Note de positionnement sur la domiciliation administrative
Transcription
Note de positionnement sur la domiciliation administrative
Note de positionnement sur la domiciliation administrative des personnes sans domicile stable Décembre 2014 Préambule : Evolutions juridiques domiciliation : de la Si la loi n°2007-290 instituant le droit au logement opposable (DALO) avait permis une première clarification du dispositif de domiciliation, la loi n° 2014366 du 24 mars 2014 pour l'Accès au Logement et un Urbanisme Rénové (ALUR) a impulsé les modalités de simplification des règles de ce dispositif, et un renforcement de son pilotage. Cependant, après le vote définitif de la loi, la domiciliation universelle n’a pas été retenue. Seules les domiciliations généralistes et AME seront unifiées selon l’article 46 de la loi. En pratique, cette évolution législative permettra l’utilisation d’un formulaire cerfa unique simplifié pour la domiciliation AME et généraliste. Textes de référence : - articles L. 264-1 à L. 264-9 ; articles D. 264-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles ; - article 51 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale; - décret n°2007-893 du 15 mai 2007 relatif à la domiciliation des personnes sans domicile stable ; - décret n° 2007-1124 du 20 juillet 2007 relatif à la domiciliation des personnes sans domicile stable ; - arrêté du 31 décembre 2007 fixant le modèle du formulaire « attestation d’élection de domicile » délivré aux personnes sans domicile stable - loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'Accès au Logement et un Urbanisme Rénové (ALUR) 1 1 Cf. CASF – Articles L264-1 & suivants Dans le cadre de la simplification de la domiciliation, incluse dans la loi ALUR, et de la préparation des schémas départementaux, la FNARS Ile-de-France souhaite rappeler que la domiciliation administrative des personnes sans domicile stable est un droit1, dont la mise en œuvre conditionne l’exercice effectif de l’ensemble des droits qui leur sont reconnus. L’état actuel de la domiciliation administrative nécessite davantage de précisions, en ce qui concerne son pilotage et son champ d’application : périmètre, publics, organismes domiciliataires, et une coordination à l’échelle départementale et régionale. La situation actuelle contribue à entraver la bonne mise en œuvre de principes pourtant défendus et rappelés dans le Plan de Lutte contre la Pauvreté et pour l'Inclusion Sociale, adopté par le Comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE), le 21 janvier 2013. La FNARS IdF, en lien avec le travail engagé par le siège, a mené plusieurs recherches pour mieux comprendre le processus de domiciliation. Quelles sont les difficultés rencontrées sur le terrain et quelles sont nos propositions afin d’améliorer l’application de ce droit si important pour l’insertion des personnes en situation d’exclusion sociale ? Par cette note, la FNARS IdF entend apporter des éléments de réflexions et d’actions visant à améliorer les champs de la domiciliation. Des efforts doivent être fournis tant du côté institutionnel qu’associatif, pour parvenir à une situation où toute personne ayant besoin d’une domiciliation puisse l’obtenir et se voir reconnaître ses droits par la suite, dans le respect du principe d’équité entre les publics. Pourquoi faut-il revoir le fonctionnement actuel de la domiciliation ? 1. Parce que la domiciliation est un droit fondamental pour les personnes sans domicile stable et qui n’est pas toujours accessible : C'est un point de départ, ou de nouveau départ, qui conditionne l'accès à de nombreux droits. Les adhérents de la FNARS IdF sont quotidiennement confrontés aux effets pervers d'un accès restreint à la domiciliation : le recours à des « marchés parallèles » pour trouver des attestations, la remise en cause du principe d’inconditionnalité de l'accueil et d'égalité de traitement et enfin des ruptures de droits. En ce sens, les multiples entraves à l’exercice du droit entretiennent le non-recours et, ce faisant, font obstacle à la lutte contre les exclusions. La domiciliation est bien plus qu’une adresse pour recevoir du courrier, c’est une condition forte pour exister, être connu et reconnu. Elle offre également aux intervenants sociaux une occasion privilégiée de nouer un premier lien avec des personnes parfois isolées. La domiciliation permet à toute personne sans domicile stable de disposer d'une adresse administrative où recevoir son courrier. Cette adresse lui permet, dans un second temps, de faire valoir des droits et prestations. Pour les plus exclus, disposer d'une domiciliation administrative symbolise la reconnaissance de l’appartenance à un territoire. Ainsi, toute personne dépossédée d'adresse a légitimement le droit d’avoir accès à un service de domiciliation si elle en exprime le besoin. Si la possession d'une adresse peut être un préalable exigé par les administrations publiques ou les organismes sociaux en vertu du principe déclaratif de l'adresse postale2, la disposition d'une boîte aux lettres, accessible, est indispensable pour les personnes, afin qu'elles soient en mesure de faire les démarches suivantes (liste non exhaustive) : Etablissement d'une pièce d'identité Demande d'asile Accès à la couverture maladie Ouverture de compte bancaire Demande de logement social Demande de prestations sociales Inscription sur les listes électorales Droits civiques/ civils Déclaration de revenus Régularisation du séjour… 2 Décret n°2000-1277 du 26 décembre 2000 portant simplification de formalités administratives garantit le principe déclaratif en matière de domicile dans son article 6. 2 2. Parce que la domiciliation est difficile d’accès pour plusieurs publics : L’enquête menée en 2014, en région, par la FNARS IdF, permet également de souligner que les inégalités d’accès à la domiciliation sont fonction des publics et des territoires. Les Roms, les gens du voyage, les réfugiés, les migrants, rencontrent davantage de difficultés pour se faire domicilier. Au-delà des publics, on observe également des inégalités territoriales ; certains départements étant mieux dotés que d’autres. Les gens du voyage : l’exemple des gens du voyage est assez alarmant, dans la mesure où ce public éprouve beaucoup de difficultés à se faire domicilier. Selon la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969, les gens du voyage qui sont rattachés à une commune, élisent domicile dans cette commune. Pour bénéficier de prestations sociales, ils peuvent, s’ils le souhaitent, élire domicile auprès d’un organisme domiciliataire dans la commune de leur choix, autre que la commune de rattachement. Dans la réalité deux difficultés se posent : la première est que les communes sont en général réticentes à procéder à l’enregistrement des gens du voyage dans les CCAS. La seconde est de changer de structure domiciliataire, du fait de la grande mobilité de cette communauté. Les demandeurs d’asile : les associations effectuant de la domiciliation pour les demandeurs d’asile, quant à elles, sont présentes sur chacun des départements. On peut saluer l’existence d’un financement spécifique, accordé par l’OFII, mais celui-ci contraint les partenaires financés à se concentrer sur les personnes en début ou en cours de procédure, ce qui exclut les demandeurs d’asile qui ont reçu une décision définitive, voire les personnes en procédure prioritaires qui ont eu une décision en première instance. Les demandeurs d’asile perdant leur hébergement en cours de procédure, les personnes déboutées, réfugiées ou sollicitant un réexamen de leur demande d’asile, sont donc obligés de solliciter les rares associations agréées pour la domiciliation asile mais non conventionnées par l’OFII et qui n’ont pas toujours les moyens de pourvoir aux besoins. La continuité de la domiciliation pour ces personnes n’est pas garantie : une fois radiées des organismes conventionnés avec l’OFII, elles peinent à trouver une domiciliation, car qu’elles soient en situation régulière ou non, elles restent dans leur grande majorité sans domicile stable. Pour rappel : une réforme de l’asile a été engagée par l’Etat, la domiciliation asile risque d’être impactée par certaines évolutions juridiques. La mise en place de critères de sélection des publics : certaines associations domiciliataires ont de plus en plus recours à des critères de sélection qui peuvent inclure l’attache territoriale, la possession d’un titre de séjour, la situation de la personne etc. Cette tendance s’explique par le conventionnement avec des communes, par délégation de service public, pour assurer un service de domiciliation. Elles appliquent alors les critères de rattachement à la commune, dont la multiplication tend à éloigner de la domiciliation les personnes les plus contraintes à la mobilité, comme celles qui sont hébergées par le 115. 3. Parce que le dispositif est essentiellement porté par les associations : Les associations restent les principaux acteurs de la domiciliation en Ile-de-France. Elles y réalisent 83% des domiciliations (selon l’étude de l’IAU, 2009). Cependant, elles ne peuvent plus, seules, faire face à l’accroissement des demandes de domiciliation administrative. Si les CCAS/CIAS ont pu localement augmenter le nombre d’élections de domicile, en vertu, notamment, de l’obligation issue de la loi DALO de 2007, les refus de procéder à des élections de domicile au motif d’un rattachement insuffisant à la commune restent encore trop nombreux. 3 Les associations qui ont choisi d’assurer un service de domiciliation exercent leurs missions dans des conditions de plus en plus difficiles du fait de : l’accroissement des demandes qui génère une sélectivité et des tensions de locaux non adaptés du manque de moyens humains et matériels pour mener à bien la gestion quotidienne du service. Le nombre d’associations qui ferment leur service de domiciliation ou suspendent fréquemment les inscriptions ne cesse d’augmenter, alors même que les possibilités de réorientation des personnes se réduisent. 4. Parce que les moyens alloués sont insuffisants pour mener à bien cette activité : Les agréments permettant de délivrer des attestations de domiciliation ne s’accompagnent, généralement, d’aucune ligne budgétaire dédiée. Les rares financements attribués restent insuffisants pour assurer la mise en œuvre des missions de domiciliation dans des conditions satisfaisantes. De plus, les dépenses de fonctionnement liées à ces services restent principalement à la charge des associations. Les associations domiciliataires n’ont pas toujours les moyens de s’équiper en matériel informatique ou de logiciels, pourtant nécessaires au maintien et à l’amélioration de ce service. Aujourd’hui, peu de communes ont pu financer des travaux de rénovation de locaux, qui pourraient pourtant améliorer l’accueil des bénéficiaires, l’organisation des services et les conditions de travail des salariés et des bénévoles des associations. 5. Parce que la coordination et le pilotage doivent être renforcés : Sur plusieurs territoires de la région capitale, en l’absence d’une instance locale de pilotage et de coordination, rôle censé être assuré par l’Etat, les associations domiciliataires tentent de faire entendre leur voix et de s’organiser comme elles le peuvent entre elles. La répartition de l’offre de services domiciliataires n’a été que trop peu abordée localement, et ce, même dans les instances où le sujet aurait dû être traité, à savoir les Comités Départementaux de Veille Sociale. Dans de nombreux départements franciliens, les listes des organismes domiciliataires ne sont pas actualisées ni diffusées, alors même que la coordination territoriale est une mission initialement confiée aux services déconcentrés de l’Etat3. Le Plan Pluriannuel de Lutte contre la Pauvreté et pour l’Inclusion propose une remobilisation des Préfets sur la question de la domiciliation. La circulaire du 7 juin 2013 a précisé sa mise en œuvre par la mise en place, avant la fin 2014, de schémas départementaux de la domiciliation. Ces schémas incluent en amont une phase de concertation avec l’ensemble des organismes domiciliataires ; les associations devront donc être pleinement associées à ces états des lieux et, par la suite, à l’animation de ces schémas. 3 Article D264-14 du CASF 4 Quelles sont nos propositions ? La Fnars IdF a piloté un groupe de travail pour établir un constat et faire des propositions d’amélioration de ce dispositif. Voici les principales recommandations : 1. Augmenter l’offre et assurer un accès égal à la domiciliation : Il est urgent d’augmenter l’offre actuelle afin d’assurer une couverture territoriale suffisante pour mieux répondre aux besoins des personnes. La répartition doit se faire d’une manière équitable entre CCAS (obligation légale) et associations agréées. Le Préfet de région doit inciter les communes/départements qui ne remplissent pas leur obligation à fournir davantage de domiciliation. Les personnes concernées doivent être mieux informées et accompagnées dans la démarche, par la mise en place de lieux d’accueil et d’information, d’une page web et un répertoire accessible des structures domiciliataires dans le département. Elles doivent aussi mieux connaître les critères de refus de domiciliation, qui doivent être systématiquement motivés et écrits, que ces refus émanent des CCAS ou des associations. 2. Mettre en place, rapidement et régulièrement, un comité de pilotage à l’échelle départementale et régionale : La coordination territoriale est une mission de l’Etat, comme le rappelle l’article 264-14 du CASF, les Préfets assurent sa mise en place et le « bon fonctionnement du service en matière de domiciliation ». Cette instance se doit de réunir régulièrement les services de l’Etat, les CCAS, les associations et administrations concernées (Préfecture, CAF, CPAM, etc.) de manière à réaliser un état des lieux précis, mieux répartir l’offre et accompagner les acteurs domiciliataires dans leurs missions. Nous demandons l’application de la circulaire du 7 juin 2013, qui mandate les Préfets pour la réalisation de diagnostics territoriaux qui préfigurent l’établissement des schémas, dont ils devront en assurer un suivi annuel. Ce travail doit être intégré au Plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD). 3. Rendre effective la mission de domiciliation dans les centres d’hébergement et assurer un service courrier pour les hébergés : Comme le précise la circulaire N°DGAS/MAS/2008/70 du 25 février 2008, les centres d’hébergement de stabilisation, de réinsertion sociale, ou d’urgence, doivent assurer les missions qui sont les leurs en matière de domiciliation des personnes hébergées, si l’hébergement entraine une prise en charge stable par application du principe de continuité. Pendant la durée de leur séjour, celles-ci doivent pouvoir recevoir et avoir accès à leur courrier à l’adresse du centre d’hébergement. Pour rappel, les centres d’hébergement n’ont pas besoin d’un agrément, ni de délivrer une attestation de domiciliation. Ils doivent juste s’organiser pour assurer la distribution du courrier aux personnes hébergées et délivrer une attestation d’hébergement. Celle-ci permet aux personnes de justifier officiellement de leur adresse. 5 4. Faire de la domiciliation un service de proximité : Mettre à disposition des personnes ayant besoin d’une domiciliation administrative un véritable service de proximité. La loi DALO allait dans ce sens en obligeant les CCAS à domicilier les personnes ayant un lien avec leur commune. La notion de lien avec la commune est définie par : l’exercice d’une activité professionnelle sur le territoire, le bénéfice d’une action d’insertion, l’exercice d’une autorité parentale sur un enfant qui y est scolarisé, la présence de liens familiaux, l’hébergement chez une personne demeurant dans la commune, les démarches effectuées auprès de structures institutionnelles ou associatives de la commune. Pour les personnes qui ne peuvent pas être domiciliées par le CCAS de la commune, il est nécessaire d’engager une réflexion autour de la création de services ou plateformes de domiciliation à vocation départementale, centrés sur les publics pour lesquels la notion de liens avec la commune a un effet d’éviction et d’exclusion. 5. Diversifier les entités qui pourraient délivrer des attestations de domiciliation : La domiciliation devrait pouvoir être portée par un nombre d’acteurs plus diversifiés, pour répondre à une demande toujours plus importante et proposer des réponses adaptées aux territoires. À ce titre, la FNARS IdF propose une diversification des entités qui pourraient délivrer des attestations et assurer ce service, notamment pour les personnes qui ne sont pas en demande d’un accompagnement social. Les établissements hospitaliers ou La Poste pourraient être des relais publics, qui auraient également l’avantage de ne pas être connotés « secteur social ». Des pratiques inspirantes existent d’ores et déjà, à l’instar de la Seine-Saint-Denis où un hôpital porte un service de domiciliation à Saint Denis, ou des Yvelines où les services sociaux du Conseil Général domicilient pour les bénéficiaires du RSA sans domicile. Dans cette perspective, des partenariats entre les services publics et les organismes domiciliataires pourraient être envisagés pour l’accompagnement social des personnes en ayant besoin. 6. Clarifier et évaluer les financements liés à l’activité de domiciliation : Un service de qualité ne peut être délivré sans financement ad hoc. S’agissant des activités de domiciliation, fortement consommatrices en temps de travail, cette question demeure problématique, dans la mesure où les financements alloués, lorsqu’ils existent, sont très réduits et, le plus souvent, quasiinexistants. La Fnars IdF demande, donc, à ce que les lignes budgétaires allouées à cette mission soient clairement énoncées, pérennes et à la hauteur des besoins. Pour pallier l’insuffisance, voire l’absence de financement, les structures domiciliataires sont obligées de faire un transfert de charge ; le service de domiciliation pèse ainsi sur l’ensemble de la structure et mobilise beaucoup de personnes, les obligeant parfois à recourir à des bénévoles. L’état précaire de certaines structures risque de les décourager de proposer cette activité, ce qui pourrait avoir de graves conséquences sur l’avenir de ce service et sur l’exercice de ce droit. Il nous semble donc important d’évaluer les coûts pour définir des références de financements afin de soutenir l’activité de l’organisme domiciliataire. 7. Améliorer la qualité de la domiciliation au sein des structures : Une modernisation de la gestion du service de domiciliation s’impose pour tous. Il faut faciliter la tâche des personnes en charge de la domiciliation, et assurer un service de qualité aux bénéficiaires. 6 Cela passe, par exemple, par la mise en place d’un outil informatique simple d’utilisation facilitant la gestion et le tri du courrier. La modernisation du service de domiciliation passe également par la mise en place de « coffres-forts numériques » dans les accueils de jours. En effet, il a été mentionné la difficulté face à la perte de documents importants (Préfectures ou Hôpital) par les bénéficiaires. Un coffre-fort numérique permet de sauvegarder une version originale du document en format numérique. Il faudrait également prévoir des locaux adaptés à cette activité, des temps d’accompagnement, une aide à la lecture et la possibilité de traduction des courriers officiels importants, liées aux démarches administratives ou d’accès aux droits ou à la santé, pour les personnes qui ne maîtrisent pas la langue française. Les associations jouent un rôle majeur pour assurer les services de domiciliation en Ile-de-France. Cependant, les associations domiciliataires ne peuvent contribuer seules à la professionnalisation des activités de domiciliation sans le soutien financier nécessaire. La question du financement (proposition N°6) se pose d’autant plus, lorsque la professionnalisation des services de domiciliation (Proposition N°7) est mise en avant dans la réforme de la domiciliation. 8. Favoriser la reconnaissance de la domiciliation et développer des sessions de formation/sensibilisation : La domiciliation administrative associative ne peut être considérée comme une « sous domiciliation ». La domiciliation délivrée par un organisme agréé vaut de plein droit une attestation délivrée par un CCAS/CIAS. Actuellement, plusieurs associations ont des difficultés à faire reconnaître la valeur des attestations qu’elles délivrent, pendant la durée de leur validité (1 an), par des services préfectoraux ou municipaux. Il faut renforcer l’information auprès des services/administrations pour qu’ils disposent de la liste des associations agréées et reconnaissent ainsi la valeur d’une attestation de domiciliation délivrée par une association agréée. Des sessions de formation doivent être organisées pour les agents des Préfectures et les grandes administrations, notamment, sur le volet juridique et sur les droits ouverts par une attestation de domiciliation. CONCLUSION Nous invitons les services de l’Etat à réunir rapidement les acteurs de la domiciliation et leurs partenaires, pour concevoir les modalités et les moyens d’une organisation efficace de la domiciliation afin d’établir un Schéma de la domiciliation dans les 8 départements franciliens. FNARS Ile-de-France 7 26 bis, rue de Saint-Pétersbourg – 75008 Paris 01 43 15 80 10 - 01 43 15 80 19 [email protected]