Opérations de titrisation réalisées par les Administrations publiques

Accounting rules
No 80/2002 – 3 juillet 2002
Nouvelles décisions d’Eurostat relatives au déficit et à la dette publics
Opérations de titrisation réalisées par les Administrations
publiques
Eurostat, l’Office Statistique des Communautés Européennes à Luxembourg, a pris plusieurs décisions sur le traitement comptable des opérations de titrisation
entreprises par les Administrations publiques. Les décisions sont conformes au Système européen des comptes (SEC 95) et reflètent l’opinion exprimée à une large
majorité par le Comité des Statistiques monétaires, financières et de balance des paiements (CMFB).
Les règles qui sous-tendent les principales décisions seront codifiées par un nouveau chapitre traitant de la titrisation par les Administrations publiques, qui sera finalisé
avant la fin de l'année et intégré dans le 'Manuel SEC95 pour le déficit public et la dette publique', avant la fin de l’année.
Opérations de titrisation réalisées par les Administrations publiques
Les opérations de titrisation sur le marché comprennent principalement le cas où l’unité institutionnelle détentrice des actifs, appelé "cédant", en transfère la propriété à
une autre unité ad hoc, spécialisée dans la détention d'actifs titrisés, 'Special Purpose Vehicle' (SPV), (ci-après l'unité spécialisée). L'unité spécialisée (SPV) emprunte
afin de lever les fonds nécessaires au paiement du cédant, en général sous forme de titres adossés aux créances, appelés "Asset backed securities" (ABS), qu'elle
émet en son nom propre et non en celui du vendeur. Dans certains cas, le cédant peut transférer aux investisseurs des flux non adossés à un actif figurant dans son
bilan avant l’opération de titrisation.
Les décisions
1. Les opérations de titrisation des flux futurs non adossés à un actif préexistant doivent toujours être traitées
comme des emprunts publics
Lorsque l’administration publique transfère à une unité spécialisée (SPV) dans la détention d'actifs titrisés, ou à une autre unité, des recettes futures spécifiques qui ne
sont pas directement adossées à un actif figurant habituellement dans son bilan, mais qui résultent d’une activité entreprise par l’administration, l’unité de titrisation n’a
aucune implication dans l’activité à l’origine des flux spécifiés dans le contrat, et qui sont supposés être utilisés pour le remboursement de sa dette. Contrairement au
cas où elle a la pleine propriété d’un actif, cette unité n’a aucun contrôle sur la génération des flux spécifiés. Dans les comptes nationaux, de tels arrangements doivent
être considérés comme emprunt public.
2. L’octroi de garanties par une administration publique à une unité spécialisée dans la détention d'actifs titrisés
(SPV) ou à une autre entité implique un transfert incomplet du risque et est la preuve qu’il n’y a pas eu de
changement effectif du détenteur des actifs. Par conséquent, dans le cas d’une opération de titrisation menée avec
une unité spécialisée (SPV), sa reclassification dans le secteur des Administrations publiques, ou l’enregistrement
d’un prêt implicite de l'unité spécialisée (SPV) aux Administrations publiques, s’imposent.
Conformément au SEC 95, la vente d’un actif implique le transfert complet des "risques et profits". Cela signifie que le vendeur ne supporte plus aucun risque au nom
de l’acheteur ou des investisseurs dans l'unité spécialisée (SPV) créée à dessein en cas de titrisation. Des garanties peuvent être accordées par une unité des
administrations publiques vendant un actif, telles que, finalement, cette dernière se verrait dans l’obligation de compenser tout "échec" lié aux "performances" ultérieures
de l'actif (comme des remboursements insuffisants des prêts, la cession à un prix de revente inférieur au prix d’achat, etc.). De telles garanties sont la preuve
qu’aucune vente véritable n’a eu lieu et que l’unité publique a conservé la propriété de l’actif au sens des comptes nationaux. Par conséquent, les recettes d’une
opération de titrisation devraient être considérées dans ce cas comme un emprunt public, se concrétisant dans la plupart des cas par le reclassement de l'unité
spécialisée (SPV) au sein du secteur des Administrations publiques.
3. Chaque fois que le contrat de titrisation contient, en sus du paiement initial par l'unité spécialisée (SPV) à l’unité
des Administrations publiques, une clause sur des paiements additionnels futurs de la part de l'unité spécialisée
(SPV), des dispositions spécifiques s’appliquent. En particulier, chaque fois que la différence entre le paiement initial
et le prix de marché observé, ou le prix estimé à partir des données du marché, excède 15%, l’opération doit être
traitée comme un emprunt des administrations publiques.
Dans les cas où un contrat de titrisation stipule en plus du paiement initial la possibilité de paiements ultérieurs à l’unité des administrations publiques, reliés à des flux
de revenus futurs résultant de la gestion des actifs titrisés, il est nécessaire d’évaluer si un transfert complet du risque a eu lieu. Dans les cas où le paiement initial (prix
de vente) est clairement inférieur au prix de marché observé ou à une estimation d’un prix sur la base de données de marché par des experts indépendants, on
considère que l’acheteur de l’actif ne supporte aucun risque réel dans la transaction, et que la transaction est très similaire à un emprunt financier. Avec le soutien de la
majorité des experts du CMFB, Eurostat a décidé qu’une telle "décote" ne devait pas dépasser 15%. Cette limite supérieure correspond à un transfert de risque effectif
raisonnable de l’unité des Administrations publiques à l'unité spécialisée (SPV) et peut couvrir à la fois les cas de cession d’actifs financiers et non-financiers. Au-delà
de cette "marge acceptable", l’ensemble de la transaction doit être traité comme un emprunt public, avec par conséquent une hausse de la dette publique et aucun
impact sur le besoin/capacité de financement.
4. La valeur de la transaction initiale doit être enregistrée comme une somme de numéraire effectivement payée par
l'unité spécialisée (SPV) aux Administrations publiques. Des paiements additionnels pourraient avoir un impact sur
le besoin/capacité de financement dans le cas de ventes d’actifs non-financiers, seulement au moment où elles
auraient lieu.
Le SEC 95 stipule des règles relatives à la valeur d’une transaction financière, et de sa contrepartie, qui doivent être enregistrées dans les comptes nationaux. Elle est
définie comme le montant de moyens de paiement échangé. Ceci doit être appliqué dans le cas des opérations de titrisation. C’est pourquoi, lorsqu’un prix de vente est
inférieur au "prix de référence" (mais dans la limite de 15% comme spécifié plus haut), seul le prix de vente doit être considéré. Il pourrait y avoir un impact, soit sur la
capacité/besoin de financement et sur la dette publique lors de la vente d’actifs non-financiers, soit seulement sur la dette publique dans le cas de la vente d’actifs
financiers. Toutefois, de possibles paiements additionnels, de montants incertains au début de l’opération de titrisation, pourraient avoir un impact supplémentaire
suivant les cas mentionnés ci-dessus.
Toutes les opérations de titrisation menées par les Administrations publiques, actuellement et au cours des dernières années,
devront être classifiées conformément à ces décisions. Des ajustements devraient normalement apparaître dans la notification
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effectuée dans le cadre de la Procédure de déficit excessif (PDE) d’août 2002.
Publié par:
Eurostat Service de presse
Philippe BAUTIER
Tim ALLEN, Louise CORSELLI,
Aurora ORTEGA SANCHEZ
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Pour plus d’informations:
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Annex: CMFB Opinion on the treatment of securitisation operations undertaken by general government
Eurostat consulted the CMFB on Friday 14 June on the above-mentioned subject. The deadline for returning the questionnaire was Wednesday 26 June 2002. Both the
procedure and the content of the consultation were agreed by the CMFB Executive Body. All fifteen (15) national statistical institutes and thirteen (13) national central
banks from the Member States returned the questionnaire. A total of twenty-eight (28) national institutions, from all Member States, thus participated in the
consultation. The ECB also provided a response.
The result of the consultation was as follows:
On question 1 ("Classification of securitisation units, Special Purpose Vehicles (SPVs)"), twenty-three (23) national institutions agreed with the rules stated in
the task force draft new chapter (section 2.2) on "Securitisation operations undertaken by general government" annexed to the questionnaire. Among these
national institutions, ten (10) agreed with some reservations which mainly concern the current drafting of the text. Four (4) were against the proposed treatment,
and one (1) national institution abstained.
On question 2 ("Securitisation of future flows"), twenty-one (21) national institutions agreed with the so-called "Option 1" annexed to the questionnaire (treatment
as government borrowing). Six (6) national institutions favoured the treatment as a sale of a non-financial asset under restrictive conditions (otherwise treatment
as government borrowing). One (1) national institution abstained.
On question 3a ("Transfer of risks, guarantees given to the SPV by government"), twenty (20) national institutions considered that, in general, the existence of a
guarantee implies an insufficient transfer of risk, as stated in the task force draft new chapter (sections 2.4.1 / 3.6) on "Securitisation operations undertaken by
general government", and thus a recording of the transaction as government borrowing. Three (3) national institutions argued that another case should be added
in which the existence of a guarantee does not imply an insufficient transfer of risks, and thus a recording of the transaction as sale of an asset. Three (3)
national institutions proposed another treatment. One (1) national institution did not respond to this question, and one (1) abstained.
On question 3b ("Transfer of risks, difference between estimated market price and the selling price") fourteen (14) national institutions considered that there is
an insufficient transfer of risks to the SPV when the difference between an estimated market price and the selling price is more than 15% (as stated in the task
force draft new chapter (sections 2.4.1 / 3.6)). Two (2) national institutions favoured an upper limit of 50% for this difference. Eight (8) national institutions
favoured another criterion or another percentage (although one of those stated that, if thresholds for this price difference were to be considered as a
classification criterion, a maximum of 15% would be preferred). Three (3) national institutions did not respond to this question, and one (1) abstained.
On question 4 ("Treatment of a deferred purchase price"), nineteen (19) national institutions considered that a sale from the government to the SPV should be
recorded at the amount initially paid by the SPV to the government, as stated in the task force draft new chapter (sections 2.4.4, 2.4.5 / 3.6, 3.7), while the
deferred purchase price is to be recorded as proposed in the draft new chapter (sections 2.5 / 3.7). Two (2) national institutions preferred to record this sale at
the estimated market price, while treating the deferred purchase price as a reimbursement of a financial advance. Four (4) national institutions favoured another
treatment. Two (2) national institutions did not respond to this question, and one (1) abstained.
Accordingly, the CMFB opinions are the following:
1. Concerning the classification of securitisation units (Special Purpose Vehicles, or SPVs), the general rules stated in the task force draft new chapter (section
2.2) on "Securitisation operations undertaken by general government" should be applied.
2. Securitisation of future flows (not evidenced by an asset before the securitisation arrangement takes place) should always be treated as government
borrowing.
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3. In general, the existence of a government guarantee implies an insufficient transfer of risks and in that case the transaction between the SPV and the
government should be recorded as government borrowing (and not as the sale of an asset).
4. If the difference between an estimated market price and the selling price is more than 15%, an insufficient transfer of risks between the government and the
SPV has taken place and in that case the transaction between the SPV and the government should be recorded as government borrowing (and not as the sale
of an asset).
5. If the transaction between the government and the SPV is to be classified as the sale of an asset, it should be recorded at the amount initially paid by the SPV
to government, while the deferred purchase price is to be recorded as proposed in the draft new chapter (sections 2.5 / 3.7) on "Securitisation operations
undertaken by general government".
6. A further clarification of these five opinions in the text of the draft new chapter on "Securitisation operations undertaken by the general government" is needed
before this new chapter can be incorporated in the Manual on Government Deficit and Debt. In particular, this concerns the case in which securitisation
operations are carried out by units other than SPVs and the role of a deferred purchase price when classifying the transactions involved in the securitisation
operation. It is recommended that this new text is discussed in a meeting of the relevant working parties before it is submitted to the CMFB for final approval.