Économie de la biodiversité

Commission des comptes et de
l'économie de l'environnement
Rapport thématique
biodiversité
Outils économiques de
préservation de la
biodiversité et des services
écosystémiques
MEEDDM / CGDD / SEEIDD / ERNR1
24 septembre 2010
Ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de la Mer
en charge des Technologies vertes et des Négociations sur le climat
www.developpement-durable.gouv.fr
Contexte
•
2010 : Année internationale de la biodiversité
•
10e Conférence des parties de la Convention sur la diversité biologique en
octobre 2010 – négociation des objectifs pour 2020
•
Étude internationale sur l‘économie des écosystèmes et de la biodiversité, TEEB
•
Rapport sur l’évaluation économique de la biodiversité et des services
écosystémiques (Chevassus-au-Louis)
•
Rapport la Commission sur la mesure des performances économiques et du
progrès social (Stiglitz – Sen – Fitoussi)
•
Préparation de la PAC post 2013, de la réforme de la PCP, négociation de REDD
et de l’APA…
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
2
Objectif
• Choix assumé de présenter les outils économiques
« Présenter aux acteurs susceptibles de concevoir, d’évaluer et de mettre en
œuvre des politiques visant la conservation de la biodiversité, ou la
préservation des services écosystémiques, une palette d’outils économiques
utilisés en France et à l’étranger »
• Sans postuler de leur supériorité
• Sans cibler un type de biodiversité ou de services écosystémiques
• En restant le plus factuel possible : en reprenant les éléments d'analyse
disponibles sans recommandations de politiques publiques
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
3
Le rapport
• I. Une responsabilité particulière de la France
• II. De la protection de la nature et des espèces remarquées à celle de la
biodiversité et des services écosystémiques
– II.1. Une impulsion internationale : les principaux textes depuis 1950
– II.2. Les leviers d’actions qui apparaissent importants aujourd’hui
• III L’évaluation de la biodiversité et des services écosystémiques
– III.1. Méthodes d’évaluation
– III.2. Les apports de l’évaluation monétaire
• IV Les apports des outils économiques aux politiques de préservation de la
biodiversité
–
–
–
–
–
–
IV.I. Les recommandations internationales
IV.2. Typologies des outils économiques pour la préservation de la biodiversité
IV.3. Les mesures existant en France
IV.4. Des expériences étrangères d’outils peu ou pas utilisés en France
IV.5. Niveau d’utilisation des outils économiques pour la biodiversité
IV.6. Éléments d’évaluation issus des expériences françaises et étrangères
• V. Perspectives de développement des outils économiques en France
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
4
Annexes
• Annexe 1 : La biodiversité : bien commun, bien public… bien
complexe : retour sur le statut économique de la biodiversité et ses
incidences notamment en matière de gouvernance
• Annexe 2 : Typologies de référence (OCDE, PNUE, UE)
• Annexe 3 : 27 fiches descriptives sur les outils économiques
• Annexe 4 : Tableau présentant les liens entre fonctions, processus
biologiques et indicateurs
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
5
Typologie retenue
•
Les outils économiques au sens large (cf. OCDE)
•
La typologie choisie : selon les objectifs visés
– Internaliser les coûts des atteintes à la biodiversité et
aux services écosystémiques
Corriger des
imperfections de
marché
• Fiscalité
• Responsabilité
– Rétribuer la préservation de la biodiversité et des
services écosystémiques
• Outils fiscaux, redevances, droits d’entrée
• Outils contractuels adossés à des paiements
• Outils informationnels
Externalités
> 0 et < 0
Asymétrie
d’information
• Outils financiers
– Limiter les pressions à un niveau soutenable en créant
des droits et des marchés de droits
– Favoriser l’investissement dans la biodiversité
Bien
commun en
accès libre
Bénéfices
très différés
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
6
Outils présentés
– Internaliser les coûts des atteintes à la biodiversité et aux services écosystémiques
• Fiscalité : impôts, taxes et redevances
• Responsabilité : DRE/LRE ; séquence éviter/réduire/compenser ; amendes
– Rétribuer la préservation de la biodiversité et des services écosystémiques
• Outils fiscaux, redevances : fiscalité positive ; modulation des transferts fiscaux aux collectivités ;
droits d’entrée
• Outils contractuels : PSE ; REDD ; PAC ; forêt ; exploitation commerciale des espaces protégés
; servitudes ; bail environnemental…
• Outils informationnels : labellisation ; affichage ; information sur les performances des
entreprises ; auto-diagnostic des entreprises
• Outils financiers : obligations vertes ; hypothèques conservatoires
– Limiter les pressions en créant des droits et des marchés de droits
• Quotas transférables ; droits d’aménagement transférables
– Favoriser l’investissement dans la biodiversité
• Fonds et fondations ; échange dette-nature ; concessions de conservation
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
7
Fiche descriptive par outil ou type d'outil
• Nom et définition
• Objectifs économiques
• Historique
• Acteurs impliqués
• Description du mécanisme
• Illustrations / exemples
• Intensité d'utilisation
• Avantages et limites (théoriques)
• Éléments d'évaluation ex-post
• Combinaison avec d'autres outils
• Évolutions en cours et perspectives
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
8
Quelques différences clés entre les outils
• Principes auxquels ils répondent : qui finance ?
• Nombre d’acteurs concernés : des impacts ponctuels aux impacts
diffus
• Recours ou non à des dispositifs de marché
• Utilisation des ressources financières
• Échelle de mise en œuvre
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
9
Source de financement
• Pollueurs : impôts, taxes ; responsabilité environnementale ;
compensation ; amendes
• Usagers des services écosystémiques (parfois représentés par la
collectivité) : droits d’entrée, redevances, PSE, servitudes
conventionnelles, concessions de conservation, obligations vertes
• Consommateurs : labellisation ; affichage ; QIT ; DAT
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
10
Des impacts ponctuels aux impacts diffus
Des centaines de
Quelques
Quelques cas
cas
dizaines de
cas
Procédure au cas Mise en concurrence Marchés
par cas
régulés
:
Atteintes aux zones
Appels à projet
humides…
Incidences Natura
Recours aux
2000 ,
enchères
LRE…
inversées
MAET…
Principes
d’équivalence
Indices agrégés
De très
nombreux impacts
diffus
Mesures fiscales >0
ou <0
Construction,
pollutions diffuses…
Barèmes simples
applicables sans
évaluation spécifique
Méthodes d’équivalence en
nature
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
11
Recours aux mécanismes de marché
•
Outils qui ne passent pas par des marchés : fiscalité >0 et <0, modulation des
transferts fiscaux, droits d’entrée
•
Outils qui s’appuient sur des marchés existants : REDD, labellisation,
certification, affichage, obligations vertes, concessions de conservation
•
Outils qui s’appuient sur la définition de droits nouveaux et la création de
marchés régulés : APA, QIT, DAT
•
Outils qui peuvent ou non donner lieu à la mise en place de marchés, selon le
choix du régulateur :
•
–
Quotas
–
Réparation / compensation qui peuvent utiliser des banques d’actifs
–
Servitudes conventionnelles
–
PSE
Outils qui peuvent donner lieu ou non à une mise en concurrence :
–
PSE
–
Mesures de la PAC
–
Fonds et fondations
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
12
Utilisation des ressources financières
•
Investissements en nature additionnels aux politiques publiques : responsabilité
environnementale, compensation
•
Investissements contribuant aux politiques publiques : taxes, impôts et
redevances; fonds européens; échange dette-nature, REDD
•
Investissements conformes aux priorités du financeur : fondations, fonds privés
•
Investissements rentables à moyen terme : obligations vertes, hypothèques
environnementales, exploitation commerciale des aires protégées
•
Ressource financière non affectée : modulation des transferts fiscaux ; APA
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
13
Echelle de mise en oeuvre
•
Locale : PSE privé ; DAT ; taxes locales ; hypothèques environnementales ;
exploitation commerciale des espaces protégés ; droits d’entrée ; banques d’actifs
•
Nationale : impôts et taxes nationales redevances ; fonds européens; modulation
des transferts fiscaux ; QIT ; amendes ; information sur les performance des
entreprises ; affichage environnemental
•
Européenne : PAC ; Life +
•
Internationale : fondations, fonds privés, obligations vertes, échange dette-nature,
REDD ; APA ; labellisation
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
14
Eléments d’évaluation ex-post
• Intensité d’utilisation
• Efficacité environnementale
• Efficacité économique
• Effets distributifs
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
15
Intensité d’utilisation
•
Environ 500 outils économiques appliqués à la biodiversité dans les pays de
l’OCDE
•
Certains types d’outils progressent très vite y compris dans les pays en
développement (PSE)
•
Les subventions sont l’instrument le plus employé, mais certains pays utilisent
aussi des droits, des redevances et des taxes
•
Des avancées moindres dans la réduction ou la réforme des incitations
dommageables et le recours à des instruments basés sur la création de marchés
•
Les eaux intérieures, l’agriculture et les forêts sont particulièrement ciblés
•
Chaque domaine concentre le plus souvent un type d’instrument économique :
subventions pour l’agriculture et les forêts ; taxes, redevances et droits pour les
eaux intérieures
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
16
Efficacité environnementale
•
Résultats :
– Peu d’évaluations et peu de comparaisons entre outils
– Des résultats sur les QIT ; les PSE ; les MAE
– Des résultats hétérogènes
Le succès environnemental dépend de la
façon dont la mise en œuvre est régulée,
contrôlée, sanctionnée, ré-adaptée
– Des résultats parfois indirects : dépendants de l’utilisation des ressources (fiscalité
affectée) ou des programmes appuyés (fiscalité positive)
•
Conditions techniques : évaluation, dimensionnement, additionnalité
L’évaluation est largement physique, rarement monétaire
•
Limites et les risques (avérés ou potentiels) :
– Prise en compte minoritaire dans des outils économiques plus larges (de
l’environnement et des politiques sectorielles)
– Effets d’aubaine et sélection adverse, fuites, incitations perverses, déficit de
participation, difficulté à répercuter les mesures sur le gestionnaire…
– Difficulté à pérenniser les acquis
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
17
Efficacité économique
•
Résultats :
– Parfois démontrée, mais sans toujours garantir l’efficacité écologique (QIT, PSE,
banques de compensation…)
– Rarement de comparaison avec d’autres types d’outils (sauf QIT)
– Importance des coûts de transaction : coûts d’entrée, de gestion, de contrôle
– Niveau de paiement parfois insuffisant pour intégrer l’externalité (mesures fiscales…)
•
Conditions techniques : Difficulté à évaluer le coût d’opportunité et la valeur du service
: recours aux enchères inversées optimal mais rare
•
Limites et les risques (avérés ou potentiels) :
– Règles de non-discrimination et de concurrence
– Effets d’aubaine
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
18
Effets distributifs
•
Résultats :
– Co-bénéfices effectifs ou théoriques : REDD, PSE dans les pays en développement,
APA, exploitation commerciale des espaces protégés (GCRN)…
– Concentration des droits et exclusion par la participation, les coûts d’entrée, les droits
fonciers, la norme…
– Largement liés aux choix de politiques publiques
• Allocation initiale des droits
• Niveau du paiement ou taxe
Partage de
la rente
• Outils redistributifs
• Segmentation des marchés
•
Limites et les risques (avérés ou potentiels) :
– Dépendance
– Acceptabilité sociale de certains payements pour « ne pas faire » ?
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
19
Quelques éléments transversaux
•
Des outils en général mixtes ou articulés : le volet économique favorise
l’efficacité ou l’acceptabilité d’un dispositif aux multiples dimensions
•
Des résultats environnementaux, économiques et distributifs très dépendants
de la régulation publique et de la disponibilité d’informations régulièrement
actualisées
•
Nécessité de procéder à des réajustements périodiques
•
Souvent plusieurs niveaux de gouvernance : question clé de l’articulation entre
l’échelle qui contrôle les pressions et celle qui bénéficie des services
•
Des coûts de transaction souvent élevés : comment les minimiser ?
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
20
Perspectives en France : principaux enjeux
– Assurer les continuités écologiques (trame verte et bleue)
– Étendre le réseau des aires protégées
– Améliorer la mise en œuvre des mesures compensatoires
– Renforcer la lutte contre les pollutions diffuses
– Favoriser le développement d’une agriculture et d’une sylviculture durables
– Limiter les pressions sur les habitats notamment en réduisant l’étalement
urbain
– Valoriser et protéger la mer et ses ressources
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
21
Pistes en réflexion
•
Mesures fiscales : renforcement de l’information ; accompagnement les
politiques récentes (fiscalité de l’urbanisme, Grenelle de la mer, TVB) ;
extension de la couverture des dommages diffus ?
•
Eco-conditionnalité : PAC, PCP, etc.
•
Réforme des subventions dommageables : Saisine du CAS.
•
Paiements pour services environnementaux : PAC, REDD, action
extérieure de la France…
•
Servitudes conventionnelles et bail environnemental : quelles évolutions
juridiques ?
•
Banques de compensation : en expérimentation
•
QIT : quelles perspectives dans le cadre de la réforme de la PCP ?
•
Accès aux ressources génétiques et partage des avantages issus de
leur utilisation : négociations internationales et échanges nationaux
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
22
La biodiversité : un objet complexe
Cf. J.M. Salles :
•
« La biodiversité est attachée à des territoires, sous le contrôle des États
ou de particuliers. Sa valeur de bien public est complexe. Elle est un
bien public local ou régional (aménités, services écologiques, input
public pour attraction touristique, assurance). Elle contribue également à
la fourniture de biens publics globaux (conservation d’un pool génétique,
contribution au climat, etc.). (…)
•
Les qualifications d’exclusion et de rivalité ne sont pas toujours
intrinsèques au bien considéré : elles évoluent avec la demande sociale
(démographie, socio-économie), le progrès technologique, la structure
des incitations, la réglementation, etc. Par exemple pour la biodiversité :
la construction de la notion de « ressources génétiques »
•
La biodiversité, un objet complexe pour l'évaluation, comme pour la mise
en place d'outils visant sa préservation
21/09/2010
Commission des comptes et de l’économie de l’environnement
23