Contexte du Bénin 1990/2006

Transcription

Annexe 16
Evaluation conjointe du
Programme danois de Pays du
Bénin, 1990-2006
Note thématique 4.3
L’appui à la lutte contre la corruption
Réf. 104.A.1.e.68
Août 2008
Evaluation conjointe du Programme danois de Pays du Bénin 1990 – 2006
Août 2008
Note Thématique NT 4.3 : L’appui à la Lutte contre la Corruption
TABLE DES MATIERES
Liste des Sigles et des Abréviations
RESUME __________________________________________________________________1
1 LES CONVENTIONS BENIN/DANIDA RELATIVES AU SECTEUR DE
LA JUSTICE _________________________________________________________ 3
2
EVOLUTION DU SECTEUR DE LA JUSTICE DEPUIS 1990 ___________ 6
2.1
Les grands repères ___________________________________________________ 6
2.2
Les PTF et la Lutte contre la Corruption : interventions et coordination _______ 7
3 CADRE DE LA COOPERATION BENIN/DANEMARK : POLITIQUE
GÉNÉRALE ET STRATÉGIES D’APPUI À LA LUTTE CONTRE LA
CORRUPTION ______________________________________________________ 9
4
LES GRANDS RESULTATS OBTENUS ____________________________ 10
4.1
Les acquis _________________________________________________________ 10
4.2
Les grands problèmes de l’appui danois _________________________________ 10
4.3
Les performances de l’appui danois ____________________________________ 11
5 CONCLUSIONS POUR LA STRATEGIE DE LA COOPERATION
DANOISE AU BENIN _______________________________________________ 12
6
5.1
Points forts de l’appui danois dans le secteur_____________________________ 12
5.2
Points faibles _______________________________________________________ 12
5.3
Image de l’appui danois et leçons apprises ______________________________ 12
PERSPECTIVES ET RECOMMANDATIONS _______________________ 13
6.1
Perspectives ________________________________________________________ 13
6.2
Recommandations __________________________________________________ 13
Annexes ____________________________________________________________ 14
Annexe 1 : Personnes rencontrées ____________________________________________ 14
Annexe 2 : Bibliographie ___________________________________________________ 15
Liste des tableaux
Tableau 1 : Convention relative à la Lutte contre la Corruption ............................................................... 3
Tableau 2: Dates significatives de la Lutte contre la Corruption au Bénin .............................................. 6
Tableau 3 : Performances de l’appui danois à la Lutte contre la Corruption ........................................11
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Août 2008
Liste des sigles et abréviations
CAD :
Comité Aide au Développement
CMVP :
ex Cellule de Moralisation de la Vie Publique
DKK :
Couronne danoise
DSCRP :
Document de Stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté
DSRP :
Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté
FED :
Fonds Européen de Développement
FONAC :
Front des Organisations Nationales de Lutte contre la Corruption
GAR :
Gestion Axée sur les Résultats
IST/VIH/SIDA :
Infections Sexuellement Transmissibles/Virus de
l‟immunodéficience humaine/ Syndrome de l‟immunodéficience
acquise
LEPI :
Liste Electorale Permanente Informatisée
MAEP :
Mécanisme Africain d‟Evaluation par les Pairs
NEPAD :
Nouveau Partenariat pour le Développement de l‟Afrique
OCS :
Observatoire du Changement Social
OCAL :
Organisation Commune de Prévention et de Prise en
Charge des IST/VIH/SIDA le long du corridor Abidjan-Lagos
OLC :
Observatoire de Lutte contre la Corruption
OPM :
Office Présidentiel de Médiation
OSC :
Organisations de la Société Civile
PDGG :
Participatory Development and Good Governance
PGDP :
Programme Gouvernance et Droits de la Personne
PTF :
Partenaires Techniques et Financiers
SCRP :
Stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté
USAID :
Agence Américaine de Développement
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Août 2008
RESUME
Même s‟il est difficile de dater précisément l‟apparition des premiers signes de la corruption au
Bénin, deux certitudes s‟imposent. D‟une part, le rejet par l‟opinion publique du manque de probité
des gouvernants et des agents publics a été l‟un des arguments ou prétextes de la plupart des coups
d‟État enregistrés dans ce pays jusqu‟en 1972 car chaque nouveau gouvernement a prétendu vouloir
assainir la situation jusqu‟à ce que son incapacité réelle ou supposée conduise à sa chute. D‟autre
part, il est certain que le sens de la probité, apparemment si prisé pendant la période coloniale, s‟est
effrité progressivement et de manière plus significative à partir de l‟éclatement des premiers
scandales financiers sous la Révolution.
Au Bénin, la conception de la corruption va au-delà de la définition juridique précise du terme (fait
de solliciter ou d‟agréer des dons ou présents pour faire ou s‟abstenir de faire un acte de sa
profession). Elle s‟étend à tous les manquements à la probité (détournement, concussion,
malversations de toutes sortes, trafic d‟influence, collusion entre classe politique et milieux
d‟affaires, enrichissement sans cause, corruption en matière électorale, etc.).
La proclamation de la volonté politique de lutter contre la corruption ainsi comprise remonte loin
dans le temps. Pendant longtemps, elle s‟est traduite surtout par des discours et la création de
structures sans résultat tangible, l‟impunité demeurant la règle. Aucune stratégie ou politique
officielle n‟a existé en la matière jusqu‟à l‟adoption du Document de stratégie de réduction de la
pauvreté (DSRP) puis du Document de stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté
(DSCRP). Quelques actes posés récemment par le gouvernement laissent augurer d‟un nouveau
tournant. Il s‟agit de vérifications diverses dont les résultats sont rendus publics avec à la clé des
sanctions administratives et la promesse de poursuites judiciaires. Mais de tels actes avaient été déjà
enregistrés sous les gouvernements précédents sans jamais donner satisfaction, la procédure étant
presque toujours interrompue en raison d‟obstacles politiques ou juridiques tels que l‟impossibilité
de lever l‟immunité de députés à l‟Assemblée nationale, le non engagement effectif des poursuites,
etc.
L‟appui danois à la Lutte contre la Corruption ne semble pas avoir été formalisé et très visible
jusqu‟en 2004. Depuis lors, il s‟inscrit dans le cadre du Programme Gouvernance et Droits de la
Personne (PGDP) où il fait l‟objet de la composante 3. Celle-ci paraît assez bien conçue. Ainsi, sans
doute à cause de son caractère tardif, cet appui ne comporte pas les erreurs relevées dans les
premières conventions relatives à la décentralisation : absence de cadre logique, d‟indicateurs ou
d‟hypothèse de succès, etc. Toutefois, le montage n‟est pas parfait : les indicateurs ne sont pas
toujours centrés sur les effets attendus, les hypothèses sont l‟aveu implicite de la faible probabilité
d‟exécution de certaines activités. De plus, en raison de la multiplicité des partenaires et du caractère
éclaté des activités financées, la cohérence de l‟appui et son caractère programmatique ne sont pas
évidents.
L‟option prise de répondre par l‟appui à la Lutte contre la Corruption au besoin réel que constitue
le renforcement des capacités des acteurs de cette lutte (institutions publiques, organisations de la
société civile, médias et population) est le gage de pertinence de cet appui et l‟explication de la
bonne image de la coopération danoise auprès de ces organisations. L‟appui danois à la Lutte contre
la Corruption a d‟ailleurs une visibilité due à la médiatisation des actions des Organisations de la
société civile (OSC) financées par la coopération danoise, qui se sentent tenues de révéler leurs
appuis et d‟exprimer publiquement leur gratitude.
En revanche :
 L‟efficacité et l‟efficience de l‟appui danois à la Lutte contre la Corruption, pris isolément, sont
difficiles à apprécier en termes de recul du phénomène à cause de la complexité de la matière et
l‟interaction probable entre les appuis.
 De même, la pérennité de l‟appui danois à la Lutte contre la Corruption est problématique en
raison de l‟extrême dépendance des OSC par rapport à cet appui.
 La prise en considération du Genre et de la Bonne Gouvernance ne paraît visible, ni dans la
conception, ni dans l‟exécution de la composante 3 du PGDP.
1
Août 2008

Enfin, toujours d‟un point de vue pratique, on peut regretter le manque d‟articulation entre les
trois composantes du PGDP qui portent toutes en réalité sur des thèmes transversaux.
Les principales leçons apprises de l‟Appui danois à la Lutte contre la Corruption au Bénin entre
1990 et 2006 sont précisément :
 la difficulté de traiter de manière satisfaisante sous la forme de projets ou de programmes des
thèmes transversaux en les isolant des secteurs où ils prennent une dimension opérationnelle ;
 la quasi impossibilité de mesurer les effets de l‟appui dans une matière difficilement saisissable
et où les perceptions ont un poids important ;
 l‟impossibilité de mesurer l‟effet de l‟appui d‟un seul partenaire ;
 l‟engagement des OSC dans la Lutte contre la Corruption ;
 la forte dépendance par rapport à l‟aide extérieure d‟OSC sans ressources propres ;
 la tentation de faire de la Lutte contre la Corruption un cadre „fourre-tout‟ permettant de
financer des interventions nouvelles non planifiées comme l‟appui à l‟Office présidentiel de
médiation (OPM).
En termes de perspectives, le PGDP semble devoir être prolongé jusqu‟en 2008. La coopération
danoise envisage de lui donner une suite à travers deux programmes portant, l‟un sur la
gouvernance, l‟autre sur l‟appui à la démocratie et aux droits de la personne. La Lutte contre la
Corruption sera inscrite dans ce deuxième programme. Ce montage pose un double problème de
logique d‟intervention. D‟une part, contrairement à la SCRP, les programmes envisagés
déconnectent la Lutte contre la Corruption de la Bonne Gouvernance. D‟autre part, ils ne prennent
pas en considération le caractère transversal de la gouvernance en général et de la lutte contre la
pauvreté en particulier. L‟approche actuelle n‟arrive donc pas à régler tous les problèmes que pose
l‟intégration de ce thème transversal aux différents niveaux (programmes sectoriels et appuis à la
société civile).
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1
LES CONVENTIONS BENIN/DANIDA RELATIVES AU SECTEUR DE LA
JUSTICE
La seule convention identifiée est présentée dans le Tableau n° 1 ci-après.
Tableau 1 :
Convention relative à l’appui à la Lutte contre la Corruption
Convention
Accord de
financement n°
104.Benin.32 du 7
octobre 2004 pour
le Programme
Gouvernance et
Droits de la
personne incluant
une composante
Appui à la Lutte
contre la
Corruption
Période
couverte
A partir
d‟octobre 2004
pour 3,5 ans
Montant (millions de
DKK)
64,8 dont 10,6 pour la
Lutte contre la
Corruption
Objectifs
Partenaires
Composante
Appui à la Lutte
contre la
Corruption :
Contribuer à la
consolidation de
la démocratie et
de la Bonne
Gouvernance en
promouvant des
mécanismes de
transparence, de
participation et de
responsabilité
- Amnesty International Bénin
- Centre Africa Obota
- Centre béninois pour l‟Environnement
et le développement social
- Centre d‟expertise financière et de
réforme administrative du Bénin
- Conseil des investisseurs privés du
Bénin
- Ex Cellule de moralisation de la vie
publique
- Cour constitutionnelle
- Droits de l‟Homme, paix et
développement
- Haute Autorité de l‟Audio-visuel et de
la Communication
- Nouveau partenariat pour le
développement de l‟Afrique (NEPAD)
- Observatoire de la déontologie et de
l‟éthique dans les médias
- Observatoire de Lutte contre la
Corruption
- Office présidentiel de médiation
- Réseau des journalismes pour des
élections pacifiques, libres et
transparentes
- Journalistes parlementaires
Au regard de cette convention, certains constats s‟imposent.
Constat n° 1 : L’appui à la Lutte contre la Corruption s’inscrit dans le cadre d’un
Programme Gouvernance depuis 2004
 L‟appui danois à la Lutte contre la Corruption s‟inscrit dans le cadre du Programme
Gouvernance et Droits de la Personne (PGDP) mis en œuvre depuis octobre 2004.
 Dans le PGDP, cet appui fait l‟objet de la composante 3.
 L‟objectif stratégique de la composante consiste à contribuer à la consolidation de la
démocratie et de la Bonne Gouvernance en promouvant des mécanismes de transparence, de
participation et de responsabilité.
 La composante 3 « Appui à la Lutte contre la Corruption comporte trois sous-composantes »
qui sont :
o la Lutte contre la Corruption dans les institutions publiques locales et nationales ;
o le renforcement des capacités de contrôle de la société civile et des médias ;
o le renforcement du processus électoral et des partis politiques pour la transparence et
l‟efficacité des consultations démocratiques.
Constat n° 2 : L’appui danois à la Lutte contre la Corruption avant 2004 est difficile à
décrire


La Lutte contre la Corruption n‟est devenue une préoccupation majeure dans la coopération au
développement que dans la seconde moitié des années quatre-vingt-dix.
L‟appui danois en la matière n‟était pas vraiment structuré avant le PGDP.
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
Il n‟a pas été possible de se faire une idée de l‟Appui danois à la Lutte contre la Corruption
entre 1990 et 2004 en raison :
o d‟un « turn over » important et de changements fréquents d‟attributions au sein du
personnel de l‟Ambassade ;
o de l‟absence dans la convention et les documents relatifs au PGDP de toute référence aux
appuis danois antérieurs.
Constat n° 3 : La Composante « Lutte contre la Corruption du PGDP » est, en pratique, un
catalogue de petites actions1
 Dans leur description, les objectifs, résultats et activités de la composante paraissent cohérents.
 L‟exécution de la Composante donne lieu à la signature de conventions entre le l‟Ambassade et
des partenaires qui sont des institutions publiques ou des organisations de la société civile
(OSC).
 Une vingtaine de partenariats ont été ainsi conclus.
 La durée des partenariats varie en général de 6 à 18 mois2.
 Le montant des appuis varie de DKK 348.850 à 930.233 environ. La seule exception notable
concerne l‟appui à l‟Office présidentiel de médiation (OPM) pour un montant de DKK
1.744.186
 La composante 3 est celle qui a le montant global le plus réduit : DKK 10.500.000 sur
64.800.000.
 Dans la pratique, la cohérence d‟ensemble paraît moins évidente : la présentation des activités
réalisées n‟établit plus les liens existant entre celles-ci.
Constat n° 4 : La composante 2 du PGDP consacre une conception extensive de la Lutte
contre la Corruption



Le document décrivant la composante établit clairement, qu‟au Bénin, la conception de la
corruption est plus large que la définition juridique.
La liste des partenaires et la définition des objectifs des appuis laissent penser que la
composante porte sur la corruption au sens large d‟atteinte à la probité voire de mal
gouvernance.
Autrement, l‟appui à l‟Office présidentiel de médiation (OPM) ou au Nouveau partenariat pour
le développement de l‟Afrique (NEPAD) ne se justifierait pas.
Constat n° 5 : Le contenu de la composante 3 du PGDP confirme le caractère transversal de
la gouvernance


Au regard de sa description, la composante « Lutte contre la Corruption » du PGDP a des liens
étroits avec :
o Le processus de décentralisation ;
o Le secteur de la justice ;
o Le système budgétaire et la passation des marchés ;
o La gestion des projets ;
o etc.
Ainsi, certaines actions menées dans la composante auraient pu relever d‟autres composantes
voire d‟autres projets. C‟est l‟exemple d‟activités menées par Amnesty International Bénin pour
l‟amélioration des conditions de détention et de soin des prisonniers, notamment les femmes et
les enfants.
Ce constat découle de l‟analyse du “Flash sur les partenaires de la Composante Appui à la Lutte contre la Corruption du
PGDP/Danida” élaboré par le coordonnateur de la Composante. Il convient de signaler que dans ce document les
colonnes “Durée” et “Montant” ne sont pas renseignées pour quelques partenaires.
2 Le partenariat le plus long porte sur 28 mois.
4
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
La description du programme repose, entre autres, sur le postulat selon lequel « la composante
est étroitement coordonnée avec la composante Appui à la mise en œuvre de la
décentralisation » (page 29). Mais, dans la pratique, cette coordination n‟a pas été aussi étroite.
Constat n° 6 : La composante allie approche multi niveaux et concentration géographique
 En raison de la nature des institutions cibles, la composante intervient à la fois au niveau
national et au niveau local. Cette approche multi niveaux conditionne l‟efficacité de l‟action de
Lutte contre la Corruption.
 Mais au niveau local, la coopération danoise a choisi de concentrer les interventions de la souscomposante dans les communes du Zou et des Collines déjà concernées par d‟autres
programmes ou composantes. Ce choix traduit le refus du saupoudrage et un souci d‟efficacité.
Constat n° 7 : La conception de la composante comporte quelques insuffisances
 La composante paraît assez bien conçue.
o Elle est pourvue d‟un cadre logique.
o Celui-ci comprend des indicateurs d‟impact et des hypothèses.
o Le montage institutionnel permet l‟exécution directe par les partenaires.
 Toutefois :
o La définition des indicateurs de suivi a été différée ;
o Les hypothèses et risques sont si nombreux qu‟il était permis de s‟interroger dès le départ
sur les chances d‟exécution de certaines activités.
5
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2
2.1
EVOLUTION DU SECTEUR DE LA JUSTICE DEPUIS 1990
Les grands repères
Le contexte historique de l’intervention danoise
La Lutte contre la Corruption et contre les autres manquements à la probité remonte loin dans le temps.
Revendication de l‟opinion publique nationale, elle était déjà inscrite comme priorité dans le discoursprogramme du Gouvernement militaire révolutionnaire (11 novembre 1972). Mais à partir des années
quatre-vingt-dix, elle est devenue dans le contexte de la globalisation une exigence de la communauté
internationale et des Partenaires techniques et financiers (PTF). Elle se traduit alors par la multiplication
des structures de Lutte contre la Corruption et l‟implication croissante de la société civile. La signature de
la convention relative au PGDP est intervenue dans ce contexte.
La Lutte contre la Corruption au Bénin : événements marquants
Les dates essentielles à retenir dans le mouvement de Lutte contre la Corruption et les faits assimilés
après 1990 au Bénin sont présentées dans le Tableau n° 2.
Tableau 2: Dates significatives de la Lutte contre la Corruption au Bénin
Date
Février 1990
Événement
Conférence nationale
Décembre 1990
Promulgation d‟une nouvelle Constitution
1990-1991
Période de transition
1992
1995
Création de l‟Association des femmes juristes du Bénin
Création de SOS Corruption
Création de Transparency international Bénin
Création de la Cellule de moralisation de la vie publique (CMVP)
Libéralisation de l‟espace audio-visuel
Décembre 1996
Août 1997
Juillet 1998
1998
2ème trimestre 1999
2000
Août 2002
0ctobre 2003
Janvier 2004
Juin 2004
Avril 2006
Juin 2006
Portée / Observations
La moralisation de la vie publique devient
une priorité
Dispositions juridiques de haute portée
relative à la moralisation (art. 35, 37, 52, 75,
136, 138 notamment)
Création d‟une Commission de vérification
dirigée par M. AMOUSSOU-KPAKPA
Initiative de feu Mgr Isidore de Souza
Création de nombreux médias audiovisuels privés
Installation officielle du Front des organisations nationales de
Lutte contre la Corruption
Création au Ministère des Finances d‟une Cellule chargée de
recenser les plaintes des usagers
Travaux de la Commission Ahanhanzo Glèlè
Affaire Société nationale de commercialisation des produits
pétroliers
Opération de contrôle inopiné de l‟utilisation des véhicules
administratifs par la CMVP
Affaire Hamani
Création de la cellule de contrôle d‟exécution des projets de
développement
Procès des magistrats (frais de justice criminelle)
Investiture du Dr Boni Yayi et adoption de la Charte de bonne
conduite du Gouvernement
Création de l‟Inspection générale d‟État
Évolution des stratégies et des politiques relatives à la Lutte contre la Corruption
Il n‟y a eu jusqu‟à présent aucun document de politique ou de stratégie officiellement adopté par le
gouvernement béninois par rapport à la lutte contre la corruption. Le plan stratégique de lutte contre la
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Août 2008
corruption, quoi qu‟il soit élaboré sur l‟instruction du Conseil des ministres (4 août 1999) et avec la
participation de représentants des ministères chargés des Finances et de la Justice, n‟a été adopté que par
un séminaire de validation tenu en octobre 2001. Le texte diffusé par l‟Observatoire de Lutte contre la
Corruption (OLC) a été signé du Ministre chargé des Finances à la demande de la coopération danoise.
Mais au regard de la Constitution, la politique de nation est déterminée et conduite par le président de la
République en collégialité avec ses ministres (art. 54).
Pendant longtemps, si elles ont existé, les stratégies et politiques publiques relatives à la lutte contre la
corruption n‟ont résulté que des discours politiques, des textes juridiques et des actes posés. Elles se sont
résumées à :
 la proclamation, constamment renouvelée, de la volonté de lutter contre la corruption ;
 la prise de textes juridiques plus ou moins répressifs ;
 l‟application spectaculaire des textes, notamment pendant la période révolutionnaire ;
 la création de structures ad hoc ;
 la ratification de conventions internationales et l‟adhésion à des mécanismes comme le mécanisme
africain d‟évaluation par les pairs (MAEP) ;
 des audits et vérifications diverses plus ou moins médiatisés ;
 quelques coups d‟éclat (procès, arrestations, sanctions…).
Plus récemment, dans la stratégie de réduction de la pauvreté puis dans la stratégie de croissance et de
réduction de la pauvreté (SRP), le Gouvernement du Bénin a précisé l‟orientation qu‟il entend donner à
son action en la matière. Ainsi, dans le cadre de la promotion de la Bonne Gouvernance, il s‟est fixé
comme objectif, entre autres, de réduire les pertes de ressources publiques dues à la corruption et aux
dysfonctionnements institutionnels de l‟Administration publique. La stratégie définie à cet effet passe par
la systématisation de la gestion axée sur les résultats (GAR), la réforme des procédures de passation des
marchés publics et l‟amélioration de la gestion économique.
Problèmes majeurs de la Lutte contre la Corruption
Les principaux obstacles à l‟efficacité de la Lutte contre la Corruption sont liés :
 à une longue tradition d‟impunité nourrie, entre autres, par le clientélisme politique et les pesanteurs
sociologiques ;
 aux contraintes juridiques compliquant certaines poursuites judiciaires (immunité parlementaire et
mise en accusation devant la Haute Cour de Justice impossibles sans le bon vouloir de la majorité
parlementaire généralement proche de l‟Exécutif) ;
 aux insuffisances des systèmes budgétaires et de passation des marchés publics ;
 aux lacunes du droit positif ;
 à l‟absence de manuels de procédures dans de nombreux services publics ;
 au faible niveau des rémunérations ;
 à la vénalité d‟une partie de la presse ;
 aux capacités limitées des structures impliquées dans la Lutte contre la Corruption et au manque de
coordination entre ces structures.
2.2
Les PTF et la Lutte contre la Corruption : interventions et coordination
Les principaux partenaires extérieurs intervenant dans l’appui à la Lutte contre la Corruption
Les PTF font de la Lutte contre la Corruption une priorité dans la gestion de l‟aide publique au
développement. Mais rares sont les projets spécifiquement consacrés à la Lutte contre la Corruption.
Ainsi, en dehors de la composante 2. du PGDP, le seul projet relatif à la Lutte contre la Corruption
identifié est celui de l‟Agence américaine de développement USAID qui arrive à terme en 2007 et qui a
permis d‟apporter un appui au renforcement des capacités de la Chambre des comptes de la Cour
suprême et à l‟Inspection générale des Finances.
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Cette dimension est généralement prise en considération de manière indirecte à travers des projets,
l‟appui à différentes réformes sectorielles et aux OSC. Ainsi pour ne citer que ces deux exemples :
 en renforçant les capacités des Comités de gestion des centres de santé, l‟ex Unité d‟appui aux
COGEC (Coopération Suisse) a amélioré le contrôle citoyen de la gestion des ressources publiques
au niveau des formations sanitaires ;
 l‟organisation commune de prévention et de prise en charge des IST/VIH/SIDA le long du corridor
Abidjan – Lagos (OCAL) financé par la Banque mondiale s‟est intéressé aux rançonnements en ce
qu‟ils compliquent les formalités aux frontières, rallongent par conséquent le transit des transporteurs
et accroissent les pratiques à risque.
La coordination des PTF soutenant la Lutte contre la Corruption au Bénin
Le cadre informel de concertation créé par les PTF dans les années 90 et appelé PDGG (en français
Développement participatif et Bonne Gouvernance) s‟est structuré en groupes techniques correspondant
aux secteurs. Il en a été ainsi parce que le thème était trop large pour permettre une véritable
coordination opérationnelle. Il n‟en demeure pas moins que l‟organisation en groupes thématiques ne
permet pas de traiter les problèmes transversaux comme la Lutte contre la Corruption, qui ne font
justement l‟objet d‟aucun groupe thématique.
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3
CADRE DE LA COOPERATION BENIN/DANEMARK : POLITIQUE GÉNÉRALE
ET STRATÉGIES D’APPUI À LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION
La stratégie de partenariat bénino-danois pour la période 2004-2008 prévoit explicitement une
coopération thématique en matière de Lutte contre la Corruption. La principale traduction concrète de
cette stratégie est la composante 2 du PGDP. Mais elle transparaît aussi dans le programme d‟appui
budgétaire et dans le programme d‟appui aux secteurs prioritaires.
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4
LES GRANDS RESULTATS OBTENUS
Malgré ses acquis incontestables, l‟appui danois reste confronté à des problèmes jusque-là non résolus et
dont certains se posent en termes de performance.
4.1
Les acquis
Au regard des indicateurs de résultats figurant dans les conventions et documents de programme ainsi
que des conclusions des rapports d‟évaluation, les acquis de la coopération danoise à la Lutte contre la
Corruption sont résumés dans le tableau ci-après.
Tableau 3 : Les acquis de l’appui danois à la Lutte contre la Corruption
Acquis
Modalités
Renforcement des OSC
Renforcement des capacités
d‟organisation d‟élections
libres et transparentes
Financement de l‟élaboration de supports
d‟information et de sensibilisation des partis
politiques et des populations
Création d‟un cadre de communication interactive
entre mairies et citoyens
Elaboration et vulgarisation d‟un Code d‟éthique et
de déontologie pour la Bonne Gouvernance
Formation des acteurs de l‟exécution et du suivi des
projets de développement
Création des bases pour
l‟amélioration de la
gouvernance publique
Opérationnalisation des outils de suivi et de gestion
des projets
Prise de conscience des acteurs
locaux de na nécessité de pratiquer
la vertu et des risques liés aux
comportements contraires à la
probité
Renforcement des capacités de
suivi des projets à la fois aux
niveaux national et local
Financement de l‟ex CMVP
Activités diverses de contrôle
exercées avec des résultats mitigés
(rapports transmis aux autorités
sans suite connue de l‟opinion,
contrôle de l‟usage des véhicules
administratifs…)
Appui institutionnel au Secrétariat général du
NEPAD
Formation de cadres publics et
privés – développement d‟un site
Web
Renforcement des capacités de la
presse à soutenir la Lutte contre la
Corruption
Information de l‟opinion publique
sur l‟état des lieux, les défis et les
objectifs. Mais le document n‟est
pas officiellement adopté par le
Gouvernement
Formation des journalistes + édition de guides
professionnels
Vulgarisation du plan stratégique de Lutte contre la
Corruption + publication de livre blanc sur la
corruption
4.2
Résultats
Implication des OSC dans le
processus électoral
(communication pour un
changement des comportements
par rapport à la corruption
électorale, promotion de
comportements citoyens en
période électorale, veille citoyenne
dissuasive par rapport aux
pratiques répréhensibles)
Les grands problèmes de l’appui danois
Les grands problèmes de l‟appui danois à la Lutte contre la Corruption découlent :
10
Août 2008

de la forme de composante de programme donnée à une question éminemment transversale comme
la Lutte contre la Corruption ;
du grand nombre et des capacités faibles des institutions publiques et des OSC à soutenir dans la
Lutte contre la Corruption ;
de l‟extrême dépendance des OSC par rapport à l‟appui extérieur ;
de la difficulté de mesurer isolément les effets de l‟appui danois en termes de recul de la corruption.



4.3
Les performances de l’appui danois
Les performances de l‟appui danois à la Lutte contre la Corruption, appréciées au regard des critères du
CAD et de la prise en compte du Genre et la Bonne Gouvernance sont résumées dans le tableau n° 6 ciaprès.
Tableau 4 : Performances de l’appui danois à la Lutte contre la Corruption
Critères
Appréciation de l’appui danois
Pertinence
En général, les actions planifiées et exécutées participent pour la plupart de la
création de conditions nécessaires à l‟efficacité de la Lutte contre la Corruption, y
compris en matière électorale. Toutefois, deux remarques s‟imposent :
- certaines activités importantes pour lesquelles un appui danois avait été prévu dans
le cadre de la composante 2 du PGDP n‟ont pas été réalisées. C‟est notamment le
cas de la Liste électorale permanente informatisée (LEPI) qui n‟a fait l‟objet d‟un
consensus au niveau de la classe politique nationale ;
- le lien avec la Lutte contre la Corruption, même au sens large, n‟est pas évident en
ce qui concerne quelques activités menées dans le cadre de la composante 3 du
PGDP.
La forme donnée à l‟appui pose problème : il est difficile de gérer un thème
transversal dans le cadre d‟un programme un peu comme s‟il s‟agissait d‟un secteur.
Difficiles à apprécier pour plusieurs raisons :
- la matière est complexe : les effets de l‟appui danois sont difficiles à apprécier et ne
peuvent être envisagés qu‟en termes de contribution à l‟impact global des actions
combinées du gouvernement, des PTF et de la société civile ;
- les capacités des partenaires de la composante ont été renforcées mais ces
partenaires ne sont pas en général les bénéficiaires directs ;
- L‟impact des actions menées ne se mesurera que sur la durée. Certaines activités
relatives au processus électoral doivent être répétées à chaque échéance.
- Les OSC ayant bénéficié de l‟appui danois n‟ont pas de capacité propre de
financement. En cas d‟interruption des appuis extérieurs, elles risquent d‟entrer en
léthargie ou de devenir moins opérationnelles.
Peu visible dans le montage et l‟exécution de la composante
Efficacité
Efficience
Pérennité
Prise en compte
du Genre et de
la Bonne
Gouvernance
Renforcement
des capacités
La composante 2. du PGDP est essentiellement orientée vers le renforcement des
capacités des institutions publiques et OSC impliquées dans la Lutte contre la
Corruption
11
Août 2008
5
CONCLUSIONS POUR LA STRATEGIE DE LA COOPERATION DANOISE AU
BENIN
En guise de conclusion, il suffira de reprendre les points forts et les points faibles de la stratégie danoise,
puis de les compléter par l‟appréciation globale des bénéficiaires sur l‟image de la coopération danoise.
5.1
Points forts de l’appui danois
Les points forts de l‟appui à la Lutte contre la Corruption sont :
 l‟orientation vers le renforcement des capacités des acteurs de la Lutte contre la Corruption ;
 l‟approche multi-niveaux ;
5.2
Points faibles
Les points faibles de l‟appui danois à la Lutte contre la Corruption sont :
 la multiplicité des partenaires ;
 le manque de cohérence globale des activités ;
 le montant relativement réduit du financement par partenaire ;
 le financement sur la composante 3 du PGDP d‟institutions/activités n‟ayant pas de lien direct avec
la Lutte contre la Corruption.
5.3
Image de l’appui danois et leçons apprises
L‟image de l‟appui danois à la corruption est bonne auprès des OSC impliquées dans la Lutte contre la
Corruption et à qui la coopération danoise permet d‟exister et d‟agir.
L‟appui danois est relativement visible en raison du caractère médiatique de certaines actions menées par
les partenaires grâce à cet appui (publication de plaquettes, émissions radiophoniques et télévisuelles).






Les principales leçons apprises de l‟appui danois à la Lutte contre la Corruption au Bénin entre 1990 et
2006 sont précisément :
la difficulté de traiter de manière satisfaisante sous la forme de projets ou de programmes des thèmes
transversaux en les isolant des secteurs où ils prennent une dimension opérationnelle ;
la quasi impossibilité de mesurer les effets de l‟appui dans une matière difficilement saisissable et où
les perceptions ont un poids important ;
l‟impossibilité de mesurer l‟effet de l‟appui d‟un seul partenaire ;
l‟engagement des OSC dans la Lutte contre la Corruption ;
la forte dépendance par rapport à l‟aide extérieure d‟OSC sans ressources propres ;
la tentation de faire de la Lutte contre la Corruption un cadre „fourre-tout‟ permettant de financer
des interventions nouvelles non planifiées comme l‟appui à l‟Office présidentiel de médiation (OPM).
12
Août 2008
6
6.1
PERSPECTIVES ET RECOMMANDATIONS
Perspectives
Le PGDP sera prolongé jusqu‟en 2008. Par la suite, la coopération danoise envisage deux programmes
portant, l‟un sur la gouvernance, l‟autre sur l‟appui à la démocratie et aux droits de la personne. La Lutte
contre la Corruption sera inscrite dans ce deuxième programme. Cette perspective pose au moins deux
problèmes :
 alors que la SCRP lie intimement Bonne Gouvernance et Lutte contre la Corruption, la coopération
danoise tend à les dissocier ;
 la Lutte contre la Corruption, dont le caractère transversal est clairement apparu ci-dessus, risque
d‟être déconnectée de l‟appui budgétaire, de l‟appui à la réforme administrative et aux divers
ministères devant faire l‟objet du premier programme.
6.2
Recommandations
Au regard de l‟analyse de l‟appui danois sur la période 1990-2006 et des perspectives, il est possible de
formuler quelques recommandations, notamment sur la stratégie d‟intervention, la conception des
programmes et la coordination des PTF.
Sur la stratégie d’intervention
En raison de l‟immensité des besoins et de la complexité de la Lutte contre la Corruption, il est
souhaitable que la coopération danoise développe une plus grande synergie avec les autres PTF pour une
meilleure efficacité. Cela suppose une résolution à la question que pose l‟organisation actuelle du cadre de
concertation des partenaires, car la situation actuelle ne permet pas une harmonisation des interventions
relatives aux thèmes transversaux.
Sur la conception / mise en œuvre des programmes
La conception des deux programmes envisagés par la coopération danoise comme suite au PGDP pose
un problème de logique. Il est préférable de :
 lier la Lutte contre la Corruption à la gouvernance dans le respect de l‟orientation donnée par le
gouvernement béninois dans la SCRP ;
 traiter la gouvernance globalement comme un thème transversal.
13
Août 2008
Annexes
Annexe 1 : Personnes rencontrées
Nom et prénom
M. Ignace DJENONTIN
Mme Linda Trudel
Institution
PGDP
PGDP
14
Fonction
Chargé de la composante 3
Responsable du Bureau de liaison
Août 2008
Annexe 2 : Bibliographie
Auteur
Gouvernement du Bénin
Titre
Stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté
– Version finale
Date
Avril 2007
OLC
Plan stratégique national de Lutte contre la
Corruption (document de vulgarisation)
Livre blanc sur la corruption au Bénin
2002
Profil gouvernance du Bénin
Programmation du 10ème FED – Bénin Engagements
du gouvernement en matière de gouvernance
Tableau récapitulatif des interventions des PTF dans
le Secteur de la Justice au Bénin
Décembre 2006
Description de la composante « Appui à la Lutte
contre la Corruption » Programme gouvernance et
Droit de la personne Bénin – Version finale
Avril 2004
Stratégie de la Coopération de 2004 à 2008
Décembre 2003
Flash sur les partenaires de la composante Appui à la
Lutte contre la Corruption du PGDP
Liste de textes et lois contre la corruption en
République du Bénin
Divers supports d‟information et de sensibilisation sur
le processus électoral
Sans date
UNION EUROPÉENNE
ANONYME
MINISTÈRE ROYAL DES
AFFAIRES ÉTRANGÈRES
DU DANEMARK DANIDA
PGDP
15
2007
Septembre 2007
Sans date

Contexte du Bénin 1990/2006

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