Juste ou injuste, la TVA

Fiscalité
Jacques BICHOT
Économiste, professeur émérite à l’université Lyon 3
Juste ou injuste, la TVA ?
ans la loi de finances pour 2012, les trois recettes principales sont la TVA, l’Impôt sur le revenu (IR) et l’impôt
sur les sociétés (IS). La TVA, avec 137,8 milliards d’euros (Md€) de recettes nettes de remboursements et
déductions, représente à elle seule nettement plus que la somme des deux autres (104,5 Md€, dont 59,6
pour l’IR et 44,9 pour l’IS). La comparaison avec le total des recettes fiscales, soit 274,9 Md€, est encore plus
éloquente : la TVA fournit la moitié (50,1 %) des recettes fiscales nettes. C’est dire si la question de son équité est
importante : la fiscalité de l’État ne risque pas de satisfaire à des critères de justice, quels qu’ils soient, si ce
mastodonte fiscal les contredit.
D
La France doit à Maurice Lauré d’avoir inventé (en 1954) un impôt
qui a été adopté ensuite (de 1967 à 1973) par les 9 pays qui
composaient alors la Communauté économique européenne, puis
par l’Union européenne et ses membres, et aussi par de très nombreux pays dans le monde entier, à l’exception notable des ÉtatsUnis. La raison de son adoption relève, pour une part importante,
d’un souci de justice : les taxes sur le chiffre d’affaire pénalisaient
en effet les modes de production comportant des ventes d’entreprise à entreprise, c’est-à-dire le recours à des fournisseurs et
sous-traitants, par rapport à l’intégration verticale, consistant à
tout produire au sein de la même société, des matières premières
jusqu’au produit fini ; la TVA est née en réaction contre l’injustice
des taxes en cascade. Mais que la TVA aille dans le sens d’une
juste concurrence entre les producteurs n’implique pas qu’elle
soit juste en ce qui concerne les consommateurs, les ménages.
Nombreux sont les auteurs qui lui ont adressé de vertes critiques à ce sujet, et ce depuis longtemps. Il est reproché à la
TVA de peser uniformément sur la consommation des riches et
sur celle des pauvres, de majorer autant l’achat du nécessaire
que celui du superflu. Elle est également accusée d’injustice
sociale du fait que les riches, épargnant une plus grande part
de leurs revenus, sont en quelque sorte exonérés de TVA pour
une large fraction de ceux-ci, alors que les personnes
auxquelles leurs ressources modestes ne permettent guère
d’épargner sont taxées sur l’intégralité, ou presque, de leurs
gains.
vie. Dans un second temps, la TVA sera replacée dans le cadre
d’ensemble de la fiscalité, et même des prélèvements obligatoires, afin d’examiner si un examen exclusivement centré sur
la TVA est vraiment ce qui convient pour porter un jugement
équitable sur cette fraction de la « contribution commune »,
laquelle « doit être également répartie entre tous les citoyens,
en raison de leurs facultés », selon les termes qui figurent dans
la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789,
texte à valeur constitutionnelle.
1. Poids de la TVA et niveau de vie
Des statisticiens, économistes, syndicalistes, organisations
familiales, et le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), à
la suite de son prédécesseur le Conseil des impôts, se penchent
régulièrement sur cette question. Le dernier rapport annuel du
CPO, rendu en mai 2011, a justement pour titre : « Prélèvements
obligatoires sur les ménages. Progressivité, effets redistributifs. ». Parmi les « rapports particuliers » destinés à le préparer, il en est un, rédigé par trois administrateurs de l’INSEE1, qui
a pour sujet : « Progressivité des prélèvements obligatoires
acquittés par les ménages : évolution entre 1990 et 2009. »
Combiné avec le rapport annuel 2001 du Conseil des impôts,
intitulé « La taxe sur la valeur ajoutée », ce rapport particulier
constitue une source précieuse.
Le rapport 2001 tend à démontrer deux affirmations :
1/ « La TVA n’est qu’en apparence un impôt régressif »
Dans un premier temps, cette conception de la justice fiscale
sera prise comme référence normative : nous essayerons de
déterminer si, réellement, la TVA prélevée sur les ménages est,
en pourcentage des revenus, fonction inverse de leur niveau de
Gestion & Finances Publiques / N° 4 - Avril 2012
2/ « La TVA n’est pas un bon outil redistributif »
1
Alexis Eidelman, Fabrice Langumier et Augustin Vicard
21
Fiscalité
1.1. La TVA n’est-elle qu’en apparence un impôt régressif ?
On dit d’un impôt qu’il est régressif si le taux du prélèvement
qu’il opère est une fonction décroissante d’une grandeur
mesurant la richesse ou le niveau de vie de la personne ou du
ménage. Inversement, il est progressif si ce taux croit avec la
richesse ou le niveau de vie. Il existe évidemment plusieurs
« grandeurs » auxquelles le prélèvement peut être rapporté, et
le contribuable peut être soit le foyer fiscal (presque identifiable au ménage) soit l’individu. Il existe donc plusieurs
mesures différentes de la régressivité et de la progressivité.
habité en tant que propriétaire ; fruits du travail domestique).
Il ne semble malheureusement pas que ces précautions méthodologiques soient généralement respectées dans les travaux
disponibles. Seconde remarque, la régressivité n’est plus au
rendez-vous si la base retenue est la dépense au lieu du revenu.
Dans ce cas, le taux de prélèvement apparaît légèrement plus
fort sur les revenus élevés et moyens qu’il ne l’est sur les revenus modestes, comme on peut le voir sur un autre graphique
tiré de la même source :
La TVA rapportée aux dépenses totales des ménages (exprimée en francs)
Il existe des partisans de la « flat tax », c’est-à-dire d’une
imposition proportionnelle au revenu, ni progressive ni dégressive, mais la position dominante est en faveur de la progressivité. Elle se justifie notamment par une propriété bien connue
en microéconomie : l’utilité marginale décroissante des biens,
ou du revenu. Prélever 1 000 € sur un revenu mensuel de
10 000 € détruisant moins d’utilité que dix prélèvements de
100 € sur dix revenus de 1 000 €, il est logique de prendre
proportionnellement davantage aux titulaires des plus hauts
revenus.
La TVA est incontestablement régressive quand on rapporte
le prélèvement au revenu, comme le montre le graphique cidessous tiré du rapport 2001 :
La TVA rapportée au revenu des ménages (exprimée en francs)
Source : INSEE, Enquête « Budgets des familles » et calculs Direction de la Prévision.
Le rapport 2001 du Conseil des impôts estimait la base
consommation plus adéquate que la base revenu. Il justifiait
cette préférence en disant qu’un revenu épargné n’est qu’une
consommation différée. Il reconnaissait toutefois, en note, que
l’épargne pouvait n’être pas dépensée du vivant de l’épargnant,
mais transmise à ses héritiers. Cela amènera dans la seconde
partie à réfléchir à une raison de regarder ensemble les effets
de la TVA et de l’impôt sur les donations et successions.
1.2. La TVA pourrait-elle être un bon impôt redistributif ?
Source : INSEE, Enquête « Budgets des familles » et calculs Direction de la Prévision.
Cependant, deux remarques doivent être faites. La première
concerne les précautions à prendre à propos du revenu : il
convient que ce soit vraiment le revenu disponible, après tous
les prélèvements directs fiscaux ou para-fiscaux2, les amortissements et les compensations de l’érosion monétaire affectant
les créances3, et après intégration des prestations sociales et
des revenus en nature (revenu implicite procuré par le logement
2
3
Il faudrait pour bien faire distinguer entre les cotisations sociales qui
ouvrent droit à des prestations (dites « contributives ») et celles qui constituent des prélèvements obligatoires sans contrepartie. Cotiser pour
s’assurer contre un risque ou pour se préparer des revenus futurs (retraites)
est en économie une dépense destinée à l’achat d’un service, et non pas
un prélèvement sans contrepartie.
La fiscalité directe française est nominaliste : elle considère tout intérêt
perçu comme étant un revenu, même s’il est inférieur ou égal à la dépréciation du pouvoir d’achat du capital provoquée par la hausse du niveau
général des prix. Pour l’économiste, il n’en va pas de même : un intérêt au
taux X servi à une créance acquise et remboursable à sa valeur nominale
N n’est un revenu qu’à hauteur de (X-Y)N, où Y est le taux d’inflation. Il
arrive que ce taux Y-N soit négatif : tel est par exemple actuellement le
sort des détenteurs de SICAV ou mutual funds monétaires en Zone euro et
aux États-Unis.
22
La tendance générale au saucissonnage, c’est-à-dire au découpage de la réalité en tranches que l’on examine séparément les
unes des autres, amène beaucoup de commentateurs à regretter
que la TVA ne soit pas par elle-même un impôt redistributif, et
donc progressif. Gouvernements et Parlements ont suivi cette
tendance en instaurant des taux de TVA différents selon les
produits, de façon à renchérir aussi peu que possible les biens
et services de première nécessité, réputés acquis systématiquement par les titulaires de revenus modestes, et à faire payer
davantage ceux qui achètent des produits luxueux, puisque ce
sont surtout des ménages à niveau de vie élevé.
La TVA française est compliquée :
• Certains services sont totalement exonérés ou bénéficient
d’un taux zéro4.
• Il existe un taux super-réduit de 2,1 % pour la presse et les
médicaments remboursés par la sécurité sociale.
4
Le taux zéro permet, à la différence de l’exonération, de « récupérer » la TVA
versée sur les achats de fournitures. Par exemple, les travaux réalisés par
un auto-entrepreneur sont exonérés, mais la TVA payée sur le matériel
utilisé est définitivement acquise par le fisc. Si le régime de l’autoentrepreneuriat était le taux zéro, cette TVA serait remboursée par le fisc.
Les artisans, dont beaucoup protestent contre la concurrence à leurs yeux
inéquitable que leur font les auto-entrepreneurs, auraient encore plus
motif à récriminer si le régime de ceux-ci était le taux zéro. Ils oublient
aussi que pour des travaux incorporant beaucoup de fournitures extérieures, la combinaison d’une TVA à taux réduit sur leur facture et d’une
TVA déductible (et même remboursable) sur les fournitures peut se révéler
plus avantageuse que l’exonération.
N° 4 - Avril 2012 / Gestion & Finances Publiques
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• Un taux réduit « ordinaire » de 5,5 % s’applique à la plupart
des produits alimentaires, aux œuvres d’art, à l’hôtellerie et
à la restauration, à la rénovation des logements anciens, etc.
• Début 2012 ce taux réduit est passé à 7 % pour une partie
des biens et services antérieurement taxés à 5,5 %, mais une
partie seulement, ce qui porte à 4 le nombre de taux réduits,
en comptant le taux zéro, différent de l’exonération car celleci ne permet pas d’obtenir le remboursement de la TVA
déboursée en payant les fournisseurs. De plus ce passage a
été réalisé dans la précipitation, ce qui a provoqué un certain
désordre et des difficultés non négligeables.
• Le taux « normal » est égal à 19,6 %, c’est-à-dire qu’il n’est
pas « rond » comme dans la plupart des pays européens. Ce
chiffre exige l’emploi d’une calculette, au lieu des 20 % qui
auraient permis des calculs de tête.
• Un projet de « TVA sociale » laisse présager une augmentation
de ce taux « normal » pour compenser une partie de la diminution des cotisations famille.
Les différences de taux sont justifiées, en théorie, par la volonté
de moins peser sur les titulaires de petits revenus et davantage
sur les « riches ». Elles relèvent de la même philosophie politique que le taux majoré qui s’appliquait jadis aux automobiles,
à l’époque où elles étaient considérées comme des biens de
luxe.
Le rapport 2011 du CPO écarte cette justification. Non pas qu’il
rejette le principe des taux réduits pour les biens et services
« dits de première nécessité », que les autres pays conservent
parce que « cette suppression renforcerait le caractère régressif
de la TVA ». Mais, s’agissant de la France, les critères d’attribution d’un taux réduit semblent au CPO ne pas se conformer
à ce principe. À la suite d’un tableau intitulé « Exemples de produits ou de services soumis à un taux réduit de TVA », le
rédacteur écrit en effet : « Le tableau ci-dessus montre que de
nombreux biens ou services bénéficient d’un taux réduit alors
qu’il ne répondent pas à cette qualification [être « de première
nécessité »] et c’est la raison pour laquelle le périmètre des taux
réduits ne permet pas d’atténuer le caractère dégressif de
la TVA en France. » Le passage à taux réduit de la TVA sur la
restauration n’est pas cité de façon particulière, mais on en
devine aisément sa présence entre les lignes. Le taux réduit de
TVA sur les travaux de rénovation dans les logements anciens,
généralement considéré comme une « niche fiscale »5, est
certainement visé lui aussi. Le CPO avait d’ailleurs déjà exprimé
ses réticences dans son rapport 2009, Les prélèvements
obligatoires des entreprises dans une économie globalisée, où
une section est intitulée : « Les dépenses fiscales de TVA ont
un effet emploi incertain, et ne profitent pas aux secteurs
exposés ». On y lit notamment que « les effets emploi du taux
réduit de TVA sur la restauration sont très incertains ».
En schématisant, les exonérations de TVA et les taux réduits
servent souvent à accorder un traitement de faveur à certains
secteurs d’activité, soit parce qu’ils sont réputés mériter une
5
Voir le rapport 2010 du CPO : Entreprises et « niches » fiscales et sociales :
des dispositifs dérogatoires nombreux. Voir également, en dépit de sa
qualité inégale, le Rapport du Comité d’évaluation des dépenses fiscales
et des niches sociales, remis en juin 2011 et publié à la Documentation française.
Gestion & Finances Publiques / N° 4 - Avril 2012
aide de l’État (presse, art, transport ferroviaire, etc.), soit pour
satisfaire des revendications pressantes. Le fait que certaines
productions bénéficient d’un taux réduit incite naturellement
celles qui s’en rapprochent à réclamer le même traitement :
c’est ce qu’a fait la restauration classique en voyant le
fast-food bénéficier d’un taux réduit. De même les artisans se
plaignent-ils de l’exonération de TVA dont bénéficient les autoentrepreneurs. Il s’agit donc d’une porte ouverte à ceux qui
veulent obtenir du législateur qu’il modèle la loi dans le sens
de leurs intérêts particuliers ou de leurs préférences idéologiques. Comme chacun sait, les réductions d’impôt sont plus
faciles à faire passer dans une loi de finances que les subventions en bonne et due forme.
Face aux dérives constatées, aujourd’hui appelées « niches
fiscales », l’idée de faire servir la TVA à la redistribution en
taxant moins certains biens ou services n’est donc pas forcément opportune. Le Conseil européen, qui fixe les orientations
de l’Union, s’est d’ailleurs prononcé dans ce sens en adoptant
un communiqué final du Conseil Ecofin du 10 mars 2009 où
il est écrit : « Les taux réduits de TVA peuvent, selon les circonstances, avoir des effets économiques tant positifs que
négatifs et un État membre devrait donc toujours examiner la
possibilité d’autres solutions plus efficaces avant d’avoir
recours à des taux réduits de TVA. » Le CPO cite ce texte
important dans son rapport d’octobre 2009.
1.3. La TVA serait-elle le prix d’un facteur de production, les
services publics ?
Certains proposent de considérer la TVA non comme une sorte
d’impôt sur le revenu – c’est la philosophie qui sous-tend les
considérations relatives à son caractère progressif ou régressif
– mais plutôt comme un paiement forfaitaire des dépenses
engagées par les pouvoirs publics et les collectivités territoriales pour doter le pays des infrastructures et des services
publics sans lesquels les entreprises ne pourraient pas fonctionner dans de bonnes conditions. Cette façon de voir les
choses est intéressante, mais si elle était adoptée il conviendrait de changer du tout au tout la pratique actuelle de la vente
hors taxe à l’exportation. Si la TVA est le prix d’un facteur de
production, alors le « vrai » prix d’un produit est le prix TTC, et
il n’existe aucune raison valable pour que ce soit le fisc du pays
importateur qui empoche la rémunération des services rendus
par les administrations publiques des pays exportateurs.
L’ampleur du changement à réaliser donne cependant à penser
que cette conception ne sera pas prise en compte dans un
avenir prévisible, en dépit de l’intérêt pratique qu’elle pourrait
avoir : remplacer la très problématique taxe professionnelle, et
supprimer l’escroquerie dite « carrousel fiscal » qui permet à
des organisations de malfaiteurs de subtiliser chaque année
des milliards aux Trésors publics des pays de l’Union européenne grâce à la pratique de l’exportation HT.
2. La justice fiscale, une question globale
Puisque la TVA restera vraisemblablement un impôt déconnecté
des services rendus aux producteurs par les administrations
publiques, et puisqu’il est illusoire de vouloir en faire un
instrument de prélèvement progressif, il reste à raisonner dans
la perspective qui a été évoquée plus haut en rapprochant la
TVA, taxe sur le revenu consommé, des droits de succession,
23
Fiscalité
taxe sur le revenu épargné : regarder la fiscalité comme un
tout, et l’évaluer dans son ensemble, en tant que système
complexe composé de différents dispositifs qui doivent être
complémentaires et bien coordonnés.
2.1. TVA et imposition des successions
Certains revenus, notamment ceux du centile le plus élevé6,
dont les actuels travaux et débats relatifs aux inégalités font
grand cas, sont majoritairement consacrés à l’accumulation
patrimoniale ; ils sont donc transmis, et comme il s’agit de
patrimoines importants ils sont alors soumis à des taux de
prélèvement qui peuvent, même en ligne directe, et même
après la loi Tepa de 2007 qui a nettement diminué les droits
de succession, atteindre 40 % pour les sommes situées au-delà
d’un seuil élevé.
Le revenu sur cycle de vie étant soit dépensé, soit transmis en
fin de cycle, il serait assez logique de « faire masse », si l’on
peut dire, des impôts sur la consommation (TVA, mais aussi TIPP
– taxe intérieure sur les produits pétroliers, devenue TICPE7–
et accises – taxes sur le tabac et l’alcool) et des droits de
succession. Cet ensemble de prélèvements est probablement
dégressif quand on passe des bas revenus aux revenus moyens
supérieurs, qui bénéficient à plein des abattements sur le
montant du patrimoine imposable lors des successions ; il
devient ensuite progressif, du fait des droits de succession, en
allant des revenus moyens vers les hauts revenus, pour lesquels
les abattements ne représentent qu’une fraction minime du
patrimoine transmis aux héritiers.
Notons au passage qu’il existe une raison en faveur de cette
sorte d’exonération (provisoire pour les gros épargnants) du
revenu épargné qui est inhérente à la TVA : l’épargne est
nécessaire à l’investissement, lequel ne profite pas seulement
à ceux qui l’ont financé, mais à tous ; il augmente la productivité des travailleurs qui l’utilisent, et par voie de conséquence
leur revenu ; il profite aux consommateurs, qui obtiennent des
biens et services plus élaborés ou à meilleur prix ; il profite
aussi aux deux, travailleurs et consommateurs, lorsqu’il s’agit
d’infrastructures utilisées aussi bien pour l’activité productive
que pour le loisir (routes et voies ferrées, par exemple).
En définitive, on ne saurait nier que la TVA soit dégressive,
d’ailleurs probablement plus en fonction du niveau de vie des
ménages que de leur revenu, mais cette dégressivité n’est pas
scandaleuse si elle est compensée par une taxation adéquate
du patrimoine au moment de sa transmission. En effet, il est
de l’intérêt de tous que l’investissement, et donc son financement par l’épargne, soit suffisant pour engendrer des gains
de productivité permettant une hausse des revenus du travail.
Le bien commun peut se trouver mieux d’une combinaison
d’impôts, les uns dégressifs et les autres progressifs, que d’une
exigence uniforme de progressivité.
6
Les personnes dont le revenu (ou le niveau de vie, selon les statistiques)
est supérieur aux revenus (ou aux niveaux de vie) de 99 % de leurs compatriotes. Selon INSEE Première n° 1380 de novembre 2011, 17 % du patrimoine des ménages appartiennent au centile supérieur (les mieux dotés),
et 48 % au décile supérieur.
7
Depuis le 1er janvier 2011, la TICPE, ou taxe intérieure de consommation
sur les produits énergétiques, a succédé à la TIPP.
24
2.2. La notion de justice fiscale
Cette notion ne saurait se limiter au caractère plus ou moins
redistributif de l’ensemble des taxes. L’imposition est juste si
elle est fondée, légitime, et correctement proportionnée aux
capacités contributives.
Un prélèvement effectué de façon arbitraire, selon le bon
vouloir du percepteur, et non pas selon des règles identiques
pour tous, ne saurait être juste : il faut pour cela que le contribuable ait devant lui le représentant de la Nation, et non pas
une personne particulière qui ferait prévaloir sa volonté
personnelle en usurpant le pouvoir légitime de contraindre qui
est réservé à l’État. Cette condition est réalisée en France,
exception faite de quelques abus, mais pas dans le monde entier.
Le rejet de l’arbitraire ne s’arrête pas à la distinction entre la
personne qui prélève et le législateur qui définit les règles de
calcul et les modalités du prélèvement. Tout comme le percepteur doit respecter les règles contenues dans le droit positif, le
législateur et l’autorité réglementaire doivent respecter la
justice quand ils élaborent le droit positif. La justice se situe
au-dessus du droit positif, et il n’est pas rare que celui-ci soit
injuste. Songeons par exemple au nominalisme fiscal, qui
amène à imposer comme s’il s’agissait d’un véritable revenu les
intérêts nominaux servis sur des créances remboursables à leur
valeur nominale. Les revenus, en économie, s’entendent des
sommes disponibles sans prélèvement sur le capital ; ne constitue donc un revenu que la partie des intérêts nominaux qui
excède l’inflation. Pourtant, la règle fiscale taxe fréquemment
les intérêts nominaux comme s’ils constituaient de véritables
revenus. On a là un exemple de ce que certains appellent « la
force injuste de la loi » : c’est par abus de pouvoir qu’une taxe
est prélevée sur un revenu imaginaire ; que ce prélèvement soit
légal ne change rien à l’affaire : depuis l’Antigone de Sophocle,
l’un des acquis les plus importants de la culture occidentale est
d’éviter la confusion entre ce qui est légal et ce qui est légitime,
entre le droit positif et la justice.
À cet égard, le CPO cite l’article 13 de la Déclaration des droits
de l’homme et du citoyen dans son rapport 2011, comme cela a
été fait ici même, mais il ne se réfère pas à l’article précédent,
aux termes duquel la « force publique » est «instituée pour
l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux à
qui elle est confiée ». Dans l’esprit qui inspire cet article, la loi
et le règlement, au service desquels est la force armée, doivent
être institués « pour l’avantage de tous » et non pour des utilités
particulières, qu’elles soient matérielles ou idéologiques.
Autrement dit, la fiscalité doit véritablement être au service
du bien commun ; elle ne doit pas être instrumentalisée pour
inciter les citoyens à se comporter de la façon qui a la préférence des hommes au pouvoir.
Là se situe le vrai problème des niches fiscales, qu’elles
prennent la forme de taux réduits de TVA ou de dispositions
relatives à l’impôt sur le revenu (IR) ou à l’impôt sur la fortune
(ISF) ou à d’autres taxes. Soit par exemple l’application d’un
taux réduit de TVA pour les constructions livrées aux offices
HLM, ou les avantages fiscaux accordés aux acquéreurs qui se
plient aux dispositions des lois Scellier et de bien d’autres avant
elles : le discours justificatif qui met en avant l’utilité de tels
dispositifs pour fournir aux ménages modestes des logements à
N° 4 - Avril 2012 / Gestion & Finances Publiques
Fiscalité
loyers abordables a été déconstruit par avance de manière
magistrale par le rapport Barre de 19768, mais 36 ans plus tard
il prospère toujours, obtenant la superposition d’une aide
personnalisée au logement et d’une aide à la pierre qui sert de
puissants intérêts particuliers, de groupes comme de personnes.
Il faut se souvenir de ce qu’écrivait Frédéric Bastiat en 1848 :
« L’État est cette grande fiction à travers laquelle tout le monde
s’efforce de vivre aux dépens de tout le monde. »9 Prise cum
grano salis, cette maxime est très éclairante ; elle synthétisait
à l’avance une bonne partie des travaux économiques menés
à la fin du XXe siècle par l’école du Public Choice. La fiscalité
est un instrument puissant pour réaliser cette redistribution
qui ne se confond en aucune manière avec les transferts
des riches aux pauvres que l’on peut recommander au nom
de la justice et de la fraternité – un mot de la devise de la
République auquel on ne se réfère pas très souvent, en dépit
de son importance. L’impôt qui réalise un partage fraternel
entre citoyens ou foyers fiscaux de niveaux de vie différents
est juste parce qu’il met en œuvre un principe de base de la
nation française, et de bien d’autres sociétés humaines ; en
revanche, l’impôt qui « procure à certains tous les avantages
de la spoliation sans en avoir les risques ni l’odieux », selon la
Formule de Bastiat, ne saurait sans entorse à la vérité être paré
de cette qualité.
2.3. La place de la TVA dans une fiscalité juste
Les prélèvements se répartissent en deux grandes catégories,
qui correspondent approximativement à la distinction classique
entre impôt direct et impôt indirect : les uns sont nominatifs,
les autres sont anonymes. Les prélèvements nominatifs, qu’ils
aient juridiquement la nature d’une taxe ou celle d’une
cotisation sociale, peuvent être utilisés comme contributions
ouvrant droit à certains services nettement individualisés. Les
prélèvements anonymes ne possèdent pas cette propriété, si
bien qu’en bonne logique ils devraient être destinés à couvrir
le coût de services eux-mêmes non individualisables.
Les droits sociaux sont très majoritairement individualisables,
qu’il s’agisse d’assurance maladie, d’assurance chômage, ou de
droits à pension. Il est donc normal de les faire payer à l’aide
de prélèvements tels que des cotisations sociales et des impôts
sur le revenu, dont la France possède deux variétés : l’impôt
sur le revenu au sens strict, ou IR, et la CSG (y compris la CRDS,
dont la spécificité est une subsistance anachronique depuis
qu’un pourcentage de la CSG a été affecté à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, qui ne devait initialement percevoir que la CRDS). Un grand impôt sur le revenu (GIR) pourrait
résulter de la fusion de l’impôt sur le revenu et de la CSG10 (qui
en deviendrait la partie payable par retenue à la source).
8
Rapport de la Commission d’étude d’une réforme du financement du
logement. La Documentation française, 1976.
9
« L’État », Journal des Débats, 25 septembre 1848.
10
Cette fusion fait l’objet de propositions à droite comme à gauche ; elle
pourrait donc être réalisée sans donner lieu aux affrontements stériles
dont la classe politique française est coutumière. Nous l’avons recommandée dans une étude publiée il y a six ans : « TVA, CSG, IR, cotisations …
Comment financer la protection sociale ». Note de l’Institut Montaigne,
mai 2006.
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Ce GIR pourrait absorber également une grande partie des
cotisations sociales, tant patronales que salariales, et devenir
la principale source de financement de la sécurité sociale,
conçue comme un organisme d’échange mutualiste – une
forme d’échange consistant à acheter des services plus ou
moins cher selon que l’on est plus ou moins fortuné, de façon
à combiner les deux grands principes de base de la mutualité :
le principe contributif du paiement nominatif (individuel ou
familial) pour des droits sociaux eux-mêmes nominatifs, et le
principe redistributif qui est la forme modérée et respectueuse
des libertés individuelles de la formule « à chacun selon ses
besoins, de chacun selon ses moyens ».
Si l’on allait dans ce sens, la TVA, la TICPE, les accises, la taxe
carbone et quelques taxes sur la consommation moins importantes, complétées par des droits successoraux reconfigurés
pour mieux correspondre à la fonction de complément de
la TVA qui a été plus haut détectée à propos de ces droits,
serviraient tout naturellement au financement des services non
individualisables tels que la défense nationale, la diplomatie,
la police et la justice, les voies de circulation qui ne se prêtent
pas à l’instauration d’un péage, ainsi qu’au service de la dette
publique.
Conclusion
La question de l’impôt juste, qu’il s’agisse d’un impôt particulier
– le plus important – comme la TVA ou du système fiscal
dans son ensemble, doit être examinée à nouveaux frais dès
lors que la TVA, et d’autres prélèvements fiscaux tels que
la CSG, sont utilisés pour le financement de la protection
sociale. En transformant le Conseil des Impôts en Conseil des
prélèvements obligatoires, les pouvoirs publics ont pris une
décision qui peut être annonciatrice soit d’un catastrophique
méli-mélo, emportant disparition de la contributivité en
matière de sécurité sociale, soit d’un aggiornamento des
finances publiques.
Les dispositions relatives à la TVA qui, au moment où nous
écrivons, viennent d’être votées en dernière instance par
l’Assemblée nationale, vont dans le sens d’une moins grande
transparence ; elles s’inscrivent dans une confusion entre
services individualisables et services non individualisables,
niant ainsi une distinction qui est fondamentale dans l’analyse
économique des services publics. Pour améliorer sa compétitivité, la France a besoin au contraire de clarifier et de simplifier
sa sphère publique, et de la rendre compatible avec la partie
marchande de l’économie. Or cela ne saurait se faire en réalisant de petits et incessants transferts d’un mode de financement sur un autre ou des autres, mais bien en réalisant une
réforme structurelle : convertir à la formule de l’échange mutualiste tout ce qui relève de services publics individualisables.
En inscrivant la TVA dans un tel cadre, la justice serait satisfaite
par la mise en pratique conjointe de la contribution et de la
redistribution : les prélèvements serviraient chaque fois que
c’est possible à payer pour obtenir des services (principe de
contributivité) ; et ils feraient payer plus cher ceux qui en ont
les moyens (principe de redistribution fraternelle). ■
25