JOURNEE D`INFORMATION PPP POUR LE MINFI Développement

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JOURNEE D’INFORMATION PPP POUR LE MINFI
Sur le thème :
Développement des Partenariats Public-Privé (PPP) au
Cameroun : Enjeux de la fiscalité et des mécanismes de garantie
Il s’est tenue ce vendredi 13 août 2013 au Centre Régional d’Agriculture d’Ebolowa, une
journée d’information PPP organisée par le Conseil d’Appui à la Réalisation des Contrats de
Partenariat (CARPA) pour les cadres du Ministère des Finances. Trois grandes articulations
ont meublé cette journée d’information, à savoir : l’ouverture des travaux, les Exposés, et la
clôture des travaux.
1. Ouverture des travaux
Cette première articulation a été marquée d’une part par l’Introduction technique du CARPA,
présentée par M. Alphonse Marie ONAMBELE, Expert Juriste de ladite institution, et,
d’autre part, par le Mot d’ouverture du représentant du MINFI. On peut retenir de cette
dernière intervention, que cette journée d’information est la bienvenue et s’inscrit en droite
ligne de la Politique des Grandes réalisations, qui fait aujourd’hui du Cameroun, un grand
chantier. Le rôle du MINFI dans cette politique n’étant plus à démontrer, le représentant du
MINFI, au nom de ce dernier, a donc invité ses collègues et collaborateurs à capitaliser les
acquis de cette journée, pour une compréhension harmonisée de tous ces mécanismes de
financement innovants.
2. LES EXPOSES
Exposé n°1 : Partenariat Public-Privé au Cameroun : principes, méthodes, et procédure
de passation
Conseil d’Appui à la Réalisation des Contrats de Partenariat
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Monsieur Justin NTSAMA, Coordonnateur Technique du CARPA qui présentait cet exposé, a
introduit son propos par des exemples concrets de PPP autour de nous et chez nous. Ainsi
avons-nous pu voir des exemples concrets aussi bien au Benin, au Sénégal, en France, en
INDE et surtout chez nous, avec notamment des projets de DOUALA BONAMOUSSADI, et
le TAC du Port en Eau Profonde de Kribi.
En ce qui concerne spécifiquement le Cameroun, on peut en retenir que la notion de PPP
n’est pas si nouvelle que cela. Il a pu montrer que son introduction au Cameroun s’est faite en
deux mouvements :


Le premier mouvement (1995-2006) concerne ce qu’il convient d’appeler les PPP de
première génération (exemple : CAMRAIL). Leur principale caractéristique est qu’ils
étaient tous fondés sur des lois sectorielles.
Le second mouvement part de 2006 à aujourd’hui et concerne les PPP dits de seconde
génération. Ils sont tous fondés sur un cadre légal et réglementaire unique.
Aussi, l’exposant a-t-il démontré que la notion de PPP tant ailleurs qu’au Cameroun, est une
notion générique. Au Cameroun, nous parlons du contrat de partenariat, qui est un contrat
par lequel l’Etat confie à un tiers, public ou privé, dans le cadre d’un projet d’envergure, en
fonction de la durée d’amortissement des investissement ou du mode de financement retenue,
tout ou partie des missions de conception, de construction, d’exploitation, de maintenance et
bien évidemment de financement.
Nous en distinguons principalement 3 types :
 le contrat de partenariat de type administratif,
 le contrat de partenariat de type capitalistique,
 le contrat de partenariat de type mixte.
L’élément de distinction de ces types de contrat étant essentiellement fondé sur le mode de
rémunération.
De même, une différence nette a pu être établie entre le contrat de partenariat et la
privatisation d’une part, et entre ce même outil et le marché public d’autre part.
On en retient que la différence d’avec la privatisation tient notamment au fait que la
privatisation entraine un transfert définitif de l’actif et/ou du service, ce qui n’est pas le cas
avec le contrat de partenariat au terme duquel, les actifs reviennent dans la domanialité
publique.
Avec les marchés publics, plusieurs éléments de différenciation ont pu être établis. Il en est
notamment ainsi de :



la maîtrise d’ouvrage qui est privée en PPP, alors qu’elle est nécessairement publique
en marchés publics ;
la très longue durée des contrats PPP,
le partage des risques en PPP, alors que le titulaire d’un marché public n’assume
aucun risque si ce n’est son obligation de réaliser les travaux selon les règles de l’art.
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Eu égard à la procédure, on peut retenir que le PPP étant un mode dérogatoire de la
commande publique, son recours est soumis à trois conditions alternatives, lesquelles
déterminent l’éligibilité du projet à ce régime de commande publique. Ces conditions sont :
l’urgence, la complexité, l’opportunité économique. L’éligibilité du projet au contrat de
partenariat s’obtient au terme d’une évaluation préalable réalisée par le CARPA à travers une
étude sur des aspects juridiques, techniques, économico-financières, en comparaison avec
notamment les marchés publics.
La procédure proprement dite passe par des mesures de publicité et de mise en concurrence.
Et l’outil de principe ici c’est l’appel d’offres. Mais à côté de ce principe, et sur la base d’une
« jurisprudence » du CARPA, la passation d’un contrat de partenariat peut se faire sans mise
en concurrence : c’est la dispense de mise en concurrence qui est faite sur autorisation
expresse du Ministre de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire,
après avis du CARPA, au regard des capacités techniques et financières établies pour
l’entreprise privée concernée.
La procédure de principe connait six étapes :






l’identification du projet faite par l’administration porteuse du projet,
la soutenabilité budgétaire et l’évaluation préalable respectivement établies par le
Ministre des Finances et le CARPA,
l’appel public à manifestation d’intérêt (APMI)
l’appel d’offres restreint,
la négociation des termes du contrat
la signature et la notification
En relation avec le régime fiscal, on en retient que le partenaire privé bénéficie de nombreux
avantages contenues dans la loi n°2008/009 du 16 juillet 2008 fixant régime fiscal, financier
et comptable applicable aux contrats de partenariat. Mais un exposant y étant consacré, M
NTSAMA ne s’y est pas attardé.
L’exposant a également fait une emphase sur l’organisme expert le CARPA ; ses missions,
son rôle dans le processus de contractualisation, et ses organes de gestion.
Monsieur NTSAMA a conclu ce premier exposé par une affirmation que le PPP ça marche !
Et qu’à l’instar des dragons d’Asie, le Cameroun se doit d’être un Hub de PPP dans la sous
région ; il y a invité le Ministère des Transports.
Beaucoup de questions ont été posées à l’issue de ce premier exposé et auxquelles l’exposant
a apporté des réponses.
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Exposé 2. FISCALITE DES PPP AU CAMEROUN
Cet exposé a été coprésenté par Messieurs SHOUEL Aris, Expert à la Direction Générale des
Impôts, et MENDOUGA, Expert à la Direction Générale des Douanes. Le Cameroun, dirontils, a conçu un régime fiscal spécifique et dérogatoire pour les PPP. C’est une originalité au
Cameroun car dans d’autres pays c’est le régime de la fiscalité de droit commun qui régit
également les PPP. La spécificité au Cameroun c’est que cela participe de la politique des
incitations, car le Cameroun n’ayant pas des infrastructures comme les autres pays pour les
concurrencer. D’autre régimes sectoriels existe tels : le régime gazier, le régime minier, etc…
C’est donc la loi n°2008/009 du 16 juillet 2008 fixant régime fiscale, financier et comptable
applicable au CONTRAT DE PARTENARIAT. Cette loi fixe ainsi de nombreux avantages
qui peuvent se révéler selon qu’on est en phase de construction ou en phase d’exploitation.
En phase de construction, et pour ce qui est de la fiscalité interne, il est notamment prévu des
avantages en terme de TVA et de droits d’enregistrement : ces deux impôts dont le poids
alourdi le coût d’investissement, sont pris en charge par le budget de la personne publique
initiatrice du projet. Cette prise en charge est selon l’expert de nature à induire un gain
substantiel de l’ordre de 40%. Beaucoup de raisons ont été évoquées ici pour la prise en
charge en lieu et place de l’exonération pure et simple, à savoir notamment que :

L’exonération de la TVA rompt l’équilibre de gestion de cet impôt dont le mécanisme
repose sur le fait qu’il repose sur le consommateur final,
 La prise en charge permet à l’Etat de négocier sa participation au projet,
En phase d’exploitation, le partenaire privé bénéficie notamment d’une décote de 5 point sur
l’IS et de la gratuité des droits d’enregistrement pendant les 5 premières années d’exploitation
En termes de fiscalité de porte, le partenaire privé bénéficie également des avantages sur un
ensemble de droits et taxes douaniers sur le matériel importé, destiné au projet, qui là encore
sont pris en charge par la personne publique. Il en est ainsi : de la tva, le Tarif extérieur
commun, les CAC , la TCI, la Contribution communautaire d’intégration, la taxe OHADA
etc..
Sur le plan pratique, le partenaire privé, titulaire d’un CP doit au préalable présenter une copie
de son contrat de partenariat à son service fiscal gestionnaire aux fins de créer un dossier
spécifique, en vue d’une saisine gestion, notamment pour la délivrance des attestations
d’exonération.
Au niveau spécifique de la fiscalité de porte, de l’intervention de Monsieur MENDOUGA,
Expert de la Direction Générale des Douanes, on a davantage retenu le principe selon lequel,
pour la douane camerounaise, les lois et règlements douaniers s’appliquent à tout le monde
sans considération de la qualité de la personne. Donc même l’État lui-même est astreint au
paiement des droits de douanes dès lors qu’il importe les marchandises. Le fait générateur ici
c’est le franchissement de la douane. Aussi, a –t-il expliqué, la douane camerounaise étant
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jugée sur la performance, il serait indiqué de mieux gérer la prise en charge par la personne
publique des avantages douaniers à ce niveau afin de minimiser les restes à recouvrer dans ce
domaine ; car pour la douane camerounaise, il n’y a pas d’exonération pour des projets en
PPP, mais simplement une prise en charge par la personne publique initiatrice du projet.
L’expert nous a également rappelé que le code douanier étant d’origine communautaire, on ne
saurait le torpiller unilatéralement au niveau du Cameroun…
Les questions ici ont été d’ordre pratique, issues notamment d’un retour d’expérience…
Toutes ces questions ont convergé vers la nécessité de faire des propositions concrètes en vue
de clarifier toutes les ambigüités et malentendus dans l’application de ce régime fiscal
spécifique des PPP.
Exposé n°3. Problématique des garantie pour les projets PPP :quelles solutions de
soutien au secteur privé ?
Cette question s’inscrit dans un contexte particulier, marqué par la mise en place d’un cadre
juridique opérationnel depuis 2006. Ce cadre a déjà reçu à ce jour plusieurs projets qui sont à
des stades d’avancement différents. L’exposant, Monsieur Justin NTSAMA, a essayé d’en
citer quelques uns. Les Marchés de Douala, la cité U à Buéa, contrats de services à l’HGD, le
TAC, etc…
Pourquoi les garanties ? Parce que, dit l’exposant, l’investisseur privé court un gros risque
multiforme. Aussi, on n’oubliera pas que l’État est destinataire et propriétaire final de
l’infrastructure. Enfin, l’État étant finalement souverain et guidé par un intérêt général qui
peut varier dans le temps, les investisseurs ont besoin d’être rassurés que non seulement leur
investissement est rentable, mais surtout, qu’il sera pérenne dans son environnement.
La situation au Cameroun est que les mécanismes de mobilisation des garanties sont très
encadrés et compliqués comparativement à d’autres pays. Au Cameroun, on a encore que des
garanties de type souveraine délivrées par le Ministre des Finances. Ces garanties ne sont
d’ailleurs généralement mobilisées qu’en direction des partenaires techniques et financiers
pour des opérations à réaliser en marchés publics.
La question se pose aujourd’hui sur la compétence dans la délivrance des garanties. Car au
regard de la décentralisation et des textes particuliers des établissements publics, pourquoi
remonter nécessairement jusqu’au MINFI pour une telle garantie ?
La question des garanties est très cruciale au niveau des PPP dans la mesure où la SPV
finance généralement le projet via la technique de financement de projet avec un recours
limité. Dès lors, la garantie permet de conforter la bancabilité du projet face aux prêteurs. Le
résultat de la garantie c’est entre autre donc : la sécurisation des financements, l’allègement
du coût du capital, l’ouverture du financement bancaire et finalement, le développement des
PPP au Cameroun.
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Pour y parvenir donc, quelles solutions à mettre en place, s’est demandé l’exposant ? En
faisant du benchmarking, il a pu déceler 3 types de garantie à travers le monde :


Fond de garantie sous forme d’institution publique avec statut juridique
Fond de garantie non institutionnalisé, doté par l’État et déposé auprès d’une banque
ou d’un compte bloqué, généralement rémunéré ;
 Garantie souveraine ou de type souveraine sous forme d’engagement à payer au cas
où…il y a défaillance.
Ces trois types ont été illustrés par des exemples concrets à travers l’Afrique.
Concrètement, l’Exposant fait des propositions pour les garanties au CAMEROUN. D’après
lui, il est notamment nécessaire de :

De démocratiser, mieux encore, décentraliser les garanties de type souveraine auprès
de certaines entités publiques ;
 De Mettre en place à moyen terme, un mécanisme de garantie non institutionnalisé
auprès des banques locales pour les opérations de moyenne envergure,
 À long terme, de mettre en place une institution publique spécialisée pour les garanties
aux projets PPP productifs.
Dans cette perspective, et c’est par là qu’a terminé l’exposant, le CARPA garde un rôle
éminemment important quelque soit le schéma de garantie adopté, à travers notamment son
évaluation préalable.
Exposé n°4/ La problématique de l’Avis de soutenabilité budgétaire du MINFI dans les
projets PPP. Quelles solutions pratiques ?
M. NTSAMA a ici rappelé le rôle ô combien important du MINFI dans la procédure de
passation d’un CP. Il dira que cependant, jusqu’ici, il n’y a eu qu’un seul Avis de
soutenabilité budgétaire donné. Les autres demandes étant restées sans réponse pour diverses
raisons.
L’exposant a par la suite, déroulé les différentes étapes d’une procédure de passation d’un CP
qui sont :





L’identification du projet par la personne publique initiatrice du projet,
L’étude de faisabilité,
L’avis de soutenabilité budgétaire du MINFI
L’évaluation préalable du CARPA
La procédure de passation en elle-même qui passe notamment par l’Appel d’offres.
L’avis de soutenabilité budgétaire dira-t-il, vise pour le MINFI à s’assurer que le projet
concerné est en cohérence avec les engagements financiers de l’État ; ou encore à s’assurer de
la disponibilité budgétaire car, tout projet de PPP requiert à quelque niveau que ce soit, un
engagement financier de l’État.
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Actuellement au Cameroun, on rencontre des problèmes pratiques sur le terrain de la
soutenabilité budgétaire au regard du contexte notamment de la décentralisation.
L’exposant a terminé, dans une démarche pédagogique, en proposant un contenu type d’un
avis de soutenabilité budgétaire avec des rubriques telles que : le préambule, l’objet du projet,
l’analyse juridique, l’analyse économique et financière, et une synthèse qui fixe les conditions
de référence pour l’engagement de l’État et/ou de son démembrement.
Ces deux derniers exposés ont, évidemment suscité des questions auxquelles l’exposant a
apporter des éléments de réponse. De même des commentaires ont enrichi ces des exposés en
ce qui concerne notamment la compétence dans la délivrance aussi bien de la garantie
souveraine que de la soutenabilité budgétaire. L’un des participants ayant estimé qu’au regard
de l’importance de ces deux questions, il vaut mieux en laisser la compétence au MINFI luimême.
TABLE RONDE
Quatre points ont constitué les échanges de la table ronde.
1°. Pour la mise en œuvre de la Task Force PPP, l’on a proposé que la base soit constituée
du MINEPAT, MINFI et du CARPA plus éventuellement le ministère sectoriel. Mais ces
trois entités peuvent se concerter en amont avant d’associer le ministère sectoriel. Les
modalités de mise en œuvre de cette Task Force seront déterminées ultérieurement. Cette
Task Force n’est pas un organisme institutionnel de plus, mais simplement une équipe de
travail, une simple plateforme d’échange qui permet de réfléchir et faire des propositions
concrètes sur les questions notamment de soutenabilité budgétaire, de garantie d’Etat ou
encore de textes d’application de la loi sur le régime fiscale, et les monter au niveau du
MINFI ou du PM. Son opportunité est établie sous réserve de la validation du MINFI.
2°.Echange sur un projet de texte sur la question des garanties… Il a été suggéré que cette
question soit traitée par le petit groupe de travail constituant la Task Force, pour plus
d’efficacité. Un draft du texte est déjà élaboré par le CARPA et sera mis à la disposition des
membres de la Task Force.
3°. le texte sur la question de la décentralisation le cas échéant, ne peut être que de nature
règlementaire. Cette question sera plus approfondie dans le cadre de la Task Force.
4°. L’analyse comparative de la loi d’avril 2013 qui fixe le régime d’incitations à
l’investissement bien que devant être approfondie dans le cadre de la Task Force, le CARPA a
tout de même voulu que la question de la prise en charge ou d’exonération soit clarifiée au
regard des problèmes qu’elle pose en pratique. Le représentant de la DGD a estimé qu’il
s’agit de la prise en charge et non des exonérations. Et que si les blocages se font au niveau de
la délivrance de l’attestation de prise en charge, le partenaire privé peut notamment présenter
une caution bancaire lui permettant de sortir le matériel en attendant ladite attestation. En
outre, il serait peut être indiqué de constituer les points focaux, c'est-à-dire des personnes qui
suivent les différents projets de PPP, à l’instar de ce qui se fait déjà avec les projets de
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MEKIN, LOMPANGAR etc… afin de faciliter les choses. Le CARPA doit travailler dans ce
sens en étroite collaboration avec le MINEPAT et la Douane.
Fait à Ebolowa, le 13 septembre 2013
Alphonse Marie ONAMBELE
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