La loi sur l`exercice de la prostitution

Direction de la sécurité et de la justice DSJ
Sicherheits- und Justizdirektion SJD
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Fribourg, le 2 octobre 2014
Rapport à l’intention du Conseil d’Etat
—
Commission consultative dans le domaine de la prostitution – Rapport pour la période
allant du 1er juillet 2013 au 30 juin 2014
1. Introduction
La loi sur l’exercice de la prostitution (ci-après : LProst ; RSF 940.2) est entrée le 1er janvier 2011.
Son article 20 al. 1, lit. f) prévoit que la Commission consultative dans le domaine la prostitution
(ci-après : la Commission) élabore un rapport à l’intention du Conseil d’Etat. Pour la période du
présent rapport, la Commission s’est rencontrée à trois reprises, le 5 septembre 2013, les 23 janvier
et 3 juillet 2014.
La Commission est présidée par le Directeur SJ et est constituée des membres suivant-e-s :
-
Eric Broccard, Chef de section, Service public de l’emploi (DEE)
Roselyne Crausaz-Clivaz, Juriste, Service de la population et des migrants (DSJ)
Yvonne Gendre, Procureure au sein du Ministère public (PJ)
Evelyne Huber, Infirmière, Service du médecin cantonal (DSAS)
Florian Walser, Chef de la police de sûreté, Police cantonale (DSJ)
Carl-Alex Ridoré, Préfet de la Sarine (DIAF)
Rosa Perroud, Directrice de l’association Solidarité Femmes Fribourg
Laurence Charrat Diop, Responsable du Programme Grisélidis.
Le présent rapport (deuxième rapport) se destine à renseigner le Conseil d’Etat sur la mise en œuvre
de la loi sur l’exercice de la prostitution, sur l’évolution du milieu de la prostitution dans le canton
de Fribourg, sur les diverses problématiques et sujets traités par la Commission ainsi que ses
projets.
2. Mise en œuvre et application de la loi sur l’exercice de la prostitution
2.1.
Généralités
A titre liminaire, il convient d’indiquer que la DSJ entend abroger l’alinéa 3 de l’article 9 de la
LProst par le biais de la révision en cours de la loi sur la justice (LJ ; RSF 130.1). Cette abrogation
permet de rendre le droit cantonal conforme à la jurisprudence du Tribunal fédéral, lequel, dans ses
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arrêts non publiés du 7 mai 2013 2C_990/2012 et 2C_991/2012, invalide l’exigence du
consentement préalable du propriétaire de l’immeuble dans lequel sont situés des locaux destinés à
être mis à disposition pour l’exercice de la prostitution. Cette exigence a été considérée comme
contraire à la liberté économique.
A noter ensuite que deux représentants du canton de Fribourg, MM. Alain Maeder (SPoCo) et JeanPascal Tercier (Police cantonale), ont été auditionnés dans le cadre du Rapport de la Confédération
« Mesures destinées à protéger les femmes qui exercent le commerce du sexe », lequel évalue
notamment les besoins fédéraux en matière de législation sur la prostitution. Dans ce contexte, la loi
cantonale fribourgeoise ainsi que l’expérience de nos autorités ont été évaluées.
2.2.
Aspects sécuritaires et pénaux : contrôles policiers, enquêtes et poursuites pénales
Dans le contexte de la prostitution et pour la période du présent rapport, la Police cantonale a
recensé 197 travailleuses du sexe et 32 salons (dont 5 en attente d’autorisation), a contrôlé
mensuellement les établissements destinés à la prostitution (351 contrôles en 2013-2014), procédé à
60 dénonciations pénales en lien avec les infractions pénales relative à la prostitution ; il s’agit pour
la plupart de contraventions. Elle a mené une enquête en lien avec la traite des êtres humains, en
collaboration avec le Ministère public. En outre, la Police cantonale suit avec attention les annonces
des travailleuses du sexe mises en ligne sur l’internet, afin de prévenir des situations de prostitution
illégale.
Durant la période du présent rapport, le Ministère public a mené 4 procédures pénales en lien avec
la prostitution.
Aspects administratifs : autorisations d’exploitation, tenue des registres, sanctions en
application de la loi sur l’exercice de la prostitution
2.3.
En ce qui concerne les autorisations d’exploiter des locaux destinés à la prostitution, le Service
de la police du commerce (SPoCo) a pris les décisions suivantes :
-
15 octrois d’autorisation,
1 refus d’autorisation,
7 renouvellements d’autorisation,
1 refus de renouvellement d’autorisation.
Actuellement, 18 demandes autorisations sont en cours d’évaluation. La plupart de ces autorisations
concerne le district de la Sarine.
Dès le 1er juillet 2014, la mise en place de registres au sens de l’article 11 LProst et 12 de
l’ordonnance sur l’exercice de la prostitution (ci-après : OProst ; RSF 940.21) s’est initiée. Cette
obligation de tenir un registre est imposée aux titulaires de l’autorisation concernant les activités
réglées par l’article 6 LProst, à savoir la mise à disposition de locaux destinés à l’exercice de la
prostitution et la mise en contact de personnes exerçant la prostitution et de clients potentiels. Ces
registres doivent contenir l’identité de toutes les personnes exerçant la prostitution dans les locaux
mis à disposition, l’indication des diverses prestations fournies et les montants versés en
contrepartie pour ces prestations (art. 11 LProst). Ces registres peuvent être contrôlés en tout temps
par la Police cantonale (art. 11 al. 2 LProst).
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L’introduction des registres s’est faite par l’intermédiaire de la Police cantonale, laquelle a fourni
« physiquement » 27 registres pour la période du présent rapport. Dans le cadre de l’introduction
des registres, une séance d’information obligatoire pour les exploitant-e-s de salon s’est tenue en
présence de la Police cantonale, du Programme Grisélidis ainsi que du Service du médecin cantonal
dans le but de dispenser un message de prévention sanitaire et d’informer sur le rôle des services
étatiques et associatifs impliqués dans le domaine de la prostitution. Après une phase d’adaptation,
les infractions à la tenue des registres (art. 26 al. 3 LProst) font l’objet d’un avertissement,
respectivement sont dénoncés aux Préfets depuis le 1er septembre 2014.
Enfin, 9 ordonnances ont été prononcées en application de la LProst par les Préfectures
fribourgeoises (7 pour la Préfecture de la Sarine et 2 pour la Préfecture de la Gruyère).
2.4.
Aspects préventifs : programmes de prévention, encadrement social et sanitaire, projets
d’information
Le travail de prévention sanitaire et d’accompagnement social est effectué principalement par le
Programme Grisélidis, l’association Solidarité Femmes Fribourg et le secteur Planning familial et
information sexuelle rattaché au Service du médecin cantonal.
Durant la période concernée par le présent rapport, le Programme Grisélidis a continué son action
de terrain, par ses permanences deux après-midi par semaine, l’une dans ses locaux, l’autre dans son
bus stationné à la Grand-Fontaine. A cela s’ajoute une permanence le jeudi soir, dans ce même bus.
En plus des permanences, Grisélidis a effectué 183 visites au sein des établissements destinés à la
prostitution dans tout le canton. Avec 516 passages à la permanence fixe, 1552 passages dans le
bus, la fréquentation des permanences offertes par Grisélidis, déjà élevée, est en hausse. Les
travailleuses du sexe trouvent auprès de Grisélidis un soutien dans leurs démarches administratives
(obtention de permis de séjour, autorisations de travail, assurances sociales et impôts), des
informations relatives à la santé (VIH, infections et maladies sexuellement transmissibles, pratiques
à risques) et au sujet de leurs droits ainsi qu’un accompagnement dans leurs recours aux structures
socio-sanitaires et juridiques.
Durant cette même période, l’association Solidarité Femmes Fribourg a accompagné quatre femmes
victimes d’infractions en lien avec la prostitution (encouragement à la prostitution, suspicion de
traite d’être humain et/ou contrainte à la prostitution, agression dans le cadre l’activité de
prostitution). L’aide fournie dans ce genre de cas consiste en un accompagnement psychosocial, un
accueil et une aide financière d’urgence ainsi qu’un conseil et un accompagnement juridiques dans
le cadre des procédures pénales.
Le secteur Planning familial et information sexuelle est en contact régulier avec les travailleuses du
sexe se rendant au planning familial, pour y acheter des préservatifs notamment. Ces visites
permettent une écoute et un accompagnement de la part des professionnel-le-s de la santé.
Enfin, il convient de relever que la Police cantonale assure également un rôle social et préventif,
dans la mesure où elle constitue bien souvent, avec le Programme Grisélidis, la première
interlocutrice pour les travailleuses du sexe mais également pour les exploitant-e-s d’établissements
destinés à la prostitution.
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3. Evolution du milieu de la prostitution dans le canton
3.1.
Rapport qualitatif sur les conditions de travail des travailleuses du sexe
La Commission suit l’évolution du milieu de la prostitution dans le canton de Fribourg. Dans ce
contexte et eu égard au fait que le rapport 2011-2013 relevait une possible péjoration des conditions
de travail dans le milieu de la prostitution, le Commission a élaboré un rapport qualitatif relatif aux
conditions de travail des travailleuses du sexe dans le canton. Il s’agissait de faire le condensé de
toutes les informations dont les autorités disposent à ce sujet et d’un certain nombre d’informations
recueillies auprès des travailleuses du sexe et de responsables d’établissements destinés à l’exercice
de la prostitution.
Outre l’évaluation de l’encadrement légal existant, le rapport s’est concentré sur trois angles de
recherche pour évaluer une possible péjoration des conditions de travail des travailleuses du sexe.
Ainsi, les conditions sanitaires, les conditions sécuritaires et les conditions économiques ont été
examinées.
En ce qui concerne les conditions sanitaires, la Commission a pu constater que l’entrée en vigueur
de la LProst a permis une nette amélioration des conditions de salubrité des locaux, puisque cet
élément fait partie des conditions d’octroi de l’autorisation d’exploitation. Une augmentation des
pratiques à risques semblent se dessiner, en raison principalement de la péjoration des conditions
économiques des travailleuses du sexe (voir ci-après, « conditions économiques »), lesquelles sont
plus enclines, pour rester « compétitives », à accepter de telles pratiques régulièrement sollicitées
par la clientèle. Il convient toutefois de relever que l’augmentation des pratiques à risque est un
phénomène sociétal qui ne se circonscrit pas au domaine de la prostitution. Enfin, il faut relever que
la consommation d’alcool et de stupéfiants est occasionnellement constatée dans le milieu de la
prostitution.
En ce qui concerne les conditions sécuritaires, la Commission a constaté que les locaux répondent
pour la plupart aux normes de sécurité de police des constructions, eu égard au fait que cet élément
fait partie des conditions d’octroi de l’autorisation d’exploitation. En ce qui concerne la sécurité
personnelle des travailleuses du sexe et en particulier une possible augmentation des violences,
menaces et insultes à leur égard, une telle appréciation est difficile à effectuer dans la mesure où les
travailleuses du sexe déposent généralement peu de plaintes, respectivement font peu appel à la
police en de telles circonstances. Une pratique risquée des travailleuses du sexe consistant à suivre
des clients à leurs domiciles a été constatée mais il est impossible de déterminer, en l’état, s’il s’agit
d’une tendance générale.
Enfin, en ce qui concerne les conditions économiques, la Commission a pu constater une baisse
généralisée des prix pour des prestations à caractère sexuel. Ainsi le prix d’une relation sexuelle se
chiffre entre CHF 50.- à 100.- en moyenne, voire en deçà. Cette pression sur les tarifs s’explique
par plusieurs facteurs. La crise économique touchant les pays voisins pousse les travailleuses du
sexe, souvent issues de milieux pauvres et démunis, à se tourner vers la pratique de la prostitution à
des conditions tarifaires modestes. A cela s’ajoute une forte concurrence sur le marché de la
prostitution qui est causée par une diminution de la clientèle de la prostitution. Les causes de cette
baisse de la clientèle ne sont, en l’état, pas identifiées et feront l’objet d’un examen de la
Commission. Enfin, les prix de location des locaux semblent rester stables et font l’objet d’une
surveillance par le SPoCo et dans le cadre du contrôle des registres.
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L’encadrement légal est quant à lui apprécié de manière nuancée, mais ne semble pas constituer un
facteur de péjoration des conditions de travail des travailleuses du sexe. Il est toutefois constaté que
les travailleuses du sexe en situation illégale sont entraînées dans une précarité aggravée.
3.2.
Développements de la thématique au plan fédéral et international
La Commission suit l’évolution politique de la thématique de la prostitution, au plan cantonal bien
évidemment mais également au niveau fédéral et international.
Ainsi, les postulats fédéraux suivants font l’objet d’une attention particulière de la Commission :
13.3332 « Améliorer le statut juridique des travailleurs du sexe » (A. Caroni), 13.4033 « Etablir un
rapport sur l'état de la prostitution en Suisse » (Y. Feri) et 10.4045 « Réaliser une étude
comparative sur l'état de la prostitution et du travail sexuel » (J. Fehr).
De même, la Commission s’est informée des développements internationaux en matière de
prostitution, en particulier en ce qui concerne la France, l’Allemagne et le Canada.
Il convient également de mentionner l’évolution de la jurisprudence suisse en ce qui concerne
l’outrage aux mœurs dans le contrat de prostitution. En effet, un Tribunal d’arrondissement
zurichois a considéré que le contrat de prostitution ne peut plus être considéré comme contraire aux
mœurs, eu égard aux changements sociétaux intervenus durant les trente dernières années, date à
laquelle remonte la dernière jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière. Si cette question
fondamentale pour la sécurité juridique des travailleuses du sexe devait être tranchée à nouveau par
le Tribunal fédéral, il s’agirait d’un revirement de jurisprudence à saluer.
4. Evaluation de la loi sur l’exercice de la prostitution
4.1.
Effet de la loi sur les contacts avec le milieu de la prostitution
Globalement, la législation cantonale relative à l’exercice de la prostitution est évaluée de manière
positive. Elle est considérée comme un instrument qui a permis de clarifier la situation légale des
travailleuses du sexe et de la prostitution en général et d’instaurer une certaine relation de confiance
entre les travailleuses du sexe et les autorités ainsi que les organes sociaux de soutien. La vision
d’ensemble obtenue et la surveillance que les autorités peuvent exercer sur le milieu de la
prostitution permet, dans le champ d’action étatique, d’influer positivement sur les conditions de
travail des travailleuses du sexe et permet ainsi de lutter contre les situations de contraintes (cf.
condensé du rapport qualitatif de la Commission développé au point 3.1 ci-dessus).
S’il faut relever que la Police est toujours considérée comme l’organe de répression, certaines
mesures ont été prises pour instaurer un climat de confiance (présence accrue de femmes
inspectrices au sein de la brigade des mœurs, chef de groupe parlant couramment espagnol, contact
réguliers avec les organes d’encadrement social).
En ce qui concerne le SPoCo, service de police administrative, le régime des autorisations permet
une collaboration active avec les exploitant-e-s d’établissements destinés à la prostitution et cette
collaboration est jugée comme très bonne.
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4.2.
Effets sur le travail entre autorités
La LProst encourage la collaboration entre les différentes autorités et services socio-sanitaires
concernés par la prostitution. Sur le terrain, cette collaboration est excellente ; elle a été mise en
œuvre à plusieurs reprises, par exemple dans le cadre de la mise en place des registres (cf. ci-dessus,
point 2.3) mais également dans le suivi bienveillant lors de situations particulières sensibles.
La législation permet également une certaine transparence sur l’évolution du milieu de la
prostitution et des actions des autorités, comme le démontre le présent rapport.
Enfin, un manque de ressources financières et humaines est constaté par le Programme Grisélidis
dans ses actions d’encadrement et de soutien auprès des travailleuses du sexe.
5. Problématiques traitées par la Commission et projets futurs
5.1.
Sujets de préoccupation de la Commission
La Commission a suivi les développements relatifs à la Grand-Fontaine à Fribourg, où les nuisances
se sont intensifiées et, par conséquent, de nombreuses plaintes des habitant-e-s sont intervenues
auprès du Préfet de la Sarine. Ce dernier préside un groupe de travail réunissant les différents
acteurs concernés (Police de sûreté, SPoCo, habitant-e-s du quartier, responsables d’établissement
destinés à la prostitution, exploitant du café de la Grand-Fontaine).
Enfin, la problématique des amendes pénales en lien avec l’ordonnance fédérale sur les travailleurs
détachés en Suisse (ODét ; RS 823.201) a fait l’objet d’une évaluation de la Commission. Dans le
contexte de cette ordonnance, les travailleuses du sexe étrangères, tenues de s’annoncer auprès des
autorités compétentes, doivent attendre huit jours avant de pouvoir exercer leurs activités, sous
peine d’amende. Il a donc été discuté, au sein de la Commission, de la possibilité de ne pas
appliquer ce délai de huit jours aux travailleuses du sexe, respectivement de renoncer à infliger des
amendes pénales en cas d’infractions. L’évaluation juridique a démontré qu’il n’était pas possible
de s’écarter de la législation fédérale à ce sujet. Il a été décidé d’informer les travailleuses du sexe
de manière plus soutenue à ce sujet, par l’intermédiaire des acteurs de terrain.
5.2
Projets de la Commission
Pour l’année à venir, la Commission continuera son travail de veille sur la prostitution dans le
canton et assurera son mandat donné par la loi (art. 20 LProst).
La tenue des registres sera suivie de près et une attention particulière sera portée à l’évolution de la
situation à la Grand-Fontaine. Dans ce cadre, le Programme Grisélidis propose à la Commission
d’entamer une réflexion poussée sur les éventuelles conséquences d’une interdiction de la
prostitution de rue, proposition faite par les habitant-e-s du quartier de la Grand-Fontaine à Fribourg
et actuellement en cours d’évaluation par la commune de Fribourg.
Dans le cadre du rapport sur les conditions de travail des travailleuses du sexe, la Commission
tentera de déterminer les causes de la baisse de la clientèle de la prostitution.
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6. Conclusion
La mise en œuvre de la loi sur l’exercice de la prostitution par les autorités concernées par la
prostitution se déroule de manière tout à fait satisfaisante. Les autorités peuvent ainsi collaborer
dans une dynamique positive, afin d’atteindre les buts de la loi. A cet égard, cette dernière a permis
d’améliorer les conditions de travail des travailleuses du sexe dans le domaine sanitaire. Les
conditions sécuritaires et économiques doivent quant à elles être suivies attentivement par la
Commission.
Par cette collaboration et les rencontres régulières, les autorités disposent d’une vue d’ensemble sur
les différents enjeux liés à la prostitution dans notre canton.