à fait pertinent.
En conséquence, ces communautés d’agglomération ont
dû procéder à des recrutements afin de faire face aux
besoins engendrés par les transferts de compétences. Ainsi l’Agglomération Troyenne a-t-elle fonctionné, durant
les deux premières années de son passage en communau-
215
29/11/05 12:20:06
té d’agglomération, de manière « embryonnaire », avant
de s’étoffer par des recrutements (25 % des effectifs) en
propre et le transfert d’un équipement culturel qui représente 50 % de ses effectifs actuels. Clermont Communauté
a procédé au recrutement direct de 15 % de ses effectifs actuels. Elle a également recours à des conventions
de mise à disposition (V. infra). Au Territoire de la Côte
Ouest, la communauté a permis d’amplifier un mouvement de titularisation (cas des travailleurs dits journaliers, particularité des collectivités territoriales françaises d’Outre mer.).
Focus
Deux stratégies différentes :
Orléans Val de Loire et Agglopôle Provence
Fin 2001, à sa création, Orléans Val de Loire comptait environ 60
agents. Début 2005, ils sont plus de 500. Cette forte progression
des effectifs a deux origines, à l’impact et aux conséquences très
différents.
Près de 250 d’entre eux sont des personnels transférés des communes
membres. Le principal enjeu les concernant relève de la gestion des
ressources humaines : il a fallu harmoniser 9 régimes indemnitaires,
l’aménagement des temps de travail et d’astreintes différents, puis
rassembler ces agents au sein d’une nouvelle direction en charge de
l’assainissement et de la collecte des ordures ménagères. L’intégration
de nouveaux agents ne va par conséquent pas de soi.
Le recrutement du reste des effectifs est, quant à lui, moins la preuve
d’un transfert incomplet de personnel que le symbole de la volonté
d’étoffer ses effectifs, pour pouvoir offrir aux habitants le service de
qualité prévu par le projet d’agglomération. L’enjeu est ici plus d’ordre
financier : face au risque d’inflation constaté des dépenses de fonctionnement, quelles ressources mobiliser ?
L’organisation d’Agglopôle Provence, beaucoup plus « légère », reflète
assez fidèlement la volonté affichée de construire une intercommunalité prudente et solide. Il existe très clairement, y compris dans le discours de l’équipe administrative, le refus de créer une superstructure
qui viendrait doublonner les communes. Ainsi, la communauté affiche
ostensiblement ses faibles frais de structure (moins de 5 % du budget
de fonctionnement). Aujourd’hui, n’ayant pas les moyens en propre de
mener ses politiques, la communauté s’appuie sur les communes. Ses
effectifs sont de ce fait relativement faibles : 130 personnes dont 60 %
sont concentrés autour des directions de la collecte et du traitement et la
gestion de la piscine intercommunale. L’équipe administrative centrale
ne dépasse pas 30 personnes, sachant qu’il existe par ailleurs trois antennes de la communauté dans les communes (8 personnes au total).
A Metz Métropole, une grande partie des agents de la direction du développement économique de la ville centre a été
transférée, alors que les compétences politique de la ville,
habitat (garantie d’emprunts) ont donné lieu à un simple
transfert de dossiers.
En effet, dans la majeure partie des communautés d’agglomération, nous avons pu observer une tendance au transfert
en bloc de la compétence économique, seules quelques villes
centre conservant une équipe réduite dans ce domaine, dont
l’action est souvent orientée vers le commerce de centre ville et l’artisanat. C’est le cas à Béziers, Montbéliard, Troyes,
Valenciennes, Saint-Denis ou encore Arcachon.
Le cas de la compétence habitat est plus délicat, car la
définition de l’intérêt communautaire est parfois difficile dans un domaine politiquement et socialement
sensible, les villes souhaitant maîtriser l’évolution de
l’habitat sur leur territoire. La ville d’Evry a ainsi conservé sa direction de l’habitat et son équipe au com-
216
cd_du_5_12_2005.indd 216
plet, dans la mesure où l’intérêt communautaire est en
cours d’élaboration.
Dans tous les cas, la mise en œuvre du programme local de
l’habitat, du ressort unique de l’agglomération, nécessite
l’intervention des communes qui gardent généralement la
maîtrise du droit des sols et souvent la construction de
logements sociaux : à Montbéliard par exemple, ce sont
essentiellement des agents issus de l’agence d’urbanisme
qui ont intégré les services communautaires pour faire face
à la montée en charge de la compétence habitat (dossier
ANRU multisite notamment), la ville centre conservant son
équipe. Le Bassin d’Arcachon Sud, de même que le Pays
d’Aix, ont également conservé leurs effectifs. Dans ce dernier cas, il n’y a pas de service partagé ni de relations de
compensation entre communauté et ville centre. Cependant, la présence et le travail de la communauté dans les
communes a contribué à renforcer la capacité d’expertise
dans les communes (notamment en matière foncière, devenir des zones NB, politiques de réserves foncières, Zones
d’Aménagement différé…).
Quelques cas font figure d’exception : Mantes-en-Yvelines
assure en effet pleinement cette compétence, de même
que Béziers-Méditerranée, ayant intégré les équipes municipales.
La compétence « équipements culturels » enfin, est l’occasion pour certaines communautés d’étendre leur champ
strict d’intervention à celui des actions culturelles (portage de manifestations importantes, cofinancements, etc.),
ce d’ailleurs de manière plus ou moins explicitée dans les
statuts. Ce champ reste cependant toujours du ressort des
communes, qui conservent toute leur légitimité – et toutes
leurs équipes non affectées aux équipements transférés. Le
développement de l’action communautaire se fait ainsi le
plus souvent par des recrutements, ce qui pose la question
de la cohérence des interventions des équipes.
Il faut noter à l’issue de cette observation, une agglomération qui fait quelque peu figure d’exception, dans la
mesure où elle a procédé à un transfert en bloc des compétences dans ces trois domaines : il s’agit du Sicoval. Le
transfert de compétences à la communauté d’agglomération a réellement mis fin à l’intervention des communes
dans les domaines du développement économique, et de
l’habitat. Cette organisation se traduit par le fait que lorsqu’un domaine d’activité entre dans le cadre de l’intérêt
communautaire, il est géré intégralement par les services
de la communauté d’agglomération. Les services du Sicoval assurent une forme de prolongation de services municipaux, dans la mesure où ils proposent gratuitement des
prestations d’ingénierie et de conseil aux communes.
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Focus
La compétence équilibre social de l’habitat
Communauté d’agglomération du bassin d’Arcachon sud : un rôle
d’impulsion et de coordination de la politique du logement
L’agglomération du bassin d’Arcachon Sud connaît une situation extrêmement tendue du marché de l’habitat. La forte augmentation de
la population au cours des dernières années (+ 1,56 % par an contre
+ 0,66 % par an pour le département de la Gironde) due en grande
partie au solde migratoire positif (+ 2,13 % par an) et la baisse de la
taille des ménages permettent d’évaluer le besoin pour les six années
à venir à environ 4 000 logements.
Par ailleurs, l’agglomération connaît un déficit important en matière
de logements sociaux par rapport à l’objectif fixé par la loi SRU : 6,3 %
sur l’agglomération contre 20 % fixés par la loi avec des différences
sensibles par communes :
% de
logements
Communes membres
sociaux
actuels
Arcachon
7%
Gujan-Mestras
2%
La Teste-de-Buch 11 %
Le Teich
18 %
Nombre de logements sociaux
manquants pour atteindre le
seuil de 20 %
908 logements
1 137 logements
1 033 logements
99 logements
Lors de son arrivée en 2001, le Président a considéré le logement
comme un enjeu majeur, les tensions sur le marché pouvant devenir
un frein au développement économique de l’agglomération. Il a donc
impulsé l’élaboration par la communauté d’agglomération d’un PLH.
qui fut adopté en 2003. Celui-ci fixe un objectif quantitatif (3 840
logements à construire en 6 ans) et de diversification de l’offre (dont
2 000 logements sociaux).
La mise en œuvre de ce programme se fait dans un contexte où les
communes membres ont beaucoup de mal à se dessaisir de la compétence du logement qu’elles ont pourtant transférée à la communauté.
Les responsables de la communauté sont sur ce point convaincus de
la nécessité de préciser le partage des compétences. L’agglomération,
où une seule personne travaille sur l’habitat et le logement, joue donc
un rôle d’impulsion et d’aide technique auprès des communes, ainsi
qu’un rôle important de coordination pour assurer la mise en œuvre
du PLH. Pour ce faire, deux groupes de travail ont été mis en place sur
« l’action foncière » et « l’habitat et la solidarité ».
Mantes-en-Yvelines : une politique et une gestion entièrement communautaires
Les objectifs assignés au PLH de l’agglomération de Mantes-en-Yvelines, adopté en 2003, sont au nombre de trois :
- réajuster le parc social : la perte des 2/3 des emplois industriels de la
zone a entraîné un surdimensionnement du parc de logements sociaux
qui représente 40 % des résidences principales ;
- maîtriser et orienter la pression immobilière : initier des programmes qui contribuent à améliorer la qualité et l’attractivité urbaines,
accompagner la mutation des sites stratégiques et éviter de perturber
le marché immobilier local.
- mettre en œuvre un projet urbain de territoire : dans une zone qualifiée par les responsables locaux de « relégation urbaine », le but est de
stopper la dérive des quartiers en difficultés et de mettre en œuvre une
politique intercommunale assise sur un diagnostic partagé.
Pour atteindre ces objectifs, la politique du logement est devenue
entièrement communautaire (élaboration du PLH, mise en place
d’une commission de coordination intercommunale, transformation
de l’OPHLM de Mantes-la-Jolie en OPAC communautaire, attribution
du logement communautaire). La communauté est donc compétente
pour contracter les emprunts, pour définir les programmes de démolition et pour accorder les aides en matière de réhabilitation. Le
service d’instruction des permis de construire et du droit des sols
est mutualisé et apporte son appui aux communes membres. La
communauté sera par ailleurs candidate pour gérer les aides à la
pierre. De plus, la communauté d’agglomération s’est associée avec
la commune de Limay pour créer le syndicat mixte du Mantois. Pour
le Président de la communauté d’agglomération, « le logement est
devenu un tel enjeu qu’on ne peut pas faire l’économie d’une stratégie d’agglomération ».
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Focus
Facteurs explicatifs des niveaux de structuration communautaire
Il est possible d’esquisser quelques pistes d’explications à ces différents degrés de structuration, à partir de ce que nous avons pu observer ou percevoir lors de nos études de terrain. Le nombre d’agents
transférés et la politique de recrutement induite dépendent principalement de l’équilibre trouvé entre les différents acteurs en jeu :
- Le maire de la ville centre : en ayant fréquemment la double casquette de Maire et de Président, il tient à la fois à garder la maîtrise
sur son territoire et la compétence humaine, et mettre la capacité
administrative dont il dispose au profit de l’ensemble des communes,
souvent par souci d’économies d’échelles ;
- Les maires des petites communes : ils sont souvent partagés entre
le souci de maîtrise des dépenses (Agglomération Troyenne, Pays de
Montbéliard), une relative crainte de la mainmise sur l’agglomération
de la ville centre et la volonté de bénéficier de capacités d’expertise ;
- Les agents communautaires : sans parler de « volonté de la technostructure », il apparaît qu’après une phase de démarrage, plusieurs
administrations communautaires tiennent à se dégager du portage
assuré initialement par la ville centre (Metz Métropole, Grand Tarbes,
Cap l’Orient) ou à se donner les moyens en l’absence de transferts
d’assurer pleinement les missions qui leur sont confiées ;
- L’administration de la ville centre enfin : souvent la plus concernée
par les transferts massifs, il peut y avoir une certaine appréhension
face au transfert, et également la volonté de conserver à la fois un intérêt dans les tâches effectuées et la maîtrise des actions développées
(Ville de Montbéliard).
3.1.2 Quels modes d’organisation
et de management ?
Après avoir dressé un tableau des manières dont se sont
structurées les équipes des communautés, il convient de
regarder la manière dont elles s’organisent, depuis le développement d’une « administration communautaire » jusqu’aux méthodes de travail qu’elles mettent en œuvre.
Sans prétendre analyser dans le détail les modes d’organisation des communautés d’agglomération observées, ces
éclairages nous apparaissent importants pour mieux comprendre les formes de coopération et de collaboration avec
les communes.
Nos sources d’observations sont de trois ordres : outre des
questions ciblées sur le management des ressources humaines (choix de l’organigramme, intégration des agents), certaines initiatives intéressantes – gestion de projet, transversalité, mise en réseau – ont été mises en avant lors des
entretiens, notamment avec les communes membres qui
ont pu formuler des observations sur la nature et la qualité
de l’exercice des compétences communautaires.
De manière générale, nous pouvons affirmer que l’ancienneté de la structure et de l’exercice de certaines compétences
détermine logiquement l’organisation mise en place. Ainsi
le Bassin d’Arcachon Sud, fort d’une histoire intercommunale, s’est-il organisé à partir de l’organigramme classique
des communes. Cependant, nous avons observé que les
communautés d’agglomération, qu’elles soient issues d’anciennes structures de coopération ou non, sont en train de
s’adapter à l’exercice de nouvelles compétences.
La diversité des voies choisies en termes d’organisation
– toilettage, rationalisation ex ante ou ex post, pragmatisme – nous amène à affirmer que les communautés
217
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d’agglomération, sans être nécessairement des lieux d’innovation en la matière, sont avant tout caractérisées par
des organisations encore majoritairement intermédiaires
et non stabilisées.
A titre d’illustration, l’organigramme du Pays de Montbéliard a gardé la structuration issue du district mais l’a toilettée et enrichie à la suite du passage en communauté
d’agglomération. Cela s’est accompagné de la définition
de projets de service pour chacune des directions. A l’inverse, certaines organisations encore jeunes commencent
à se structurer autour d’organigrammes nouveaux : Metz
Métropole est par exemple en cours de constitution et a
choisi d’organiser ses effectifs en forte croissance selon
un organigramme rationalisé en trois directions générales
adjointes. Ce regroupement en niveaux intermédiaires ou
par « pôles », également observé à Clermont Communauté, est la traduction organisationnelle des orientations et
domaines de compétence clairs et limités que s’est donnée
la communauté d’agglomération.
• L’essor d’une « administration communautaire »
Par nature, les administrations communautaires sont mixtes et doivent créer leur propre culture administrative.
Comme nous l’avons vu précédemment, elles intègrent des
agents communaux - issus essentiellement de la ville centre, des agents districaux ou intercommunaux, ou encore
des nouveaux recrutés. A cet égard, nous avons pu observer différents degrés de maturité de ces administrations.
Un des facteurs majeurs en est évidemment la manière
dont ont été menés les transferts, essentiellement sur deux
points : le choix d’un transfert individuel ou de services
d’une part, le niveau de régime indemnitaire de l’autre.
Selon les dispositifs légaux et réglementaires, les transferts
nécessitaient l’accord des agents puis des mutations à titre
individuel. Depuis la loi du 13 août 2004, l’article 5211-41 du CGCT stipule que « le transfert de compétences d’une
commune à un établissement public de coopération intercommunale entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre. » Les agents
(titulaires ou non) concernés sont par conséquent transférés (après décision conjointe de la commune et de l’établissement public de coopération intercommunale, prise
respectivement après avis du comité technique paritaire
compétent pour la commune et, s’il existe, du comité technique paritaire compétent pour l’établissement public).
La situation des agents exerçant pour partie seulement
leurs fonctions dans le service transféré est réglée par
convention, validée dans les mêmes conditions que précédemment. Dans tous les cas, le CGCT garantit aux agents
le maintien, « s’ils y ont intérêt, [du] bénéfice du régime
indemnitaire qui leur était applicable » au sein de leur
commune d’origine.
Dans la pratique, Evry Centre Essonne a procédé au recensement des postes, des rémunérations, des régimes indemnitaires, des avantages divers (tickets restaurants, prestations sociales…) de la collectivité d’origine, puis a
218
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transmis des fiches de rémunération incluant les régimes
indemnitaires individualisés à la collectivité d’origine, pour
permettre aux agents d’exercer leur choix. Des conventions
de transfert des agents ont ensuite été négociées entre
les deux collectivités, soumises à leurs CTP respectifs puis
à leurs Conseils avant signature par le Maire et le Président. Enfin, le Conseil (communautaire ou municipal) a
adopté par délibération les créations de postes nécessaires, puis l’exécutif a pris des arrêtés individuels à la date
du transfert pour la nomination des agents et leur régime
indemnitaire.
Dans ce cas, la forte variabilité des régimes indemnitaires et prestations sociales entre collectivités a posé un
réel problème : difficilement comparables, notamment par
les agents eux-mêmes, ils ont été traités dans des délais
impartis relativement courts pour des procédures complexes. A ce jour, aucun agent transféré n’a sollicité le maintien des avantages antérieurs : les régimes indemnitaires
mis en place étant équivalents ou en grande majorité supérieurs. Cependant, la différence des régimes indemnitaires
entre agents d’une même structure est une source potentielle de conflits.
On a pu observer le choix d’une harmonisation par le haut
de ces régimes indemnitaires, comme à Agglopôle Provence
ou à Orléans Val de Loire. Dans ce dernier cas, de grands
efforts ont été entrepris pour convaincre les agents et rassurer les élus. Dans plusieurs cas, Mulhouse Sud Alsace,
Metz Métropole et Béziers Méditerranée, une solution un
peu différente a consisté en une stricte mise à niveau sur
le régime indemnitaire de la ville centre. Les raisons peuvent en être communes : les communautés tiennent à causer un moindre bouleversement pour les agents – un simple
changement de nom sur la fiche de paie – ou encore éviter
la « fuite vers l’intercommunalité ». Cependant, alors que
Metz Métropole a procédé à des transferts automatiques
de services, l’agglomération de Mulhouse a entrepris des
mutations à titre individuel, l’enjeu étant de bien expliquer
le projet de mise en commun des services. Une condition
essentielle de réussite de ce projet était bien évidemment
la stricte égalité entre les régimes indemnitaires.
Si dans le cas de Mulhouse Sud Alsace, l’adaptation des
agents est plutôt bonne, on peut constater que le choix
de la continuité n’est pas forcément gage de bonne intégration : ainsi, à Metz Métropole, mais comme c’est le cas
pour tous les transferts d’équipements culturels ou sportifs
(les sites concernés sont déconcentrés), ne provoquant pas
de changements dans le travail quotidien. La directrice de
la communication explique ainsi une lente et faible identification des agents à Metz Métropole. La création d’un
« kit d’accueil », la tenue d’une cérémonie des vœux au
personnel, la création d’un Intranet et d’un journal interne participent, lentement, à une meilleure intégration de
ces personnes.
Notons que l’intégration des personnels transférés dans
des réseaux n’est pas plus évidente à Evry Centre Essonne.
29/11/05 12:20:07
Le facteur temps, qui fait défaut à la majeure partie des
administrations communautaires actuelles, est essentiel
dans ce processus d’intégration. Il est cependant intéressant de noter que certaines communautés ont développé
une politique moderne de ressources humaines pour résoudre ce déficit d’intégration. Nous en voulons pour exemple
le Sicoval, qui vient récompenser, par le biais du régime
indemnitaire, l’implication individuelle des agents. Fort
d’un dialogue social fréquent avec les instances paritaires, la communauté organise tous les trois ans un séminaire réunissant, pendant un week-end, élus et agents
pour débattre de l’avenir de la structure. Cela génère une
forte adhésion des agents au projet de la communauté
d’agglomération.
• Des méthodes de travail et des modes de fonctionnement en constitution
Les récents écrits sur l’administration intercommunale
défendent l’idée que l’intercommunalité, par sa nouveauté et par la spécificité de son fonctionnement de territoire de projet, est un lieu privilégié pour développer de
méthodes modernes de travail collaboratif 9. Nous avons
observé quelques actions ou fonctions très intéressantes,
plus ou moins en rupture ou en continuité avec l’administration communale.
Certaines agglomérations ont mis en œuvre des outils de
gestion modernisés : ainsi le Pays de Montbéliard s’estil enrichi récemment d’un service de contrôle de gestion et d’un service qualité. Le processus d’achat public a
d’ailleurs fait l’objet d’une certification qualité. La direction des systèmes d’information et de communication est
par ailleurs fortement développée depuis longtemps. De
son côté, Mantes en Yvelines a créé une fonction transversale intitulée « optimisation, rationalisation et mutualisation des moyens » dont un des directeurs généraux adjoints
à la charge. Dans le domaine des nouvelles technologies,
Metz Métropole a pour sa part diffusé un mode de travail
innovant avec les communes et les élus : la direction de
la communication a mis en place la dématérialisation des
envois de convocation, rapports et délibérations par le
biais d’un extranet.
Néanmoins, nous avons pu constater que la majeure partie
des communautés d’agglomération ont naturellement vu
leur essor rapide précéder la mise en place de modes de
gestion cadrés. A cet égard, la prise de conscience et les
réalisations concrètes se généralisent au sein des agglomérations, à l’instar du Pays d’Aix qui s’est fixé trois axes
de développement : la réflexion sur les procédures, les
mécanismes de transversalité et la coordination interne
des compétences.
Au-delà des modes de gestion en effet, la transversalité et
la culture de projet sont des axes majeurs de l’action communautaire : de tels modes de travail se mettent en place
dans la majeure partie des communautés d’agglomération
observées, rencontrant des difficultés différentes. Le nouveau rôle de coordination, de mise en réseau partenarial,
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et d’animation de projets de territoire attendu dans les
communautés est en rupture avec les gestions syndicales
traditionnelles tout en remettant également en cause le
fonctionnement des équipes communales.
L’équipe de direction générale du Pays de Montbéliard,
renouvelée pour partie depuis le passage en communauté, tente également d’introduire une culture d’animation
et de projet encore peu répandue : l’ex-district, fort de
ses compétences techniques anciennes et reconnues, est
encore une administration de « bâtisseurs ». La spécificité
des compétences antérieures a conduit à un relatif cloisonnement qui doit s’adapter aujourd’hui aux enjeux partenariaux, et par nature mixtes, des grands projets communautaires : PLH, pôle de compétitivité, etc..
Ainsi, notre analyse des modes d’organisation et de management vient conforter l’idée que les communautés d’agglomération sont encore en cours de constitution ou de
« maturation », qu’il s’agisse des organigrammes encore non
stabilisés, de l’essor progressif d’administrations communautaires par nature mixtes ou des modalités de fonctionnement et de gestion en développement.
La manière dont se sont structurées les administrations
communautaires d’agglomération traduit bien la complexité à trouver une voie pour mettre en œuvre les compétences communautaires.
Cet équilibre entre choix politiques, négociation et évaluation des charges et des transferts, volonté des acteurs,
donne lieu à des compositions très différentes d’agglomérations, mais conduit dans tous les cas à la nécessité de
travailler en partenariat, pour deux raisons essentielles :
- parce que, dans des secteurs de compétences partagés,
les équipes communautaire et municipales doivent coordonner leurs interventions ;
- parce que les uns ou les autres ne sont pas, ou de moins
en moins, en capacité de faire seul : les transferts ont pu
être insuffisants, incomplets ou déjà sous-dimensionnés
par rapport à la montée en charge des compétences communautaires d’un côté, tandis que le développement d’une
expertise communautaire incite les communes ne bénéficiant pas de moyens propres à « monter en puissance »
grâce aux agents de la communauté d’agglomération de
l’autre. Il convient d’analyser dans le détail les modalités
de partage et de partenariats mises en œuvre.
3.2 Les différentes formes
de coopérations entre les communautés
et les communes
3.2.1 Des adaptations très variées
des cadres juridiques existants
Le Conseil économique et social, dans son rapport paru
en juillet 2005 et intitulé « Communes, intercommunalités, quels devenirs ? » estime nécessaire de « pousser plus
avant la logique entre les deux niveaux et invite les acteurs
à trouver des formes souples de coopération. Le transfert
219
29/11/05 12:20:08
d’une compétence vers l’EPCI ne doit pas forcément impliquer que la commune, bien que dessaisie juridiquement,
soit dans les faits totalement écartée de sa mise en œuvre,
tant les intérêts sont difficilement séquençables » 10.
Sans attendre ces recommandations, les communautés
d’agglomération ont depuis longtemps mis en œuvre de
telles formes de coopération, qui ont été ensuite encadrées
par des dispositions législatives.
• Rappel des outils à disposition
Une analyse complète des outils à disposition des communes a été menée par l’ADCF dans un ouvrage publié en
octobre 2004 et intitulé « Ressources humaines intercommunales, les personnels des EPCI à fiscalité propre, Etat
de lieux, pratiques et procédures ». Sans la reprendre de
manière détaillée, on peut rappeler ici les différents cadres
juridiques à disposition des communautés d’agglomération pour partager des moyens avec les communes membres, et que l’on regroupe fréquemment sous le terme de
« mutualisation ».
Il existe principalement trois modalités de portage de
moyens avec les communes membres, dont les possibilités ont été étendues par les lois du 27 février 2002 et du
13 août 2004 à la fois pour la nature des effectifs concernés (agents individuels, partie de service ou service
entier) et les types de collectivités qui peuvent en bénéficier (communes, communautés d’agglomération). Il s’agit
de la double rémunération, de la mise à disposition et de
la prestation de services.
1. Le principe de cumul d’activités : il permet de percevoir
des indemnités accessoires et peut être utilisé pour certains agents communaux travaillant pour la communauté
d’agglomération.
2. La mise à disposition : elle relève de plusieurs dispositifs :
- la loi du 26 janvier 1984 et le décret d’application du
octobre 1985 prévoient la mise à disposition individuelle
à temps partiel, deux structures pouvant ainsi se partager le temps d’un même agent.
- le transfert de compétences sans agents peut également
donner lieu à une mise à disposition par la commune
d’un agent, d’une partie de service ou d’un service dans
sa globalité à la communauté d’agglomération.
Récemment, la mise en place de « services communs » en
lien avec les transferts de compétences a été assouplie :
une communauté peut confier la gestion ou la création
d’un service ou d’un équipement aux communes membres
et réciproquement (cf. CGCT, article L. 5211-4-1). La forme
de cette mise à disposition (part du service, durée, modalités de remboursement) est déterminée librement par convention, dans la mesure où elle « présente un intérêt dans
le cadre d’une bonne organisation des services », laissant
ainsi le champ large aux pratiques les plus variées.
L’intérêt de la mise à disposition réside dans la relation
d’autorité qu’elle instaure entre le service et l’exécutif gestionnaire de la compétence. Le maire ou le président de
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l’établissement public adresse directement au chef de service mis à disposition toutes instructions nécessaires à l’exécution des tâches et en contrôle l’exécution. En dehors de
la problématique des transferts, des conventions peuvent
être conclues entre communautés et communes membres,
pour confier la création ou la gestion de certains équipements ou services la relevant des attributions de l’une ou
l’autre (CGCT, article L5215-27)
3. La prestation de services : elle est prévue à l’article
L. 5214-16-1 du CGCT. La Loi relative aux libertés et responsabilités locales consacre la possibilité pour les communautés et leurs communes membres de « conclure des
conventions par lesquelles l’une d’elle confie à l’autre la
création ou la gestion de certains équipements ou services
relevant de ses attributions ». Le code des marchés publics
s’applique à ces conventions hors services « communs » de
gestion et s’il s’agit de prestations rendues à titre onéreux.
En revanche sont hors du champ du code des marchés les
conventions qui ont pour simple objet d’organiser les rapports entre les collectivités », précise la circulaire d’application d’octobre 2004.
Dans la pratique, nous avons pu observer des formes très
variées de relations qui s’apparentent plus ou moins à de
la « mutualisation » de moyens. Afin de mieux les cerner,
il convient de les qualifier, en les répertoriant selon les
différentes natures (mise à disposition, prestation, autre),
puis de les quantifier (périmètre, durée).
• Les différentes formes de « mutualisation » mises en
œuvre
Mise à disposition :
Nous n’avons pas observé de mise à disposition de personnels dans 14 communautés d’agglomération : Agglomération Troyenne, Pays de Montbéliard, Agglopôle Provence,
Pays d’Aix, Territoire de la Côte Ouest, Orléans Val de Loire,
Evry Centre Essonne, Plaine Commune, Valenciennes Métropole, Bassin d’Arcachon Sud, Sicoval, Mantes en Yvelines,
Toulon Provence Méditerranée et Beziers-Méditerranée.
A l’inverse, sept communautés d’agglomération l’ont mise
en œuvre : parmi elles, Mulhouse Sud Alsace met à disposition une grande partie de ses services à la ville centre.
Dans les autres cas, les agglomérations bénéficient de
mises à disposition de la part de leurs communes membres : Clermont Communauté, Pau Pyrénées, Toulon Provence Méditerranée et de manière résiduelle, Cap L’Orient
et le Grand Tarbes. L’Agglomération d’Annecy connaît quant
à elle des mises à dispositions dans les deux sens.
Prestations de services :
Nous avons diverses modalités de prestations entre communes et communautés (convention de prestation, de mandat, de délégation de maîtrise d’ouvrage, etc.), qui ne
sont pas exclusives ni nécessairement effectuées à titre
onéreux. Dix agglomérations n’en mettent pas en œuvre :
Toulon Provence Méditerranée, Mulhouse, Pays de Montbéliard, Pays d’Aix, Territoire de la Côte Ouest, Orléans Val de
Loire, Annecy, Bassin d’Arcachon Sud.
29/11/05 12:20:08
Huit agglomérations effectuent de la prestation pour le
compte des communes : Metz Métropole, Cap L’Orient,
Saint-Quentin (non facturée dans les trois cas), Agglopôle Provence, Clermont Communauté, Valenciennes Métropole (sans que cela soit nécessairement formalisé) et le
Sicoval.
Zoom :
Le conventionnement entre les communes
et la communauté d’agglomération d’Annecy
Les statuts de la communauté d’agglomération d’Annecy, prévoyant
d’importants partages de compétences (culture, sports…), et le refus
de mutualiser les services concernés ont abouti à la conclusion de
nombreuses conventions pour limiter les charges d’exercice de ces
compétences.
Ainsi, si la ville d’Annecy a conservé la compétence sur les bibliothèques de quartier, c’est la communauté d’agglomération d’Annecy qui
gère ce réseau (personnel, locaux, matériel, crédits affectés) moyennant le versement d’une dotation au budget de la communauté. Ces
mises à disposition se font dans les deux sens : du personnel de la
ville entretient l’informatique et le parc automobile de l’agglomération, des agents de la communauté d’agglomération d’Annecy entretiennent certains gymnases d’intérêt communal… Plus récemment,
cette politique de conventionnement s’est même étendue à d’autres
communes. Ainsi, le serveur de la bibliothèque communautaire Bonlieu héberge le système intégré de gestion de la nouvelle médiathèque
municipale de Meythet.
Même si la convention de mise à disposition assure la neutralité de
chaque opération (mis à part un éventuel problème de trésorerie pour
le service prestataire), le fait qu’il y ait des mises à disposition dans les
deux sens est un gage d’assurance, pour les élus des communes périphériques, que la ville centre ne bénéficie pas à outrance du personnel
de la communauté d’agglomération d’Annecy. Ces conventionnements
sont perçus par certains comme le moyen de mettre en adéquation les
personnels avec les compétences transférées.
Enfin nous avons relevé huit communautés bénéficiant
de prestations délivrées par les communes : Plaine Commune (à titre transitoire), le Grand Tarbes, Agglomération
Troyenne, Clermont Communauté, Pau-Pyrénées, Agglopôle
Provence, Metz Métropole et Valenciennes Métropole.
Alternatives :
D’autres formules ont été mises en place de manière
souvent alternative, mais aussi complémentaire par les
communautés d’agglomération : le financement de postes par exemple pour les chefs de projets Politique de la
ville au Pays de Montbéliard, assorti d’une convention
de partenariat. Des postes communaux dans le domaine de l’environnement sont également financés par
l’Agglopôle Provence. Le cumul d’emploi a été adopté
pour quelques postes à Metz Métropole, de même que le
partage du temps de travail est effectif pour la cellule
habitat à Pau Pyrénées. Mantes en Yvelines a également
choisi cette modalité pour mutualiser le poste de directeur de la communication. Le cas de l’Agglomération de
Saint-Quentin, très innovant se situe à la marge de ces
cadres. V. Infra
Enfin, même s’il ne s’agit pas d’une mise en commun de
services communautaires, les interventions des agences
d’urbanisme auprès des communes dans les domaines de
l’urbanisme, de l’économie et de l’habitat peuvent être
considérées parfois comme telles dans la mesure où ces
structures sont financées en majorité par l’agglomération,
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les contributions forfaitaires des communes étant allégées
d’autant, leur adhésion étant même dans certains cas prise
en charge par la communauté (c’est le cas à Metz Métropole). Cette fonction de « mutualisation externalisée » a
pu être observée à Metz Métropole, au Pays de Montbéliard mais également à Toulon Provence Méditerranée et
à Cap L’Orient.
Focus :
Les agences d’urbanisme au service des territoires :
Metz Métropole, Pays de Montbéliard, Pays d’Aix, Cap L’Orient.
Les agences d’urbanisme tiennent un rôle sans doute plus important
qu’il n’y paraît dans la conduite des communautés. Elles participent
généralement à la définition des stratégies, d’études et de diagnostic,
harmonisent les politiques publiques dans le cadre du projet d’agglomération et font de l’assistance à maîtrise d’ouvrage sur certains
projets opérationnels.
Qu’elles soient l’émanation de la ville centre (Aix, Lorient, Metz…)
ou d’une création plus récente liée à l’émergence de la communauté,
elles jouent dans de nombreux cas un rôle intéressant d’accélérateur
dans la diffusion de l’esprit et des pratiques communautaires. Ce point
est particulièrement porteur dans les communautés récentes (Toulon
Provence Méditerranée). Au regard de leur champ d’intervention, de
leur statut associatif et de leur autonomie à la fois géographique et administrative, elles ne sont généralement pas perçues comme étant des
instruments au service des ambitions exclusives de la ville centre.
Cette autonomie facilite généralement, notamment via le développement des missions d’observation et d’études, l’émergence d’une
réflexion significative sur la place et les enjeux du territoire. C’est
dans cette logique que, comme c’est aujourd’hui le cas au Pays de
Montbéliard, et à Cap L’Orient, les agences d’urbanisme ont pris en
charge la promotion économique du territoire et l’action économique
de la communauté. Cette relative externalité les conduit également
à se voir confier le pilotage et l’animation du Schéma de cohérence
territoriale (Toulon Provence Méditerranée, Pays de Montbéliard, Cap
L’Orient). Malgré leurs apports en matière économique et de planification stratégique, les missions des agences d’urbanisme restent
prioritairement centrées sur la planification urbaine et l’appui aux
communes pour les projets urbains (notamment la réalisation des PLU
et documents d’urbanisme et l’assistance à maîtrise d’ouvrage pour
des ZAC ou lotissements communaux.).
• Le périmètre, marque d’une plus ou moins forte d’intégration communautaire
Le degré d’engagement dans la mise en commun de ressources est plus fort dans le cas de mises à disposition ou
de double rémunération que de prestations de services :
les organigrammes communs mis en place à Mulhouse Sud
Alsace et à l’agglomération de Saint-Quentin sont certainement des formes plus intégrées de mutualisation que
la prestation régulière de services. Ces prestations doivent également être nuancées selon leur durée et leur fréquence : ainsi, l’Agglomération Troyenne a-t-elle recours
de manière ponctuelle mais récurrente aux services de la
ville centre. Enfin, prestations, mises à disposition et double rémunération peuvent concerner quelques agents, une
partie de services ou des services entiers, opérationnels ou
fonctionnels. Ainsi, en tentant de quantifier le degré de
collaboration entre communautés et communes, et quelle
que soit la forme choisie, nous avons pu distinguer trois
groupes d’agglomérations :
- Huit agglomérations ont opéré une mise en commun
significative et pérenne des moyens, allant d’un organigramme commun à des services ou parties de services : Mul-
221
29/11/05 12:20:09
house Sud Alsace, Saint-Quentin, Pau Pyrénées, Annecy et
dans une moindre mesure Toulon Provence Méditerranée,
Cap l’Orient, Clermont Communauté et Metz Métropole.
- Ensuite nous avons observé des mises en commun ponctuelles, souvent sous la forme de prestation en cas de
besoin ou de double rémunération dans huit communautés : l’Agglomération Troyenne, Plaine Commune, le Sicoval,
le Grand Tarbes, Mantes en Yvelines, Pays de Montbéliard,
Agglopôle Provence et Valenciennes Métropole.
- Enfin six agglomérations ne mettent en œuvre formellement aucune mise en commun de moyens. Il s’agit du Bassin d’Arcachon Sud, de Béziers Méditerranée, d’Evry Centre
Essonne, d’Orléans Val de Loire, du Pays d’Aix et du Territoire de la Côte Ouest.
A titre d’illustration sur la diversité des périmètres et
des voies choisies, nous pouvons citer quatre agglomérations :
- A Toulon Provence Méditerranée, des conventions de mise
à disposition de services ont été signées avec l’ensemble
des communes, dans des secteurs variant selon les villes
(voirie, école de musique, autre). La communauté d’agglomération s’appuie donc sur des services communaux selon
une mécanique complexe, qui a fait l’objet d’une note de
procédure complète afin de clarifier les questions de responsabilité et de coûts qui en découlent nécessairement.
- A Pau Pyrénées, la convention cadre avec la ville de Pau
organise le regroupement pérenne d’une partie des services fonctionnels, ainsi que le concours régulier de la ville
pour la réalisation d’activités partielles ou ponctuelles. Par
ailleurs, parmi les trois agents communautaires en charge
de l’habitat, le directeur et la chef de service sont à ¾
temps au service de l’agglomération et à ¼ temps de la
ville centre. La chef de service habitat sur la ville centre
consacre un quart de son temps à la rénovation urbaine
d’un quartier.
- A Metz Métropole, le cumul d’emploi concerne plusieurs
postes clés : le directeur général des services de la ville
centre est chargé de mission auprès du Président, la directrice de cabinet est commune à la communauté et à la
ville centre, l’attaché de presse de la ville est également
mutualisé par ce moyen.
- De manière substitutive au transfert, nous avons vu le
cas, ponctuellement, d’agents municipaux mis à disposition de la communauté, à l’instar du Grand Tarbes : quelques agents de la ville centre travaillent de cette manière
au sein d’équipements sportifs et culturels pour le compte
de l’agglomération.
Ainsi, à partir des différents dispositifs présentés page
ci-après, les principes d’exclusivité et de spécialité, fondements de l’intercommunalité rappelés par la circulaire
d’application d’octobre 2004, sont de plus en plus adaptés à la réalité des relations entre communes et groupements. Les apports de la loi du 13 août 2004 rendent possible plus de souplesse, et sont mieux acceptés que des
formes de partage plus intégratrices. Mais elles auraient
222
cd_du_5_12_2005.indd 222
dû, selon certains acteurs, être transitoires, car ce sont
de sérieuses alternatives aux transferts de moyens qui,
mises en œuvre ponctuellement selon les opérations par
exemple, évitent toute identification de besoins pérennes
de l’agglomération, ou présentent le risque qu’une faible
intégration perdure. Par ailleurs, les prestations de service,
sont, selon une grande partie des interlocuteurs rencontrés, une source d’insécurité juridique au regard du droit
communautaire de la concurrence, et donnent lieu à des
montages juridiques qui, pour être innovants, sont parfois
sources d’inquiétude.
Focus
Deux choix de mutualisation complète de services :
Mulhouse Sud Alsace et Agglomération de Saint-Quentin
Agglomération de Saint-Quentin : Déjà à l’époque du district, les compétences étaient entièrement assurées par des services de la ville
centre, le district versant en contrepartie une somme fixée par conventions à la ville. De fait, le district a constitué une administration propre
seulement en 1989, et celle-ci était peu développée au moment du
passage en communauté d’agglomération. Actée par principe depuis
2001 et effective depuis 2003, la mise en commun de services entre la ville centre et l’agglomération se traduit par un organigramme
commun dans lequel :
- la moitié des directeurs rémunérés par la ville perçoivent un complément indemnitaire de l’agglomération au titre « d’activités accessoires » et réciproquement pour l’autre moitié.
- l’ensemble des agents est rémunéré tantôt par l’agglomération, tantôt par la ville centre dans le respect d’un équilibre global de trois
agents de l’agglomération pour 10 de la ville et d’un équilibre par
service, selon la quantité de travail demandée par chaque entité.
Mulhouse Sud Alsace : Au moment de la création de la communauté
d’agglomération en 2001, le choix a été fait de mettre en commun
les ressources, afin que le groupement « bénéficie des compétences
nécessaires à l’exercice de ses missions en contenant l’évolution de
ses frais de structure » 11. Dans la pratique, un organigramme unique
regroupe, outre des directions communautaires et municipales, des
services ou parties de services « mutualisés » : ceux-ci exercent leur activité tant au profit de la ville que de la communauté d’agglomération.
Sont ainsi mis en commun l’équipe de Direction générale, les services
fonctionnels mais également certains services opérationnels : petite
enfance, jeunesse, action périscolaire…
Le directeur général des services met en avant plusieurs conditions de
réussite à cette organisation : d’abord le rôle de soutien aux communes
joué par la communauté d’agglomération. C’est pourquoi les agents
mutualisés ont d’abord été transférés à la structure intercommunale
avant d’être mis à disposition de la ville centre. De plus l’ensemble
des services a pour mission d’accompagner les projets de communes
membres. Ensuite la rigueur des méthodes de mise en commun : transferts et mises à disposition ont été effectués à titre individuel, après
avis des instances paritaires et dans un souci d’une stricte égalité de
traitement ; la répartition des charges fait l’objet de calculs selon des
critères objectifs, d’un engagement contractuel et d’une réévaluation
annuelle par une commission mixte.
Enfin la clarté et la transparence dans l’exercice des compétences,
aussi bien au niveau de la communication externe (entêtes, magazines) que du travail des agents mutualisés eux-mêmes : ceux-ci sont
placés sous l’autorité hiérarchique du Maire ou du Président de la
Communauté d’agglomération, selon qu’ils agissent dans le cadre
d’activités communales ou communautaires. Depuis avril dernier, les
deux fonctions exécutives sont respectivement exercées par M. Bockel
et M. Spiegel : si cette séparation a le mérite de clarifier les responsabilités de chaque entité, elle peut également être source de blocages
au sein d’une administration unique. A cet égard, la mutualisation
du Cabinet du Maire de Mulhouse et du Président de la Communauté
d’agglomération favorise certainement un meilleur fonctionnement
du système.
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Sénateur maire de Mulhouse
président délégué de la
communauté d’agglomération
Jean-Marie Bockel
02 Communication
Philippe Lancelle
01 Cabinet directeur
Franck Trouilloud
Directeur général des services
Pierre Laplane
10 Directeur général
adjoint Christian
Nazon
11 Moyens généraux
Jean-Pierre Gasser
12 Archives
Elliane Michelon
13 Finances et
contrôles de
gestion
Régis Ochsenbein
14 Action foncière et
patrimoine
Marie-Christine
Mautter
15 Gestion
intercommunale
et associative de
l’environnement
Charlotte Ponton
16 Propreté urbaine
parc auto
Antoine Adler
17 Parc zoologique et
botanique
Dr Pierre Moisson
2e Direction
Services
techniques
des services
techniques
Bernard Salzenstein
201 EEA
Philippe Jaboulay
202 Mission tram
- train
François BerBen
21 Pôle proximité
Antoine Adler
211 Travaux publics
212 Espaces verts
Philippe Nemheld
22 Pôle services
industriels et
commerciaux,
bâtiments
Charles Lingelser
221 Architecture
Jean-Claude Studer
222 Atelier
Claude Goutte
223 Eau
Bernard Finck
224 Contrôle
thermique
Gérard Elion
225 Fêtes et
manifestations
Claude Goutte
23 Pôle voirie et
déplacements
Bernard Dugaret
231 Déplacements
Thierry Martin
232 Voirie
Bernard Dugaret
233 BCU.
Topographie
Denis Paillot
234 Aménagements
cyclables et
pédestre
François Berger
3e Direction
Solidarité
30 Directrice
générale adjointe
Brigitte Gollmer
301 Mission
renouvellement
urbain
Benoît Zeller
31 Action territoriale
Florence Gasser
4e Direction
Ressources
humaines
et aménagement
de l’espace
adjoint
Jean-François
Girardin
41 Ressources
humaines
Emmanuelle
Coudray
411 Recrutement
et gestion des
emplois
311 Politique
de la ville
412 Gestion du
personnel
312 Intégration
413 Budget
contrôle de
gestion
313 Gestion de
proximité
32 Affaires sociales
Françoise Coulot
321 RMI
322 Aide sociale
33 Personnes agées
famille et
personnes
handicapées
Chantal Hurst
331 Personnes
Agées
332 Famille,
personnes
handicapées
34 Jeunesse
et petite enfance
Christian Colas
341 Petite enfance
342 Jeunesse
35 Habitat
Benoît Zeller
04 Développement durable
Jean-Pierre Reduron
05 Évaluation des politiques
publiques et animation du projet
communautaire
Jean-Marie Bader
Carino Spicacci
03 Secrétariat général
Éric Delorme
1re Direction
Services
fonctionnel et
environnement
président de la communauté
d’agglomération
Jo Spiegel
419 Médecine du
travail
42 Aménagement
de l’espace
communautaire
Pierre Vidal
43 Urbanisme
Paul Béranger
431 Études
urbaines
432/33/34
Urbanisme
réglementaire ERP
43 Affaires juridiques
et marchés
Sophie Poulain
441 Affaires
juridiques
442 Marchés
443
Documentation
5e Direction
Animation
adjoint
Jean Willme
501 Mission
événements
Céline Castaloin
51 Culture
Philippe Federspiel
511 Animation
culturelle
Martine Stoos
512 Bibliothèque
médiathèque
Danielle Taesch
513 École
supérieure d’art
Mathias Bouvier
514 École de
musique
Claire ParisMessler
515 Musées
municipaux
Joël Delaine
• historique
• beaux arts
516 Orchestre
symphonique
Daniel Klaner
517 Théâtre
municipal
Jean-Luc Fischer
cd_du_5_12_2005.indd 223
60 Directrice
générale adjointe
Antoinette
Schackis
61 Affaires
démographiques
Marc Tomaszewski
611 Service de la
population
612 Cimetières
centre funéraire
62 Hygiène publique
et santé
Dr Francis Lévy
7e Direction
Développement
adjoint
Christophe Wanner
71 Action économique
François Strassel
72 Emploi université
et recherche
Jean-Marc Benner
73 Transports
Jacques Baus
74 Système
d’information
Jean-Louis Spaety
63 Sécurité et risques
urbains
631 Police
municipale
médiateurs contre
superviseur
Raymond Jociar
632 Coordination
CLS
633 Prévention
citoyenneté
634 Risques
urbains
64 Rotations
internationale
et coopération
transfrontalière
Estelle Mangold
52 Éducation
périscolaire
et cultes
Dominique Nazon
521 Périscolaire
522 Éducation et
culture
53 Développement
commercial
artisanale et
touristique
Jacques
Grosheintz
54 Sports
Jacques Vernerey
541 Équipements
aquatiques et
patinoire
542 Sport
6e Direction
Population
sécurité
et relations
internationales
Coordination
Camsa
communes
membres collège
des DGS
Services mutualisés
Services municipaux
Services
communautaires
223
29/11/05 12:20:10
Après avoir analysé la manière dont les agglomérations
ont adapté les cadres juridiques permettant une « mutualisation » des moyens, il convient d’en examiner la mise en
œuvre : les communautés d’agglomération apportent-elles
des moyens supplémentaires aux communes, ou au contraire s’appuient-elles, en l’absence de moyens, sur les services
des communes ? Si les deux cas de figure ont été observés,
ils attestent sans nul doute de la plus ou moins forte intégration communautaire. (Voir tableau ci-dessous)
3.2.2 De l’utilisation par la communauté
des ressources des communes pour mettre
en œuvre ses compétences…
Qu’elles répondent à un principe de subsidiarité, selon
lequel les compétences de gestion et de proximité sont
du ressort communal, ou à celui de réalité – les agglomérations n’ont pas les moyens de mettre en œuvre la totalité d’une compétence transférée –, plus de la moitié des
communautés d’agglomération observées s’appuient sur les
services municipaux, à différents degrés.
Dans plusieurs agglomérations, les villes centre ou les
communes ont conservé la capacité de maîtrise d’ouvrage,
qui leur a ainsi été déléguée pour des opérations structurantes : à Valenciennes Métropole, la convention globale d’OPAH-RU signée avec l’Etat prévoit une maîtrise
d’ouvrage communale sur les territoires correspondants ;
Mises à disposition Mises à disposition
des villes vers
l’agglomération
vers les villes
Mises en commun significatives et pérennes
Agglomération d’Annecy
oui
oui
Agglomération de SaintQuentin
Cap l’Orient
oui
Clermont Communauté
oui
Metz Métropole
Mulhouse Sud Alsace
oui
Pau Pyrénées
oui
oui
Toulon Provence
oui
Méditerranée
Pratiques ponctuelles de mises en communs
Agglomération Troyenne
Le Grand Tarbes
oui
Mantes en Yvelines
Pays de Montbéliard
Plaine Commune
Sicoval
Valenciennes Métropole
Agglopôle Provence
Aucune pratique observée
Béziers Méditerranée
Evry Centre Essonne
Orléans Val de Loire
Pays d’Aix
Territoire de la Côte Ouest
224
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de même Metz Métropole a délégué à la ville centre la
maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre du futur Centre Georges Pompidou, pourtant projet phare de l’agglomération.
A l’agglomération Troyenne, l’opération d’aménagement du
campus en centre ville est très éclairante. Ainsi que cela
figure dans la convention de gestion : « La Ville de Troyes
dispose, en interne, des moyens techniques et humains, en
nombre et en qualification pour la réalisation de tels aménagements ainsi qu’une grande expérience de tels travaux
dans le secteur sauvegardé du Bouchon de Champagne […]
pour les raisons évoquées ci-dessus, la CAT qui ne dispose
pas des capacités de maîtrise d’ouvrage nécessaires, souhaite confier la réalisation des abords du futur campus…
à la ville de Troyes ». L’agglomération a ainsi eu recours à
une convention au titre de l’article L.5215-27, qui n’est ni
une mise à disposition ni une prestation de service, donc
la mission est réalisée à titre gratuit selon un programme
assez largement défini.
Un plus grand nombre de mises à disposition et prestations concernent des équipements et zones transférés par
les villes mais dont l’entretien ou la gestion reste effectué
par les communes.
Ainsi au Grand Tarbes, la ville centre entretient-elle, par
convention de prestation, tous les équipements transférés à la demande sur leur territoire. A Pau Pyrénées,
Prestations
des villes vers
l’agglomération
Prestations de
l’agglomération
vers les villes
Double
rémunération
d’agents
Autres
Transferts
de
personnel
Massifs
oui
oui
oui
oui
oui
oui
oui
oui
oui
Oui
Massifs
Peu
Massifs
Massifs
Oui
oui
oui
Oui
oui
oui
oui
oui
oui
oui
oui
oui
oui
oui
Oui
Oui
Peu
Peu
Massifs
Peu
Oui
Oui
Oui
Oui
Peu
Peu
Peu
Peu
29/11/05 12:20:11
cette prestation ne concerne que les équipements culturels, mais une autre convention prévoit que l’entretien des véhicules communautaires pour la collecte des
déchets est assuré par le service garage de la ville centre.
A Clermont Communauté, la ville centre a mis à disposition du personnel pour mettre en œuvre des compétences partagées : l’assainissement, bientôt la voirie, ainsi
que pour des missions d’entretien du patrimoine bâti, de
maintenance des équipements informatiques, l’organisation des manifestations protocolaires. Ce conventionnement avec la ville centre permet d’employer des personnels dont le champ de compétence a été transféré à
l’agglomération mais qui sont restés à la ville. Cela permet en outre à l’agglomération de ne pas recruter tout en
ayant une autorité hiérarchique sur ces agents, sans avoir
recours à une prestation de service privée plus onéreuse.
Par ailleurs, toutes les communes assurent une prestation de maintenance et de petit entretien d’équipements
communautaires sur leur territoire.
A Agglopôle Provence, il existe un système de conventionnement de gestion entre les communes et l’EPCI pour l’entretien courant des zones d’activités. Ainsi, sur la base de
cette convention, la communauté d’agglomération mandate des services municipaux d’une ou de plusieurs communes membres pour exercer l’entretien courant d’une zone
d’activités communautaire. Par-delà le suivi technique des
travaux par le biais d’une réunion technique tous les six
mois, la convention prévoit également une majoration de
15 % du coût des travaux pour tenir compte des « frais de
gestion administrative ».
Enfin, l’appui sur les services fonctionnels peut être transitoire avant l’essor autonome de la communauté d’agglomération, comme c’est le cas à Metz Métropole : dans le
cadre d’une convention de moyens généraux, elle rétribue
la ville centre pour différentes missions, en fonction du
volume d’activité (hébergement du système de gestion de
la paie, appui technique pour la constitution du Système
d’information géographique intercommunal).
3.2.3 … à l’assistance de l’agglomération
aux communes pour mettre en œuvre politiques
communales et communautaires
Les prestations de service aux communes que nous avons
pu observer sont très rarement facturées. En effet, l’objectif majeur des communautés d’agglomération est d’apporter la preuve de leurs compétences et de leur valeur
ajoutée auprès de l’ensemble des communes, ainsi que
s’accordent à le dire nos interlocuteurs. Elles sont donc
plus ou moins formalisées.
Ces appuis aux communes peuvent prendre la forme de
base d’un soutien logistique : le Pays de Montbéliard met
par exemple à disposition des locaux à la ville centre pour
les réunions du conseil municipal. Les communes bénéficient également de prestations d’entretien et de subventions pour le fonctionnement ou l’équipement de bâtiments
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communaux, selon des règles complexes. Clermont Communauté assure ou va assurer également des prestations
fonctionnelles pour les petites communes : plate-forme de
dématérialisation des marchés, conseil et mise en place
de réseaux informatiques…
Focus :
Appui technique et ingénierie
Le Sicoval a fortement développé les services aux communes, ce qui
est précisé dans les statuts. Ainsi, il est stipulé que dans la limite
de ses compétences et dans des conditions définies par convention
entre la Communauté et les communes membres, la Communauté
pourra réaliser, à la demande et pour le compte d’une ou plusieurs
communes, toutes études, travaux ou missions d’assistance technique. Ces interventions pourront donner lieu à une facturation spécifique dans des conditions définies par convention. Ces interventions
concernent notamment les domaines suivants : maîtrise d’ouvrage et
maîtrise d’œuvre en particulier dans le cadre du pool routier départemental et des travaux d’urbanisation ; maîtrise d’ouvrage et maîtrise
d’œuvre sur le patrimoine communal ; réalisation de publications sur
support papier ou autres ; mise à disposition de matériel commun ;
études d’urbanisme ; instruction des documents d’urbanisme sous
réserve d’une décision du conseil de communauté les considérant
d’intérêt communautaire ; études techniques ; assistance aux appels
d’offres ; passation de marché de services de nettoyage. L’argument
avancé est celui de la continuité du service public notamment.
Dans la pratique, le Sicoval rend des services aux communes soit
gratuitement (appui technique sous forme d’ingénierie notamment),
soit avec facturation (imprimerie, services techniques notamment).
Seuls les services techniques du Sicoval ont un agent mis à disposition d’une commune (système de facturation). Ils constituent l’un des
champs d’action du Sicoval pour lequel les modes de relations avec
les communes se rapprochent le plus de la mutualisation :
- contrats de réservation pour le prêt de matériel aux communes ;
- contrats de prestations pour l’entretien des zones d’activités ;
- conventions de mandat pour le pool routier ;
- l’eau, l’assainissement et les ordures ménagères sont gérées par la
structure intercommunale sous forme de SPIC.
Le centre technique d’agglomération de Saint-Quentin a été financé
paritairement par la ville centre et par la communauté d’agglomération et regroupe 450 agents sur un seul site (contre cinq auparavant)
avec deux objectifs majeurs : une meilleure gestion des hommes et du
matériel pour réaliser à terme des économies et une amélioration des
conditions de travail des hommes. Symboliquement construit sur une
ancienne friche industrielle, il abrite les services voirie, propreté, collecte des déchets, eau et assainissement, bâtiments et transports…
soit l’ensemble des services techniques. Les activités et missions y
sont variées : un magasin central, un garage qui entretient environ 250
véhicules immatriculés à la ville ou à la communauté d’agglomération,
la maintenance du patrimoine, la mise en œuvre des principales manifestations de la ville, le nettoyage de 150 km de voirie, l’entretien des
espaces verts (180 ha), ou encore la gestion des réserves naturelles.
Plus difficile à observer ou à quantifier, des actions de
conseils techniques et d’ingénierie auprès des communes
ont été identifiées dans plusieurs communautés d’agglomération : pour le montage et la conduite d’opérations
d’aménagement complexes du ressort communal – Pays de
Montbéliard, Cap L’Orient, etc., ou dans des domaines fonctionnels comme à Béziers Méditerranée. Certaines communautés, comme le Sicoval ou Saint-Quentin, ont institutionnalisé cet appui.
L’urbanisme réglementaire représente, dans le domaine
de l’appui aux communes, une spécificité qu’il faut souligner : cette compétence reste du ressort communal,
225
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mais sa mutualisation au niveau communautaire apporte
une vraie valeur ajoutée au moment ou l’Etat se désengage. Ainsi Cap l’Orient travaille aujourd’hui directement
pour le compte des communes sur un certain nombre de
missions qui sont déterminées par convention avec chacune des communes (mise à disposition de services pour
la ville de Lorient, conventions de missions pour les autres
communes). L’ensemble est refacturé soit de manière forfaitaire, soit en fonction de la quantité de travail. Metz
Métropole exerce également toute l’instruction du droit des
sols pour l’ensemble des communes, sans compensation
financière cependant. Le Pays d’Aix développe également
une réflexion sur le développement d’une cellule d’appui
aux communes.
3.3 Les relations de travail entre
les administrations : quel management
communautaire ?
- Selon l’ADCF, « on ne peut pas parler de nouveaux métiers,
mais ce n’est plus la même manière de travailler. En résumé, dans la commune, les territoriaux s’organisent autour
des maires et gèrent des équipes, alors que dans une communauté d’agglomération, ils travaillent avec un groupe
d’élus et gèrent des projets. Cela demande d’avantage d’expertise et un plus grand travail relationnel, dans la mesure
où la structure intercommunale est en permanence amenée à collaborer avec les équipes des communes membres.
L’animation de réseau semble être un élément primordial
[…]. » 12.
Nous avons pu effectivement observer l’importance de telles démarches au sein des agglomérations de notre panel,
qui constituent l’ébauche d’un « management communautaire ». Un des objectifs majeurs est la diffusion d’une culture communautaire auprès des équipes communales et
l’appropriation des projets communautaires par les communes. A cet égard, deux composantes nous ont paru être
déterminantes : le rôle d’animation du directeur général des
services d’une part et la mise en place de réseaux transversaux et sectoriels de l’autre.
3.3.1 Les conférences de directeurs généraux
de services : sensibilisation, réunions de travail
et management collégial
Ainsi qu’il a été noté lors de l’analyse de la prise de décision, le directeur général des services communautaires est
de plus en plus amené à jouer le rôle d’animateur du réseau
des communes, de différentes manières. La pratique la plus
fréquemment observée est celle de réunions collégiales,
qui, selon leur fréquence, vont de la gestion courante de
dossiers communs à la diffusion d’information et à la sensibilisation au fait communautaire.
A cet égard, notre panel se découpe en trois groupes d’importance égale :
Dans six communautés – Clermont Communauté, Agglopôle
Provence, Mulhouse Sud Alsace, Toulon Provence Méditer-
226
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ranée, Evry Centre Essonne, Béziers Méditerranée et Plaine
Commune – le directeur général des services rencontre au
moins une fois par mois les directeurs généraux des services des communes membres, voire une fois par semaine
dans les deux dernières agglomérations précitées.
Les périmètres et fonctions de ces réunions sont variables : certaines contribuent réellement à une dynamique
de mise en réseau des administrations municipales. A
Plaine Commune par exemple, la réunion hebdomadaire rassemble, autour de l’équipe de direction générale
de la communauté, les directeurs généraux des services
des huit villes et a évolué d’un simple compte rendu de
Bureau à un moment de travail préparé, sur ordre du jour
sur des sujets de préoccupation communs. A Mulhouse
Sud Alsace, le collège des DGS a été institutionnalisé dans
l’organigramme de la communauté et se réunit tous les
quinze jours.
De manière plus formelle, les « bureaux » de DGS à Agglopôle Provence ont lieu avant chaque conseil communautaire. Ce formalisme peut s’expliquer par un relatif cloisonnement au niveau des directions de la ville centre et
de l’agglomération. Toutefois, et il s’agit également d’un
argument important pour les directeurs généraux des services, il n’y a pas de cumul de rémunération avec l’agglomération (sauf à Toulon Provence Méditerranée). Néanmoins,
si les dossiers à présenter sont particulièrement sensibles,
ils font l’objet d’un groupe de travail spécifique entre le
maire de la commune concerné, son DGS, le Président et
l’équipe de l’agglomération. De même les réunions thématiques, notamment sur le développement économique ont
lieu plus fréquemment.
Huit communautés d’agglomération ont mis en place des
réunions de travail au moins trimestrielles, semestrielles ou
annuelles : il s’agit du Sicoval, du Pays de Montbéliard, de
l’agglomération d’Annecy et du Territoire de la Côte d’Ouest
d’une part (fréquence trimestrielle), et du Pays d’Aix, Mantes en Yvelines et Cap L’Orient de l’autre.
Si certaines ont encore une vocation de sensibilisation aux
projets intercommunaux, et tentent d’initier des relations
d’échanges entre communes, à l’instar du Pays de Montbéliard, d’autres ont commencé de s’étoffer, comme au Sicoval où le directeur général des services constitue, par le
biais de réunions de travail, un réseau avec les directeurs
généraux des services des communes membres.
Ces réunions peuvent également servir de point de départ
à la mise en place de rencontres sectorielles et d’essor de
pratiques communautaires. Au Territoire de la Côte d’Ouest,
les réunions de DGS ont essentiellement une vocation
d’échanges d’informations. Toutefois, il existe des relations approfondies, dans les communes, avec l’ensemble
des interlocuteurs dans les services : des réunions de travail ont lieu dans les domaines des finances, des ressources humaines, de la culture et des sports, de l’habitat de
la politique de la ville. L’ensemble de ces relations est bien
perçu car elles permettent l’échange des bonnes pratiques.
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Cet effort est également intéressé de la part de l’agglomération qui à la demande de son Président s’est lancée dans
une démarche qualité.
A l’opposé enfin, dans huit communautés de notre panel
(Orléans Val de Loire, Metz Métropole, Agglomération
Troyenne, Saint-Quentin, Metz Métropole, Pau Pyrénées
et le Grand Tarbes), la coordination entre les directeurs
généraux des services se fait hors de tout système de rencontres formalisées. Dans ces communautés, le dialogue
et la concertation existent en fonction des besoins liés à
la gestion de certains dossiers. Ainsi, à la communauté
du Bassin d’Arcachon Sud, des rencontres bilatérales sont
organisées entre le Directeur Général des services communautaires et ses services et le Directeur Général des services d’une commune et ses services ; de telles rencontres
sont programmées avec chaque commune en principe deux
fois par an.
3.3.2 Promouvoir une dimension
communautaire des actions :
le fonctionnement en réseau
• Des réseaux transversaux
Une des formes les plus « abouties » de coopération en
réseau que nous avons pu observer est la mise en place
de groupes projet territorialisés. C’est dans cette logique que chaque DGS des communes membres de Plaine
Commune anime des groupes de projet sur son territoire. Par exemple, à Saint Denis, le directeur général des
services pilote le groupe de projet « Centre Ville » auquel
participent les directeurs généraux adjoints de la ville
mais aussi les fonctionnaires de la communauté. Sous
une forme différente mais dans un esprit commun, les
projets communautaires d’envergure de Clermont Communauté, de même que les projets dans des domaines
de compétences partagés entre communauté et communes font systématiquement l’objet de groupes de pilotages « mixtes » : ceux-ci comprennent en effet les agents
communautaires et communaux concernés, ainsi que les
élus du territoire.
Au-delà des groupes de travail, le fonctionnement en
réseau se concrétise également par la présence, au sein
des communes, de référents communautaires, à l’instar du
Pays d’Aix où quelques fonctionnaires sont spécialement
dédiés, dans les communes, au suivi des questions communautaires. Le Pays de Montbéliard a organisé un système
original d’animation collégiale des dispositifs de politiques
urbaines (contrat d’agglomération, contrat de ville, habitat) : les six animateurs-chefs de projets, présents dans
les quartiers sont en fait des postes communaux entièrement financés par la communauté. Leurs postes et missions ont fait l’objet d’une délibération communautaire,
ce qui leur permet de consacrer 20 % de leur temps à de
missions d’intérêt d’agglomération qui sont définies chaque année (prévention, politique d’insertion, contrat éducatif local, etc.).
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Ils ont un rôle d’intermédiaires avec les services des
communes et l’agglomération, de remontée d’information et de diagnostic local sur des problématiques identifiées (prévention, sécurité routière, etc.) ; ils participent à la réflexion d’une politique communautaire et à
la définition de modes d’intervention lors de réunions
régulières.
• Des réseaux sectoriels
Certains domaines de compétences, partagés, se prêtent
particulièrement à des coopérations renforcées avec les
communes, et notamment avec la ville centre.
Le domaine du développement économique donne lieu a
des échanges réguliers avec les communes, plus ou moins
formalisés : à Béziers Méditerranée, une réunion de reporting économique associe notamment l’élu de la ville centre en charge du commerce et de l’artisanat, le vice-président chargé des affaires économiques à la communauté
d’agglomération et le directeur des affaires économiques
de la structure intercommunale. Elle se déroule tous les
15 jours.
Focus
L’animation de réseaux : l’exemple de la lecture publique
La lecture publique est un domaine de prédilection pour certaines agglomérations, qui ont su développer, à partir de la gestion de leur médiathèque, un travail en réseau assurant une meilleure coordination, et
surtout une nouvelle dimension aux équipements municipaux.
Le Grand Tarbes s’est vu confier la responsabilité de toutes les bibliothèques des communes qui la composent. Dans ce cadre, la structure
intercommunale anime un véritable dispositif de mise en réseau de
ces établissements à travers notamment un catalogue commun, une
politique de prêt inter bibliothèques d’ouvrages, des expositions, des
rencontres – écrivains et lectures et des actions éducatives en lien
avec les communes et les établissements scolaires. De plus, toujours
sous l’égide du Grand Tarbes, un bibliobus circule toutes les semaines dans 14 quartiers et communes de l’agglomération et propose
4 000 livres pour adultes et enfants.
L’Agglomération Troyenne a quant à elle développé sa politique de
lecture publique à partir du transfert de la médiathèque principale et
de ses deux annexes, mais n’a pas bénéficié du transfert des bibliothèques périphériques restées communales. De ce fait, un fonctionnement informel entre les administrations des bibliothèques s’est mis
en place, et permet aujourd’hui d’assurer sur l’ensemble du territoire
des actions d’animation et de formation en direction des agents, ainsi
que des animations éducatives auprès du jeune public. A côté de cela,
un site Internet et un catalogue communs ont vu le jour, facilitant par
conséquent les prêts inter-bibliothèques d’ouvrages et la présentation
d’expositions tournantes (quatre actuellement),
Le choix opéré au Pays de Montbéliard est un peu différent, et repose
sur la fédération des différents acteurs en matière de lecture publique : le programme « Ville-lecture » rassemble en effet les nombreuses
initiatives dans ce domaine et par la synergie qu’il dégage, leur assure
un financement et une visibilité accrus. Concrètement, ce programme
se compose d’une mise en réseau des partenaires, d’informations mutuelles, et aboutit à la détermination de priorités communes. Sa mise
en œuvre, assurée par un chargé de mission, passe par la diffusion
d’un label et un partenariat renforcé avec la Direction régionale des
affaires culturelles (DRAC).
L’action culturelle est l’exemple le plus parlant de ces
dynamiques de coopération et de mise en réseau : Pau
Pyrénées a mis en place un groupe de réflexion entre les
directeurs du territoire en associant le chargé de mission
culture du Pays. Ainsi, la salle des Abattoirs mène de ce
fait une politique de programmation concertée entre l’en-
227
29/11/05 12:20:12
semble des communes. A Metz Métropole, il existe une
collaboration formalisée entre les responsables de la programmation culturelle des établissements communautaires et l’action culturelle de la ville centre, qui a donné
lieu à des manifestations thématiques.
Zoom
Evry Centre Essonne : une « intercommunalité culturelle »
La Communauté d’agglomération d’Evry Centre Essonne est souvent
qualifiée « d’intercommunalité culturelle ». La longue tradition en la
matière, puisque sous le Syndicat d’Agglomération Nouvelle préexistant, la Culture avait déjà un poids déterminant, explique que 55 % du
budget de la communauté d’agglomération sont absorbés par la compétence culture et aussi que 300 des 440 agents de la communauté
d’agglomération relèvent de la direction de la Culture.
Une Charte culturelle a été élaborée en septembre 2003, énonçant les
grands objectifs (mettre en place une politique culturelle cohérente sur
tout le territoire et proche des habitants) et établissant une convention
globale entre la communauté d’agglomération et les communes membres.
Parallèlement les transferts de gros équipements se sont poursuivis dont
l’Ecole Nationale de Musique et de Danse (qui devrait bientôt être transformée en CNR), les Ateliers d’arts plastiques (école de 1 200 élèves), le
réseau des bibliothèques et médiathèques, la Scène Nationale…
Depuis septembre 2003, trois organes institutionnels ont été mis en
place pour mettre en œuvre la politique culturelle communautaire.
- Le « Pôle culturel », composé du D. G Culture et des douze directeurs
d’établissements, se réunit tous les premiers mardi du mois.
- Le « Comité de pilotage culturel » qui comprend le « Pôle culturel »
ainsi que les adjoints aux maires des cinq communes membres en
charge de la culture.
- La « Commission culturelle » présidée par le vice-président à la culture
de la communauté d’agglomération, associé aux cinq maires adjoints
à la Culture ainsi qu’au Directeur général Culture de la communauté
d’agglomération. La Commission est surtout force de propositions, les
décisions étant prises au niveau du Conseil de Communauté.
L’implication de ces différents organes varie en fonction des types
d’équipements.
- Pour les équipements transférés à la communauté ce sont les directeurs d’établissements, qui relèvent entièrement de la communauté
d’agglomération, qui proposent la programmation laquelle est soumise à la validation du D. G Culture. Il n’y a pas d’intervention des
communes et seul le Pôle Culturel est concerné et compétent, les deux
autres organes n’intervenant pas.
- Pour les équipements communaux non transférés à la communauté
(taille insuffisante le plus souvent), l’enjeu est ici de coordonner l’offre
culturelle (ne relevant pas de la compétence de la DG Culture) sur le
territoire communautaire. Ici ce sont le Comité de pilotage culturel
et la Commission culturelle qui interviennent, le Directeur Général
Culture ayant au sein de ces organes un rôle de coordination et de
persuasion pour inciter les communes à travailler en cohérence.
- Le dernier cas est celui des actions conjointes ou co-organisations
entre la communauté d’agglomération et les villes membres, telles que
pour la Fête de la musique ou la Fête du livre (organisée par la ville
d’Evry mais avec la participation de la communauté d’agglomération,
les médiathèques étant de compétence communautaire).
Les bénéfices d’une telle politique culturelle communautaire sont
nombreux : cohérence de l’offre culturelle communautaire, des activités plus rayonnantes des communes avec l’aide de l’agglomération,
une tarification harmonisée et plus abordable de l’offre culturelle, le
développement de l’effet réseau (un pool de professeurs compétents
de musique qui enseignent dans les différentes écoles de musique).
De même à Béziers Méditerranée, le directeur des équipements sportifs et culturels a développé des relations renforcées avec le directeur des affaires culturelles de la ville
centre, afin d’aller au-delà de la seule gestion de la bibliothèque médiathèque. La communauté tente de développer
un réseau de lecture publique couvrant l’ensemble du territoire intercommunal. Toutefois, celle-ci semble rencontrer
228
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des difficultés pour élaborer des politiques publiques culturelles allant au-delà de la seule gestion d’équipements.
L’exemple d’Evry Centre Essonne illustre le management
d’une politique culturelle globale et cohérente à l’échelle
communautaire.
Ces différents développements nous permettent de constater que la notion d’équilibre instable des relations communes-communautés s’étend également aux domaines de la
mise en œuvre concrète des dispositifs communautaires
ainsi que du management des ressources humaines. Il convient maintenant d’analyser les modalités selon lesquelles
ce couple communes communautés fonctionne sur le plan
des relations financières.
4. LES RELATIONS FINANCIÈRES
ENTRE LES COMMUNAUTÉS
ET LEURS COMMUNES MEMBRES
L’un des objectifs de l’intercommunalité est d’associer
les communes dans un « espace de solidarité » (article
L.5216-1 CGCT). Avec l’équitable présence sur le territoire de services et d’équipements dédiés aux habitants, les
flux financiers entre la communauté d’agglomération et
ses communes membres sont le principal outil de cette
recherche d’équilibre. La dotation de solidarité communautaire (DSC) et les fonds de concours sont la marque la plus
visible de redistribution entre les communes membres des
ressources financières de la communauté d’agglomération,
dont la principale reste la taxe professionnelle unique.
Mais la fragilité de l’équilibre politique, l’affaiblissement
des moyens financiers parfois et le manque de coordination plus souvent peuvent aboutir à une utilisation peu
efficace de ces flux financiers comme outil de la solidarité intercommunale. La communauté d’agglomération
devient alors plus un moyen de financer les projets communaux.
Nous étudierons ici les principaux flux financiers qui animent les relations entre les communautés d’agglomération
et leurs communes membres, ainsi que les décisions qui les
motivent et les (absences de) choix qui les contraignent.
Nous verrons comment ces échanges ont un impact déterminant sur la qualité des relations qui s’installent au sein
d’une agglomération.
4.1 Historique récent et prospective
des finances communautaires
4.1.1 Un pacte fondateur qui fragilise
l’équilibre financier des communautés
Aujourd’hui, les communautés d’agglomération semblent
avoir du mal à équilibrer leurs budgets entre des dépenses
29/11/05 12:20:13
plus dynamiques que prévu et des ressources qui le sont
inversement moins. Pour comprendre l’une des origines
de cette fragilité, il faut remonter à un moment fondateur
des communautés d’agglomération : les conclusions de la
commission locale d’évaluation des charges transférées.
D’une instance pensée par le législateur comme devant
simplement entériner le coût réel des compétences transférées à la communauté d’agglomération (et donc le montant de l’attribution de compensation (AC) de chaque
commune), la commission locale d’évaluation des charges transférées a souvent fonctionné en pratique comme
une instance de recherche d’équilibre politique, où l’attribution de compensation a servi de marge de négociation. Des « cadeaux » ont été faits à certaines communes
en sous-évaluant le coût des compétences transférées
pour emporter l’adhésion au projet communautaire, des
charges particulièrement dynamiques ont été transférées
aux communautés d’agglomération, des estimations très
optimistes ont été faites en termes de ressources comme
de charges…
Ainsi, le nouveau maire de Valenciennes est récemment
intervenu en bureau d’agglomération pour faire savoir qu’il
manquait 8 millions d’euros à son attribution de compensation, son prédécesseur ayant consciemment opté pour
un transfert de taxe professionnelle à la communauté d’agglomération tout en conservant pour la ville la compétence sur certains équipements structurants. A Metz Métropole, le calcul des charges à transférer avait été fait par
un cabinet, mais il a été « arrondi » au cours de la commission locale d’évaluation des charges transférées pour
emporter l’adhésion des élus. Parfois, la commission locale d’évaluation des charges transférées n’a pas encore été
réunie pour tous les transferts de compétences : c’est le
cas au Pays de Montbéliard où elle ne s’est réunie qu’une
fois, pour les ordures ménagères, avec un contentieux à
la clé qui a depuis découragé toute initiative de réunion.
Outre des ressources limitées, les communautés d’agglomération se sont vues parfois transférer des charges plus
lourdes que prévu : des moyens humains insuffisants (d’où
la nécessité de recruter en conséquence), des équipements
peu entretenus, donc en mauvais état, sans transfert financier correspondant…
Outre ces arbitrages qui ont vu transférées à la communauté d’agglomération des charges et des ressources disproportionnées pour obtenir l’adhésion des différentes
communes au projet communautaire, la conjoncture du
début des années 2000 a aussi incité à un optimisme
aujourd’hui contredit en termes de ressources fiscales.
Ainsi, à Annecy, on reconnaît aujourd’hui ouvertement que
les prévisions faites sur les bases de taxe professionnelle
à la création de la communauté d’agglomération étaient
trop optimistes.
La commission locale d’évaluation des charges transférées
a donc souvent été moins le moment de fondation de bases
objectives dans les relations financières entre les commu5 DÉCEMBRE 2005 • LA GAZETTE
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nes et la communauté d’agglomération qu’un lieu où les
préoccupations politiques ont pris le dessus sur la logique
purement financière. Aujourd’hui, si certaines communautés d’agglomération se retrouvent face à des réels besoins
de financement de leurs activités, cela s’explique en partie par ces choix initiaux. Pour preuve, les possibilités de
réouverture de cette commission d’évaluation des charges
ou de modulation des attributions de compensation ont
récemment été élargies par la loi du 13 août 2004, comme
pour permettre de repartir, dans certains cas, sur de nouvelles bases. Dans la pratique, les communautés d’agglomération n’ont pas voulu, et c’est l’expression qui revient,
« rouvrir la boîte de Pandore », confirmant l’importance de
la dimension politique, bien plus que financière, des commissions d’évaluation des charges.
4.1.2 Bases et taux : une progression trop
limitée de la taxe professionnelle
Il convient ici d’évoquer les incertitudes qui pèsent sur
l’avenir de la taxe professionnelle : la nature de la réforme
et le choix des années de référence pour la future compensation incite à une certaine prudence. C’est en partie
pour cela que le taux de taxe professionnelle a augmenté au dernier budget primitif dans un certain nombre de
communautés d’agglomération. Mais ce n’est pas le cœur
du problème.
La progression des bases depuis le début des années 2000
s’est révélée moins dynamique que prévue. La faute principale à une conjoncture économique bien moins porteuse
qu’au moment de la création des communautés d’agglomération. Certaines communautés d’agglomération essaient
aujourd’hui de tirer le maximum de ces bases en l’état
actuel des choses. Ainsi, à Toulon Provence Méditerranée,
le recrutement d’un fiscaliste pour vérifier les rôles a permis des gains significatifs. Mais cette maximisation a des
limites, et face à la faible croissance des bases, c’est surtout dans l’évolution du taux que les communautés d’agglomération pensaient pouvoir dégager des moyens.
Mais cette évolution du taux de taxe professionnelle voté
par les communautés d’agglomération n’est pas libre, elle
dépend de la progression des taux d’impôts ménages votés
par leurs communes membres les années précédentes :
si les taux des impôts ménages perçus par les communes n’ont pas augmenté sur les deux dernières années,
la communauté d’agglomération est dans l’impossibilité
d’augmenter son propre taux, hors majoration spéciale.
Aujourd’hui, la faiblesse de cette progression pousse déjà
certaines communautés d’agglomération à utiliser cette majoration spéciale. Et l’avenir proche ne semble pas
offrir de nouvelles marges de manœuvre, le cycle électoral
suggérant une augmentation plus que limitée des impôts
ménages dans les années à venir.
Les communautés d’agglomération ont donc intérêt à voir
les taux d’imposition ménage des communes membres évoluer (même si les possibilités de déliaison des taux offrent
229
29/11/05 12:20:13
déjà des marges supplémentaires) sur une base régulière.
Et si cela représente un coût politique pour les maires des
communes concernées (pour qui la stabilité fiscale était
une promesse électorale), il convient de mettre en avant
deux arguments en faveur de l’augmentation des taux.
D’une part, l’institution d’une fiscalité mixte, peu favorable
aux communes. D’autre part, les conséquences à court terme de cette hausse des taux : ressources supplémentaires
pour les communes qui peuvent être affectées aux services à la population, augmentation avec un an de décalage
du produit fiscal communautaire qui servira partiellement
à augmenter la dotation de solidarité communautaire ou
les fonds de concours.
On voit bien là la matrice d’une véritable politique fiscale
partagée et concertée, pensée dans un cadre pluriannuel,
entre la communauté d’agglomération et ses communes
membres. Il s’agit d’éviter une situation qui, voyant la communauté d’agglomération fragilisée financièrement, dans
un premier temps, verrait au bout du compte les communes passer en position peu enviable. La logique du système
semble donc responsabilisante, à une condition cependant :
que les maires voient bien dans la fiscalité mixte une imposition supplémentaire de la population (avec ses risques
électoraux) et non la possibilité de voir les ressources de la
communauté d’agglomération augmenter sans avoir à toucher à leurs propres taux d’imposition des ménages. Les élus
partageant cette vision feraient un certain pari pour 2008,
reposant sur la faculté des électeurs à bien lire leur feuille
d’impôt… et à comprendre les relations institutionnelles qui
se nouent dans le monde intercommunal.
La taxe professionnelle, principale ressource des communautés d’agglomération (sur notre échantillon, environ
57 % de la section fonctionnement et 158 % de l’ensemble attribution de compensation et dotation de solidarité
communautaire), ne semble donc plus être la ressource
dynamique et fiable que l’on pensait.
Face à cette limite de leur financement, les communautés d’agglomération doivent aujourd’hui trouver d’autres
ressources ou limiter (lorsqu’elles peuvent l’être) leurs
charges.
4.1.3 Quelle réaction des communautés
d’agglomération face à cet effet ciseau ?
• Risques et limites des sources alternatives de financement des communautés d’agglomération : l’emprunt et le
passage à la fiscalité mixte
Le moyen le plus immédiat pour les communautés d’agglomération d’augmenter leurs ressources est de s’endetter : certes les emprunts ne permettent pas de financer
des charges de fonctionnement, mais la mobilisation d’un
emprunt va souvent de pair avec une diminution de l’épargne de gestion puisqu’il devient moins nécessaire de dégager de l’autofinancement pour les projets d’équipements et
autres investissements. C’est ainsi que certaines communautés d’agglomération ont augmenté leur encours de det-
230
cd_du_5_12_2005.indd 230
te au début des années 2000 (sur notre échantillon, l’encours moyen est pour l’année 2005 de 68 millions d’euros
et atteint jusqu’à plus de 350 millions d’euros), souvent
dans une logique d’étalement dans le temps du coût d’un
investissement important (comme par exemple le tram
d’Orléans Val de Loire).
Mais ce levier a ses limites, notamment parce que certaines
communautés d’agglomération se sont vues transférer avec
les équipements de leurs communes membres un stock de
dette important. C’est ainsi que certaines communautés
d’agglomération ont entamé une réelle politique de désendettement, que leur encours soit important (Orléans Val
de Loire, 366 millions d’euros en 2005) ou faible (Montbéliard, 10 millions d’euros), pour se ménager des marges de
manœuvre dans le futur.
L’autre moyen d’augmenter les ressources des communautés d’agglomération est le passage à la fiscalité mixte, qui
pose des problèmes financiers et politiques. Notre étude
montre que la quasi-totalité des présidents d’agglomération y sont hostiles (au moins d’ici 2008…), alors que les
directeurs généraux des services y semblent plus favorables, y voyant le moyen de dégager de nouvelles marges
de manœuvre et une légitime diversification des ressources des communautés d’agglomération.
L’adoption de la fiscalité mixte pose en effet une question
de justice fiscale. Au-delà d’un simple appoint, l’imposition
des ménages transformerait la structure et la logique même
du financement des actions de l’intercommunalité. En effet,
et c’était le raisonnement soutenu jusqu’à présent, les compétences des communautés d’agglomération (la plus emblématique étant le développement économique) sont soit
principalement orientées vers le service aux entreprises, soit
financées au moins partiellement par des taxes prévues à
cet effet (le Versement Transport, la Taxe d’Enlèvement des
Ordures Ménagères) et les contributions des usagers. Si on
exclut l’hypothèse d’un besoin impératif pour la communauté d’agglomération d’augmenter ses ressources fiscales (un
« effort exceptionnel »), la fiscalité mixte reviendrait donc
à une imposition des ménages pour des services dédiés aux
entreprises ou quasi- « neutralisés » par des taxes.
Mais ce raisonnement est en train d’évoluer et un tabou
semble reculer peu à peu. Face à des besoins financiers
croissants (nécessités par la réalisation de grands équipements et l’augmentation des charges de fonctionnement),
et à défaut d’une coordination de la politique fiscale avec
les communes, certaines communautés d’agglomération
ont commencé à envisager, à moyen terme, de lever une
part de fiscalité ménage. Cette évolution des pratiques
nécessiterait une évolution du discours, qui semble être
la suivante : il est logique que les services et équipements
fournis aux habitants soient, ne serait-ce que partiellement, adossés à la fiscalité sur les ménages. Car les compétences des communautés d’agglomération ont évolué
depuis le début de la décennie : le développement économique n’est plus la seule compétence phare, le service
29/11/05 12:20:14
aux citoyens s’est considérablement renforcé en termes de
poids financier (équipements culturels et sportifs notamment ; ainsi, deux tiers des agents d’Evry Centre Essonne
travaillent à la direction de la culture). Bien sûr, ces services à la population sont aussi des services qui profitent
aux entreprises, directement (voirie, déchets…) ou indirectement (la qualité du service public offert sur un territoire est tout aussi susceptible d’attirer un futur employé
que la nature de l’emploi en lui-même). Mais la perception
comme la réalité des destinataires des compétences des
communautés d’agglomération ont bel et bien évolué.
On passerait donc d’un discours proche de celui des théoriciens de la croissance endogène (le service au public est un
service aux entreprises, il est donc légitime qu’elles le financent) à une vision plus « segmentée » des bénéficiaires des
actions de la communauté (entreprises et citoyens) qui légitimerait, si elle doit se faire, l’adoption de la fiscalité mixte.
Rappelons-le tout de même, le besoin de trouver des nouvelles sources de financement semble être le plus souvent à
l’origine de l’éventuelle adoption de la fiscalité mixte qu’une
vraie réflexion sur la justice fiscale. Il faut également être
bien conscient que ces prémices de légitimation de la fiscalité mixte passent par un service aux habitants de qualité et
homogène (ou tendant à l’être sur l’ensemble du territoire),
au risque de voir ce bel argumentaire s’effondrer.
Pour la fiscalité communautaire, le chemin qui nous
mène jusqu’aux prochaines échéances municipales semble périlleux, avec un vrai risque de blocage. Si les besoins
de financement continuent d’augmenter plus vite que la
progression, actuellement ralentie, des bases de taxe professionnelle et que la liaison des taux empêche toute progression du taux de l’imposition des entreprises, le passage en fiscalité mixte ne sera pas un choix réfléchi, issu
d’un dialogue constructif, mais une nécessité à laquelle
les communautés d’agglomération n’échapperaient que
par l’emprunt.
Plus sûrement, et vu la réticence affichée par la grande
majorité des présidents des communautés d’agglomération
rencontrés, le scénario le plus probable pour les années
à venir est le suivant : face aux besoins de financement
accrus et au refus d’instaurer la fiscalité mixte, les capacités d’autofinancement vont se réduire et l’endettement
augmenter, sauf à renoncer ou à retarder certains projetsphare d’investissements. Ce n’est qu’après les élections
municipales qu’une véritable discussion sur la fiscalité
mixte pourrait donc être lancée.
• Un meilleur contrôle des charges et une véritable programmation pluri-annuelle
Les leviers d’action sur les recettes des communautés d’agglomération semblant, pour des raisons conjoncturelles et
structurelles, limités, c’est sur leurs dépenses que s’effectue actuellement un travail important.
Du côté des dépenses d’investissement, certains projets
sont reportés ou étalés dans le temps, et certaines communautés d’agglomération voient la section d’investisse5 DÉCEMBRE 2005 • LA GAZETTE
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ment de leurs budgets diminuer. Ainsi, la création de 21
équipements communautaires de proximité (un par commune membre) sur le territoire de Clermont Communauté
ne devrait aboutir qu’en 2012. L’agglomération Troyenne (3 millions d’euros), le Territoire de la Côte Ouest (- 3 millions d’euros), Orléans Val de Loire (- 17 millions d’euros),
Valenciennes Métropole (- 22 millions d’euros), le Pays de
Montbéliard (- 32 millions d’euros)… : autant de communautés d’agglomération qui ont vu se réduire en 2005 le
montant de la section d’investissement. Au passage, on
remarque qu’il s’agit là d’une double rupture avec le cycle
électoral traditionnel des communes, où les investissements doivent aboutir avant la fin du mandat et où le pic
est atteint dans les trois années précédant les élections.
Du côté des dépenses de fonctionnement, les communautés d’agglomération se montrent bien plus attentives pour
éviter tout dérapage (de la Dotation de Solidarité Communautaire par exemple) ou trouver de nouvelles sources d’économies. A Orléans Val de Loire, on surveille ainsi
de très près les dépenses de fonctionnement (seulement
+ 0,3 % au BP 2005), en sacrifiant parfois quelques habitudes : ainsi, il n’y a plus reconduction automatique, sans
évaluation, des subventions d’une année sur l’autre. Les
conventions de mise à disposition de moyens ou de personnels permettent de réaliser des économies d’échelle
conjointement avec les communes membres : c’est le cas à
Annecy, à Clermont Communauté, à Saint-Quentin (où l’administration de la ville centre et celle de la communauté
d’agglomération sont mutualisées). A Pau Pyrénées, une
récente lettre de la Chambre Régionale des Comptes met
en avant des économies de 700 000 euros par an grâce à
la mutualisation des services.
On assiste également à la naissance d’une véritable réflexion
dans un cadre pluriannuel, du côté des communautés d’agglomération comme de leurs communes membres. A Toulon
Provence Méditerranée, une étude a été menée, avec l’aide
d’un cabinet, durant le 1er semestre 2005 pour obtenir une
réelle prospective financière et fiscale dans l’attente des
résultats de cette étude, la plupart des projets d’investissements ont été gelés. De nombreuses communautés
d’agglomération mettent en place des plans pluri-annuels
d’investissements (parfois même dans un horizon temporel supérieur à la prochaine échéance électorale, comme à
Clermont Communauté), ou l’ont déjà fait depuis quelques
années (à l’Agglomération Troyenne, le plan d’action communautaire 2002-2007 offrait déjà un tel outil de planification). On assiste aussi à l’émergence d’une véritable gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, pour
surveiller le principal poste des dépenses de fonctionnement : à Metz Métropole, on réfléchit pour chaque départ
en retraite s’il nécessite un remplacement.
La question est la suivante : ce travail sur les charges des
communautés d’agglomération suffira-t-il d’ici 2008 à rendre moins pressant le besoin d’emprunter ou de passer à
la fiscalité mixte ?
231
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Synthèse
Le niveau et la structure de la fiscalité intercommunale : la sollicitation
de la fiscalité mixte, de plus en plus légitime au regard des compétences exercées mais qui n’a pas la faveur des élus, nécessite une réflexion
et une coordination des choix fiscaux qui ne semble pas encore rentrée
dans les mœurs.
Les budgets des communautés d’agglomération : la montée en puissance des charges de fonctionnement et la volonté d’« incarner » la
communauté d’agglomération dans la construction d’équipements
nécessitent une augmentation des ressources que l’évolution des bases
de TPU ne semble plus pouvoir porter ; d’où un développement de la
fiscalité (quand cela est possible), une tentation de mettre en place la
fiscalité mixte, plus généralement une diminution des marges financières, et/ou un développement du recours à l’emprunt, parfois sans réelle
stratégie pluri-annuelle.
4.2 La dotation de solidarité
communautaire, le vrai-faux symbole
de la solidarité financière
La dotation de solidarité communautaire (DSC) a été pensée comme l’expression la plus visible de la solidarité qui lie
les communes via une communauté d’agglomération. Elle
n’est pas le seul outil financier (fonds de concours), organisationnel (extension des compétences exercées par la
communauté d’agglomération) ou encore physique (répartition équilibrée des nouveaux équipements communautaires sur le territoire de l’agglomération) de solidarité entre
les communes ; mais elle est à coup sûr le plus symbolique. C’est pourquoi les communes y attachent une grande
importance. C’est aussi pourquoi les critères de formation
et de répartition de la DSC sont dans la grande majorité
des cas fixés statutairement sur une base pluriannuelle. Le
choix de ces critères est donc fondamental pour les communautés d’agglomération, dans un domaine où la déception peut très vite surgir et un effet cliquet se montrer
tout aussi rapidement préjudiciable.
Outre la question de la durée de l’accord sur les volumes et
les modalités de répartition (un arbitrage entre une visibilité
financière ayant la préférence des communes et un réel risque d’accoutumance associé à une perte de souplesse dans
la gestion de l’outil DSC), la dotation de solidarité communautaire soulève deux principales interrogations. La première concerne essentiellement ses critères de formation :
quelle part de l’évolution des bases de taxe professionnelle
doit-on réintroduire dans la DSC ? S’il n’est pas logique que
la communauté d’agglomération se garde pour elle seule le
dynamisme de ces bases, l’inverse est-il plus légitime, au
regard notamment de la rapide montée des charges que connaissent les compétences transférées ? L’autre relève surtout
de ses modalités de répartition : la DSC doit-elle se consacrer
principalement à la redistribution du dynamisme fiscal ou à
la péréquation et peut-elle faire les deux ?
4.2.1 La formation de la dotation de solidarité
communautaire (DSC)
Avant de « se partager le gâteau », il convient de savoir
quelle taille il fera. Sur notre échantillon, la dotation de
solidarité communautaire fait près de 5 millions d’euros en
232
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moyenne, soit un peu moins de 4,5 % de la section fonctionnement du budget primitif. On constate une très large
dispersion, les écarts allant de 0 (Béziers Méditerranée)
à 38 millions d’euros par an et de 0 à presque 14,5 % de
la section fonctionnement, preuve, si besoin était, de la
liberté dont disposent les communautés d’agglomération
dans ce domaine. On remarquera ici que les communautés
ayant le plus de communes membres ont deux attitudes
très distinctes en la matière : soit la dotation de solidarité
communautaire y est très importante en termes de part
de la section fonctionnement (Pays d’Aix, Sicoval) soit au
contraire très faible (Valenciennes Métropole, Metz Métropole). Comme si, face aux attentes soulevées par la DSC,
les communautés d’agglomération devaient choisir entre
satisfaire tout le monde (avec une dotation importante) ou
ne décevoir personne (avec une dotation faible).
Le critère presque toujours employé (lorsque des critères
sont utilisés) pour former la DSC, est celui de l’évolution
des bases ou du produit de TPU à taux constant sur le territoire de l’agglomération. L’utilisation de ce critère est parfaitement logique : c’est en partie pour contre-balancer la
stabilité de l’AC que la DSC a été prévue. Mais quelle part
de cette évolution reverser aux communes ? Dans la pratique, nous avons rencontré des situations très hétérogènes,
allant de 20 à 100 %. Il convient de bien saisir les conséquences d’un excès dans un sens ou dans l’autre : reverser l’intégralité du produit de la progression des bases de
TPU aux communes via la DSC, c’est priver la communauté
d’agglomération de moyens pour ses propres politiques ; ne
rien reverser, c’est décourager les communes qui font des
efforts pour accueillir des entreprises… et à terme fragiliser la principale source de financement de la communauté
d’agglomération. Dans la détermination de ce pourcentage,
il convient donc de bien réfléchir à l’équilibre financier et,
bien sûr, politique recherché.
Certaines communautés d’agglomération ajoutent à ce critère une part de l’évolution de la dotation d’intercommunalité perçue (au risque de diminuer le CIF et à terme de
réduire cette dotation) ou fixent des minima pour les petites communes. D’autres prévoient un effet cliquet en cas
de diminution des bases. Ces mécanismes dopant la DSC
risquent de fragiliser les marges de manœuvre des communautés d’agglomération concernées, car celles-ci supportent désormais seules le risque de disparition des bases de
taxe professionnelle (stabilité de l’AC) sans avoir en retour
le monopole des gains éventuels (dynamisme de la DSC) :
c’est le cas dans certaines communautés d’agglomération
de notre échantillon (un exemple de critères de formation de la dotation de solidarité communautaire : 50 % de
l’évolution des bases de taxe professionnelle plus 50 % de
l’évolution de la dotation d’intercommunalité depuis l’année de création de la communauté d’agglomération). C’est
d’autant plus vrai que la communauté d’agglomération
s’est vue confié des compétences larges : plus elle exerce
de compétences transférées par les communes, plus elle
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doit supporter l’évolution des charges, et moins elle a de
moyens pour la DSC. On en arrive à l’idée, contre-intuitive
pour certaines communes et donc source de déceptions,
que plus le budget de la communauté d’agglomération
progresse (nouveaux transferts ou évolution des charges),
moins il est légitime que la DSC augmente.
Quoi qu’il en soit, l’évolution des bases de taxe professionnelle depuis l’institution de l’AC est le critère le plus légitime de formation de la DSC. Les choses deviennent plus
floues lorsqu’il s’agit de partager ce gâteau.
4.2.2 La répartition de la dotation de solidarité
communautaire
Le critère de l’évolution des bases de TPU se pose ici avec
encore plus de vigueur : encore une fois, si une commune n’a
pas le sentiment de récupérer, via la DSC, une part suffisante
du fruit du travail fourni pour attirer ou maintenir les entreprises sur son territoire, elle ne fera plus les efforts nécessaires. Outre le choix du niveau de DSC qui doit être réparti
en fonction de ce critère (entre 0 et 50 % sur notre échantillon), d’autres questions plus techniques se posent sur ce
critère. Faut-il prendre en compte l’évolution des bases de
taxe professionnelle depuis la création de la communauté
ou l’évolution des bases depuis l’année précédente ? Répartir
cette part en fonction de la simple augmentation des bases
de taxe professionnelle sur le territoire de chaque commune, ou en fonction du produit de taxe professionnelle de la
commune qui était le sien avant le passage en TPU ?
Au-delà des subtilités qui reposent sur ce critère de répartition fondé sur les bases de taxe professionnelle, il faut
ici réfléchir à l’orientation générale à donner à la DSC. Plus
qu’un simple choix entre critères bruts (population, charges de fonctionnement) et critères plus solidaires (potentiel fiscal/habitant, nombre de logements sociaux), ce
sont deux logiques de redistribution qui s’opposent : la
redistribution comme juste retour de l’effort consenti ou
comme volonté de tendre vers plus d’équité. Faut-il privilégier une pure logique de retour de l’effet base, de compensation, auquel cas le S de DSC n’a plus grand sens ; ou
faut-il mettre en avant les critères « sociaux », au risque
de décourager le dynamisme des bases de taxe professionnelle et donc in fine de pénaliser les ressources fiscales de
la communauté d’agglomération ?
Il s’agit là d’un véritable choix politique, de faire de la
DSC un simple outil d’actualisation de l’AC et d’intéressement des communes au développement des bases ou
alors une dotation réellement péréquatrice. Dans tous les
cas, la doctrine suggère quelques passages obligés. Il est
rarement efficace de vouloir faire de la pure redistribution
et en même temps de la solidarité avec la DSC, atteindre
deux objectifs avec un seul outil étant très difficile : les
tenants de chaque logique ne trouveraient à chaque fois
qu’un verre à moitié vide, dans le meilleur des cas. Il semble préférable de choisir des critères lisibles (potentiel
fiscal/habitant, logements sociaux, enfants scolarisés…)
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plutôt que des critères plus complexes agrégeant plusieurs
données au prix d’un savant calcul pour obtenir le « dynamisme économique » ou la « richesse des habitants ». La
clarté des règles est essentielle : parle-t-on du potentiel
fiscal trois ou quatre taxes, d’évolution par rapport à une
année de référence ou à l’année précédente ? Il faut éviter
les redondances : utiliser le critère nombre d’habitants puis
le critère potentiel fiscal absolu de chaque commune, c’est
au bout du compte viser presque deux fois la population
comme critère de répartition. Enfin, il faut réfléchir à la
pondération que l’on souhaite accorder à des critères dynamiques (croissance des bases de taxe professionnelle, à la
limite population) par rapport à des critères qui auraient
tendance à être stables (nombre de logements sociaux,
potentiel fiscal par habitant).
Exemples de critères de répartition de la dotation de solidarité
communautaire
- 25 % population
- 15 % charges de fonctionnement
- 15 % potentiel fiscal (plus précisément, un indice synthétique assez
complexe)
- 15 % logements sociaux
- 30 % croissance des bases de taxe professionnelle
- 5 % population
- 15 % charges de fonctionnement des communes
- 5 % revenu moyen/habitant
- 25 % potentiel fiscal/habitant
- 30 % croissance des bases de taxe professionnelle
- 25 % population
- 35 % nombre d’élèves
- 20 % critère dit d’harmonisation (lié au potentiel fiscal et à l’effort
fiscal)
- 50 % population
- 50 % potentiel fiscal 3 taxes/habitant
- 25 % « dynamisme économique »
- 25 % « population pondérée »
- 40 % « ressources fiscales corrigées »
- 10 % « revenus »
- 40 % potentiel fiscal/habitant
- 30 % effort fiscal
- 25 % population Insee
- 25 % potentiel fiscal 4 taxes/habitant
- 16 % voirie communale
- 10 % croissance des bases de TP/n-1
- 100 % croissance des bases de taxe professionnelle/n-1
Pour guider ces choix, la loi du 13 août 2004 précise que
la DSC doit tenir compte « prioritairement » de l’importance
du potentiel fiscal et de la population. Avant cela, un arrêt
du Tribunal administratif de Dijon avait précisé dès 2001
que les critères légaux de répartition (population, potentiel
fiscal/habitant, indicateur de charges des communes membres) s’imposaient « prioritairement ». Derrière ces priorités
peu contraignantes en pratique, la liberté reste grande : il
convient d’en faire bon usage. Car le choix de ces critères
de répartition entraîne des conséquences très subtiles et
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parfois imprévisibles, ou du moins imprévues. Son pouvoir
incitatif est limité par les réalités économiques et sociales
de la communauté d’agglomération. Ainsi, répartir le quart
de la DSC en fonction de la présence de logements sociaux
cela peut sembler pertinent pour encourager les communes à s’en doter, mais si le stock est déjà important, l’effort
d’équipement ne sera pas récompensé, d’où des risques de
frustration. De même, on peut avoir choisi les critères les
plus « solidaires » possibles, mais dans la pratique se retrouver avec de quasi-rentes de DSC pour certaines communes
(critère logement social par exemple).
La DSC est donc un outil complexe, pour le choix de ses critères de formation et de répartition comme pour l’ambivalence
de son usage et les trois exigences qui la fondent : redistribution, solidarité… et préservation de l’équilibre budgétaire
de la communauté (souvent oubliée). Ces failles, associées
à la diminution des marges de manœuvre des communautés, devraient d’ailleurs la mettre rapidement en concurrence
avec un autre mode de redistribution toiletté par la loi du
13 août 2004, les fonds de concours.
4.2.3 Dotation de solidarité communautaire ou
fonds de concours, la nouvelle donne
La loi du 13 août 2004 et la loi de finances pour 2005
apportent deux modifications majeures au statut des fonds
de concours. La première vise à les rendre juridiquement
plus accessible, à étendre le champ des projets communs.
Exit donc la notion d’« intérêt dépassant manifestement
l’intérêt communal », trop restrictive et difficile à appréhender ; il suffit maintenant qu’il y ait un « intérêt commun » pour que la communauté puisse verser des fonds de
concours à ses communes membres ou inversement. L’autre
nouveauté vise à les rendre plus attractifs par rapport aux
autres modalités de redistribution financière : les fonds de
concours ne sont plus considérés comme des dépenses de
transfert réduisant le coefficient d’intégration fiscale.
D’un point de vue juridique, on ne peut que regretter cette
apparition d’un intérêt commun faisant le pont entre ce
qui relève de l’intérêt communal et de l’intérêt communautaire. Cette exception confirmée aux principes d’exclusivité et de spécialité risque à terme de fragiliser la logique
communautaire et tout le travail de délimitation effectué
jusqu’à présent.
Ce risque d’effacement de la logique intégratrice est
d’autant plus réel que la formule des fonds de concours
est séduisante. Non-comptabilisation dans les dépenses
de transfert, possibilité de financer des dépenses d’investissement et de fonctionnement de tous les équipements :
les fonds de concours offrent plus de souplesse que la
DSC. Ainsi, nul besoin de définir des règles d’attribution
communes à toutes les communes membres ou d’évolution
dans le temps, la seule contrainte est de respecter l’équilibre politique du territoire. Enfin, les fonds de concours
offrent aux communautés d’agglomération la possibilité de
se voir verser une contribution par les communes : ils ont
234
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donc tout intérêt à légitimer cet outil dans un sens pour
pouvoir en réclamer l’emploi dans un autre.
Focus
Les fonds de concours
Les fonds de concours se développent à la Communauté d’Annecy,
avec l’idée de susciter, d’encourager et d’accélérer la création d’un
équipement représentant un enjeu transversal mais qui ne relève
pas de la compétence communautaire. Ainsi, ce sont 900 000 euros
qui seront accordés par la communauté d’agglomération en 2005
pour les logements (crise immobilière sur l’aire urbaine) ou encore
400 000 euros pour les pistes cyclables sur un domaine non-communautaire ou pour des opérations liées au PDU élaboré par la communauté d’agglomération (contournements Nord et Voie des Aravis)…
A Clermont Communauté, ce sont les communes qui versent des fonds
de concours en investissement (et peut-être dans le futur en fonctionnement) pour les équipements communautaires de proximité : la communauté mettra, d’ici à 2012, 1,5 millions d’euros pour un équipement
culturel ou sportif dans chaque commune, la mesure dudit équipement
dépendant des subventions et du niveau du fonds de concours que
chaque commune versera. Le problème se pose pour les plus petites
communes de la ville, qui pour obtenir ce 1,5 million d’euros, doivent
avancer une somme au moins égale, hors subventions.
Au Pays d’Aix, la décision a été prise de poser, après la loi du 13 août
2004, des critères bien précis pour éviter une augmentation trop
forte des fonds de concours, sachant que la DSC par habitant est
déjà très largement au-dessus de la moyenne nationale. Les critères envisagés sont les suivants : pas d’intervention a posteriori, pièces justificatives demandées, délais de caducité, participation de la
communauté d’agglomération ne pouvant être supérieure à 40 % de
la somme globale, nombre limité de demandes par an, plafond par
dossier (500 000 euros en investissement et 150 000 euros en fonctionnement). Sur la période 2001-2004, la communauté d’agglomération a consacré en moyenne 2 millions d’euros par an aux fonds de
concours : elle souhaite porter puis maintenir ce montant à 4 millions
d’euros, avec ces nouvelles règles.
Ces trois exemples illustrent une utilisation dans les deux sens des
fonds de concours, mais surtout l’importance des règles d’attribution
qui doivent être mises en place : si le besoin de critères de répartition
et d’évolution est moins prégnant que pour la DSC, il n’en est pas
moins réel si les communautés d’agglomération ne veulent pas se laisser déborder. Attention toutefois à l’excès inverse : trop de rigidité dans
leur attribution nuirait au principal avantage des fonds de concours
comme outil de redistribution, leur souplesse.
Des limites existent en la matière, mais elles concernent
essentiellement les communes : les fonds de concours ne
sont pas des ressources totalement libres d’affectation (les
actions de promotion d’une manifestation ou d’un événement type foire ou salon sont exclues), leur montant
est limité à la part de financement, hors subvention (ce
qui n’est pas sans importance), supportée par la commune bénéficiaire… On comprend mieux pourquoi certaines
communautés d’agglomération adoptent la formule des
fonds de concours comme outil de redistribution.
Il est encore trop tôt (un seul budget primitif post-loi du
13 août 2004) pour voir quelle ligne de partage va se dessiner entre les fonds de concours et la DSC comme outil
de redistribution financière. Mais le fait que les avantages
soient diamétralement opposés suggère un réel débat à venir
membres. Cependant, les différences de logique entre des
fonds de concours souvent perçus comme aléatoires et une
DSC souvent perçue comme acquise (à tort ou à raison dans
les deux cas) assurent a priori la permanence de deux dispositifs qui ne sont pas vraiment substituables.
29/11/05 12:20:15
Synthèse
Les outils de redistribution financière : avec la Loi du 13 août 2004,
un nouvel équilibre devra être trouvé entre des fonds de concours séduisants pour les communautés et une dotation de solidarité communautaire qui a la préférence des communes, mais dont l’ambivalence
(péréquation ou redistribution ?) crée nécessairement des frustrations
et dont l’évolution risque de fragiliser les finances des communautés
d’agglomération.
4.3 Le fragile équilibre de l’écosystème
financier intercommunal
Il est étonnant de voir à quel point les alternatives financières (DSC ou fonds de concours, augmentation des taux
des impôts ménages ou instauration de la fiscalité mixte)
aboutissent presque naturellement à opposer les intérêts
des communes membres et des communautés d’agglomération. C’est peut-être là la cause des tensions financières qui semblent monter dans certaines agglomérations,
outre le réel besoin de financement de compétences très
dynamiques. Pourquoi les fonds de concours ne sont-ils pas
comptabilisés dans les dépenses de transfert? Pourquoi les
communautés d’agglomération se voient-elles refuser la
possibilité offerte aux communautés urbaines d’instaurer
la fiscalité mixte tout en conservant la faculté de moduler
la DSC… ? Pourquoi cette possibilité offerte par la Loi de
Finances 2004 de « défiger » l’AC par une délibération du
Conseil Communautaire à la majorité qualifiée ? Tout cela
trouble le jeu et le rôle de chaque outil, au risque de fragiliser l’équilibre financier des communautés d’agglomération. (Voir tableau ci-dessous).
Rappelons ici que « les bons jeux dépendent plus des bonnes règles qu’ils ne dépendent des bons joueurs » (James
Buchanan, prix Nobel d’Économie 1986) : il faut préserver
la clarté des relations financières qui lient les communautés d’agglomération et leurs communes membres. On l’a vu,
sans coordination dans le temps et sur le territoire, l’équilibre intercommunal des finances est fragilisé.
Pour conclure, la taxe professionnelle unique et les mécanismes qui l’accompagnent, qui avaient pour objectif de
faire cesser une concurrence fiscale entre communes d’une
même agglomération ont déplacé le champ de bataille. Les
communes se retrouvent aujourd’hui en concurrence non
pour accueillir des entreprises mais pour obtenir des fonds
de concours ou plus de dotation de solidarité communautaire, ce qui risque de limiter l’intégration communautaire, et surtout de réduire les ressources fiscales. En matière
financière, la conscience d’un tout intercommunal, d’un
véritable écosystème, semble encore avoir besoin de temps
pour s’imposer. Au-delà de la prise de décision politique
et administrative, du partage des compétences et de l’intérêt communautaire, de la mise en œuvre opérationnelle
des politiques communautaires et des relations financières, l’équilibre des relations entre les communautés et leurs
communes membres dépend également de l’environnement
institutionnel au sein duquel celles-ci évoluent. C’est ce
qu’il convient maintenant d’étudier.
5. LES COMMUNAUTÉS CONFRONTÉES
À LEUR ENVIRONNEMENT
INSTITUTIONNEL
Quel projet intercommunal promouvoir ? Quelle identité
du territoire véhiculer ? Quelle proximité établir avec les
citoyens… ? En toute logique, les réponses apportées à ces
questions proviennent généralement d’une réflexion inter-
Principaux avantages
Pour la communauté d’agglomération
Pour les communes membres
Augmentation des ressources de la communauté d’agglomération
(hypothèse : insuffisance de l’évolution des bases de taxe professionnelle et volonté de limiter l’emprunt)
Augmentation du taux de TPU,
- évite l’adoption de la fiscalité mixte (gel de la DSC, hausse de
nécessitant une augmentation
l’imposition des ménages…)
antérieure des taux des impôts ménages
- l’augmentation des ressources permet potentiellement
par les communes (sauf majoration
l’augmentation de la redistribution
spéciale)
- redonne pour l’année suivante des
marges de manœuvre pour l’augmentation
du taux de taxe professionnelle
Adoption de la fiscalité mixte
- augmente mécaniquement le coefficient
d’intégration fiscale et donc la dotation de
fonctionnement
Redistribution d’une partie des ressources de la communauté d’agglomération
- fongibilité
Dotation de solidarité communautaire
- dans la plupart des cas, stabilité dans le temps des règles de
formation et de répartition
- dispensent d’établir des règles dans le
temps et entre les communes
- ne réduisent pas le coefficient
Fonds de concours
d’intégration
- légitiment l’utilisation de l’outil fonds de
concours dans l’autre sens (des communes
vers la communauté d’agglomération)
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ne à la communauté. Toutefois, elle n’est en rien exclusive.
En effet, l’exercice même de la gouvernance communautaire dépend également de l’environnement institutionnel
et des relations qui se sont instaurées entre les acteurs
politico-administratifs locaux.
L’état de ces relations entre les partenaires locaux préside
aux conditions de création de l’agglomération mais conditionne aussi la manière dont se structure ensuite toute la
politique contractuelle. Aussi importante soit-elle pour la
collectivité, l’appréciation de cette relation avec l’extérieur
doit aussi s’accompagner d’une réflexion, aujourd’hui plus ou
moins aboutie selon les structures, sur la nature et la visibilité du lien à entretenir avec les administrés. C’est donc
bien à l’aune de ces deux variables complémentaires que se
mesure également la gouvernance communautaire.
5.1 Construire l’agglomération
sur un espace institutionnel élargi
Avec la loi du 12 juillet 1999, l’Etat a orienté de manière
importante la recomposition de l’organisation territoriale. La création de ces structures qui procèdent avant tout
d’une logique ascendante maîtrisée par les élus est également le fruit du jeu des réseaux partisans, des relations
entre élus mais aussi de l’ensemble des représentations
historiques et géographiques locales.
5.1.1 Etat, département et région :
partenaires ou obstacles de la construction
communautaire ?
Six ans après la publication de la loi Chevènement, le
rôle du Préfet dans la construction communautaire est
aujourd’hui moins important. Dans la phase de création,
le représentant de l’Etat est bien plus qu’un simple greffier chargé d’enregistrer les volontés des élus. Aux côtés
des instruments d’intégration financière prévus par la loi,
l’Etat, par l’intermédiaire du Préfet, dispose en effet d’un
pouvoir général d’appréciation de la cohérence du projet de
création de la communauté. Afin d’assurer taille et cohérence pertinentes à la communauté, le Préfet peut ainsi
modifier unilatéralement le périmètre voire intégrer de
force un certain nombre de communes (ce fut ainsi le cas
à Toulon Provence Méditerranée avec la commune de Hyères ou de la commune de Lescar intégrée à Pau Pyrénées).
Pourtant, les derniers chiffres sur l’état de l’intercommunalité au 1er janvier 2005 - source DGCL - indiquent un très
faible nombre de retraits de communes (douze demandes
enregistrées pour quatre retraits effectifs) 13.
Cette menace potentielle d’une action unilatérale du préfet peut jouer un rôle incitatif (municipalité de Gauchy,
deuxième ville de la communauté de Saint-Quentin et
d’une couleur politique opposée au Président). De la même
manière, l’Etat a également vivement encouragé la création à la Réunion de Territoire de la Côte Ouest, première
communauté de l’île où se retrouvent des communes de
sensibilités politiques différentes.
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Cependant, malgré ce rôle de l’Etat, diverses études universitaires ont démontré que la création des EPCI restait
étroitement contrôlée par les élites politiques locales.
Zoom
Le rôle des élites politiques locales dans les créations communautaires
Pour Hervé Michel, auteur d’un ouvrage sur la structuration intercommunale dans les départements de l’ouest de la France, la création
de structures intercommunales en milieu rural est surtout le fait du
Conseil général qui, schématiquement, encourage ou décourage selon
son intérêt le développement des communautés. Dans ce cadre, la
stratégie territoriale du département repose sur la volonté de « contrer l’essor métropolitain par un contre-feu intercommunal basé sur
l’alliance des fonctionnaires locaux et des élus ruraux contre les visées hégémoniques de la grande ville régionale ». Dans ce cadre, et
ainsi que l’étude l’illustre en 3e partie, l’intégration intercommunale
reste donc pour les élus départementaux un moyen de moderniser et
d’adapter l’espace rural et les communes périphériques aux évolutions
économiques et sociales.
Dans l’orbite des villes moyennes, c’est plutôt l’entente des leaders
locaux (maire de la ville centre et conseillers généraux) qui impose aux
maires des différentes communes la recherche d’un compromis dans
la construction communautaire.
Dans les grandes agglomérations, le cas est encore différent. C’est
l’union ou la « division » des leaders urbains qui permet d’accélérer ou
de ralentir la formation d’un « gouvernement intercommunal ». Pour
la ville centre, l’intercommunalité leur permet de se redonner des
perspectives territoriales de développement et de partager ainsi avec
la périphérie la charge des investissements porteurs. Dans ce cadre,
« les objectifs affichés de solidarité, de mutualisation des risques financiers et de justice fiscale… fonctionnent comme des instruments
de ralliement de la périphérie à l’agglomération ». 14
La Loi du 13 août 2004 a modifié la règle juridique en
introduisant la possibilité pour les groupements de fusionner. Toutefois, ces dispositions restent moins importantes
que l’impulsion significative donnée par l’Etat à la politique contractuelle depuis 1999.
En effet, rappelant que « la contractualisation de l’action
administrative peut apparaître, à bien des égards, comme
un moyen privilégié de modernisation de l’administration »
(Rapport CE 1999) 15, l’Etat a souhaité, en développant les
mécanismes de contractualisation, assurer la montée en
puissance des communautés.
Malgré la faiblesse des sommes finalement consacrées par
l’Etat aux contrats d’agglomération, les perspectives de
financement offertes il y a encore quelques années ont
localement conduit les communautés :
- à accélérer leur structuration ;
- à entretenir des relations suivies avec les services de
l’Etat (notamment les SGAR) et enfin ;
- à rechercher des coopérations avec les conseils généraux
et régionaux.
Ce rôle de l’Etat a également été largement relayé par les
départements et les régions. Les départements ont ainsi
utilisé les communautés pour résister à la croissance des
métropoles et la montée en puissance des régions. De leur
côté, la quasi-totalité des régions ont saisi cette opportunité pour territorialiser leurs politiques à une échelle intercommunale fonctionnelle (pays, bassins d’emploi…).
Pour l’échelon départemental et régional mais aussi, de
manière ascendante au niveau des communes elles-mêmes,
29/11/05 12:20:16
les communautés sont donc perçues comme des structures intermédiaires, chargées du portage financier, technique et institutionnel du projet territorial. Ainsi quand il
se déplace au Conseil général ou régional, le Président de
la Communauté négocie pour le compte de l’ensemble des
maires de la communauté (exemple du Bassin d’Arcachon
Sud). Responsable de la négociation avec le département
et la région, la communauté assure également le montage
et la gestion de dossiers complexes (exemples : dossiers
ANRU à Valenciennes Métropole, appel à candidature sur
des programmes européens Leader + à Agglopôle Provence ou sur les pôles de compétitivité et/ou Agenda 21 au
Sicoval…). Cette fonction d’intermédiation des communautés avec l’Etat et les autres niveaux d’administration
territoriale est aujourd’hui particulièrement intégrée et
appréciée par les élus.
5.1.2 L’intercommunalité
dans son environnement élargi
Le développement et la structuration intercommunale s’accompagnent également d’une prise de conscience parmi
les élus et les techniciens que le développement de la
communauté d’agglomération ne peut simplement s’arrêter aux frontières communautaires. L’Etat organise ainsi
la possibilité de multi-appartenance de certaines communes à différents territoires de projet (conventionnements
entre EPCI). C’est également l’enjeu des schémas de cohérence territoriale (SCOT) dont les périmètres sont définis
par le représentant de l’Etat. Ainsi, dans les communautés
rencontrées, la conduite actuelle des réflexions sur l’élaboration des Scot permet, soit d’approfondir la réflexion
à l’intérieur de l’agglomération (les périmètres du SCOT et
de la communauté étant alors similaires) soit de l’élargir
encore un peu plus en intégrant à la réflexion d’autres
structures de coopération (cas par exemple du SCOT du
pays de Lorient qui intègre certes Cap l’Orient mais aussi deux autres communautés de communes ou encore de
l’InterScot de l’agglomération toulousaine). Huit des 22
communautés rencontrées sont également membres d’un
pays (Loi Voynet). 16
Sous l’impulsion de l’Etat, la mise en œuvre des dispositifs
des lois SRU et Urbanisme et Habitat ainsi que la réflexion
sur les espaces pertinents de développement ont conduit
plusieurs intercommunalités à réfléchir à des espaces élargis voire à de nouveaux modes de coopération supra communautaire.
C’est par exemple le cas des Chartes métropolitaines
signées entre les communautés d’Aix et de Marseille mais
aussi entre les villes et les intercommunalités de l’agglomération toulonnaise. Les articulations agglomération/pays
se développent également et créent de nouvelles formes
de dialogue entre villes et campagnes, entre ville centre
et petites communes rurales périphériques (Cap L’Orient).
Enfin, les communautés n’hésitent pas à s’investir fortement dans le tissu syndical et associatif. Pour mener à bien
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ses missions, Mantes en Yvelines participe à 23 structures
différentes (dont sept syndicats mixtes).
Cette reconnaissance institutionnelle des communautés
d’agglomération participe donc grandement aujourd’hui de
la construction de la gouvernance communautaire. Aussi
importante soit-elle, cette relation avec l’extérieur ne doit
cependant pas faire oublier le travail conduit pour promouvoir directement l’intercommunalité auprès des citoyens.
5.2 La relation avec les citoyens :
communication publique et démocratie
participative
La montée en puissance des communautés d’agglomération
correspond également à la mise en œuvre de politiques de
communication en direction des citoyens et des usagers 17.
La première leçon à retenir de l’examen sur le terrain de
ces politiques est bien sûr la grande hétérogénéité des
situations. En effet, selon le degré de structuration et d’intégration communautaire, cette fonction communication
est plus ou moins bien représentée et professionnalisée au
sein des communautés.
Si les élus conservent le monopole de la relation avec
les citoyens, s’il existe bien une différenciation entre les
niveaux d’élection et les lieux d’action, les communautés
ne peuvent se désintéresser de la communication publique. En effet, sur un champ souvent réservé aux élus, les
politiques communautaires de communication ne sont pas
toujours bien perçues. Leur appropriation par les élus pose
également parfois problème et rares restent les communautés comme Valenciennes Métropole où la communication
est clairement affichée comme politique publique à part
entière (existence d’une commission « Communication et
citoyenneté, nouvelles technologies et promotion de l’agglomération »).
5.2.1 D’une communication essentiellement
quantitative visant à faire progresser l’image
et l’esprit communautaires…
Les premières missions des intercommunalités naissantes
furent de mener l’indispensable travail sur l’identité intercommunale. Quelles images, quelles valeurs et quelle identité visuelle au service de quel message fallait-il véhiculer
et faire porter par l’agglomération ?
Avant même toute idée de structuration administrative
d’une fonction communication au sein de la communauté,
les premiers enjeux de la communication intercommunale
ont donc porté sur la création d’un nom, la diffusion d’un
logotype et l’élaboration d’un journal. Sauf quand préexistait une intercommunalité intégrée disposant déjà de quelques supports de communication (sous forme de district
par exemple), les intercommunalités, peu identifiées par
les citoyens, ont donc prioritairement engagé une communication quantitative avant d’être qualitative.
Il importe d’ailleurs de noter que parmi les 22 communautés rencontrées, seules quatre d’entre elles ne font pas
237
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figurer le nom de la ville centre dans leur dénomination
et donc leur communication officielle : Sicoval, Agglopôle Provence, Plaine Commune, Territoire de la Côte Ouest.
Cependant, certaines, parfois dans un souci de « gommer »
cette référence trop manifeste à la ville centre n’hésitent
pas à recourir à l’usage d’acronymes : la CA2M, la CAMY, la
Cobas, TPM…
Aujourd’hui, ce travail sur l’identité intercommunale a
été amplement réalisé. Sans être toujours effective dans
les petites communautés de communes, c’est une donnée
acquise dans la grande majorité des communautés d’agglomération : il existe une identité visuelle, des supports de
communication externe sous forme de journal et de sites
web, plus rarement des outils de communication interne
sous forme de lettres d’information ou encore des Intranet. L’on assiste à une professionnalisation des activités
de communication au sein des communautés d’agglomération : création de service ou de direction de la communication, recrutement de compétences (événementiel, relations
presse, studio graphique…), identification d’un budget,
création d’outils… La quasi totalité des agglomérations (à
l’exception de Saint-Quentin qui s’appuie sur le journal de
la ville centre) ont créé leur magazine communautaire et
seulement 18 % des communautés ne disposent pas encore
d’un site Internet (Toulon Provence Méditerranée, Bassin
Arcachon Sud et l’Agglomération Troyenne).
Avant tout, les intercommunalités recherchent aujourd’hui
à renforcer la visibilité de l’action communautaire et à
dépasser la simple communication visuelle sur les services intercommunaux (supports principaux : livrées de bus,
logos sur les conteneurs et poubelles). Si cette communication sur les services publics délivrés par l’agglomération,
(ordures ménagères, transports collectifs…) est forte, elle
hésite encore parfois, par souci de ne pas concurrencer la
ville centre, à lancer une communication événementielle
intensive.
Les politiques de communication reconnaissent aujourd’hui
la plus value de la création d’événements communautaires (festival…) ou de sponsoring culturel ou sportif (ainsi par exemple : Clermont Communauté sur le sport, Metz
Métropole en matière d’équipements culturels, Sicoval par
la création de tournois sportifs intercommunaux ou encore
Toulon Provence Méditerranée présent avec un bateau à
son nom au Tour de France à la voile 2005). Cette communication événementielle est également porteuse de valeurs
pour le territoire tout en facilitant les coopérations entre
acteurs institutionnels comme en témoigne l’exemple de
la commémoration Cézanne.
De la même manière, cette communication en direction des
citoyens est beaucoup plus difficile sur le « vivre ensemble » et le projet de territoire, ces priorités communautaires
étant beaucoup plus éloignées des préoccupations quotidiennes des citoyens.
Si globalement toutes les communautés sont passées d’une
communication portée sur l’identité visuelle à une commu-
238
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nication sur le service rendu, les ressorts d’une politique
de communication restent très divers selon les structures
et selon les périodes.
Zoom
Exposition Cézanne 2006 : un exemple réussi de coopération culturelle
L’année 2006 marquera le centenaire de la mort du peintre Paul
Cézanne. Sa ville natale mais également l’ensemble du pays d’Aix
dont les paysages ont largement inspiré l’œuvre du peintre ainsi que
le Département, la Région et l’Etat ont souhaité s’associer à cette
célébration. Le projet « Cézanne 2006 » doté de 3,2 millions d’euros
comprend une exposition internationale coproduite avec la National
Gallery of Art (Washington DC) et la Réunion des Musées Nationaux,
une série de manifestations labellisées (spectacles, projets pédagogiques…), mais aussi l’aménagement de sites naturels, ateliers,
modernisation du Musée Granet, devenu équipement d’intérêt communautaire…
Au regard de l’envergure du projet, la ville et la Communauté du Pays
d’Aix ont souhaité se doter d’un cadre de référence stable et souple
qui a pris la forme d’une convention cadre de co-organisation entre
la ville et le Pays d’Aix. Répartition des maîtrises d’ouvrage, des financements et charges communes, cadre juridique des prestations,
mécénat… l’ensemble de ces éléments, fixés par la convention, sont
mis en œuvre par une équipe projet. Cette équipe ad hoc, composée
de cinq personnes et chargée de la coordination et de la cohérence
générale du projet, assure également l’animation mensuelle des comités technique et de pilotage avec l’ensemble des partenaires français
et étrangers.
Ainsi, Territoire de la Côte Ouest, conscient du « chemin
intercommunal » restant à parcourir, a fait des choix intéressants en matière de communication. Le journal communautaire qui porte le titre significatif de « 5 communes à la Une » continue à faire la part belle à l’identité
communale (c’est également le cas du Pays Montbéliard :
le journal communautaire s’appelant « Puissance 29 »).
Pour autant, la lettre interne du Territoire de la Côte Ouest
dépasse largement par son tirage (5 000 exemplaires) la
couverture des 140 agents ! Dans l’idée de leur créateur,
cet outil a été avant tout conçu pour diffuser et renforcer l’esprit communautaire, non pas directement auprès
du grand public, mais auprès d’un large public d’acteurs
administratifs et de la société civile dans les communes.
Dans la même logique, Evry Centre Essonne s’est engagé
dans une forte diversification de ses produits rédactionnels. Par-delà son magazine institutionnel, la communauté
a souhaité développer des publications soit thématiques
(programmes culturels, sports et loisirs…) soit à destination de publics cibles (entreprises souhaitant s’implanter,
jeunesse…).
D’autres communautés comme Clermont Communauté,
Plaine Commune, Orléans Val de Loire ont axé le développement de leur communication à partir des outils multimédia faisant ainsi soit des sites vitrines, soit des sites à
vocation de services.
Pour mener à bien ces actions, la conduite de cette communication est assurée soit directement par des éléments
de la communauté, soit par des équipes ou encore via des
outils mutualisés avec ceux de la ville centre (liens entre
la communauté et la ville centre pour les agglomérations
messine et lorientaise par exemple).
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A chaque situation locale correspond donc une logique de
communication, structurante de la gouvernance. Pour les
unes, il s’agit prioritairement d’attirer des entreprises, des
grands équipements, voire des habitants en vantant la qualité du cadre de vie (Aix 1999-2005), pour les autres de susciter l’adhésion au projet intercommunal, voire simplement de
justifier la dépense publique en vantant les mérites des services intercommunaux rendus à la population. Rares restent
les communautés telle Metz Métropole qui ont élaboré un
plan de communication validé en bureau communautaire.
5.2.2 …à une approche plus qualitative et plus
participative fondée sur la proximité
Cette politique axée prioritairement sur les services rendus
aux usagers s’accompagne aujourd’hui d’une approche de
plus en plus systématique de la proximité.
En effet, si le citoyen se déplace dans les mairies, il est plus
délicat pour lui d’identifier et se déplacer dans les services
d’une agglomération. L’intercommunalité peine souvent à
établir ce lien durable avec le citoyen et à développer un
sentiment d’appartenance. D’où l’importance de développer conjointement aujourd’hui les logiques de territorialisation et les démarches participatives.
La conduite de cette approche passe notamment par la
création de relais de proximité ou d’espaces de vie communautaires fréquentés par les habitants. A l’instar des expériences menées dans les structures intercommunales de
Grenoble mais aussi de Montpellier, certaines communautés telles que Toulon Provence Méditerranée réfléchissent
aujourd’hui à la meilleure manière de conjuguer proximité
et intercommunalité.
Avec la création de ces structures déconcentrées se superposent ainsi deux démarches distinctes mais largement
complémentaires : une démarche relationnelle entre l’agglomération et les usagers qui auront ainsi un meilleur
accès aux informations et aux services en matière de transports, de loisirs, de culture, de sport, d’environnement…
mais aussi une démarche organisationnelle pouvant aller
jusqu’à la déconcentration sur le territoire de services
techniques (avec la création de centre techniques communautaires).
Malgré leur intérêt manifeste, il reste bien évident que
la création de pôles administratifs infra communautaires
engendre des coûts de fonctionnement significatifs. Tant
pour la gestion administrative que le service rendu à l’usager, ils ne peuvent répondre qu’à des besoins bien spécifiques, guidés notamment par l’étendue de l’agglomération
(voir partie II).
L’autre axe majeur de changement dans la communication
et la conduite des politiques publiques des communautés
porte sur les efforts consentis en matière de démocratie
participative. 18 A l’échelon des communes et de l’intercommunalité, le législateur a incité ces dernières années à la
création de nouvelles instances participatives notamment
les conseils de quartiers et les commissions consultatives
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d’usagers. D’autres collectivités comme par exemple le
Sicoval qui a engagé une démarche Agenda 21 accordent
une place importante aux démarches citoyennes. Ainsi, le
Sicoval a développé sur la période 2003-2006 toute une
série de rencontres et de rendez-vous citoyens (réunions
publiques, bus itinérant, semaine de la jeunesse, Forum
des communes et de l’intercommunalité…).
Au plan intercommunal, la création des conseils de développement par la loi Voynet, les incitations au développement de la politique contractuelle, les obligations légales
de coordination entre les différentes structures d’aménagement (Pays, agglomérations, parcs naturels régionaux…)
ont conduit à un fort développement des mécanismes
participatifs. Si généralement, il existe bien un reporting
régulier du travail communautaire au sein des conseils
municipaux, dans certaines agglomérations, la volonté de
faire participer les élus municipaux non élus communautaires au travail des commissions de la communauté (Cap
L’Orient, Agglopôle Provence…) est moins fréquente.
Les communautés intègrent aujourd’hui plus ou moins bien
les conseils de développement à la définition de leur politique. En effet, la composition, le fonctionnement (notamment les procédures consultatives et d’auto saisine) et les
moyens affectés à ces structures qui relèvent de la seule
compétence des élus créent une grande hétérogénéité de
situations.
La pluralité des démarches et l’état des mobilisations locales conduisent donc à des pratiques de gouvernance différenciées. La communauté d’agglomération du Pays d’Aix
a entrepris un travail plus systématique en lançant des
cycles de réunions publiques sur la déclinaison par bassin de vie de son contrat d’agglomération. Concrètement,
l’animation du projet d’agglomération est déclinée et discutée, avec l’appui des maires, du Conseil de développement et des populations au niveau des cinq bassins de vie
de la communauté.
Globalement, plus les communautés d’agglomération ont
une tradition intercommunale ancienne, plus elles ont tendance à communiquer et donc à y consacrer des moyens
financiers et humains. Sous l’influence de ce mouvement
de professionnalisation des outils de communication, la
visibilité des politiques d’agglomération se renforce constamment. Aujourd’hui, les élus en retirent surtout les bénéfices au plan municipal en n’hésitant pas à entretenir la
confusion et à s’approprier des réalisations communautaires dans leur bilan municipal.
Dans le cadre de la première partie de notre étude, nous
avons pu vérifier que les communautés et leurs communes membres sont bien à la recherche d’un équilibre dans
leurs relations sur le plan politico-administratif comme sur
le plan financier. Cette recherche d’équilibre s’explique par
des facteurs politico-institutionnels multiples. Il convient
maintenant de s’interroger sur les modalités par lesquelles
les communautés d’agglomération ont effectivement favorisé le développement des territoires.
239
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Partie II:
Issu de dynamiques diverses, le couple communes-communautés peut devenir
un accélérateur du développement des agglomérations
1. DES FACTEURS EXPLICATIFS
DES MODES DE RELATIONS ENTRE
COMMUNES ET COMMUNAUTÉS
L’histoire intercommunale de l’agglomération, les motivations qui ont conduit à la création d’une communauté, la
personnalité de son président ou la structuration du territoire sont autant de facteurs qui peuvent influencer la
mise en place de modes de relation spécifiques entre la
communauté d’agglomération et les communes.
Nul besoin dès lors de rechercher des organisations-types
ou des modèles au sein de structures qui, après quatre ou
cinq ans seulement d’existence, n’ont pas définitivement
figé l’organisation de leurs relations avec les communes.
Cette étude nous amène à constater que les modes de
relations entre les communautés d’agglomération et les
communes membres se caractérisent d’abord par une forte hétérogénéité.
Notre travail d’enquête au sein de 22 communautés d’agglomération, nous permet d’affirmer que trois types de facteurs structurent ou peuvent influencer les modes de relation entre groupements et communes membres :
- la tradition intercommunale dans l’aire de l’agglomération,
- le pilotage politique de l’agglomération,
- la dynamique territoriale au sein de l’agglomération.
1.1 La tradition intercommunale
Les communautés d’agglomération étudiées ont très souvent succédé à des structures intercommunales préexistantes. De ce fait, pour beaucoup d’agglomérations, l’habitude des relations entre les communes est antérieure à
la création des communautés, même si les périmètres ont
pu évoluer.
1.1.1 L’historique de l’intercommunalité
sur le territoire
Les dispositions législatives adoptées depuis les années
1950 ont fortement incité les communes à se regrouper
pour gérer un nombre croissant de compétences, les plus
répandues étant le ramassage et le traitement des déchets
ménagers, l’assainissement et l’adduction d’eau potable.
Au travers des syndicats intercommunaux (SIVOM le plus
souvent), des syndicats mixtes ou des districts, les élus
locaux et les responsables administratifs des communes
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ont acquis une expérience et des habitudes de travail en
commun. L’histoire fournit ici son cortège d’habitudes de
travail, d’interconnaissances administratives et politiques,
de confiance réciproque et d’accords stabilisés entre les
maires. De même, le temps passé à concevoir des projets
pour le territoire a peu à peu enclenché une logique de
développement intercommunal sur laquelle les maires ne
souhaitent pas revenir.
L’histoire a ainsi souvent facilité la création des communautés d’agglomération. L’ancienneté de nombreuses structures intercommunales a aussi permis de disposer d’un
personnel territorial rompu au travail de relations entre
les groupements et les communes. La transformation des
districts en communautés d’agglomération aura permis à
ces dernières de disposer immédiatement d’un personnel
possédant un savoir-faire en matière d’intercommunalité.
Il en est allé de même pour les personnels des SIVOM ou
des SAN qui ont été intégrés au sein des services de certaines agglomérations.
L’échantillon de communautés d’agglomération étudié est
fortement dominé par des communautés qui ont succédé
à des groupements préexistants (les districts avaient obligation de se transformer en communautés), la très forte
majorité d’entre eux ayant été constitués avant la loi du
12 juillet 1999 qui a dessiné l’architecture actuelle de l’intercommunalité en France.
Ainsi, 16 communautés d’agglomération sur les 22 étudiées
sont le fruit d’une histoire intercommunale antérieure à
la loi du 12 juillet 1999 qui avait relancé de mouvement
intercommunal après plusieurs années de pause :
• Huit communautés d’agglomération ont succédé à un
district :
- la communauté d’agglomération du bassin d’Arcachon
sud
- la communauté d’agglomération de Saint-Quentin
- la communauté d’agglomération d’Annecy
- la communauté d’agglomération Agglopôle Provence
(fusion de 2 districts)
- la communauté d’agglomération de Mantes-en-Yvelines
- la communauté d’agglomération Cap l’Orient
- la communauté d’agglomération du pays de Montbéliard
- la communauté d’agglomération de Metz Métropole
• Une communauté d’agglomération a succédé à un syndicat intercommunal :
- la communauté d’agglomération d’Evry Centre Essonne
(SAN)
• Sept communautés d’agglomération ont succédé à une (ou
des) communauté(s) de communes ou communauté de villes
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créée(s) au terme de la loi du 6 février 1992 :
- la communauté d’agglomération du Pays d’Aix
- la communauté de l’agglomération Troyenne
- la communauté d’agglomération de Valenciennes Métropole
- la communauté d’agglomération de Clermont Communauté
- la communauté d’agglomération de Plaine Commune
- la communauté d’agglomération de Mulhouse Sud Alsace
- le Sicoval (communauté de villes)
• A coté de ces communautés d’agglomération à la tradition intercommunale déjà ancienne et bien ancrée,
trois agglomérations étudiées ont pris la suite de structures intercommunales plus récentes, issues de la Loi du
12 juillet 1999 : Deux communautés ont succédé à une (ou
des) communauté(s) de communes créées au terme de la
Loi du 12 juillet 1999 :
- la communauté d’agglomération de Pau Pyrénées
- la communauté d’agglomération Orléans Val de Loire
Une communauté d’agglomération a succédé à un syndicat
intercommunal créé il y a moins de dix ans :
- la communauté d’agglomération du Territoire de la Côte
Ouest
• Enfin, trois communautés d’agglomération créées dans
le courant de l’année 2002 (Grand Tarbes, Béziers Méditerranée et Toulon Provence Méditerranée) représentent des
créations intercommunales ex nihilo et font, de ce point
de vue, figure d’exceptions. L’existence de structures et de
relations intercommunales a largement facilité la création
de communautés d’agglomération qui apparaissent comme
l’aboutissement de la structuration d’une zone géographique engagée depuis plusieurs années ou comme la préfiguration d’un projet communautaire.
C’est le cas de la communauté d’agglomération de Valenciennes Métropole issue du travail en commun mené par
les communes à la suite des crises successives des houillères et de la sidérurgie du début des années 1980. Celle-ci
s’est formalisée à partir de 1992 avec la création de sept
communautés de communes qui se sont regroupées en
deux communautés d’agglomération : celle de « Valenciennes Métropole » (regroupe les communautés de communes
de « La Vallée de l’Escaut » et le « Pays de Condé » et du
SIVOM de « Trith-Saint-Léger et environs ») et celle de la
« Porte du Hainaut » ; seule la communauté de communes
de « la vallée de la Scarpe Escaut » est restée à l’écart de
ce mouvement.
Il en va de même pour le Sicoval (zone sud-est de Toulouse) où la tradition intercommunale remonte à 1975
avec la volonté de six communes de travailler ensemble
à l’aménagement et au développement économique de
leur territoire, rejointes entre 1990 et 1996 par 30 autres
communes. La forte volonté intercommunale s’est concrétisée par le partage des ressources fiscales, le Sicoval fut
l’un des premiers EPCI à mettre en place un partage de la
taxe professionnelle.
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L’intercommunalité dans le Pays de Montbéliard est le fruit
de l’histoire industrielle de la région marquée par la forte
présence de Peugeot depuis des décennies. Une grande
partie des ressources et de l’activité de l’agglomération est
conditionnée par l’implantation du constructeur d’automobiles à Sochaux et dans ses environs. C’est dans ce cadre
que le district du Pays de Montbéliard a été créé en 1959
sous l’égide des dirigeants de Peugeot, auquel a succédé
la communauté d’agglomération en 1999.
On peut cependant s’interroger sur le fait de savoir si de
fortes traditions intercommunales sur un territoire n’ont
pas pour effet de poursuivre les formes de fonctionnement
et de relations traditionnelles entre l’EPCI et les communes, là où beaucoup attendent des agglomérations qu’elles soient des « laboratoires » de formes nouvelles de prises
de décisions politiques et de fonctionnement administratif innovant. D’autant que la transformation des structures
intercommunales antérieures en communautés d’agglomération a été marquée par une forte stabilité des personnels
dans les services.
Ainsi, parmi les 16 communautés d’agglomération de notre
échantillon résultant de la transformation d’EPCI antérieurs
à 1999, seules six ont mis en place un système formalisé de services administratifs communs (les communautés
d’agglomération de Saint-Quentin, Mulhouse Sud Alsace,
Clermont Communauté, Annecy, Metz Métropole et Cap
l’Orient), ces six exemples correspondant à une mutualisation de moyens entre le groupement de communes et
la ville centre de l’agglomération. A contrario, la majorité
des communautés d’agglomération issues d’une histoire
intercommunale ancienne s’est dotée de services administratifs autonomes vis-à-vis des communes membres.
Quel que soit le nombre d’agents (de 120 agents pour la
communauté d’agglomération de Valenciennes Métropole
à 1 450 pour la communauté d’agglomération de Plaine
Commune), les services communautaires se trouvent ainsi
en capacité de mettre en œuvre les actions intercommunales décidées par les instances communautaires sans avoir
recours à l’aide ou à l’appui des services municipaux des
communes membres.
Il convient de noter que dix des 16 agglomérations de
notre panel ont utilisé les transferts de personnels des
communes vers l’EPCI pour constituer, en tout ou partie,
leurs services propres.
L’exemple de Cap l’Orient est peut-être révélateur d’une tendance à l’autonomisation des communautés d’agglomération
vis-à-vis des communes, notamment de la ville centre. Le
SIVOM de Lorient a été créé en 1983 avec une forte logique
de mutualisation des services. L’ensemble des services, mis
à part ceux chargés de la gestion de l’eau et des transports
urbains, ont été mutualisés entre le SIVOM et la ville de
Lorient. La création du district de Lorient (1991) et la montée en puissance de nouvelles compétences ont entraîné un
renforcement des équipes communautaires. Dans le même
temps, les quatre directeurs de service (ressources humaines,
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finances, services généraux et services techniques) continuaient à travailler indistinctement pour la ville de Lorient
et pour la communauté d’agglomération. En 1996, un premier débat a fait jour au sein de la communauté dont l’enjeu était de choisir entre le maintien d’une mutualisation
relative ou la constitution d’une véritable administration
autonome. Un grand nombre de communes membres militaient alors pour l’autonomie des services communautaires.
C’est ainsi que cette autonomie s’est construite de manière
progressive pour aboutir, dès l’été 2003, à la constitution
d’une administration véritablement communautaire. Pour
autant, ce mouvement partiel de « démutualisation », qui a
entraîné des transferts de personnels de la ville centre vers
la communauté, a aujourd’hui ses détracteurs qui y voient
l’amorce d’une augmentation des charges de fonctionnement
de l’agglomération et une complexification du système de
gestion local.
Parallèlement, les dispositifs formalisés de prestation de
services de l’administration communautaire en direction
des communes restent minoritaires : seules sept communautés d’agglomération sur les 16 de notre échantillon y
ont recours. L’aide technique de la communauté d’agglomération aux communes membres est cependant parfois pratiquée de façon informelle, dans des domaines très divers
et de façon très inégalitaire entre les communes.
Ainsi, l’antériorité de la tradition intercommunale conduit,
dans la majorité des cas, les communautés d’agglomération à se doter de services propres, comme si la maturation
de la pratique intercommunale amenait les communautés
d’agglomération à structurer leurs services à l’image des
collectivités locales existantes.
Notons cependant que l’absence d’antériorité intercommunale n’est pas un gage d’organisation différente. Sur les
six communautés d’agglomération de notre panel, créées
sur des territoires à l’histoire intercommunale récente ou
inexistante, la moitié a mis en place des services communs
entre la communauté et la ville centre : les communautés
de Pau Pyrénées et de Toulon Provence Méditerranée. Dans
les autres, aucune mutualisation n’est pratiquée pour trois
communautés, et une mutualisation très partielle pour la
communauté d’agglomération d’Orléans Val de Loire (direction du développement économique). De même, aucun
appui technique n’est apporté par ces communautés aux
communes membres de façon formalisée.
Par contre, ces six communautés ont quasi-systématiquement organisé des transferts de personnels entre les
communes membres (le plus souvent la ville centre) et les
services communautaires : comme nous l’avons vu plus haut,
les communautés issues de structures intercommunales plus
anciennes ne l’ont mis en place qu’une fois sur deux.
1.1.2 Le périmètre des communautés
d’agglomération
Le périmètre des communautés d’agglomération est le
résultat d’un savant dosage entre l’héritage de l’histoire
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intercommunale, la manifestation de l’intérêt des villes,
les affinités politiques entre élus et les obligations posées
par la loi à propos de la continuité territoriale et de l’obligation faite aux villes mitoyennes de la ville centre d’être
membres de la communauté.
Les communautés d’agglomération de notre panel regroupent de grands périmètres (plus de 25 communes membres), des périmètres moyens (de 10 à 25 communes
membres) et de petits périmètres (moins de 10 communes membres).
• Cinq communautés d’agglomération couvrent de grands
périmètres :
- Metz Métropole (38 communes)
- le Sicoval (36 communes)
- Valenciennes Métropole (35 communes)
- Pays d’Aix (34 communes)
- Pays de Montbéliard (29 communes)
• Treize communautés d’agglomération couvrent des périmètres moyens :
- Orléans Val de Loire (22 communes)
- Clermont Communauté (21 communes)
- Saint-Quentin (20 communes)
- Cap l’Orient (19 communes)
- Agglopôle Provence (17 communes)
- Mulhouse Sud Alsace (16 communes)
- Pau Pyrénées (14 communes)
- Annecy (13 communes)
- Béziers Méditerranée (13 communes)
- le Grand Tarbes (12 communes)
- Mantes-en-Yvelines (12 communes)
- Toulon Provence Méditerranée (11 communes)
- l’Agglomération Troyenne (11 communes)
• Quatre communautés d’agglomération couvrent de petits
périmètres :
- Plaine commune (8 communes)
- Evry Centre Essonne (5 communes)
- Territoire de la Cote Ouest (5 communes)
- Bassin d’Arcachon Sud (4 communes)
Les périmètres de l’intercommunalité sont évolutifs, et
certaines structures intercommunales préexistantes aux
agglomérations ont connu des changements au fil des
ans.
Ainsi, l’aire du Sicoval s’est progressivement étendue pour
aboutir à la configuration actuelle :
- 1975 : 6 communes membres du SIVOM
- 1992 : 33 communes membres de la communauté de
communes
- 1996 : 34 communes membres de la communauté de
villes
- 2004 : 36 communes membres de la communauté d’agglomération
L’intercommunalité autour de Lorient a également connu
un élargissement progressif (et tout porte à croire que ce
périmètre va évoluer dans les prochaines années) :
- 1974 : 6 communes membres du Sivom
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- 1991 : 11 communes membres du district
- 2002 : 19 communes membres de la communauté d’agglomération
Autres exemples, l’agglomération de Saint-Quentin est passée de 12 communes au temps du district en 1960 à 20
communes avec la création de la communauté d’agglomération en 2000 ; de même, l’intercommunalité autour de
Mulhouse est passée de quatre communes lors de la création du district en 1997 à 16 aujourd’hui avec la communauté d’agglomération.
Certaines communautés d’agglomération ont modifié leur
périmètre depuis leur création. C’est le cas de Pau Pyrénées où le nombre de communes membres est passé de
dix lors de sa création à 14 aujourd’hui, de même à Plaine
Commune (passage de sept à huit communes membres),
Evry Centre Essonne (passage de quatre à cinq communes
membres), Metz Métropole (passage de 28 à 38 communes
membres). A contrario, quatre communes au plan national
ont été autorisées à se retirer des communautés d’agglomération dont elles étaient membres : dans notre panel,
la commune d’Escautpont s’est retirée de la communauté
d’agglomération de Valenciennes Métropole.
Sur le plan de l’organisation des services administratifs, il
convient de noter que trois des cinq communautés d’agglomération de notre panel qui possèdent de grands périmètres ont mis en place, ou sont en passe de mettre en
place, des services communautaires autonomes avec, pour
deux d’entre elles, des transferts de personnels de la ville
centre (Valenciennes Métropole, Metz Métropole).
Dans les treize communautés d’agglomération couvrant
Agglomération de grand périmètre
Prestations de service de la
communauté d’agglomération Sicoval
aux communes membres
Metz Métropole
Prestations de service des
Metz Métropole
communes à la communauté
d’agglomération
Aucune prestation de service Pays d’Aix
Agglomération de grand périmètre
Réunions au moins
hebdomadaires
Réunions au moins
mensuelles
Réunions au moins
trimestrielles
Réunions semestrielles ou
annuelles
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Sicoval
Pays d’Aix
des périmètres moyens, six ont mis en place des services
séparés (Agglopôle Provence, Agglomération Troyenne,
Béziers Méditerranée, Orléans Val de Loire, le Grand Tarbes,
Mantes en Yvelines) et sept des services en tout ou partie
communs (Annecy, Saint-Quentin, Mulhouse Sud Alsace,
Toulon Provence Méditerranée, Cap l’Orient, Pau Pyrénées
et Clermont Communauté). Parmi les agglomérations de
périmètre moyen, neuf sur treize ont organisé des transferts de personnels des communes vers la communauté, y
compris la majorité de celles (six sur neuf) qui ont mis en
place des services mutualisés.
Enfin, les quatre communautés de notre échantillon qui
recouvrent de petits périmètres n’ont pas mis en place de
services communs et se sont dotées de leurs propres services.
S’agissant des prestations de service que les communautés
apportent aux communes membres ou inversement, la situation est la suivante (voir 1er tableau page ci-dessous)
La coordination entre les directeurs généraux des services communautaires et ceux des communes membres
dépend peu du périmètre des agglomérations. Dans plus
de la moitié des communautés de notre échantillon (14
sur 22) existent des rencontres régulières entre les directeurs généraux des services. Celles-ci sont organisées à
des rythmes très différents (voir 2e tableau page précédente). Cependant, il est intéressant de noter que la fréquence et la qualité des collaborations entre cadres de
direction dépend plus fortement du niveau de responsabilités et de préoccupations que ceux-ci sont amenés
à partager, et en conséquence directe de la taille des
communes concernées.
Agglomération de périmètre moyen
Saint-Quentin
Cap l’Orient
Agglopôle Provence
Annecy
Mantes en Yvelines
Agglopôle Provence
Pau Pyrénées
Grand Tarbes
Annecy
Mantes en Yvelines
Toulon Provence Méditerranée
Mulhouse Sud Alsace
Agglomération de petit périmètre
Plaine Commune
Bassin Arcachon Sud
Territoire de la Cote Ouest
Evry Centre Essonne
Agglomération de périmètre moyen
Agglomération de petit périmètre
Plaine Commune
Agglopôle Provence
Mulhouse Sud Alsace
Annecy
Mantes en Yvelines
Cap l’Orient
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1.2 La conduite politique
Le rôle des élus au sein des communautés d’agglomération
diffère sensiblement de celui observé au sein des communes, des conseils généraux ou régionaux. Une part plus
importante occupée par la concertation et la négociation
entre élus et, en fonction des situations locales, un rôle
majeur joué dans les affaires communautaires par les Vicesprésidents-maires ou, au contraire, un rôle très mineur ou
quasi-inexistant.
L’élection indirecte des conseillers communautaires a en
effet deux conséquences.
- Tout d’abord, les maires qui représentent leur commune dans les instances de la communauté d’agglomération
sont, par nature, sortis vainqueurs d’un scrutin municipal.
De ce fait, qu’ils siègent ou pas dans la majorité politique
communautaire, ils ont tous la même légitimité, celle du
suffrage universel. D’où l’obligation très souvent observée, pour le président de l’agglomération, de considérer les
maires siégeant dans l’opposition, avant tout comme des
maires et non comme de simples opposants. D’où l’existence quasi systématique dans nombre de communautés
d’agglomération, de réunions régulières entre le président
(souvent un maire) et les maires des communes membres,
quelle que soit leur appartenance politique.
- Deuxième conséquence de l’élection indirecte, les conseillers communautaires sont avant tout les représentants
de leur commune. C’est particulièrement vrai pour les maires. Même si de très nombreux élus communautaires sont
sincèrement attachés à la dimension intercommunale des
actions menées par l’EPCI, ils sont tout aussi attentifs
à la défense des intérêts de leur commune, notamment
au moment de la détermination des crédits de solidarité
communautaire ou de fonds de concours et au moment de
décider de la localisation géographique des équipements
intercommunaux. Cette situation est la marque de l’évolution à l’œuvre depuis plusieurs décennies dans laquelle
le maintien d’un cadre démocratique formel pour les différents niveaux d’administration territoriale (notamment
pour les communes) est allé de pair avec des délégations
massives de compétences et de pouvoir à des structures
non élues au suffrage direct.
Dans ce cadre, l’existence d’une forte personnalité politique dans l’agglomération et l’état des rapports de forces
politiques entre élus influent de façon sensible sur le fonctionnement de la communauté d’agglomération.
1.2.1 Le leadership politique au sein
de la communauté d’agglomération
Même si l’Etat, à la suite des lois du 6 février 1992 et
du 12 juillet 1999 a fortement incité les communes à se
regrouper au sein de groupements, la création des structures intercommunales a, le plus souvent, résulté de la
volonté des élus (voir 1re partie).
Les motivations qui ont conduit à créer les communautés
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d’agglomération sont bien sûr très variables, déterminées
par les situations locales, les difficultés identiques que plusieurs communes rencontrent sur un même territoire et les
rapports que les élus entretiennent entre eux.
Parallèlement, la volonté de défendre les intérêts de sa commune et de lui permettre de bénéficier des moyens supplémentaires que pourrait apporter une structure intercommunale sont les deux attitudes les plus répandues chez les
maires au moment de décider de rejoindre un groupement.
De l’importance accordée à tel ou tel élément vont souvent
découler le montant de la Dotation de Solidarité Communautaire, l’existence de fonds de concours ou, au contraire,
la concentration des moyens financiers de l’agglomération
sur quelques projets d’intérêt réellement intercommunal.
Dans cette démarche, la présence d’une forte personnalité
politique (« leader politique fort ») sur le territoire est de
nature à modifier la donne.
Nous entendons par « leader politique fort » un personnage
politique ayant un ancrage municipal important, incarnant
l’identité du territoire, cumulant plusieurs mandats (passés
ou présents) ; il est en général le maire de la ville centre
de la communauté d’agglomération.
Il rassemble ainsi autour de lui la très grande majorité des
maires des communes membres, y compris au-delà des différences de sensibilités politiques. Il organise le consensus
politique, ou en tout cas une très large majorité des élus,
autour du fonctionnement de la communauté d’agglomération. Parfois à l’origine de la création de la communauté
d’agglomération, il a réussi à surmonter les réticences, voire les inquiétudes, des maires de communes moins importantes qui pouvaient craindre de voir la ville centre devenir
hégémonique au sein de l’agglomération.
Dans de nombreux cas, c’est le maire de la ville centre - qui
détient le plus souvent un mandat politique national - qui
se trouve au centre du système intercommunal. Il en va
ainsi des présidents des 12 communautés suivantes :
- Saint-Quentin : maire de Saint-Quentin, sénateur
- Pays d’Aix : maire d’Aix-en-Provence, députée
- Annecy : maire d’Annecy, député, ancien ministre
- Agglomération Troyenne : maire de Troyes, ministre de
l’Outre mer
- Béziers Méditerranée : maire de Béziers, député, conseiller régional
- Pau Pyrénées : maire de Pau, sénateur, ancien ministre
- Pays de Montbéliard : maire de Montbéliard, sénateur
- Valenciennes Métropole : ancien maire de Valenciennes,
ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement
- Toulon Provence Méditerranée : maire de Toulon, sénateur, ancien ministre
- Metz Métropole : maire de Metz, ancien ministre
- Clermont Communauté : maire de Clermont-Ferrand,
ancien sénateur
- Plaine Commune : ancien maire et conseiller municipal
de Saint-Denis, député
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La communauté de Mulhouse Sud Alsace présente la particularité d’un leadership politique exercé conjointement
par Jean-Marie Bockel, sénateur-maire de Mulhouse et
ancien président de la communauté d’agglomération, et
Jo Spiegel, maire de Kingersheim et actuel président de
la communauté. « Ce montage politique, inédit en France
pour une agglomération de cette taille, ne va pas de soi :
contrairement à Strasbourg, par exemple, ces deux élus
ne sont pas issus de la même liste ni du même territoire.
Chacun a sa propre légitimité politique, ce qui implique
un partage réel de pouvoir. […] il faut ajouter la volonté
d’élargir au maximum le cercle de décision, de manière à
ce que toutes les communes puissent y participer. » 19,
Dans ces treize groupements, la ville centre joue un rôle
particulier, soit parce que des services ont été mutualisés
entre la ville centre et la communauté, soit parce que les
services communautaires ont été créés grâce au transfert
de personnels de la ville centre.
Ainsi, pour cinq d’entre elles (Saint-Quentin, Mulhouse Sud
Alsace, Pau Pyrénées, Toulon Provence Méditerranée et
Annecy), de nombreux services ont été mutualisés entre la
communauté et la ville centre ; deux communautés ont mis
en place des pratiques de mutualisation ponctuelle (Metz
Métropole et Clermont Communauté), les six autres ont
créé des services communautaires autonomes avec, pour
quatre d’entre elles, des transferts importants de personnels de la ville centre vers la communauté.
Autre élément particulier, la relation entre le Directeur
général des services communautaires et celui de la ville
centre occupe souvent une place importante dans le processus de préparation des décisions communautaires et de
mise en œuvre. Ainsi à Valenciennes Métropole, des rencontres régulières sont organisées chaque mois entre le
Directeur Général des services communautaires et celui de
la ville centre, auxquelles participent également des élus
communautaires représentant la ville de Valenciennes. A
Pau Pyrénées et à Cap l’Orient, les Directeurs généraux des
services de l’agglomération et de la ville centre sont en
contact permanent avec des bureaux quasiment mitoyens
au sein de l’hôtel de ville.
Outre ces communautés d’agglomération où dominent des
personnalités dont l’autorité est rarement mise en cause,
les neuf autres communautés de notre panel sont dirigées
par des présidents disposant d’une majorité politique au
sein de l’EPCI, mais dont l’assise politique au niveau de
l’agglomération est plus récente. Ils s’inscrivent donc dans
le jeu politique local, marqué par le débat entre personnalités et organisations politiques, parfois les affrontements
publics autour de tel ou tel projet communautaire.
Ces présidents, qui ne sont pas toujours maires des villes
centre, dirigent les neuf communautés suivantes :
- Mantes en Yvelines : maire de Buchelay, sénateur
- Cap l’Orient : maire de Lorient (a succédé en 2002 à J-Y
Le Driant devenu président du Conseil Régional de Bretagne), conseiller général
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- Grand Tarbes : conseiller municipal d’Aureilhan, député
- Sicoval : maire d’Auzeville
- Bassin d’Arcachon Sud : maire du Teich, vice-président du
Conseil régional d’Aquitaine
- Evry Centre Essonne : maire de Bondoufle
- Agglopôle Provence : maire de Salon-de-Provence
- Territoire de la Côte Ouest : maire de Saint Paul, conseiller régional
- Orléans Val de Loire : adjoint au maire d’Orléans, conseiller régional
Dans huit cas sur neuf, l’ensemble des maires sont directement associés au processus de décision politique au sein
de l’agglomération, soit dans un cadre formel (l’ensemble
des maires sont vice-présidents ou membres du bureau de
l’agglomération), soit dans un cadre informel mais régulier (réunions spécifiques des maires avec le président de
la communauté). Cette volonté d’associer les maires est
beaucoup plus fréquente dans les communautés dont l’assise politique du président au niveau de l’agglomération
est récente (huit sur neuf) que dans celles où le leadership
politique du président est plus ancien (6 sur 13). A contrario, nous retrouvons dans ces neuf EPCI des pratiques de
mutualisation plus ponctuelles que dans les communautés
présidées par des responsables politiques sans véritable
concurrence (un sur neuf) et l’existence de services séparés (huit sur neuf).
1.2.2 Les rapports de forces politiques
au sein de l’agglomération
Les communautés d’agglomération ont été créées entre fin
1999 et début 2002, c’est-à-dire juste avant ou juste après
les élections municipales de 2001. De ce fait, la plupart
n’ont pas connu d’alternance politique depuis leur création. Dans notre panel, seuls quatre changements de majorité ont eu lieu entre les groupements qui préexistaient et
les communautés (voir tableau haut page suivante).
Il est donc permis de considérer que les communautés
d’agglomération se trouvent actuellement dans la période
de mise en place marquée par des incertitudes en matière
de partage de compétences avec les communes, des évolutions dans l’organisation administrative des services et
leur coordination avec les communes membres et enfin le
souci de la plupart des élus de ranger pour un temps leurs
différences politiques au second plan pour faciliter la mise
en place de l’EPCI, dans l’intérêt bien compris de la structure intercommunale mais aussi de leurs communes.
C’est ainsi que l’examen des décisions prises au sein
des communautés d’agglomération laisse très souvent
apparaître des votes acquis à l’unanimité. Cette situation a un aspect contradictoire : soit elle est la marque
d’une réelle adhésion politique au sein de l’agglomération (comme à Valenciennes Métropole, Plaine Commune,
Sicoval, Clermont Communauté, Annecy, Toulon Provence
Méditerranée, Saint-Quentin, Metz Métropole), soit elle
dénote des rapports de forces politiques tendus au sein
29/11/05 12:20:25
Nom des communautés d’agglomération
Appartenance politique du président de
l’EPCI avant les élections municipales de
mars 2001
Appartenance politique du président de
la communauté d’agglomération après
les élections municipales de mars 2001
Communautés ayant connu une alternance politique
Evry Centre Essonne
UMP
PS
PS
UMP
Pays d’Aix
PS
UMP
PS
UMP
Communautés n’ayant pas connu d’alternance politique
Sicoval
PS
PS
Cap l’Orient
PS
PS
Mulhouse Sud Alsace
PS
PS
Agglopôle Provence
PS
PS
Pau Pyrénées
PS
PS
PS
PS
Grand Tarbes
–
PS
Plaine Commune
PCF
PCF
Annecy
UDF
UDF
UMP
UMP
Mantes en Yvelines
UMP
UMP
Agglomération troyenne
UMP
UMP
UMP
UMP
Metz Métropole
Divers droite
Divers droite
Saint-Quentin
UMP
UMP
Territoire de la Cote Ouest
UMP
UMP
–
UMP
–
UMP
de l’agglomération que les élus ont décidé de surmonter en recherchant en permanence le consensus, quitte à
abandonner des projets faute d’unanimité. Dans ce dernier cas, l’agglomération fonctionne avec un système
permanent de « droit de veto » de chaque maire sur les
décisions de la communauté.
A la communauté d’agglomération du Bassin d’Arcachon
Sud, la majorité politique tient à une voix (20/19). Pourtant, la quasi-totalité des délibérations du conseil communautaire depuis 2001 ont été adoptées à l’unanimité
(sauf deux). Cette situation tient à la volonté du président de la communauté d’agglomération d’obtenir systématiquement l’accord de tous les maires avant toute
délibération. Cette règle, qui a eu pour conséquence de
déplacer le lieu d’arbitrage final du conseil communautaire vers une conférence des maires informelle et régulière,
a certainement permis d’éviter le blocage de l’institution
à la suite du changement de majorité de 2001.
1.3 La dynamique territoriale
A côté de la tradition intercommunale et de la conduite
politique de l’agglomération, les relations entre les communautés d’agglomération et les communes membres sont
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également influencées par la dynamique existant sur le
territoire. Notre étude a notamment montré l’importance
de la relation entre les communes et la ville centre, et de
l’existence d’un projet originel fédérateur.
1.3.1 Le rapport des communes membres
de l’agglomération à la ville centre
De nombreuses communautés d’agglomération ont été
créées autour d’une ville centre qui représente un poids
démographique, économique et financier important. Elles
ont souvent des dimensions historique et symbolique qui
dépassent l’agglomération et rassemblent la plupart des
grands équipements culturels, sportifs, administratifs et
commerciaux de l’agglomération. Elles sont donc souvent
le pivot des agglomérations.
L’existence d’une grande ville qui occupe une place prépondérante sur le territoire suscite toutefois des réactions
contrastées de la part des communes périphériques. La
crainte de Toulouse a conduit les communes du sud-est
de l’agglomération toulousaine à se rassembler au sein du
Sicoval, communauté construite sans Toulouse.
Nombre de communautés d’agglomération de notre panel
(mais cela est vrai au-delà) mentionnent le nom de la ville
247
29/11/05 12:20:25
centre dans l’appellation de l’agglomération :
- Béziers Méditerranée
- Cap l’Orient
- Saint-Quentin
- Orléans Val de Loire
- Mulhouse Sud Alsace
- Agglomération Troyenne
- Evry Centre Essonne
- Pays d’Aix
- Grand Tarbes
- Agglomération d’Annecy
- Toulon Provence Méditerranée
- Pau Pyrénées
- Pays de Montbéliard
- Valenciennes Métropole
- Clermont Communauté
- Metz Métropole
- Mantes en Yvelines
Dans la majorité des agglomérations étudiées, la ville
centre a joué lors de la création du groupement, et continue à jouer le rôle de « locomotive » de l’agglomération.
Ces villes centre, par leur poids démographique au sein
des agglomérations, par leur notoriété et le rôle historique joué dans l’animation et la structuration des territoires, se sont logiquement imposées comme les chefs
de file des EPCI : (voir tableau ci-dessous). C’est donc
naturellement que dans certaines communautés, les services de la ville centre ont été à l’origine des services
communautaires, avec le transfert de personnels vers la
communauté (Saint-Quentin, Béziers Méditerranée, Pau
Pyrénées, Evry Centre Essonne, Orléans Val de Loire, Toulon Provence Méditerranée, Annecy, Cap l’Orient, Valenciennes Métropole), et/ou avec la mise en place de serNom de la communauté d’agglomération
Saint-Quentin
Grand Tarbes
vices communs entre la ville centre et l’agglomération
(Annecy, Clermont Communauté, Saint-Quentin, Mulhouse Sud Alsace, Cap l’Orient, Pau Pyrénées et Toulon Provence Méditerranée).
La polémique entre le président de la communauté d’agglomération de Pau Pyrénées (et maire de la ville de Pau)
et le maire de la ville de Billère, opposant politique du
maire de Pau est révélatrice du débat qui entoure l’organisation des services communautaires à partir de ceux de
la ville centre. A Pau Pyrénées, de nombreux services ont
été mutualisés entre la communauté et la ville de Pau.
Le maire de Billère considère que cette situation est un
moyen pour la ville centre de réaliser des économies en
faisant payer une partie de son personnel par l’EPCI. Il
déclare dans le journal Sud Ouest : « Il y a deux types de
communautés d’agglomération en France : celles qui ont
recruté un personnel ad hoc, et celles dont l’administration est essentiellement assurée par le personnel de la
ville centre. Nous avons choisi la deuxième solution. Ce
qui se traduit au passage par des bénéfices très importants pour Pau, et peut expliquer le fait que ses impôts
ne montent pas. (…)» 20.
En réponse, le président de l’agglomération indique, dans
un courrier adressé aux conseillers communautaires que
« la mise en place de services communs a été décidée par
le Conseil communautaire à l’unanimité pour éviter de
doublonner des postes de la ville centre et de créer de
toutes pièces une nouvelle structure qui aurait pesé lourdement sur le contribuable. Lors du contrôle qu’elle vient
d’effectuer, la chambre régionale des comptes estime que
la communauté d’agglomération de Pau Pyrénées fait une
économie annuelle de 700 000 euros en ayant adopté ce
système. » 21.
Nombre d’habitants
Nombre d’habitants de la ville
centre
Poids de la ville centre dans
l’agglomération (%)
78 000
61 000
78
103 900
69 150
59
78 000
46 275
67
Metz Métropole
229 000
128 000
56
Pau Pyrénées
145 000
78 500
54
83 700
43 700
52
283 000
141 000
50
125 000
60 000
48
Evry Centre Essonne
105 500
50 200
48
270 000
113 100
43
Pays d’Aix
330 000
137 000
42
Mantes en Yvelines
Mulhouse Sud Alsace
270 000
112 000
41
403 700
166 400
41
Annecy
135 000
51 000
39
Cap l’Orient
188 600
61 800
33
191 200
43 000
22
248
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29/11/05 12:20:26
Nom de la communauté d’agglomération
Nombre d’habitants de l’agglomération
Observations
Sicoval
65 000
La commune la plus peuplée a 12 000 habitants (Ramonville-SaintAgne)
56 000
La commune la plus peuplée – la Teste – a 24 000 habitants et n’est
pas celle qui a le plus de notoriété (Arcachon)
Agglopôle Provence
126 000
La population de Salon-de-Provence représente 35 % de
l’agglomération
Plaine Commune
273 000
La ville de Saint-Denis a 85 800 habitants, celle d’Aubervilliers
63 100 habitants.
121 100
La population de Montbéliard représente 23 % de l’agglomération
180 000
La population de Saint-Paul représente 48 % de l’agglomération,
celle de la 2e ville 21 %
Zoom
« Quand la ville centre se situe en dehors du territoire de la communauté
d’agglomération : le cas du Sicoval Toulouse sud-est »
La communauté d’agglomération du Sicoval (36 communes urbaines
et rurales (soit 65 000 habitants) est située au sud-est de Toulouse
au cœur d’une aire urbaine toulousaine qui comprend environ
918 000 d’habitants pour 342 communes. Dans ce contexte, le
destin du Sicoval est totalement lié à celui de l’aire urbaine et de
sa capitale, Toulouse. De plus, au-delà du Sicoval, l’aire urbaine
toulousaine comprend deux autres communautés d’agglomération : la
communauté d’agglomération du grand Toulouse (25 communes dont
Toulouse – 600 000 habitants) et la communauté d’agglomération du
Muretain (14 communes – 64 854 habitants). Ces trois communautés
d’agglomération comportent une seule et même « ville centre » :
Toulouse.
A l’instar de l’ensemble des institutions compétentes sur ce territoire,
le Sicoval doit gérer la forte attractivité de l’aire urbaine toulousaine
et notamment s’organiser pour accueillir chaque année une partie des
14 000 nouveaux habitants.
Cette configuration particulière produit notamment les effets
suivants :
- Le Sicoval s’appuie fortement sur le rayonnement de Toulouse pour
assurer son développement et son attractivité. Ainsi, tout en ne faisant
pas partie de la structure intercommunale, Toulouse figure dans le
nom de la communauté d’agglomération (Sicoval Toulouse sud-est).
De plus, la plus importante des zones d’activités du Sicoval se nomme
Technopole Toulouse Sud-Est.
- Afin de préserver son identité face à la tendance hégémonique
de Toulouse sur son territoire, le Sicoval a construit un projet
communautaire fort autour d’un leader politique émergeant. Cela
se traduit notamment par la création de services fonctionnels et
opérationnels très structurés. De plus, à titre d’exemple, le Programme
Local de l’Habitat (PLH) du Sicoval a pour vocation non seulement
d’accueillir les nouveaux habitants, mais aussi de préserver la qualité
de vie et l’identité du territoire.
- Enfin, il convient de souligner que le Sicoval est en négociation
permanente avec les autres acteurs institutionnels du territoire (Etat,
Région, Département, deux autres communautés d’agglomération)
autour de dossiers transversaux tels que les transports en commun
ou les schémas de cohérence territoriale (SCOT). Cette situation
particulière a amené son Président à prendre publiquement position
en faveur de la création d’un Pays Toulousain (au sens de la Loi Voynet)
couvrant le territoire de l’aire urbaine. D’autres acteurs de la classe
politique locale proposent de leur côté la création d’une communauté
urbaine.
L’agglomération Troyenne présente une situation apparemment contraire, mais qui n’est pas exclusive d’une participation des services de la ville centre dans le fonctionnement de l’agglomération. La communauté a constitué sa
propre administration quasiment ex nihilo, sans transfert
de personnel de la ville de Troyes ni mutualisation de ser5 DÉCEMBRE 2005 • LA GAZETTE
cd_du_5_12_2005.indd 249
vices entre la communauté et la ville centre. Des services
de l’agglomération et de la ville de Troyes interviennent sur
des secteurs identiques, comme par exemple le développement économique. L’administration communautaire reste
cependant faible en moyens (60 agents dans les services
administratifs, 90 personnes affectées dans les bibliothèques) et l’EPCI a été amené à déléguer sa maîtrise d’ouvrage de travaux à la ville de Troyes.
A coté de ces agglomérations organisées autour de leur ville centre, cinq communautés de notre échantillon ont une
organisation multipolaire, où aucune commune ne s’impose naturellement comme « chef de file » : (voir tableau
haut page suivante).
De façon logique, toutes ces communautés se sont dotées
de services administratifs propres, seul le pays de Montbéliard ayant mis en œuvre des pratiques ponctuelles de
mutualisation. Chacune de ces agglomérations a mis en
place un dispositif de concertation régulier entre le Directeur Général des services communautaires et les Directeurs
Généraux des services des villes, comme si le fait qu’aucune
ville ne s’impose comme leader imposait une concertation
plus intense entre les responsables de services.
1.3.2 L’existence d’un projet fédérateur
sur l’agglomération
L’existence préalable d’un projet d’agglomération est rarement l’élément qui conduit les communes à se rassembler.
De nombreuses communautés d’agglomération ont élaboré
des projets intercommunaux, mais peu d’entre elles ont été
créées pour mettre en œuvre un projet fédérateur du territoire préexistant à l’EPCI A coté des intercommunalités de gestion de services publics, l’intercommunalité de projet caractérise la forme la plus intégrée de la coopération entre les
communes. Elle sous-entend en effet une solidarité globale et plurielle avec des investissements longs dont les
résultats ne seront que lointains.
Comme l’indique Edmond Hervé, président de Rennes
Métropole, « l’intercommunalité de projet est matériellement plus difficile à appréhender. Intellectuellement et
juridiquement, nous pouvons néanmoins la cerner. Avoir
249
29/11/05 12:20:26
un projet, c’est se fixer des objectifs prioritaires et arrêter une stratégie de réalisation. Un projet, c’est tout à la
fois, dans une démarche démocratique, ce qui mobilise et
guide, anticipe et entraîne. » 22. Dans notre panel d’agglomérations, trois d’entre elles ont été créées avec un projet
partagé par les communes du territoire :
- Valenciennes Métropole
- Cap l’Orient
- Mantes en Yvelines
Le travail intercommunal dans le Valenciennois s’est mis
en place avec les crises successives des houillères et de la
sidérurgie (Usinor a supprimé 40 000 emplois en 15 ans).
Le chômage a touché jusqu’à 25 % de la population active
du territoire au sein de laquelle n’existait pas de culture
de formation dès lors que la plupart des salariés ne changeaient pas d’emploi au cours de leur vie. Cette situation
de déclin a amené les 82 communes de l’arrondissement
de Valenciennes à travailler ensemble à partir du début des
années 90 pour sauver le tissu industriel restant et restaurer l’attractivité de la zone. A la suite de l’adoption de la
loi du 6 février 1992, sept communautés de communes ont
été créées qui ont, pour six d’entre elles, fusionné en deux
communautés d’agglomération en 1999-2000.
Pour les deux EPCI 23, l’objectif est identique : mutualiser
les moyens pour redynamiser le territoire. Ainsi, l’intercommunalité a permis de créer une surface financière plus large
pour mener les projets, d’obtenir des moyens nouveaux en
ingénierie pour les collectivités, de négocier avec les partenaires extérieurs en position plus forte grâce à un accord
politique entre tous les élus (notamment les institutions
européennes pour le classement du territoire en Objectif
1) et d’intervenir dans des secteurs où les communes ne
pouvaient intervenir seules (renouvellement urbain, équipements structurants, environnement).
L’intercommunalité du Pays de Lorient commence au
milieu des années soixante-dix, mais se développe réellement à la fin des années quatre-vingt avec la volonté de
combattre les effets des crises successives de la grande
pêche, de la construction navale et des restructurations
du port militaire qui se sont traduites par la disparition
de 5 000 emplois. Pour ce faire, l’objectif assigné à la
structure intercommunale (district en 1991, communauté d’agglomération en 2001) est d’engager la reconversion de l’agglomération en la dotant de nouveaux équipements structurants (université, reconversion de la base
sous-marine, construction d’un nouvel hôpital et l’aménagement des friches laissées par la quasi disparition du
port militaire).
L’intercommunalité autour de Mantes la Jolie s’est d’abord
forgée pour résister à l’Etat, puis pour faire face aux crises
industrielles et urbaines des années 80. La création d’un
district en 1966 fut la traduction institutionnelle de l’opposition des élus locaux au Schéma Directeur d’Aménagement Urbain (SDAU) de la région parisienne qui prévoyait
la création d’une nouvelle ville (Mantes II). Le travail inter-
250
cd_du_5_12_2005.indd 250
communal s’est élargi au début des années 80 avec la crise
urbaine du quartier du Val Fourré à Mantes la Jolie, grand
ensemble de 25 000 habitants en voie de paupérisation à
la suite de la suppression de milliers d’emplois dans le secteur de la construction automobile.
Ces évènements ont entraîné le renforcement du travail
intercommunal, les autres communes ayant conscience que
la dégradation de l’image de la ville centre pouvait avoir
des répercussions négatives sur l’ensemble de l’agglomération. Le district s’est alors fortement engagé dans les projets de restructuration urbaine (notamment du Val Fourré)
et de renforcement de l’attractivité d’une zone située à
l’extrême limite de la région Ile-de-France. La communauté
d’agglomération de Mantes-en-Yvelines qui a succédé au
district en 1999 poursuit logiquement la mise en œuvre
de ce projet territorial.
L’existence d’un projet fédérateur, qui a en grande partie motivé la création de structures intercommunales, n’a
pas eu pour conséquence la mise en place de rapports
identiques entre la communauté et les communes. Ainsi,
Valenciennes Métropole et Mantes en Yvelines ont créé
leurs propres services administratifs alors qu’une partie
des services de Cap l’Orient est commune avec la ville de
Lorient (même si l’on assiste à un mouvement d’autonomisation des services communautaires) : dans ce dernier
cas, la structuration administrative est conforme au projet centré principalement sur la redynamisation de la ville
centre alors que les deux premières communautés portent
des projets de renouvellement et de développement des
territoires. D’autre part, Valenciennes Métropole et Cap
l’Orient fournissent aux communes membres des prestations de services.
2. CONFORTER LE COUPLE
COMMUNES-COMMUNAUTÉS
AU SERVICE DES TERRITOIRES
Malgré l’adoption et la mise en œuvre d’une grande loi
intercommunale, la décentralisation française reste fortement handicapée par son émiettement communal. L’intercommunalité regroupe aujourd’hui 52 millions d’habitants
et plus de 32 000 communes, sa progression quantitative
et son extension spatiale sont incontestables. Pourtant,
malgré cette tentative d’harmonisation par la réforme
intercommunale, les aspirations individuelles de ces 32 000
communes restent très différentes. De la même manière, toutes les collectivités n’ayant pas le même passé, il
est certain que les territoires qui bénéficiaient déjà d’un
passé et d’acquis intercommunaux ont dans un premier
temps pris une longueur d’avance dans la structuration de
leurs services et la gestion des relations avec les commu5 DÉCEMBRE 2005 • LA GAZETTE
29/11/05 12:20:27
nes. Aborder le fonctionnement communautaire nécessite
donc de prendre en compte ce poids et cette diversité des
situations locales.
Dans ce « patchwork territorial », le fonctionnement du
couple communes/communautés ne peut être analysé sans
la prise en compte, à nos yeux déterminante, du comportement des acteurs. Élus, citoyens, responsables administratifs… les intérêts et attentes des acteurs ne sont bien
évidemment pas les mêmes. A l’intérieur de ces catégories,
ils divergent encore selon que l’on prend le point de vue de
la ville centre, des communes périphériques ou encore celui
des petites communes rurales. L’écheveau de ces relations
et de ces comportements d’acteurs est au cœur de l’explication du fonctionnement actuel des communautés.
Établir les apports de l’intercommunalité aujourd’hui
requiert également de les mesurer aux attentes initiales
des acteurs et aux objectifs affichés par la loi. Dans l’exposé des motifs de la Loi portant réforme de la coopération intercommunale, le ministre de l’Intérieur de l’époque a clairement indiqué que cette réforme visait tout
d’abord à répondre aux besoins des villes. Aujourd’hui à
la recherche d’un territoire plus pertinent pour répondre
à l’ensemble des besoins économiques et sociaux, les villes centre ont souhaité engager des coopérations avec
leur périphérie immédiate (périurbaine) et plus lointaine (rurale).
Les trois objectifs affichés de la Loi Chévènement 24 :
– Un objectif de maîtrise de l’étalement urbain et l’organisation de la mixité sociale : La loi a été conçue pour les
villes en réponse à l’échec des communautés de ville prévues par la loi de 1992. Il a fallu répondre aux nouveaux
problèmes urbains, notamment qui ne pouvaient se traiter
à l’échelon de la ville centre trop exigu. L’étalement urbain
et la périurbanisation, les phénomènes de métropolisation,
les changements majeurs dans l’espace rural et sa population ont dû également trouver une traduction nouvelle en
termes de politiques publiques.
– Un objectif de mutualisation et d’optimisation de l’offre
de service public local.
L’intérêt de la loi de 1999 réside bien souvent dans la mise
en commun des moyens surtout humains des communes.
En effet, les communes rurales ont rarement les moyens
d’exercer sérieusement certaines compétences comme le
développement économique.
De fait, la création des communautés, par la mutualisation des moyens, leur a donné réellement la possibilité de
recruter le personnel nécessaire.
– Un objectif de péréquation et de justice fiscale : par la
fiscalité d’Etat (par les mécanismes de la DGF) ou encore
par le financement des contrats de plan État-Région, cet
objectif est recherché par les pouvoirs publics depuis de
nombreuses années. Le partage de la taxe professionnelle
et la répartition des charges de centralité procèdent de cette même logique péréquatrice, nouvelle péréquation horizontale entre collectivités sur un même territoire. Six ans
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après la promulgation de la Loi Chévènement, la coopération intercommunale apparaît comme une réponse, certes
partielle mais globalement positive, à ces trois défis.
Si les craintes initiales des élus sur l’intercommunalité
ont été peu à peu levées (crainte des élus ruraux de subir
la loi hégémonique de la ville centre, sentiment de perte
de prérogatives, élection des conseillers communautaires
au suffrage universel direct…), si les incitations purement financières au départ (création de communautés
d’aubaine) ont laissé peu à peu la place à une véritable
intercommunalité de projet, sa construction continue à
poser problème. Le premier d’entre eux est celui du coût
car bien évidemment toute construction nouvelle génère
certes quelques économies d’échelle mais également de
lourdes charges supplémentaires. Dilution des responsabilités, redondances entre les structures administratives,
juxtaposition d’équipements publics de nature identique,
absence de synergies et de projet commun…, le fonctionnement actuel de l’intercommunalité suscite de fortes critiques faisant dire au gouvernement qu’il « convient
d’améliorer le système actuel avant même de songer à
le développer » (Brice Hortefeux, Conseil économique et
social du 21 juin 2005.) 25
Si le rapport présenté récemment au Conseil économique
et social par M. Pierre-Jean Rozet « Communes, intercommunalités quels devenirs ? » conforte l’intérêt de l’intercommunalité, le rapport de la Cour des comptes qui porte
notamment sur le fonctionnement des communautés fait
largement écho aux critiques et dysfonctionnements26 les
plus régulièrement avancés. Cependant, cette construction
communautaire joue également un rôle intéressant dans
l’émergence de nouvelles formes d’action publique locale.
En effet, selon les cas et sans généraliser, certaines bonnes pratiques portant sur l’offre et la qualité de service
public, sur la gestion administrative et financière ont pu
être identifiées dans le cadre de l’étude.
Selon les situations locales et le comportement des acteurs,
cette coproduction de l’action publique locale peut donc
devenir source d’économies et d’efficience. Pour autant,
le fonctionnement général des communautés débouchet-il vraiment sur des gains similaires pour l’ensemble des
acteurs ? Quelles articulations pertinentes pouvons-nous
observer entre la ville centre, les communes et les services
de la communauté ? Au regard de la diversité des situations
locales rencontrées, nous avons choisi une approche par
acteur pour tenter de répondre à la question centrale sur la
plus value réelle de l’intercommunalité et sur les gagnants
et les perdants de cette réforme.
Sur la base des données recueillies auprès des trois catégories de collectivités rencontrées : les villes centre, les
communes périphériques et les petites communes rurales,
nous avons établi les apports et contraintes de l’intercommunalité pour quatre catégories d’acteurs : les élus, le
citoyen, l’administration publique mais aussi le territoire
lui-même.
251
29/11/05 12:20:27
2.1 Les élus au cœur du fonctionnement
communes-communauté
A partir de l’observation directe de la vie des 22 communautés, nous avons noté que la construction communautaire continue à être largement conditionnée par les
stratégies des acteurs. La communauté est ainsi devenue un nouveau lieu d’exercice des stratégies politiques
et un instrument de redistribution du pouvoir pour les
élus. Là encore, il serait cependant illusoire de croire
que les enjeux et les bénéfices sont les mêmes pour
tout le monde. Selon la catégorie d’élus prise en considération : président, élus communautaires de la ville
centre, maires et élus communautaires des communes
périphériques et des communes rurales, les logiques
divergent fortement.
- Pour le Président de l’agglomération : Dans la très grande majorité des cas et en fonction de la manière dont le
leadership est exercé, le mandat communautaire renforce
le pouvoir politique du maire (qu’il soit maire de la ville
centre ou non). En offrant de nouveaux mandats, en élargissant « l’offre politique », l’intercommunalité procure
de nouvelles ressources politiques au Président (attribution de postes, de délégation, de moyens d’action…)
lui permettant ainsi de conforter son leadership personnel. Cette situation est encore plus spectaculaire quand
le président de l’agglomération n’est pas le maire de la
ville centre (cas du maire du Teich, plus petite commune
de la communauté de Bassin d’Arcachon Sud ou le maire de Bondoufle, une des plus petites communes d’Evry
Centre Essonne). La recherche du consensus étant, nous
l’avons vu, prioritaire, le Président n’agit pas avec les
autres maires comme avec ses adjoints. « Au présidentialisme musclé au plan municipal répond un présidentialisme plus nuancé, plus subtil au plan intercommunal »
(C. Sorbets). Il recherche donc avant tout à discipliner
les comportements, mais aussi en s’appuyant sur le travail réalisé par la communauté, à uniformiser les références et à favoriser le développement d’un esprit et de
pratiques communautaires.
- Pour les élus communautaires de la ville centre, l’exercice du mandat communautaire permet, lorsque la même
délégation est exercée au niveau communal, de conforter
un pouvoir personnel et une expertise sur un champ de
compétences tout en lui donnant plus de cohérence. De
ce point de vue, l’exercice d’une délégation importante lui
donne incontestablement une assise politique plus conséquente (exemple : Les adjoints à la culture des villes de
Metz et de Nancy exerçant également les délégations dans
leurs communautés, il est évident que le mandat communautaire sur une délégation majeure assure plus de poids
politique sur une politique publique). De la même manière,
l’exercice conjoint des délégations aux finances à la ville
centre et à la communauté (comme c’est notamment le cas
au Pays d’Aix et à Orléans Val de Loire) leur donne certes
un poids politique indéniable mais assure également le
252
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verrouillage implicite de la conduite financière des deux
collectivités.
- Pour les maires des communes périphériques et des
communes rurales, les enjeux sont différents. Tout d’abord,
et c’est une donnée souvent recueillie notamment dans les
plus petites communes, la création de l’agglomération permet tout d’abord de renforcer la reconnaissance et l’identification de la commune par les autorités de la ville centre.
A vingt ou trente kilomètres de la ville centre, la petite
commune de quelques centaines d’habitants et son maire
sont enfin reconnus comme des alter ego par les « notables » de la ville centre.
L’intercommunalité apparaît aussi comme une occasion
d’élargir le champ de connaissance du maire, « d’échanger
avec ses collègues » et notamment pour les maires de certaines communes périphériques, l’opportunité « d’élargir
leur espace politique » (cas du maire de Idron en charge à
Pau Pyrénées de la compétence culture, concrètement l’un
des plus gros dossiers communautaires).
Le fonctionnement généralement consensuel des communautés permet également aux maires de peser, individuellement et collectivement, vis-à-vis de la ville centre
dans la gestion de la communauté. En contrepartie des
bénéfices retirés par la ville centre, les maires obtiennent des contreparties intéressantes. Très concrètement,
la construction communautaire parvient à se faire parce
que le Président finalement accepte à un moment sensible dans l’histoire communautaire « d’enlever quelques épines des pieds de ses collègues » (propos d’un
maire d’une petite commune de Cap l’Orient). Ainsi,
en exacerbant la concurrence avec la ville centre, les
maires sont parvenus à obtenir des concessions importantes qu’il s’agisse de transferts de gestion d’équipements déficitaires, d’achat de foncier ou de réalisations
d’équipements.
Enfin, et tous niveaux de collectivités confondus, les élus
perçoivent également un intérêt majeur à bénéficier d’une
« technocratie communautaire ». En effet, au nom de l’intérêt communautaire, les fonctionnaires peuvent également
être les porteurs de sujets délicats (par exemple gens du
voyage, décisions d’urbanisme, gestion des déchets…),
autant de sujets dont les maires peuvent se dédouaner
en invoquant la responsabilité de la communauté. Comme
c’est également le cas à Metz Métropole, Cap l’Orient assure
un rôle important pour les communes en matière d’instruction des permis de construire. En effet, à l’heure où s’opère un désengagement de l’Etat, la communauté pallie les
défaillances des services de l’Etat en matière d’urbanisme
réglementaire (propos également relayés par le maire de
Séméac du Grand Tarbes). Sur la base de conventions de
prestations passées avec la communauté, les maires peuvent ainsi bénéficier non seulement d’un appui technique
réel mais également d’une sécurité parfois bien utile pour
le maire en lui évitant d’apparaître en première ligne sur
ce type de sujet.
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2.2 Les citoyens : nouveaux services,
nouveaux enjeux
Les relations entre une commune et sa communauté ne
peuvent être assimilées à des relations entre deux collectivités indépendantes. Les transferts de compétences n’ont
pas opéré de rupture nette entre les missions de l’une ou
de l’autre. Les frontières restent floues et, dans ce cadre,
il est bien évident que le citoyen peine à faire immédiatement le partage des rôles. Pourtant, malgré un déficit
démocratique contenu dans le texte même de la réforme,
un certain nombre de réalisations ou de compétences sont
déjà perçues par le citoyen (cf. partie I, 5.2). Simplement,
là encore, les bénéfices retirés de la vie communautaire
ne sont pas les mêmes selon la situation et la taille des
communes.
2.2.1 Les apports communautaires
du point de vue des communes périphériques
Malgré l’importance de critiques récurrentes sur le rôle
hégémonique de la ville centre et la perception d’une
agglomération au fonctionnement technocratique par
rapport à la réactivité des petites communes, la communauté d’agglomération apporte au citoyen, de l’avis de
l’ensemble des élus des communes rurales, un vrai service
public de proximité.
Comme nous l’avons montré au cours de la 1re partie sur
l’élargissement et la diversification des champs de compétences des communautés, les exemples de nouveaux
services de proximité sont aussi parlants que nombreux
en matière :
- d’accès aux services de la ville centre : possibilité pour
tous les habitants de Pau Pyrénées d’accéder aux équipements culturels (médiathèque, conservatoire de musique…) aux mêmes tarifs que les habitants de la ville centre ;
- de gestion et de traitement des ordures ménagères : A Cap
l’Orient, le transfert de la totalité de la compétence ordures ménagères a ainsi permis la fermeture souvent délicate
des décharges municipales et facilité la mise sur pied de
solutions de retraitement innovantes qui profitent finalement à l’ensemble des maires ;
- de mise en réseau d’équipements ou d’activités culturels tels que les bibliothèques communautaires au Grand
Tarbes ou la mise en réseau des professeurs de musique,
enseignants ;
- d’aides financières aux communes notamment pour la
rénovation des écoles élémentaires au Bassin d’Arcachon
Sud ;
- d’aide sociale au Centre intercommunal d’action sociale
d’Annecy ou l’homogénéisation de l’ensemble de l’accueil
périscolaire et de la politique petite enfance sur l’ensemble de l’agglomération de Saint-Quentin.
La création de la communauté est également synonyme
pour les citoyens des communes périphériques et rurales de création de nouveaux équipements. Ainsi, Clermont
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Communauté s’est engagée sur la réalisation d’un équipement sportif ou culturel communautaire dans chacune des
21 communes d’ici 2015.
Schématiquement, on peut noter que plus l’agglomération rend des services de proximité, plus son intégration
est forte. Autrement dit, plus elle intègre de services nouveaux « structurants », plus elle encourage et facilite l’intégration communautaire.
2.2.2 Les apports communautaires du point
de vue des villes centre
Le grand bénéfice communautaire pour les villes centre reste bien sûr le partage des charges de centralité et du risque
fiscal. Les économies ainsi réalisées sur le budget général
leur redonnent de nouvelles marges d’investissement pour
ajuster leur offre de services publics. Les cadres de la ville de Lorient reconnaissent ainsi que le nouveau théâtre
municipal n’aurait jamais pu voir le jour sans la prise en
charge et le cofinancement par l’agglomération.
Clairement, si l’apport communautaire peut effectivement assurer une meilleure qualité de services ou des
services nouveaux, ces sauts qualitatifs restent toutefois cantonnés à de gros projets. L’intercommunalité permet avant tout la création et le financement de
grands équipements dont le financement n’aurait pu être
pris en charge intégralement par la commune : équipements culturels et médiathèque à Pau et à Béziers, salle de spectacles à Aix-en-Provence, TCSP bus à Lorient,
deuxième ligne de tramway à Orléans, Centre Georges
Pompidou à Metz…
Avant tout, l’intercommunalité apporte donc la possibilité à la ville centre de réfléchir à un aménagement et à
une vision élargie de son territoire. Elle lui apporte également, et c’est là l’élément majeur, une surface territoriale
et financière adaptée à la gestion des charges et des projets de développement urbains.
2.2.3 Quid de l’exercice de la citoyenneté ?
Six ans après l’entrée en application de la réforme, le
citoyen n’a sans doute pas tout à fait été oublié mais,
assurément, demeure dans de nombreux cas un faire-valoir.
Pourtant, dans la continuité de la logique impulsée par la
loi Voynet, la loi du 12 juillet 1999 a introduit des éléments
porteurs d’innovation en matière de démocratie participative. Très rapidement, dans certaines familles politiques,
s’est posée la question du déficit démocratique, produit à
la fois de la légitimité indirecte des élus communautaires
et de l’insuffisance des pratiques participatives.
Si comme nous l’avons vu les pratiques de communication
s’installent dans les communautés, l’information délivrée
au citoyen n’implique pas pour autant participation. Il est
vrai que bien souvent, devant la multitude de chantiers à
ouvrir, les élus comme les responsables de l’administration
communautaire ne sont pas toujours convaincus de l’utilité de l’association des citoyens au diagnostic des problè-
253
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mes à résoudre. Les conseils de développement et autres
structures participatives peinent à trouver leur place. Pour
autant et ainsi que le soulignait récemment P. Dressayre,
le citoyen est un acteur réellement important dans la définition et la production d’un service public de qualité car
« il permet de détecter de manière préventive les évolutions des attentes sociales, il favorise l’établissement de
diagnostics neutres, il permet d’identifier les écarts entre
préoccupations du public et celle des acteurs publics. » 27
2.3 L’émergence d’une « administration
de réseau »
2.3.1 L’essor de bonnes pratiques
de management
L’impact intercommunal dans l’administration des communes : dans les communes rurales et périurbaines et de
manière beaucoup moins significative dans les villes centre, la proximité et les relations établies avec les services
communautaires agissent comme un accélérateur de la
modernisation de l’action de l’administration municipale. En effet, élus et techniciens des petites communes se
rejoignent pour dire que pour certaines pratiques administratives comme pour certaines politiques publiques, cette
nouvelle proximité permet à l’administration municipale
de « monter en compétences ».
Là encore, malgré l’hétérogénéité des situations locales, la
montée en puissance intercommunale a permis l’émergence
de nouvelles compétences dans les communes (géomatique à Territoire de la Côte Ouest, marchés publics à Mantes
en Yvelines…). Comme nous l’avons vu, les réunions de
DGS sur des sujets thématiques voire même entre services
municipaux et services communautaires ont facilité la diffusion de bonnes pratiques entre les mairies (exemples :
dématérialisation des marchés publics, gestion des fonds
européens Feder, Leader +…). Dans d’autres collectivités,
émergent des solutions différentes. Ainsi à Cap l’Orient,
les DGS des six communes de 5 000 à 10 000 habitants des
19 communes de l’agglomération ont décidé de se réunir
pour évoquer ensemble les problématiques particulières
(élaboration de plan de formation, groupements de commande…). Cette action concertée et informelle des DGS
des communes moyennes de la communauté s’effectue en
l’absence des services de la communauté, même si la création de la communauté est clairement à l’origine de ces
nouvelles pratiques administratives.
Dans les petites communes rurales où les pratiques informelles sont développées, la communauté est également un
soutien technique très important pour les maires et l’administration municipale. Ces pratiques informelles sur la base
de réseau s’avèrent également très utiles pour les élus souvent en recherche d’expertise auprès des services de la communauté (exemples : demande d’expertise sur la remise aux
normes d’une station d’épuration communale à Cap L’Orient
ou encore sur le PLH à la Communauté du Pays d’Aix).
254
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Ces pratiques peuvent finalement être formalisées et
déboucher, à la faveur d’une actualité communautaire, sur
l’apparition de nouveaux services communautaires. Ainsi,
la Communauté du Pays d’Aix, à la faveur de l’installation
prochaine du grand projet de fusion thermonucléaire Iter
sur son sol entend aujourd’hui dépasser l’aide informelle
donnée aux communes en matière d’urbanisme et d’habitat
en créant une cellule d’appui aux communes. Cette cellule sera chargée de leur apporter toute aide en matière de
politique foncière, d’aménagement et d’urbanisme. Dans un
contexte où les communes devront faire face dans les prochaines années à de fortes pressions foncières, et malgré
l’existence d’un établissement public foncier régional, la
Communauté, dans une lecture bien comprise de son intérêt, entend ainsi formaliser son soutien aux communes.
La situation s’avère généralement quelque peu différente
pour la ville centre. En effet, si la communauté peut effectivement apporter un service nouveau ou de meilleure qualité, elle demeure rarement en attente d’expertise nouvelle
(éventuellement sur des compétences techniques ou des
savoir faire récents de type SIG, TIC…). Dans le domaine
de l’eau et des transports par exemple, l’intercommunalité
a certes permis, dans la ville centre comme au sein des
services communautaires, de mettre en place des organisations spécifiques pour accroître leur capacité de suivi et
de contrôle des contrats de délégation de services publics.
Mais, en définitive, l’appui communautaire semble beaucoup plus manifeste en matière de programmation et de
prospective territoriale (par exemple, les communes membres de Territoire de la Côte Ouest et notamment la ville
centre de Saint-Paul reconnaissaient la plus value communautaire dans l’ensemble du travail d’études et de réflexion
conduit sur le territoire). De ce point de vue, l’ingénierie
technique mise à disposition par les agences d’urbanisme
est intéressante car elle devient une ressource largement
utilisée par l’ensemble des acteurs.
2.3.2 L’administration communautaire :
la tentation d’autonomie ?
Même si elle n’est pas exempte de toute critique, l’intercommunalité a pu, dans certains cas, contribuer à faire
émerger de nouvelles formes d’action publique, à renforcer
la définition de projets et à faciliter, quand le projet existe, la mobilisation des acteurs. Le niveau intercommunal
semble en effet pertinent pour faire émerger de nouvelles modalités d’organisation et de conduite des politiques
publiques. Pourtant, nous pouvons globalement conclure
que ce terreau favorable reste pour l’heure peu fertilisé.
Pour la majorité d’entre elles, après quelques années de
fonctionnement, il n’en demeure pas moins que ce potentiel ne demande qu’à être exploité. 28
Ces changements apparus tant en matière de gestion administrative, d’analyse financière que de ressources humaines restent également largement fonction des compétences transférées.
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Les personnels transférés :
A défaut d’une lecture toujours partagée par les élus dans
toutes les communautés, la conduite de l’étude a permis
de dégager une image de l’administration intercommunale composée de personnels performants, polyvalents et
animés d’une véritable vision du territoire. Pourtant, cela
n’apparaissait pas évident. Réforme politique avant tout,
la loi Chevènement a peu pris en compte les conséquences
administratives de la réforme et a créé des dispositifs déstabilisant pour les administrations locales. En effet, très
complète sur le plan financier, la loi de 1999 est restée
quasiment muette sur les transferts de personnels. Depuis
six ans, l’intercommunalité est plutôt apparue comme une
chance pour les agents publics.
Tout d’abord parce que les personnels transférés ont le
plus souvent bénéficié de promotions mais aussi de l’alignement des régimes indemnitaires sur la base des situations les plus favorables. 29 Les personnels restant dans la
commune ont également bénéficié de cet effet d’aubaine,
les transferts de personnels facilitant également pour eux
les possibilités de promotion et de mutations.
La situation des transferts a produit au final une administration intercommunale avec des personnels aux compétences,
aux origines et aux statuts fort différents. C’est également
un personnel marqué par une forte présence de contractuels, situation qui peut parfois s’expliquer par une volonté
de recruter les compétences en dehors de la ville centre. Si
dans certaines communautés, des chantiers de modernisation des ressources humaines sont clairement affichés dans
le projet communautaire (exemple : Territoire de la Côte
Ouest mise en place d’une charte Marianne basée notamment sur la qualité de l’accueil), la création d’une administration communautaire et, à terme, d’un siège administratif
indépendant est aussi souvent perçue par les élus et certains
cadres administratifs comme une opportunité pour sortir la
communauté de la logique de la ville centre.
Dans cette phase de construction de l’administration communautaire, il est également intéressant de noter que l’intercommunalité distend le lien et la relation directe avec
l’élu, donnant ainsi plus de liberté au fonctionnaire et
au technicien. Sans que cela soit systématique, un certain nombre de cadres transférés du niveau communal au
niveau communautaires soulignent d’ailleurs le nouveau
« confort » de cette prise d’autonomie.
La gestion administrative et financière :
- Ponctuellement, comme nous l’avons vu dans la partie relative à la mise en œuvre opérationnelle, la gestion
administrative intercommunale peut donner une meilleure cohérence à l’action publique en accélérant les procédures, en professionnalisant les relations contractuelles,
en venant en appui des dispositifs d’aides octroyés par
les régions (exemple : Bassin d’Arcachon Sud, Pays d’Aix,
Orléans pour l’aide à un CFA) ou les départements (exemple : Valenciennes ou Mantes en Yvelines pour les aides à
la pierre).
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Certaines communautés réfléchissent également, en réponse au déficit de proximité, à la territorialisation de leur
gestion administrative. En effet, dans la continuité du travail effectué localement sur le contrat d’agglomération,
sur les SCOT et l’ensemble des documents stratégiques
de l’agglomération, certaines communautés envisagent
aujourd’hui de décliner leurs politiques publiques par bassins d’emploi. Ainsi la communauté du Pays d’Aix a divisé son territoire en six bassins d’emplois. L’ensemble des
politiques publiques, qu’il s’agisse des objectifs du PLU en
matière de construction de logements ou encore des décisions d’implantation de tel ou tel équipement communautaire, sont ainsi dorénavant appréhendées et déclinées au
niveau des bassins.
- Par-delà les incertitudes sur les effets de la réforme de
la taxe professionnelle, incertitudes qui se retrouvent
déjà dans les comportements anticipateurs des communautés dans leurs budgets 2006, les groupements auront
besoin demain de sécuriser leur politique financière. Cela
vaut bien sûr pour la ressource fiscale mais aussi sur la
maîtrise de la charge d’investissement et la gestion de la
dette. Nous avons vu dans le 1re partie relative à la solidarité financière les efforts conduits par les communautés (Agglomération Troyenne, Clermont Communauté, Pays
d’Aix pour instaurer de véritables pactes financiers avec les
communes). Ces pactes financiers et fiscaux doivent se
baser sur une lecture commune et partagée de l’avenir de
la ressource fiscale et des marges de manœuvre (réflexion
prospective conduite à Toulon Provence Méditerranée).
Cette coordination financière entre communes et agglomération porte également sur la mise en place de plans pluriannuels de financement des investissements. En effet,
dans un contexte de raréfaction de la ressource mais aussi
de critiques sur les dérives financières des collectivités,
les stratégies d’investissements communautaires doivent
générer de véritables synergies, sources à la fois de qualité
mais également d’économies pour le contribuable. Enfin,
il leur appartiendra de déterminer, comme le font actuellement des collectivités comme Pays d’Aix ou encore Arcachon
Sud, les critères et les modalités de leur intervention sur
les fonds de concours, sous peine de dérives. Aujourd’hui,
guidées par ce même souci de ne pas voir leurs ressources
amputées, certaines agglomérations réfléchissent également à une réforme des critères de formation et de répartition de leur dotation de solidarité communautaire.
2.4 Le territoire dans son environnement :
du partage des risques à la naissance
d’un pouvoir d’agglomération 30
Globalement, nos rencontres au sein des agglomérations ont
permis de se rendre compte des effets stimulants de l’intercommunalité sur les dynamiques territoriales. Le partage du
risque fiscal, l’atténuation des concurrences territoriales, la
conduite d’une réflexion commune sur un même territoire de
projet donne au même titre que les nouveaux services ren-
255
29/11/05 12:20:29
dus aux citoyens une réalité quotidienne à la communauté.
La ville centre voit ses charges de centralité mieux réparties, des capacités d’investissement nouvelles mais surtout
trouve aujourd’hui un territoire d’intervention à la mesure
de ses besoins et de ses ambitions. Elle n’envisage plus son
développement qu’à l’échelle intercommunale.
Les petites communes tirent généralement profit de cette dynamique nouvelle. Ce sont bien sûr une sécurisation
des ressources fiscales, mais surtout une nouvelle offre de
service public, de nouveaux équipements voire parfois une
montée en compétences de l’administration municipale
sur tel ou tel savoir-faire ou procédure. C’est également
recueillir à terme les fruits d’un développement partagé.
Disposant aujourd’hui d’un territoire intégré et élargi, les
communautés sont devenues des groupements intégrés
porteurs d’un intérêt et d’une politique communautaires.
Généralement portée par la ville centre, cette nouvelle
dimension de l’action publique doit également être partagée et soutenue par les communes périphériques. Du
point de vue des auteurs de ce rapport, et dès lors qu’elles acceptent de partager les charges de centralité de la
ville centre et intègrent une gestion communautaire de
certains équipements et services, l’on peut considérer que
le fonctionnement du couple commune-communauté est
satisfaisant et que les conditions d’un véritable pouvoir
d’agglomération sont réunies.
La construction intercommunale s’est faite de manière
ascendante à partir des territoires. Elle s’est faite également avec les élus sur la base de la liberté contractuelle et
de l’auto-organisation. Les 231 interviews réalisées dans
le cadre de cette étude nous conduisent à penser que les
grands gagnants de cette réforme sont bien les petites
communes rurales périphériques et les villes centre, l’intercommunalité livrant un bilan provisoire plus contrasté
pour les communes périurbaines. Nous sommes donc face
à un objet institutionnel mutant dont l’évolution n’est certainement pas déterminée.
Nous avons aujourd’hui une nouvelle organisation territoriale avec ses premiers acquis mais où les attentes restent
également fortes. De nombreuses adaptations seront nécessaires mais les élus et les territoires ont bien intégré les
avantages à conduire l’action publique au niveau intercommunal. De nombreux chantiers restent ouverts : modes de
représentation et association des citoyens, action publique
conjointe communes-communauté, pérennité des financements… mais l’émergence de gouvernements urbains est
aujourd’hui devenue une réalité incontournable de notre
paysage institutionnel.
Conclusion
Il ne s’agit pas ici de conclure à propos d’institutions qui
entament juste leur existence, mais plutôt de proposer un
point d’étape après la période stimulante de la création et
de la mise en place des communautés d’agglomération.
Notre étude a montré la très grande hétérogénéité qui
caractérise les relations entre les communautés d’agglomération et leurs communes membres, situation au demeurant
conforme au principe de libre administration des collectivités territoriales consacré par la Constitution française.
L’avenir des communautés d’agglomération se joue pourtant en partie dans la capacité des acteurs locaux (politiques et administratifs) à inventer et à faire vivre des
modes de relations efficaces et efficients entre la structure intercommunale et les communes. Passé le cap de la
période « pionnière » de mise en place, la structuration des
relations après l’échéance des élections locales de 2008
apportera sa part de vérité.
Dans l’immédiat, les équilibres construits au plan local en
matière de processus de décision entre les présidents des
communautés et les maires, de relations de travail entre
les administrations communautaires et communales et de
péréquation financière, mériteraient d’être confortés pour
s’inscrire dans la durée. Pourtant, l’obligation de préci-
256
cd_du_5_12_2005.indd 256
ser avant un an la notion d’intérêt communautaire dans
plusieurs domaines importants et les inquiétudes liées à
l’évolution de la taxe professionnelle risquent de perturber
l’objectif de stabilité.
La relation entre la commune et la communauté d’agglomération est une recherche permanente de complémentarités. Là où la commune apporte la légitimité de l’élection,
la communauté d’agglomération apporte sa capacité d’action ; là où la commune offre le socle de son antériorité et
de son expérience, la communauté d’agglomération doit
pouvoir offrir le vent de l’innovation et de la souplesse
dans son organisation et ses méthodes d’action ; là où la
commune est en charge du quotidien, la communauté d’agglomération doit préparer l’avenir. Notre étude a montré
que cette recherche de complémentarités n’avait pas encore été trouvée partout en raison des nombreux facteurs qui
se conjuguent sur les territoires. Là est le travail qui reste
à mener et qui nécessitera d’approfondir le dialogue entre
les responsables communaux et communautaires.
Car de la nature des relations entre les communautés d’agglomération et les communes dépend en grande partie la
justesse et la qualité de l’action publique au service d’un
territoire et de sa population : tel est l’enjeu.
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Notes
1) Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la
simplification de la coopération intercommunale.
2) Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales
3) Loi du 27 février 2002 relative à la démocratie le proximité
4) Directive 2004-18 du 31 mars 2004 (a remplacé la directive 92-50
du 18 juin 1992 relative à la coordination des procédures de passation
des marchés publics de services)
5) Arrêt de la CJCE du 18 novembre 1999 - Teckal c/commune di Viano
6) Arrêt CE du 20 mai 1998 - Communauté de Communes du Piémont
de Barr
7) A l’occasion du vote de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au
renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale,
le Sénat a adopté un amendement rétablissant la construction et l’entretien des bâtiments affectés au culte dans les départements d’Alsace
- Moselle parmi les compétences de la communauté d’agglomération.
8) Heumel Pierre, « La notion d’intérêt communautaire : rappels juridiques et aspects pratiques », Assemblée des Communautés de France
(ADCF), février 2005
9) Dossier-emploi intercommunal (4), La Gazette n° 1783, 28 mars
2005.
10) Conseil économique et social, Note de présentation du projet d’avis,
www.ces.fr
11) Rapport d’activités 2004
12) Article précité.
13) « Interco : la carte des communautés légèrement recomposée » la
Gazette 17 janvier 2005
14) « Intercommunalités et Gouvernements locaux : l’exemple des départements de l’Ouest de la France » Hervé Michel Ed L’Harmattan, Coll
logiques politiques
15) « Rapport public du Conseil d’Etat 1999 » in Etudes et Documents
du CE 1999
16) Sur la problématique organisationnelle des pays : « Les pays : enjeux
de cadastre ou d’organisation ? » Nicolas Portier in Cahier prospective de
la Datar N° 5
17) Sur la communication : « La communication intercommunale manque d’entrain » in Intercommunalités, ADCF, N° 85, décembre 2004
18) Sur la démocratie participative : « Un enjeu interne au champ politique : intercommunalité et démocratie » Rémy Le Saout in Pouvoirs
Locaux N° 62-2004
19) In La lettre du cadre territorial, 15 juillet 2005
20) Entretien avec Jean Arriau, maire de Billère – Journal Sud Ouest
– avril 2005
21) Courrier du 26 avril 2005 de André Labarrere, président de la communauté d’agglomération Pau Pyrénées, sénateur maire de Pau
22) « L’intercommunalité de projet » - Edmond Hervé - Presses Universitaires de Rennes - 1994
23) « Valenciennes Métropole » présidée par Jean-Louis Borloo et « La
Porte du Hainaut » présidée par Alain Bocquet
24) « Intercommunalité : une réforme qui cherche ses objectifs » MaxAndré Delannoy, Jérôme Rieu, Frédérique Pallez in Politiques et management public vol. 22 - juin 2004
25) « Communes, intercommunalités, quels devenirs ? » Rapport au Conseil économique et social M. Pierre-Jean Crozet 2005
26) « Pour une charte d’Amiens des communautés » Assemblée des communautés de France, 21-22 octobre 2004
27) « Placer le citoyen-usager au cœur du service public » Philippe Dressayre in La Lettre du cadre territorial, N° 296, mai 2005
28) « L’impensé de la réforme intercommunale » David Guéranger in Revue française d’administration publique N° 111, 2004.
29) « Régimes indemnitaires. L’harmonisation se fait par le haut » Yannick Picquet-Bonfils, in Intercommunalités, ADCF, septembre 2004.
30) Sur le pouvoir d’agglomération : « L’invention politique de l’agglomération » François Baraize, Emmanuel Négrier Editions L’Harmattan 2001
www.lagazettedescommunes.com
Le choix
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de tous les territoriaux
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258
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29/11/05 12:20:31

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