Contribution - CCI Bayonne Pays Basque

Contribution de la CCI de Bayonne Pays
basque au projet de création d’une
collectivité territoriale pour le Pays
basque
Présentée en Assemblée générale le 05 octobre 2012
Et après un vote à bulletins secrets approuvée par les membres titulaires de
la CCI à 86.3%.
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Introduction
1. Rappel des initiatives prises et des positions tenues par la Chambre de Commerce et
d’Industrie de Bayonne Pays basque sur cette question
a. 1836 et le mémoire au Roi
b. 1947 et la création de la CCI de Pau Béarn
c. 1975 et la création de l’association pour un nouveau département
d. 1994 et le vote de l’assemblée plénière
e. 2001 et le colloque Futuribles
2. Les faits marquants qui confirment la nécessaire régularisation institutionnelle du Pays
basque
a. La promesse est partiellement tenue : un contenu sans contenant
b. La disparition des Pays et la fragilisation du dispositif local
c. L’évolution des compétences des collectivités et l’acte III de la décentralisation
d. Le consensus politique local : une donne nouvelle
e. La paix en Euskadi et l’émergence de l’euro région
3. Cinq principes fondateurs de cette collectivité territoriale
a. Le principe de réalité
b. La légitimité par le suffrage
c. La simplicité institutionnelle sans fiscalité supplémentaire
d. L’interdépendance et la légitimation croisée
e. L’articulation des compétences
4. La proposition de la Chambre de Commerce et d’Industrie de Bayonne Pays basque
a. Le format institutionnel : un Conseil général à statut particulier
b. Les effets directs et collatéraux à la création du Conseil général à statut particulier
5. Quelle architecture opérationnelle pour cette collectivité ?
a. Les compétences « ordinaires »
b. Quelles compétences additionnelles?
c. Les modalités d’exécution des compétences
d. Schéma de pilotage des compétences additionnelles
Conclusion
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Introduction
Acteur du développement économique du Pays Basque, à l’origine de
réalisations majeures dans les domaines de l’accompagnement des filières
économiques, de la formation et des infrastructures, la Chambre de Commerce
et d’Industrie de Bayonne Pays Basque se devait de prendre position dans le
débat institutionnel ouvert par le Conseil des Elus et le Conseil de
Développement, dont elle est un membre fondateur et actif. Cette contribution
s’imposait d’autant plus que notre Chambre de Commerce et d’Industrie est
l’une des rares institutions publiques à couvrir la totalité du territoire Pays
Basque.
Plus qu’une prise de position en faveur de la création d’une collectivité
territoriale, prenant la forme d’un Conseil Général à statut particulier, le
présent document se veut une analyse approfondie et argumentée d’un mode
de gouvernance d’un territoire qui, depuis 20 ans, a montré sa capacité à se
doter d’un projet de développement.
La proposition de la Chambre de Commerce et d’Industrie de Bayonne Pays
Basque s’appuie sur l’histoire, qui témoigne de la constance des positions des
chefs d’entreprises, membres élus de la Chambre de Commerce et d’Industrie
de Bayonne Pays Basque depuis 1836 (chapitre 1). Elle s’appuie surtout sur les
évolutions récentes de notre environnement socio-économique, qui
constituent autant de raisons en faveur d’une reconnaissance institutionnelle
du Pays Basque (chapitre 2).
Notre proposition, explicitée dans les chapitres 4 et 5, respecte cinq principes
fondateurs (chapitre 3), parmi lesquels celui de s’inscrire dans le cadre
institutionnel actuel, sans rajouter de strate supplémentaire et à périmètre
fiscal égal.
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1. Rappel des initiatives prises et des positions tenues par la Chambre
de Commerce et d’Industrie de Bayonne Pays basque sur cette
question
Depuis son origine, la Chambre de Commerce et d’Industrie de Bayonne Pays
basque s’est toujours positionnée en faveur d’une reconnaissance
institutionnelle du Pays basque
La CCI de Bayonne Pays basque, l’une des plus anciennes de France puisqu‘elle
a été créée en 1726, a défendu avec constance la formation d’un nouveau
département dont la préfecture serait Bayonne.
a/ La première initiative date de 1836
Elle prend la forme solennelle d’un « Mémoire au Roi » que rédige notre
compagnie consulaire avec l’appui de 904 signataires dont les représentants
de la CCI mais aussi de nombreux Elus, Procureur, Président du tribunal civil,
Pairs de France….
b/ Nouvelle initiative en 1947.
A l’occasion de la création de la CCI de Pau le projet de nouveau département
ressurgit. Dans le pacte signé entre notre CCI et Mr Sallenave, maire de Pau, ce
dernier s’engage à défendre ledit projet.
c/ L’année 1975.
La revendication d’un nouveau département est relancée et notre Compagnie
consulaire ouvre largement le débat, élabore un argumentaire et suscite la
création d’une association qui rassemble élus et socioprofessionnels. Cette
démarche aboutira à des mesures de déconcentration administrative au profit
de Bayonne.
d/ L’initiative des 3B : une région regroupant la Bigorre, le Béarn et le
Pays basque
Le 27 juin 1994, suite aux initiatives de Michel Inchauspé, député et ancien
ministre, l’assemblée plénière de notre CCI se prononce à 86.3% en faveur de la
création d’un nouveau département.
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e/ En avril 2001
Dans le cadre du colloque intitulé « Quelle formule de territoire pour le Pays
basque » tenu à Paris au siège de Futuribles International, et présidé par
Jacques Delors, ancien président de la Commission européenne, les
représentants de la CCI affirment :
« Pour gérer notre dynamisme, nous avons besoin d’une institution qui mette
en valeur l’ensemble des atouts du Pays basque. Pour reconnaitre et identifier
une région, il faut que celle-ci soit reconnue et puisse se démarquer avec ce qui
fait son originalité »
« Lorsque sur un territoire se retrouvent trois éléments à savoir un sentiment
d’appartenance, un projet de développement partagé, une dynamique
économique, sociale et culturelle, on ne doit pas s’étonner que cela génère,
dans la conscience collective, une demande de « reconnaissance ».
Mais aussi :
« Pourtant toute concertation et coopération reposent sur un préalable
absolu : celui d’être un sujet (disposant d’aptitudes à décider même
partiellement) reconnu comme tel par son interlocuteur. C’est ce qui
conditionne la capacité à construire des alliances et à contracter avec ses
pairs ».
Puis enfin :
« …. En troisième et dernière conclusion : la revendication institutionnelle peut
se résumer à une exigence somme toute banale : une chaise légitime (vue de
l’extérieur) et légale (vue de l’intérieur) pour le porte-parole du Pays basque à
la table de toutes les négociations qui concernent le Pays basque, ses citoyens,
son territoire. »
Pour la Chambre de Commerce et d’Industrie de Bayonne Pays basque l’heure
est venue de passer aux actes et de donner enfin une identité institutionnelle
au Pays basque d’autant qu’en tant qu’acteurs du territoire nous avons – avec
tous les autres acteurs publics et privés - collectivement prouvé notre capacité
de travail collaboratif et notre aptitude à nouer des alliances avec nos
partenaires, y compris très au-delà de nos frontières naturelles.
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Un proverbe anglais traduit le sentiment général: « if you are not at the table,
you are on the menu »
Un proverbe basque résume la demande: “izena duenak, izana du”
2. Les faits marquants qui confirment la nécessaire régularisation
institutionnelle du Pays basque
a/ La promesse est partiellement tenue : un contenu sans contenant
Depuis de longues années, le débat institutionnel se heurtait à l’hostilité de
certains acteurs publics ou institutionnels au motif apparent que le contenant –
le format juridique de l’institution - ne devait pas masquer le contenu - le
projet du territoire.
Or, depuis l’approbation par le Conseil de développement en octobre 1996 puis
par le Conseil des Elus en février 1997 du premier schéma d’aménagement et
de développement du Pays basque, d’autres travaux à caractère stratégiques et
opérationnels sont venus enrichir et compléter le projet du territoire avec
l’approbation et l’implication de toutes les parties prenantes y compris les
acteurs institutionnels opposés à toute évolution juridique du Pays basque.
Cette approbation a donné naissance à deux innovations singulières
reconnues au plan national :
et
 L’attribution du label « Pays » au Pays basque, ouvrant la porte à
l’expérimentation d’une nouvelle forme de management territorial, en date
du 29 janvier 1997 par arrêté préfectoral au titre de l’article 22 de la Loi dite
loi Pasqua de 1995 instaurant les « Pays ».
 La signature de contrats spécifiques associant Etat, Région, Département
et collectivités locales avec ses volets de financements dédiés et de
gouvernance adaptée.
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La priorité accordée à l’approche stratégique de l’aménagement et du
développement du Pays basque, la diversité des problématiques analysées
enfin les aspirations des acteurs locaux réunis autour du dispositif Conseil des
élus/Conseil de développement appellent à une refondation du mode
d’organisation territorial.
En somme il s’agit désormais d’identifier et de mettre en œuvre les contours
institutionnels qui viendront habiller les projets majeurs du territoire
b/ Les effets de la disparition des « Pays » et la fragilisation du
dispositif local
A l’issue d’un débat législatif portant sur la réforme des collectivités, la loi
n°2010-1653 du 16 décembre 2010 a validé la disparition des « pays » et
partant des conseils de développement.
Cette nouvelle configuration modifie le paysage local et accélère la nécessité
d’une régularisation institutionnelle du Pays basque puisqu’aucun adossement
juridique ne vient sécuriser le Conseil des Elus dans sa mission d’élaboration et
de pilotage des politiques publiques sur le Pays basque. Elle entérine
également la disparition du Conseil de Développement.
Un contenu sans contenant, un projet territorial sans portage institutionnel
explicite et légitime c'est-à-dire avec ses propres moyens d’action, c’est une
démarche locale d’un grand intérêt mais sans pérennité.
c/ L’évolution des compétences des collectivités et l’acte III de la
décentralisation
La Loi du 16 décembre 2010 visait à mettre à plat le champ de compétences
dévolues aux collectivités territoriales et à préciser les articulations entre les
collectivités. C’est aussi cette Loi qui entérine la disparition des « Pays ».
Initialement prévue pour être opérationnelle au 1er janvier 2015, cette Loi
prévoyait plusieurs dispositions importantes:
 Dès le 1er janvier 2015, seule la commune conservera sa clause de compétence
générale.
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 Les métropoles disposeront, elles, de compétences élargies en matière de
développement économique, d'urbanisme, d'habitat, de transport et d'infrastructures,
d'éducation, dont certaines par transfert des départements et des régions.
 L'Etat pourra aussi transférer ses compétences en matière de grands équipements ou
d'infrastructures à la demande des métropoles.
 Compétences exclusives pour les départements et régions. Et pourront, "par
délibération spécialement motivée", se saisir de tout objet d'intérêt départemental ou
régional pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique
(collectivité ou Etat), ce qui est, au final, la définition de la clause de compétence
générale.
 Le conseiller territorial représentera simultanément le département et la région.
 Le partage de compétences est prévu, entre les niveaux de collectivités, dans les
domaines du tourisme, du sport et de la culture.
 Les départements et les régions pourront élaborer un projet de schéma d'organisation
des compétences et de mutualisation des services. Le schéma adopté permettra des
financements croisés.
 Tous les six ans, la répartition des compétences pourra être redéfinie.
Avec l’élection d’un nouveau Président en mai 2012 et l’installation de la
nouvelle majorité à l’assemblée, une initiative de renforcement de la
démocratie territoriale est engagée. C’est l’acte III de la décentralisation.
Initiée par le Sénat, cet acte III vise à rabattre les cartes de l’organisation
administrative française et les compétences dévolues à chaque échelon
territorial. Etabli sur un calendrier relativement strict, cet acte III doit aboutir à
la rédaction d’un projet de Loi organique.
C’est dans ce contexte que le Conseil des élus a proposé une voie de
reconnaissance de la spécificité du Pays basque.
d/ Le consensus politique local : une donne nouvelle
Avec la disparition du label « Pays » et la réflexion engagée sur de nouveaux
modes d’organisation territoriale, le Conseil de développement a engagé un
travail très approfondi sur les scénarii et formats juridiques qui pourraient
s’appliquer au Pays basque.
Le rapport de synthèse indique : « Sur la base des conclusions de ces travaux,
les débats au sein du Conseil des élus et du Conseil de développement ont mis
en évidence que le mode d’organisation actuel du Pays basque le limite à une
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mission d’étude, de concertation et d’animation territoriale. Pour assurer la
mise en cohérence des politiques publiques et coordonner les outils
opérationnels, une structure publique est nécessaire….
La majorité des élus et acteurs de la société civile partagent cette nécessite de
franchir un nouveau cap pour apporter au territoire les moyens de ses
ambitions. »
L’ensemble de ces travaux et les recommandations qui en résultent - une
collectivité territoriale à statut particulier agissant prioritairement sur dix huit
champs de compétences identifiées - ont été approuvées le 05 avril 2012 à la
quasi-unanimité des 102 représentants de la société civile et des acteurs
économiques.
Le Conseil des élus s’est donc saisi de cette proposition et a engagé un
processus de consultation interne de ses membres.
Adoptée par l’Assemblée générale du Conseil des élus le 06 septembre 2012, la
contribution des forces politiques du Pays basque aux Etats généraux de la
démocratie territoriale précise :
« 1- Le Conseil des élus du Pays Basque, avec l’appui du Conseil de
développement, invite le Sénat - dans le cadre des « états généraux de la
démocratie territoriale » - et les instances nationales chargées de préparer
l'acte III de la décentralisation, à examiner l’hypothèse d’une collectivité
territoriale pour le Pays Basque.
2- Le Conseil des élus du Pays Basque, avec l’appui du Conseil de
développement, demande au Gouvernement que la future loi de
décentralisation prévoit un volet Pays Basque, ouvrant la possibilité de
poursuivre et de concrétiser les réflexions engagées à ce jour, pour doter le
territoire d'un mode d'organisation et de gouvernance novateur à même de
répondre aux enjeux actuels et futurs et, à court terme, de préparer le
prochain contrat territorial.
3- Le Conseil des élus, avec l’appui du Conseil de développement, est prêt à
participer le moment venu aux réflexions et travaux préparatoires à
l’élaboration des textes qui, directement ou non, intéresseront le devenir du
Pays Basque. »
Cette décision du Conseil des Elus du Pays Basque, appuyée par le Conseil de
Développement, témoigne d’un consensus en faveur du dépassement du mode
de gouvernance actuel et de la création d’une collectivité territoriale.
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e/ La paix en Euskadi et l’émergence d’une nouvelle euro-région
Enfin, la paix en Euskadi constitue également un facteur déterminant pour
l’avenir du Pays basque.
Pendant de trop longues années, la situation de violence en Euskadi a suscité
de profonds traumatismes dans les milieux politiques, sociaux mais aussi
économiques. Et, en Pays basque nord, nous n’avons pas échappé aux effets
directs ou collatéraux de cette situation.
Depuis peu, sous l’égide et le contrôle d’autorités et de personnalités
internationales, les conditions objectives de la paix sont réunies même si des
pas significatifs sont encore attendus et espérés.
La perspective d’une société enfin apaisée ouvre de nouveaux champs de
coopération et d’échanges dans lesquels le monde économique souhaite jouer
un rôle majeur et apporter sa contribution.
C’est également dans ce contexte nouveau que s’inscrivent les initiatives
locales ou régionales, publiques ou privées, visant à promouvoir et initier des
collaborations transfrontalières.
Ainsi, la création de la CCI transfrontalière Bihartean par les CCI de Bayonne
Pays basque et celle du Guipuzkoa ou la constitution du GECT entre le Conseil
régional d’Aquitaine et le Gouvernement autonome d’Euskadi participent de
cette nouvelle géographie territoriale qui ouvrent la voie à un renforcement
dans l’intensité des liens culturels, économiques et sociaux entre les deux
régions.
S’il appartient aux acteurs d’agir selon leurs spécialités, il est indispensable que
l’action transfrontalière rayonne sur tout le territoire et partant que le format
institutionnel retenu pour le Pays basque soit explicite afin d’assoir les
partenariats dans un encadrement sécurisé et fiable.
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3. Les cinq principes
territoriale
fondateurs
de
cette
collectivité
De notre point de vue, la nouvelle institution du Pays basque doit respecter
cinq principes qui nous apparaissent intangibles car sources et garanties de
légitimité, d’efficacité et de cohésion territoriale.
a/ Le premier principe est un principe de réalité.
Nous préconisons de choisir une option institutionnelle à effectivité immédiate
et dotée de compétences ordinaires équivalentes à celles d’une collectivité de
même rang, en France. Cela signifie que le format retenu devra être inscrit
dans le paysage réglementaire actuel ne nécessitant aucune innovation
juridique ni dispositif législatif ou constitutionnel particuliers.
Ainsi, notre proposition s’inscrit dans les travaux de l’acte III de la
décentralisation prévu à l’agenda parlementaire de cette fin d’année, lequel
crée l’opportunité de faire figurer le projet institutionnel du Pays basque dans
la rénovation ou la modernisation de l’architecture territoriale française.
Néanmoins, il appartiendra aux décideurs politiques en charge de cette
nouvelle collectivité de déterminer les compétences additionnelles qui
mériteraient d’être assumées au-delà de celles dévolues par la Loi pour tenir
compte des singularités du territoire basque.
b/ Le second de ces principes suppose de s’inscrire dans le cadre électif.
Le format juridique retenu pour cette collectivité devra puiser sa légitimité
dans le vote des électeurs du Pays basque. La sanction des urnes au suffrage
universel lui donnera le pouvoir d’agir au nom de son corps électoral.
En conséquence, nous réfutons toute figure institutionnelle qui serait un
organe de second degré, désigné par des grands électeurs ou par une partie
des électeurs du Pays basque.
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c/ Le troisième principe nous conduit à privilégier la simplicité institutionnelle
en évitant toute fiscalité supplémentaire.
En effet nous n’envisageons pas de plaider la création d’une nouvel organe
institutionnel qui viendrai s’empiler au mille-feuille institutionnel existant car il
aurait pour effets de créer une fiscalité additionnelle, de susciter de nouvelles
compétitions publiques et d’accentuer la confusion des responsabilités.
Aussi, nous préconisons un fonctionnement à périmètre fiscal identique à la
situation actuelle. Il en va de la responsabilité de tous les acteurs publics et de
l’engagement vers tous les contributeurs.
d/ Le quatrième principe auquel devra répondre cette nouvelle collectivité
est le principe d’interdépendance et de légitimation croisée.
Le Pays basque n’est un isolat territorial, dénué de relations avec les territoires
de proximité, régionaux, nationaux ou internationaux. Une nouvelle collectivité
qui ne prendrait pas en considération ses liens de dépendance avec ou sa part
contributive à l’extérieur serait irrémédiablement vouée à l’impuissance et
donc favoriserai l’appauvrissement et la marginalisation du territoire.
Par des liens organiques structurés, par des contractualisations pluri annuelles,
cette nouvelle collectivité doit assumer ses responsabilités et participer à la
structuration de collaborations institutionnelles plus vastes.
Nous considérons en effet que les démarches de gouvernance et de
management territorial qui ont été déployées à titre expérimental depuis 1992
par le Conseil des Elus ont montré toute leur pertinence et leur efficacité dans
la gestion des opérations d’intérêt public en organisant l’articulation des
différents échelons territoriaux : Communes, Communautés, de communes ou
Agglomération, Département, Région, Etat.
Cette singularité dans la gouvernance territoriale a donné naissance à des
contrats territoriaux signés avec toutes ces parties prenantes. En outre, ces
contrats ont permis de développer une ingénierie globale : de la coconception, à la co-gestion et la co-responsabilité des politiques publiques
portées par chaque échelon territorial selon ses domaines de compétences.
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Nous préconisons que les logiques de convention avec ses voisins territoriaux
et de contrat avec ses partenaires enfin que la méthode d’ingénierie globale
(conception/gestion et responsabilité partagées entre les parties signataires)
soient les fils directeurs dans le management et inspirent la conduite des
politiques publiques de cette institution nouvelle.
e/ Le dernier principe consiste à organiser l’articulation entre compétences
directes assumées par cette nouvelle institution et compétences partagées
avec d’autres institutions.
Force est de constater que les enjeux et les problématiques de développement
économique ou territorial constituent des systèmes complexes à multi entrées
et font donc appel à de nombreuses parties prenantes et mobilisent de
multiples spécialités.
Mais la complexité des systèmes ne doivent pas conduire à diluer ou
fragmenter les responsabilités dans la mise en œuvre des politiques publiques.
Aussi, nous veillerons à ce que les compétences dévolues à l’institution du Pays
basque soient explicitement identifiées et que le principe de subsidiarité soit
strictement appliqué.
Nous ne pourrons soutenir un scénario institutionnel conduisant au
chevauchement des compétences entre de multiples organes publics car nous
les savons source de coûts additionnels, de déséconomies d’échelle voire
d’impuissance publique.
Pour la Chambre de Commerce et d’Industrie de Bayonne Pays basque
l’équation institutionnelle qu’il faut désormais résoudre doit articuler exigence
de réalisme, prise en compte des interdépendances institutionnelles, relations
contractuelles avec les tiers publics, modération de la pression fiscale et
gouvernance opérationnelle fondée sur les spécialités.
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4. La proposition de la Chambre de Commerce et d’Industrie
de Bayonne Pays basque
Considérant les éléments précédents, renforcés par notre analyse de
l’environnement socio-économique local et global, nous formulons une
proposition relative au format juridique, au contenu opérationnel, enfin au
mode opératoire devant régir les relations entre cette institution et les acteurs
du territoire.
a/ Le format institutionnel : un Conseil général à statut particulier du Pays
basque
La CCI de Bayonne Pays basque considère que la figure institutionnelle la plus
adaptée au Pays basque est celle d’une collectivité territoriale de type Conseil
général auquel seraient adossées des compétences portant sur les singularités
du territoire ce qui en ferait une Collectivité Territoriale à Statut Particulier
(CTSP).
En effet, cette figure juridique répond au plus près aux attentes des forces
vives du territoire:
 Au titre de collectivité territoriale:
- Elle satisfait le besoin de reconnaissance institutionnelle qu’exprime le
Pays basque depuis plusieurs dizaines de décennies.
- Elle représente une institution locale au service d’un projet à impact
local
- Elle puise sa légitimité par le processus électif et sera donc
représentative des forces politiques du territoire.
- Elle s’inscrit dans le cadre réglementaire actuel. C’est donc une option à
effet immédiat. Par effet mécanique, cette option ne crée pas de
fiscalité nouvelle mais redéploye les ressources déjà collectées.
- Elle agit en partenaire dans son environnement institutionnel sur la
base de règlements partagés avec la région ou les collectivités locales.
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- Elle suscite la création d’instances para publiques dépendantes du
Conseil général ou du département répondant ainsi au plus près des
enjeux locaux
 Et au titre des aspirations des acteurs du territoire, ce qui en fait une
collectivité territoriale à statut particulier :
- Elle permet la gestion de compétences à impacts et enjeux locaux
comme la langue et la culture basques, le foncier, le développement
économique.
- Elle autorise la montée en puissance dans la gestion de compétences
additionnelles si les forces politiques locales et leurs partenaires en
conviennent.
- Enfin, par une meilleure articulation des différentes échelles de pilotage
de l’action publique, elle conduit à optimiser l’intervention publique et
à contenir la pression fiscale sur le territoire.
Selon les consultations juridiques réalisées, et en l’état actuel du droit des
collectivités, la création de cette collectivité territoriale au Pays basque
suppose :
 Un projet de Loi, porté soit par le gouvernement, soit par un/des
parlementaires portant Création de deux collectivités territoriales, en Béarn
et Pays basque. Et suppose l’examen par le Sénat en première lecture, si
cette proposition émane du Gouvernement
 Par ailleurs, le législateur peut solliciter l’avis de la population par le biais
d’un référendum de portée consultative et non décisionnelle.
 Enfin, au-delà des aspects règlementaires, une délibération de l’Assemblée
permanente du Conseil général actuel, validant le principe de création de
deux nouveaux Conseils généraux, l’un en Béarn, l’autre au Pays basque
viendrait naturellement conforter le projet de Loi.
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b/ Les effets directs et collatéraux à la création du Conseil général à statut
particulier du Pays basque
Les principaux effets institutionnels collatéraux de la création d’un Conseil
général à statut particulier au Pays basque sont de trois natures :
 La création de facto d’une institution identique sur la partie béarnaise.
Si le débat occupe l’actualité et mobilise toutes les forces politiques et
socio-économiques au Pays basque, il n’est pas de même intensité en
Béarn. Cependant, nous pouvons attester que les acteurs économiques
béarnais partagent notre vision et seraient favorables à la création d’une
entité territoriale qui leur permettrait de promouvoir une stratégie de
consolidation économique et d’accroitre l’attractivité de leur territoire.
 La création de facto de deux départements avec la désignation de deux
préfets accompagnés des directions et services associés.
Le couple institutionnel départemental étant constitué du Conseil général
et des services déconcentrés de l’Etat, dirigé par le Préfet sous l’autorité du
Préfet de région, il conviendra de créer un département et de nommer un
préfet.
Au regard de la bicéphalie historique du département des Pyrénées
atlantiques, la déconcentration des services de l’Etat sur Bayonne est
acquise même si certains services devraient être rééquilibrés sur la partie
basque (éducation nationale..). Dès lors, la désignation du sous-préfet de
Bayonne au rang de préfet serait une mesure concomitante à la création du
Conseil général à statut particulier.
 La création de facto d’organes publics ou associatifs dépendants de la
stratégie et des ressources financières du Conseil général à statut
particulier.
Nous faisons référence aux structures publiques administratives de l’Etat
que sont les chambres d’agriculture ou des métiers mais aussi aux
associations dirigées par les élus des conseils généraux comme le Comité
départemental du tourisme par exemple.
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5. Quelle architecture opérationnelle pour cette collectivité?
La plus value technique de cette nouvelle institution résultera de sa capacité à
porter des projets et les mener à bien. Cependant, aucun domaine d’action
n’est aujourd’hui orphelin et une multitude d’acteurs publics agissent sur tous
les domaines d’intérêt public.
La régulation de ces interdépendances institutionnelles est devenue la
condition de l’élaboration, du pilotage et du financement des projets. Cette
situation génère des chevauchements et des compétitions souvent stériles,
parfois néfastes aboutissant à des résultats inférieurs à ceux escomptés comme
en atteste de nombreux rapports de la Cour des comptes.
En outre, il faut préciser que les principales compétences exercées par les
Collectivités entrent dans le cadre de schémas obligatoires alimentant les
contrats passés avec l’Etat, lesquels contrats s’inscrivent sur des périmètres
locaux, départementaux, régionaux ou nationaux.
Enfin, il est à noter que les travaux menés par le Conseil de développement ont
expressément identifié 18 problématiques territoriales pour lesquelles une
gestion directe, une mise en cohérence ou une délégation complète au profit
ou à l’échelle du territoire ont été fortement souhaitées.
Si certaines de ces problématiques se singularisent naturellement par leur
portée très locale - la langue et la culture basques mais aussi la coopération
transfrontalière - et peuvent être territorialisées, la majorité d’entre elles
s’insèrent dans des blocs de compétences d’ors et déjà assumées par des
communes, des groupements de communes ou le Conseil régional.
L’architecture opérationnelle de cette nouvelle collectivité doit donc permettre
de prendre en compte cette diversité dans le traitement et l’exercice des
compétences mais aussi les aspirations des acteurs du territoire.
Pour autant, la gestion territorialisée de compétences additionnelles doit être
réalisée à périmètre budgétaire identique par redéploiement des dotations
actuelles c'est-à-dire ne suscitant aucun accroissement de fiscalité pour les
contribuables.
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a/ Les compétences « ordinaires » du Conseil général à statut particulier du
Pays basque
Le département est la collectivité chargée de la solidarité. La création du
Conseil général à statut particulier du Pays basque emportera naturellement la
responsabilité dans l’exercice des compétences dévolues à tout conseil général.
Rappelons que :
 En matière d’aide sociale, il est la collectivité "chef de file".
Le coût financier de ses interventions représente généralement plus de la
moitié de son budget de fonctionnement.
Son action concerne :
- l’enfance : protection maternelle et infantile, adoption, soutien aux
familles en difficulté financière ;
- les personnes handicapées : politiques d’hébergement et d’insertion
sociale, prestation de compensation du handicap;
- les personnes âgées : création et gestion de maisons de retraite,
politique de maintien des personnes âgées à domicile (allocation
personnalisée d’autonomie) ;
- les prestations légales d’aide sociale : gestion du revenu de solidarité
active.
 En matière d’éducation, il assure :
- la construction, l’entretien et l’équipement des collèges.
- la gestion des agents techniciens, ouvriers et de service (TOS).
 En matière d’aménagement, son action concerne :
- l’équipement rural, le remembrement, l’aménagement foncier, la
gestion de l’eau et de la voirie rurale, en tenant compte des priorités
définies par les communes;
- les ports maritimes de pêche, les transports routiers non urbains des
personnes ;
- toutes les routes n’entrant pas dans le domaine public national.
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 En matière d’action culturelle, son action concerne :
- la création et la gestion des bibliothèques départementales de prêt, des
services d’archives départementales, de musées ;
- la protection du patrimoine.
 Dans les domaines partagés :
- Le département peut intervenir pour accorder des aides directes ou
indirectes au développement économique après accord de la Région.
b/ Quelles compétences additionnelles pour le Conseil général à statut
particulier du Pays basque ?
Outre ces compétences « ordinaires », nous considérons indispensable de lui
adosser des compétences répondant aux problématiques singulières du
territoire Pays basque.
En ce sens, ce Conseil général serait à statut particulier.
S’agissant de compétences additionnelles, nous faisons référence à 6 domaines
majeurs, identifiés comme tels par l’ensemble des acteurs locaux:
 La capacité à négocier un projet de développement économique.
S’il ne fait aucun doute que la collectivité régionale dispose de toute la
compétence au titre de chef de file de l’action économique sur le territoire,
c’est une compétence partageable avec une collectivité de rang infra
régional exprimant la volonté d’agir localement sur son développement
économique.
Nous considérons que le Conseil général à statut particulier du Pays basque
doit être en mesure de conventionner avec le niveau régional pour
participer à la mise en œuvre du volet Economie et de proposer à la Région
– qui en a la compétence – sa vision de la stratégie à adopter pour ce
territoire.
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 Le domaine Aménagement foncier.
C’est une problématique transversale qui impacte la localisation de
nouvelles activités, la création de zones économiques mais aussi les
capacités de logement, et l‘intégration de projets ou d’équipements
publics. La création de l’Etablissement public foncier local (EPFL) et son
mode de gouvernance regroupant toutes les communes du Pays basque
constitue un progrès très significatif dans le traitement de cet enjeu.
Nous considérons que le Conseil général à statut particulier du Pays basque
doit être en mesure d’agir au plus près des communes pour garantir un
juste équilibre entre foncier à vocation Habitat, foncier à vocation
Economie ou foncier à vocation Equipements publics.
 Le domaine linguistique.
De notre point de vue, le Conseil général à statut particulier du Pays basque
pourra prolonger et consolider l’action menée par l’Office Public de la
Langue basque mais aura surtout pour effet d’assoir durablement le GIP
actuel en lui donnant une stature institutionnelle plus pérenne.
 Le domaine culturel
Au même titre que tout conseil général, le Conseil général à statut
particulier du Pays basque devra intégrer en son sein la compétence
culturelle.
Le redéploiement des missions de l’actuel Institut culturel basque semble
nécessaire : si la définition de la politique culturelle et l’attribution de
subventions aux acteurs doit naturellement relever de la collectivité, il n’en
est pas de même pour l’animation qui devrait relever d’une gestion
associative ou privée.
 Le domaine de coopération transfrontalière.
Hormis le GECT Aquitaine/Euskadi adossé aux compétences de la Région, et
le GEIE Bihartean, associant les deux CCI de Bayonne et Saint Sébastien, il
n’existe pas d’outil à statut public qui regroupe l’ensemble des domaines
d’actions transfrontalières.
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Un organe de gouvernance ad hoc pourrait être constitué par le
regroupement des principaux acteurs de cette thématique et être adossé
au Conseil général à statut particulier du Pays basque afin de faciliter la
mise en cohérence des échanges transfrontaliers.
 Enfin l’organisation de la concertation entre société civile et collectivités.
Certes, il ne s’agit pas d’une compétence juridique stricte mais d’un fait
sociétal majeur dont on peut souligner l’exemplarité en ce qui concerne le
territoire Pays basque.
C’est pourquoi nous recommandons de confirmer le rôle du Conseil de
développement comme expression organisée de la société civile dans la
continuité de ce qui existe et fonctionne bien sur le territoire depuis 20 ans.
Fort de son expérience accumulée en gouvernance des projets publics et
des acteurs locaux, il lui appartiendra d’imaginer, d’instiller et d’initier les
trajectoires du futur et d’organiser la concertation avec la société civile.
c/ Les modalités d’exécution des compétences additionnelles
Nous préconisons un mode opératoire articulé selon trois options:
 Première option : la gestion directe par la collectivité du Pays basque.
Cette option s’applique aux compétences qui ne sont pas attribuées par la
Loi au Conseil général ou qui n’ont été exercées que par la création
d’organes publics ou associatifs à intérêt public.
Cette compétence additionnelle constituerait un domaine d’intervention
nouveau, financé par la fiscalité et les ressources ordinaires du Conseil
général à statut particulier du Pays basque.
Le GIP de la langue basque, l’Institut culturel basque ou l’EPFL pourraient
composer le volet compétences additionnelles exercées en gestion directe
par le Conseil général à statut particulier du Pays basque.
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 Seconde option : la gestion partagée avec une autre collectivité
Cette option s’applique aux domaines qui ne relèvent pas du bloc de
compétences du Conseil général à statut particulier du Pays basque mais
sur lesquelles la collectivité veut intervenir.
Signée entre la collectivité attributaire de la compétence et le Conseil
général à statut particulier du Pays basque, cette convention de partage
explicite les déclinaisons stratégiques visées, les règles de décision et
d’exécution de cette compétence.
Les dispositions de la convention de partage peuvent organiser différents
niveaux d’engagements mutuels : à minima la coordination des politiques
publiques menées à l’échelle du territoire par chacune des collectivités
mais aussi permettre la délégation pleine et entière au profit du Conseil
général à statut particulier du Pays basque.
Avec le Conseil régional comme chef de file et les communautés de
communes et les communautés d’agglomérations, la convention de partage
pourrait s’appliquer aux compétences Développement économique,
Tourisme, Agriculture, mais aussi Formation/Emploi et Enseignement
supérieur et recherche.
Avec les communautés de communes et les communautés
d’agglomérations, les volets Habitat & Logement mais aussi Urbanisme et
Coopération avec les bassins de vie limitrophes entreraient dans le champ
d’une convention de partage.
 Troisième option : la gestion déléguée à un opérateur public ou para
public
Cette option s’applique à tous les domaines pour lesquels le Conseil général
à statut particulier du Pays basque considère que les expertises requises ou
que les exigences techniques ne puissent ou ne doivent être intégralement
assumées par la collectivité.
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Aussi, elle doit pouvoir contracter avec des opérateurs publics ou assimilées
(par exemple les chambres consulaires ou des associations totalement
contrôlées par la puissance publique) afin d’assumer des opérations
relevant de la politique publique.
Nous réaffirmons que la contrainte fiscale et l’économie de moyens doivent
prioritairement guider les choix dans le management des politiques
publiques.
En conséquence nous demandons que tout opérateur public soit, selon ses
domaines de spécialités, prioritairement associé et contractuellement
engagé dans la réalisation des objectifs visés par cette collectivité afin que
son expertise soit mise à profit et que sa contribution fiscale vienne
abonder le financement des projets.
De notre point de vue, ce mode opératoire combinant pilotage direct, pilotage
partagé et pilotage délégué présente un triple intérêt :
1. En respectant strictement la responsabilité publique de chaque échelon
institutionnel, Il privilégie la recherche d’efficacité territoriale. Elle suppose
la co-conception de la stratégie poursuivie, la co-gestion de toutes les
opérations, enfin la co-responsabilité des résultats. Nous nous inscrivons
ainsi dans le prolongement du mode d’élaboration des contrats territoriaux
actuels.
2. Il optimise la ressource publique en organisant le co-financement des
opérations sans ajouter de pression fiscale supplémentaire. Dès lors qu’une
partie de l’impôt prélevé par un établissement public au titre de ses
missions régaliennes peut être réinjecté, cette ressource constitue un
puissant effet levier dans la mise en œuvre de politiques publiques. Nous
nous inscrivons ainsi dans la démarche collective de rationalisation
budgétaire.
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3. Enfin l’expérience menée au sein de la CCI depuis de longues années nous
apprend que ce mode opératoire est un système vertueux car il permet une
efficacité accrue et des économies substantielles, chaque partie apportant
sa contribution à la réalisation des objectifs. . Nous nous inscrivons ainsi
dans la démarche collective de rationalisation territoriale.
d/ Schéma de pilotage des compétences additionnelles
Nous avons regroupé les 18 problématiques territoriales identifiées par le
Conseil de développement en quatre catégories de compétences distinctes:
 Tableau A / Des compétences exercées au titre du développement
économique. Celle-ci regroupe toutes les actions destinées à promouvoir et
consolider le potentiel économique, mais aussi le tourisme, l’agriculture, la
formation et l’emploi, enfin l’enseignement supérieure et la recherche.
 Tableau B / Des compétences exercées au titre du service aux populations.
Cette catégorie regroupe les problématiques relatives à la jeunesse, au
foncier, à l’habitat et au logement, le transport en commun, la langue, la
culture, mais aussi l’offre de soins et les dispositifs orientés vers les
personnes âgées et le handicap.
 Tableau C / Des compétences exercées au titre de l’environnement. Il s’agit
de l’aménagement du territoire, de la gestion des déchets, de l’eau et de
l’assainissement, enfin du développement durable
 Tableau D / Des compétences exercées au titre de la coopération. Nous
faisons référence aux accords de coopération et d’échanges avec les
Collectivités territoriales voisines mais aussi avec nos partenaires
transfrontaliers et interrégionaux.
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Le croisement entre modalités de pilotage et typologie de compétences à
territorialiser permet de schématiser l’architecture dans les tableaux suivants.
A / Compétences exercées au titre du développement économique.
Compétences &
modalités de pilotage et
d’exécution
Document
stratégique
fixant les
orientations
(obligatoire)
Développement
économique
Tourisme
SRDE
Agriculture
SRDE
Formation & Emploi
PRDF
Gestion directe
Gestion partagée
Gestion déléguée
par la nouvelle
Collectivité
via une Convention de
partage avec les autres
CT
via un Contrat d’objectifs
et de moyens passé avec
les opérateurs publics ou
assimilés
(principaux opérateurs)
(coordination/
délégation)
avec le Conseil régional
SRDE
avec les Com/com ,
Com d’agglomérations
et le Conseil régional
Gestion directe
avec le Conseil régional
Enseignement supérieur
& recherche
avec le Conseil régional
Chambres consulaires
Epfl
Chambres consulaires
Comité du tourisme
Chambre d’agriculture
Safer
Chambres consulaires
Afpa
CCI/Estia
Uppa
Bordeaux Universités
SRDE : schéma régional de développement économique
PRDF : plan régional de la formation professionnelle
B / Compétences exercées au titre du service aux populations (extraits).
Compétences &
modalités de pilotage et
d’exécution
Document
stratégique
fixant les
orientations
(obligatoire)
Foncier
Habitat & logement
Transport en commun
interurbain
Gestion directe
Gestion partagée
Gestion déléguée
par la nouvelle
Collectivité
via une Convention de
partage avec les autres
CT
via un Contrat d’objectifs
et de moyens passé avec
les opérateurs publics ou
assimilés
(coordination/
délégation)
Gestion directe de
l’EPFL
PLH
SRIT
SDOAT
avec les Com/com ,
Com d’agglomérations
Gestion directe
Langue basque
Gestion directe
Culture basque
Gestion directe
SRIT : schéma régional d’infrastructures de transport
PLH : plan local Habitat
SDOAT : schéma départemental d’organisation et d’accessibilité des transports
(principaux opérateurs)
Chambres consulaires
Pact, Offices Hlm, AUAP,
Opérateurs para publics,
Opérateurs para publics,
Opérateurs para publics,
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C / Compétences exercées au titre de l’environnement (extraits).
Compétences &
modalités de pilotage et
d’exécution
Document
stratégique
fixant les
orientations
(obligatoire)
Gestion directe
Gestion partagée
Gestion déléguée
par la nouvelle
Collectivité
via une Convention de
partage avec les autres
CT
via un Contrat d’objectifs
et de moyens passé avec
les opérateurs publics ou
assimilés
(coordination/
délégation)
avec les Com/com ,
Com d’agglomérations
Aménagement du
SRADDT
Gestion directe de
territoire : stratégie,
PADD
l’EPFL
urbanisme commercial
SCOT
et opérationnel
SRADDT : schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire
PADD : plan d’aménagement et de développement durable
SCOT : schéma de cohérence territoriale
(principaux opérateurs)
Chambres consulaires
Safer
Agence urbanisme
Caue
D / Compétences exercées au titre de la coopération .
Compétences &
modalités de pilotage et
d’exécution
Coopérations avec les
bassins de vie
limitrophes (Béarn et
Landes)
Coopérations
transfrontalière et
interrégionale
Document
stratégique
fixant les
orientations
(obligatoire)
Gestion directe
Gestion partagée
Gestion déléguée
par la nouvelle
Collectivité
via une Convention de
partage avec les autres
CT
via un Contrat d’objectifs
et de moyens passé avec
les opérateurs publics ou
assimilés
(principaux opérateurs)
(coordination/
délégation)
avec les Com/com ,
Com d’agglomérations
Gestion directe
Agence urbanisme
Chambres consulaires
CCI/Bihartean
GECT Aquitaine /Euskadi
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Conclusion
Depuis 1992 et le lancement de l’exercice de prospective territoriale Pays
Basque 2010, le Pays Basque a montré sa capacité à se doter d’un projet de
territoire et à forger un consensus sur l’essentiel. Il l’a fait en associant à la
réflexion stratégique, élus et représentants de la société civile.
Cette expérience, qui a bénéficié de la durée, témoigne de la maturité d’un
territoire et légitime sa capacité à assumer les responsabilités d’une collectivité
territoriale de plein exercice.
Un consensus s’est dégagé, au sein du Conseil des Elus et du Conseil de
Développement, pour estimer que ce mode de gouvernance qui repose sur un
dispositif associatif, a montré ses limites et mérite d’être dépassé.
En proposant la création d’un Conseil Général à statut particulier, notre
Chambre de Commerce et d’Industrie répond à cet objectif, satisfait l’impératif
de reconnaissance institutionnelle du Pays Basque en évitant un cadre
juridique exorbitant du droit commun de nature à compliquer l’organisation
administrative actuelle.
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