Rapport spécial Forest Watch - Durban voulait sauver le marché et

EU Forest Watch janvier 2012
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Rapport spécial Forest Watch - Durban
voulait sauver le marché et non pas le climat
Par Kate Dooley (FERN) et Kate Horner (Amis de la Terre, États-Unis)
La 17e Conférence des Parties (CdP17) à la Convention-cadre
des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC)
s’est tenue à Durban, en Afrique du Sud, du 28 novembre au
10 décembre 2011.
Le G771 avait appelé la conférence de Durban sur le climat à
confirmer une seconde période d’engagement pour le protocole
de Kyoto, mais aucun accord n’a été entériné dans ce sens. Au
lieu de cela, les discussions sur les règles applicables à une seconde
période doivent se poursuivre jusqu’à leur conclusion lors de la
CdP 18 en 2012.2 Le sommet de Durban a également convenu
de lancer un nouveau cycle de négociations (la Plateforme de
Durban pour une action renforcée)3 afin d’obtenir un nouveau
traité mondial d’ici 2015 dont l’entrée en vigueur devrait
intervenir en 2020.
Cette nouvelle plateforme risque non seulement de remplacer
le protocole de Kyoto mais également la convention elle-même,
réduisant ainsi à néant les principes cruciaux d’équité et de
responsabilités communes mais différenciées qui constituent
le fondement des négociations sur le climat. Ces principes
reflètent la nécessité de faire assumer aux pays industrialisés la
responsabilité historique de leur contribution disproportionnée
aux changements climatiques d’origine humaine liés à l’utilisation
historique des énergies fossiles. Cependant, comme à Copenhague
et à Cancún, les pays industrialisés ont œuvré au remplacement
de ces principes par l’action volontaire et le développement des
mécanismes du marché du carbone, déplaçant ainsi le fardeau vers
les pays en voie de développement. Au cours de la dernière séance,
plus de vingt-quatre heures après le terme officiel de la conférence,
des représentants des pays en voie de développement, dont l’Inde,
la Bolivie, le Venezuela, le Nicaragua et la Malaisie, ont prononcé
des discours émouvants sur la nécessité fondamentale d’adhérer à
ces principes et de les respecter.
Bien qu’aucun accord juridique n’ait été conclu sur le
protocole de Kyoto lui-même, il est révélateur qu’il existe déjà
un accord visant à poursuivre et à développer le Mécanisme de
développement propre (principal mécanisme de compensation
du protocole). Le développement des mécanismes de marché
peut être observé dans de nombreux domaines des négociations,
y compris en matière de politique forestière. Des représentants
réunis pour la journée de la forêt,4 le 4 décembre, ont entendu
la secrétaire exécutive de la CCNUCC, Christiana Figueres,
déclarer que « les gouvernements du monde entier sont en
train de rédiger un plan d’action mondial pour la planète, [...]
et [la Réduction des Émissions résultant de la Déforestation et
de la Dégradation des forêts] et [que] REDD+ est au cœur de
ce projet. »5
La création de la plateforme de Durban entraîne également
la disparition du groupe de travail spécial sur le Plan d’action
de Bali,6 ce qui a pour effet de rouvrir à la négociation des
décisions déjà entérinées relatives à l’équité, au financement, à
l’adaptation et aux transferts de technologie avec un risque très
élevé de provoquer la perte des principes et des protections qui
garantissent les intérêts des pays en voie de développement et des
populations qui vivent dans la pauvreté dans le monde entier.
Alors que l’Union européenne (UE) célébrait les résultats
des négociations de Durban en les présentant comme un
succès de la diplomatie européenne, un récent éditorial publié
dans Nature déclarait ce qui suit : « L’accord de Durban peut
constituer un succès pour le processus politique visant à lutter
contre le changement climatique mais en ce qui concerne le
climat à proprement parler, c’est un désastre inqualifiable. »7
Les mouvements de lutte pour la justice climatique soutiennent
que le désastre concerne également le processus politique dans
la mesure où la plateforme de Durban dispense officiellement
les pays industrialisés d’assumer leurs responsabilités en matière
d’émissions historiques.
Durban ou la fragilisation des
garanties
Lorsque les débats de l’ONU sur le programme REDD+ en
sont venus aux aspects concrets en abordant les problématiques
essentielles du financement et des garanties, les failles sont
apparues au grand jour. Les mouvements de pression militant pour
un mécanisme de marché et ceux qui s’y opposent se sont renforcés
parallèlement à une tendance alarmante visant à affaiblir les règles
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sur le climat janvier 2012
destinées à garantir l’intégrité sociale et environnementale. Après
d’intenses négociations, l’Organe subsidiaire chargé des avis
scientifiques et technologiques (OSAST) a adopté une décision8
sur les problématiques liées à la mise en place de niveaux de
référence et aux comptes rendus relatifs à la mise en œuvre des
garanties destinées à protéger les populations et l’environnement.
La décision est parsemée de termes tels que « le cas échéant » et «
circonstances nationales », laissant ainsi les gouvernements libres
de décider de la manière de rendre compte de l’application de ces
garanties. Ceci constitue un net retour un arrière par rapport aux
garanties adoptées lors des accords de Cancún pour lesquelles les
populations autochtones et la société civile avaient livré un âpre
combat à Copenhague.9 De plus, bien que les négociations de
Cancún sur le climat aient mandaté l’OSAST pour l’élaboration
de directives relatives à un système d’information permettant
de rendre compte de la prise en compte et du respect des
garanties, une vive opposition à l’élaboration d’autres directives
s’est manifestée à Durban. Finalement, la décision relative aux
garanties consiste à envisager « la nécessité » de mettre en œuvre
d’autres directives lors de la session de l’OSAST prévue à Bonn
en mai 2012.
Bien que les accords de Cancún et la décision de l’OSAST
fassent référence à l’importance des obligations et des accords
internationaux, les parties ne sont pas parvenues à convenir du
développement de directives internationales comme l’exige le
système des droits de l’homme de l’ONU.10 Il semble que les
pays soient peu disposés à faire preuve d’une adhésion solide aux
normes internationales en termes de versement des fonds destinés
au programme REDD+.
Reconnaissance de la
nécessité de rehausser les
niveaux de référence...
La décision de l’OSAST relative à la définition de niveaux
de référence visant à quantifier les réductions des émissions
issues des activités REDD+ formalise la notion erronée selon
laquelle les flux de carbone forestier peuvent être mesurés et
surveillés avec la précision requise. La décision qui a été adoptée
permet d’augmenter les niveaux de référence et d’effectuer des
ajustements en fonction des circonstances nationales, ce qui peut
dissimuler des augmentations d’émissions tout en permettant
aux pays concernés de réclamer des crédits au titre du programme
REDD+. Les négociations ont mis en évidence d’autres éléments
démontrant qu’il est invraisemblable d’envisager la diminution
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du recul de la forêt par la quantification des flux de carbone
forestier.
La décision de l’OSAST a également laissé la porte ouverte
à des niveaux de référence infranationaux pour une période
« transitoire», sans pour autant définir le sens exact du terme
transitoire ni les limites des zones infranationales. Des directives
seront élaborées au cours de la prochaine réunion de l’OSAST
afin d’évaluer les prochaines propositions en matière de niveaux
de référence, y compris les justifications de ces ajustements. Il
semble que cette approche constitue une stratégie peu fiable
pour continuer à négocier des nuances relatives aux règles de
comptabilisation du carbone forestier alors qu’il n’existe aucun
moyen de contrecarrer l’effet désastreux de la confusion des
rôles joués par le carbone terrestre et par le carbone fossile dans
l’altération du climat. Malgré des affirmations répétées vantant des
progrès scientifiques dans ce domaine, la question de l’obtention
de mesures suffisamment fiables du carbone terrestre reste en
suspens.11
La décision de l’OSAST appelle les parties et les observateurs
à soumettre des propositions d’ici le 28 février 2012 en
vue d’alimenter les discussions de Bonn en mai 2012. Les
propositions doivent prendre en considération les facteurs de
déforestation et de dégradation des forêts, les questions liées
aux régimes fonciers, les questions de gouvernance des forêts,
la question de la parité, ainsi que les garanties. La combinaison
de garanties fragiles et de niveaux de référence rehaussés rend
de plus en plus évident le fait que le programme REDD+ ne
respectera pas les droits des populations des forêts et ne réduira
pas les émissions de carbone.
Les divisions sur les
financements persistent
La problématique du financement à long terme du
programme REDD+ a été évoquée par un groupe informel
animé par le Philippin Tony La Viña. Des débats intenses et
controversés ont opposé les partisans de l’échange de droits
d’émission de carbone aux partisans d’une approche interdisant
cet échange afin de financer le programme REDD+ ; ils ont
également porté sur l’utilisation potentielle de mécanismes de
compensation ainsi que sur la nécessité d’examiner les impacts
des différentes sources de financement et de prendre en compte
des paramètres d’évaluation allant au-delà du simple critère
du carbone.
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sur le climat janvier 2012
Qu’est-ce qu’un marché «
approprié » ?
En réponse à un document officieux12 de La Viña, de nombreuses
parties ont souligné la nécessité de disposer de sources de
financement flexibles permettant à chaque partie de sélectionner
la source de financement à utiliser. Le Brésil a clairement indiqué
qu’il ne pensait pas que toutes les approches liées au marché étaient
acceptables et a proposé que toute mention spécifique aux sources de
financement liées ou non au marché soit référencée dans le texte à
l’aide d’une note de bas de page expliquant que le terme « approprié
» est synonyme d’exclusion des mécanismes de compensation et/
ou des marchés du carbone. Cette proposition a été soutenue par le
Tuvalu, la Tanzanie, la Bolivie et l’Équateur mais les autres parties
ont manifesté une vive opposition, ce qui a incité le Brésil et la
Papouasie Nouvelle-Guinée à rédiger un texte de compromis, deux
jours avant la fin des négociations, lequel a constitué la base du texte
définitif qui considère, « au vu de l’expérience acquise au cours des
activités de démonstration en cours et à venir, que des approches
appropriées fondées sur le marché peuvent être élaborées par la CdP
afin de soutenir des actions des pays en voie de développement
axées sur les résultats . »13 L’Australie, soutenue par le Japon, la
Norvège et les Etats-Unis, a tenté de procéder à un ajout de dernière
minute permettant le développement en dehors de la CCNUCC de
certaines approches du programme REDD+ liées au marché. Sous la
pression de la société civile, de l’UE, du Nicaragua et de l’Équateur,
l’Australie a retiré cette proposition. D’une manière générale, le
Japon, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis souhaitent
voir les crédits de compensation générés par les marchés extérieurs
à la CCNUCC pris en compte pour leurs engagements en matière
de réduction des émissions. Ces mécanismes de marché bilatéraux
ou unilatéraux n’ont pas été établis formellement à Durban mais
constituent toujours un réel danger dans la mesure où ils doivent
être évoqués au cours de l’année 2012.
Une définition élargie de la
performance
La nécessité d’étudier de manière plus approfondie l’impact
et le caractère approprié des différentes sources de financement
des activités du programme REDD+ constituait un autre point
essentiel des discussions. La Bolivie a soumis une proposition
visant à développer un mécanisme conjoint d’adaptation et de
réduction des émissions qui ne soit pas basé sur le marché et
qui nécessiterait des indications méthodologiques allant au-delà
des niveaux de référence du carbone et qui se focaliserait sur les
différentes valeurs et fonctions des forêts.14
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La Viña a proposé que le secrétariat élabore un document
technique analysant les différentes sources de financement
appropriées aux différentes activités du programme REDD+.
Cette proposition a été soutenue par l’UE, le Brésil, la Bolivie et
les Philippines tandis que la Guyane, le Ghana ainsi que d’autres
pays en voie de développement craignaient un ralentissement du
versement des financements destinés au programme REDD+ en
cas de prolongement des discussions. L’Australie et la Chine ont
exprimé leur inquiétude en avançant que seules les caractéristiques,
et non le caractère approprié, des options financières devraient
être étudiées et que les discussions devraient être basées sur des
propositions émanant des parties plutôt que sur un document
du secrétariat.
La décision finale invite les parties et les observateurs à
soumettre leur avis sur les modalités et les procédures de
financement des actions axées sur les résultats d’ici le 5 mars
2012. Le secrétariat élaborera ensuite un document technique
et, si les ressources sont disponibles, organisera un atelier afin
de permettre la tenue de discussions complémentaires sur le
caractère approprié des options de financement. Ce document
et ces discussions constitueront alors le fondement de la
recommandation pour la CdP18.
Pas de marché du carbone
forestier à l’horizon
Il est important de remarquer que la décision de Durban
sur le programme REDD+ n’a pas créé de marché du carbone
forestier. En effet, le décollage du marché du carbone est
de plus en plus improbable en raison de l’absence d’accord
sur une seconde période d’engagement pour le protocole
de Kyoto, de l’effondrement des prix du carbone15 et d’une
reconnaissance croissante, parmi les courtiers et les investisseurs
du marché du carbone, des caprices d’un marché dépendant
des réglementations nationales. Les intervenants du marché du
carbone font remarquer que « les discussions sur le marché du
carbone et les discussions sur le changement climatique sont
assez éloignées les unes des autres, vaguement liées entre elles
et qu’elles communiquent à peine entre elles ».16 Néanmoins,
les discussions de Durban sur le programme REDD+ se
poursuivent comme si le marché du carbone prospérait et que
les nombreux problèmes identifiés en matière de commerce du
carbone forestier étaient sur le point d’être résolus.17 En réalité, la
quantification du carbone forestier est un sujet aussi controversé
qu’il l’était lors de la première évocation de l’intégration des
forêts aux marchés du carbone au cours des dernières phases de
négociation du protocole de Kyoto.
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sur le climat janvier 2012
Conclusion
Les discussions sur le programme REDD+ qui ont eu lieu au cours
des pourparlers de Durban ont semblé marquer une étape décisive
jusqu’à ce que la controverse et l’absence d’accord sur les sources de
financement du programme REDD+ deviennent évidentes. De
nombreux gouvernements sont clairement opposés au financement
du programme REDD+ par les mécanismes de compensation du
carbone, mais d’autres gouvernements, soutenus par des acteurs du
secteur privé, insistent vigoureusement en faveur de cette option de
financement. Une discussion essentielle a émergé pour évoquer la
nécessité de redéfinir l’évaluation des résultats du programme REDD+
en cessant de baser les résultats sur la quantification des émissions de
carbone et en favorisant une approche axée sur les droits qui fournirait
une évaluation de la performance plus transparente en fonction des
objectifs de réduction de la déforestation.18
Ces développements positifs sont toutefois minimisés par l’adoption
de garanties fragiles et des niveaux de référence projetés à Durban, ainsi
que par le maintien des possibilités de financement du programme
REDD+ par des mécanismes de compensation. Afin de progresser
dans la lutte visant à stopper le recul des forêts, les négociateurs des
discussions portant sur le climat, qu’ils soient issus de pays donateurs
ou de pays bénéficiaires, doivent faire converger leurs intérêts. Il est
possible d’élaborer des modèles plus simples de contrôle des résultats et
de mettre en œuvre des moyens plus directs pour atteindre les objectifs
ainsi qu’un changement d’orientation des négociations en faveur
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d‘options qui ne prônent pas la quantification du carbone forestier.
Pendant les derniers jours de la conférence de Durban, l’Alliance
mondiale des peuples indigènes et des Communautés locales opposés
au programme REDD+ et favorables à la vie ont réclamé un moratoire
sur le programme REDD+19 jusqu’à la protection complète des
droits et jusqu’à ce qu’il soit clairement établi que les financements
du programme REDD+ n’entraîneront pas une compensation du
carbone. La transparence de cette éventuelle source de financement est
primordiale, comme l’a fait remarquer l’ancien directeur économique
de la Banque mondiale, Joseph Stiglitz, en 2009 : « Dans une société
basée sur les résultats, ce que nous mesurons détermine ce que nous
faisons et si nos mesures sont erronées, nos actions sont faussées.
»20 Par conséquent, concernant l’accord sur les forêts et le climat, la
décision relative aux paramètres à utiliser pour mesurer les résultats
définira le cadre auquel les pays devront se conformer afin d’accéder
au financement prévu et, par conséquent, les actions à mener.
Le déclin progressif des marchés du carbone offre une chance
de refocaliser les discussions internationales sur le traitement des
causes sous-jacentes du recul de la forêt ainsi que sur le soutien
et l’investissement nécessaires au renforcement des capacités des
gouvernements et de la société civile à y remédier. Si l’objectif
des négociations est de réduire la déforestation, leur succès doit
être mesuré à l’aune de la contribution des activités financées au
renforcement des droits fonciers, à l’amélioration de la gouvernance
dans le domaine forestier et à la réduction de la pression exercée sur
les forêts par un mode de consommation non durable.
ENDNOTES
1. http://www.g77.org/doc/
2. Résultats de l’AWG-KP : http://unfccc.int/files/meetings/durban_nov_2011/decisions/application/pdf/awgkp_outcome.pdf
3. Création d’un groupe de travail ad hoc sur la plateforme de Durban pour une action renforcée : http://unfccc.int/files/meetings/durban_nov_2011/decisions/application/
pdf/cop17_durbanplatform.pdf
4. Cinquième journée de la Forêt organisée par le CIFOR: http://www.forestsclimatechange.org/events.html
5. Communiqué de presse du Caucus d’Accra sur les forêts et le changement climatique, à Durban, en Afrique du Sud, en 2011, intitulé : « Durban climate talks put forests at
risk. » http://www.fern.org/sites/fern.org/files/Durban%20climate%20talks%20put%20forests%20at%20risk.pdf
6. Décision 1/CP.13 : http://unfccc.int/resource/docs/2007/cop13/eng/06a01.pdf
7. Nature (2011) : « The Mask Slips » Vol. 480, 15 décembre, p.292. http://www.nature.com/nature/journal/v480/n7377/pdf/480292a.pdf
8. Garanties REDD+ et niveaux de référence (FCCC/SBSTA/2011/L.25/ Add.1) http://unfccc.int/files/meetings/durban_nov_2011/decisions/application/pdf/cop17_safeguards.pdf
9. Cf. le rapport spécial Forest Watch FW sur Copenhague : http://www.fern.org/sites/fern.org/files/Copenhagen%20update.pdf
10. Cf. : CEIL (2011) : « The reporting Process under the UN Human Rights system.» http://ciel.org/Climate_Change/Forests.html
11. Il existe une grande quantité de documents scientifiques sur le sujet, consulter à titre d’exemple : Pelletier J., et al. 2011. : « Diagnosing the uncertainty and detectability of
emission reductions for REDD+ under current capabilities: an example for Panama. » Environmental Research Letters 6 (2011)
12. Un document officieux est un document présenté par un président ou animateur de groupe, ce document n’étant officiellement approuvé par aucune des parties concernées.
13. Cf. le texte de décision du groupe LCA, paragraphe 66 : http://unfccc.int/files/meetings/durban_nov_2011/decisions/application/pdf/cop17_lcaoutcome.pdf
14. Cf. le document « Joint Mitigation and Adaptation Mechanism: Sustainable Forest Life » rédigé par la Bolivie. http://unfccc.int/files/meetings/ad_hoc_working_groups/
lca/application/pdf/submission_bolivia_redd.pdf
15. Cf., entre autres : Point Carbone de McGarrity : « Les CER atteignent leur niveau le plus bas, les quotas communautaires chutent de 2 pour cent », du 6 janvier 2012, et Szabo
et Coelho : « Les quotas communautaires peuvent descendre jusqu’à 3 euros l’année prochaine » d’après le Point Carbone d’UBS du 18 novembre 2011. www.pointcarbon.com
16. Trevor Sikorski, Barclays Capital. Rubrique Durban guest blog du 30 novembre intitulée : « Two cent’s worth.» http://www.carbon-financeonline.com/index.cfm?section
=lead&action=view&id=14109&linkref=cnews
17. Cf., entre autres, les échanges entre le TMP et la CMIA sur le rôle des marchés du carbone dans la protection de la forêt qui sont rapportés sur le portail REDD Monitor :
http://www.redd-monitor.org/2011/12/15/the-munden-project-investing-in-communities-is-the-most-effective-way-of-reducing-deforestation/#more-10751
18. Karsenty et Ongolo (2011) : « Can “fragile states” decide to reduce their deforestation? The inappropriate use of the theory of incentives with respect to the REDD mechanism.’» Forest Policy and Economics.
19. Les Peuples indigènes et leurs alliés appellent à un moratoire sur le programme REDD+ :
http://climate-connections.org/2011/12/06/indigenous-peoples-and-allies-call-for-a-moratorium-on-redd/
20. http://www.youtube.com/watch?v=rNMm3_0cdZ4, entretien avec Joseph Stiglitz à Pittsburgh le 23 septembre 2009 ; 1:30 min