Propositions François Fillon

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Propositions François Fillon
Table des matières
Dépense publique : réaliser 100 Md€ d’économies ............................................................................ 2
Immigration : faire voter chaque année au Parlement des quotas d’immigration par nationalités .... 7
Cumul des mandats : ne pas revenir sur la loi mettant fin au cumul des mandats.............................. 9
Fiscalité des entreprises : financer des baisses de charges par l’augmentation de deux points des
taux normal et intermédiaire de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ................................................. 13
Fiscalité des ménages : relever le quotient familial à 3 000 euros par demi-part ............................. 16
Emplois publics : supprimer environ 500 000 emplois publics sur le quinquennat ........................... 21
Temps de travail : supprimer la durée maximale du travail, qui sera fixée entreprise par entreprise
dans la limite européenne de 48 heures hebdomadaires. Dans la fonction publique, 39 heures pour
tous, en redistribuant une partie des économies réalisées ............................................................... 23
Allocations chômage : rendre les allocations chômage fortement dégressives. ............................... 25
Salaire des enseignants : revaloriser les traitements des enseignants .............................................. 31
Places de prisons : construire 16 000 places de prison...................................................................... 32
Impôt de solidarité sur la fortune : suppression de l’ISF .................................................................... 34
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Dépense publique : réaliser 100 Md€ d’économies
COMMENTAIRE SYNTHETIQUE DE LA PROPOSITION
François Fillon propose de réaliser 100 Md€ d’économies sur la dépense publique en 5 ans. Celles-ci reposent pour
30 Md€ sur l’État (revues de dépenses systématiques), 20 Md€ sur les collectivités locales (contraintes pour leurs
dépenses et leurs embauches, fusion de différents niveaux d’administration) et 50 Md€ sur la sphère sociale
(retraites, assurance maladie et chômage). François Fillon indique que ces mesures doivent permettre de réduire
le poids de la dépense publique de 56% actuellement à 49% en 2022, compte tenu d’hypothèses de croissance et
d’inflation qu’il précise dans son « cadrage financier ».
François Fillon privilégie les ordres de grandeur en annonçant que les économies seront détaillées en début de
mandat notamment grâce à une « revue des dépenses ». De 60 à 65% des économies sont documentées.
Si toutes les grandes réformes documentées sont menées à leur terme et, si 50 % de l’économie non documentée
est réalisée, un niveau de réduction de la dépense probable d’au moins 80 Md€ sur le quinquennat peut être
atteint.
L’équilibre des comptes publics annoncé (déficit nul) et la réduction de la part des dépenses publiques dans le PIB
ne seraient réalisés que sur le fondement d’hypothèses macroéconomiques qui paraissent très ambitieuses.
Plus généralement, et cela est vrai pour l’ensemble des candidats, deux grands aléas pourraient compromettre
ces objectifs ambitieux : la capacité effective à prendre les mesures d’économies envisagées, d’une part, la
conjoncture macroéconomique, d’autre part.
CHIFFRAGE DE LA PROPOSITION
Montant des économies estimé en 2022
Par le candidat :
Par l’Institut Montaigne :
Estimation haute :
Estimation basse :
- 100 Md€
- 80 Md€
-100 Md€
- 62 Md€
Commentaire synthétique du chiffrage
La proposition de François Fillon consiste à réduire la dépense publique de 100 Md€ en 5 ans, en faisant porter
l'effort proportionnellement sur chacune des sphères : soit 30 Md pour l’État, 20 Md€ pour les collectivités locales
et 50 Md€ pour les dépenses sociales. Ces dépenses sont documentées pour 60% au moins d’entre elles mais le
chiffrage des mesures donne un ordre de grandeur et non une estimation précise, François Fillon souhaitant
mettre en œuvre des revues de dépenses ambitieuses au début de son quinquennat.
Les réductions de dépenses sur la sphère de l’État apparaissent ainsi d’autant moins documentées que François
Fillon propose d’augmenter les dépenses régaliennes de 12 Md€, ce qui augmente d’autant l’effort sur les autres
secteurs des politiques publiques. S’agissant des collectivités locales, la fusion des différents niveaux
d’administration pourrait ralentir la réalisation effective des économies qu’elle est supposée générer. En matière
d’assurance chômage, enfin, les économies annoncées reposent sur une trajectoire macroéconomique ambitieuse
(puisque les hypothèses de François Fillon reposent sur un taux de chômage baissant de 10 à 7 %).
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Chiffrage détaillé de la proposition
François Fillon propose de réaliser 100 Md€ d’économies sur 5 ans, ce qui signifie qu’en 2022, la dépense publique
devrait s’établir à un niveau de 100 Md€ au-dessous du niveau qu’elle aurait atteint en l’absence des mesures
prises qu'il prendrait. Partant du principe qu’il existe une croissance tendancielle actuellement de l’ordre de 20 à
30 Md€ de la dépense publique chaque année, il précise que l’effort sera de 20 Md€ par an et que la réduction de
dépense interviendra sur les différentes sphères de l’action publique (État, collectivités locales, sécurité sociale)
en fonction de leur poids dans la dépense publique.
Cet effort d’économie devrait selon le candidat être à même de ramener le niveau de dépense publique à 49 %
du PIB en 2022. Il prévoit aussi que le déficit public sera de 0 % en 2022.
Le plan d’économies détaillé par François Fillon
Les réductions de dépenses se décomposeraient ainsi :
 sphère « État » (30 Md€ d’économies nettes des hausses de dépenses prévues)
o économie sur la masse salariale : 5 Md€ attendus (sur 15 Md€ d’économie pour les trois
fonctions publiques prévues par le candidat) ;
o les autres économies doivent être le résultat d’une revue de chaque politique publique et de
chaque organisation sur tout le cours du mandat (pour 25 à 37 Md€ selon que l’on intègre ou
non les nouvelles dépenses régaliennes)
o le programme de François Fillon prévoit un renforcement des dépenses en matière de sécurité,
de justice et de défense pour un montant de 12 Md€ en 2022. Le financement de ces mesures
n’étant pas précisé, il n’est pas possible de déterminer si ces mesures doivent être compensées
par des économies ou financées par le déficit.
 sphère « locale » (20 Md€ d’économies)
o la sphère locale devra contribuer à hauteur de sa part dans les dépenses publiques, d’environ
20 %, en réduisant les dépenses de 20 Md. Ceci signifie vraisemblablement la poursuite de la
diminution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à due concurrence ; à l’instar des
10Md€ de baisse déjà engagées entre 2015 et 2017. La DGF, prévue à près de 31Md€ en PLF
2017, serait ainsi divisée par 3 par rapport à son niveau actuel ;
o la réduction des dépenses sera favorisée par une proposition de fusion des départements et des
régions et la simplification des règles de rapprochement en intercommunalité ;
o l’État pourra plafonner les remplacements de départ en retraite et le niveau de la fiscalité ;
o baisse de la masse salariale : 3 Md€ attendus (sur 15 Md€ au total) ;
 sphère « sociale » (50 Md€ d’économies)
o réforme des retraites (20 Md€) ;
o retour à l’équilibre de l’assurance chômage (les réformes envisagées par François Fillon
permettraient selon lui un redressement des comptes de l’ordre de 10 Md€) par un
plafonnement et la dégressivité des allocations chômage ;
o réforme des dépenses de santé (20 Md€) en plaçant l’augmentation de la dépense
« sensiblement » sous 2 % et une réforme ambitieuse de la carte hospitalière ;
 La baisse de la masse salariale pourrait représenter 7 Md€ en appliquant une quote
part des 15 Md€ prévus.
La réduction de la masse salariale sur les trois fonctions publiques est chiffrée au total à 15 Md€ soit 500 000 à
600 000 emplois environ. Cette réduction de l’emploi public serait rendue possible notamment par l’augmentation
du temps de travail de 35 à 39 heures.
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Hypothèses macroéconomiques
François Fillon précise ses hypothèses macroéconomiques :
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Solde public
-4,7%
-4,5%
-3,5%
-2,3%
-1,2%
0,0%
Part des dépenses publiques dans le PIB
56,0%
55,0%
53,0%
52,0%
51,0%
49,0%
Croissance du PIB (volume)
1,3%
1,5%
1,6%
1,9%
2,1%
2,3%
Inflation
0,9%
1,5%
1,5%
1,5%
1,5%
1,5%
Ces hypothèses sont ambitieuses : elles reviennent, en particulier, à anticiper une croissance du PIB en valeur de
plus de 3,5 % chaque année sur les dernières années du quinquennat, ce qui paraît élevé au regard de la tendance
passée comme le montrent les données du tableau ci-dessous. Elles paraissent également élevées au regard des
hypothèses de croissance potentielle retenues par les principales organisations internationale (FMI, Commission
européenne, OCDE), de l’ordre de 0,9 à 1,2% pour 2017.
Croissance annuelle du PIB en valeur en France depuis 2003 (Données Insee)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2,7%
4,5%
3,6%
4,6%
5,0%
2,6%
-2,8%
3,1%
3,0%
1,3%
1,4%
1,2%
1,9%
1,4%
Les données pour 2016 sont issues des projections macroéconomiques de la Banque de France
Les hypothèses d’inflation sont particulièrement optimistes et reposent sur le retour à une situation où l’inflation
serait proche de 2%, c’est-à-dire conforme à l’objectif de la Banque centrale européenne (BCE) ; ce qui n’est plus
le cas depuis 2013(selon l’Insee : 2013 : 0,9 % ; 2014 : 0,5 % ; 2015 : 0 %). L’équipe de campagne de François Fillon
a insisté sur l’impact sur l’inflation d’une augmentation de 2 points du taux de base et du taux intermédiaire de la
TVA.
Ces hypothèses sont cependant supposées tenir compte de l’effet macroéconomique des mesures que François
Fillon prendrait dès 2017 (allègements sociaux et fiscaux à hauteur de 50 Md€, mesures destinées à libérer le
marché du travail).
Au vu des hypothèses de croissance et d’inflation retenues, le montant en valeur des dépenses publiques serait
en 2022 supérieur d’environ 40 Md€ au montant des dépenses publiques de 2017, François Fillon estimant que la
dérive naturelle de la dépense l’aurait conduit à augmenter d’environ 140 Md€ sur la période.
Analyse qualitative des propositions
François Fillon retient une répartition des économies reposant à 30 % sur l’État, 20 % sur les collectivités locales
et 50 % sur la sécurité sociale. Cette répartition est globalement représentative des grandes masses de la dépense
publique. Le niveau de détail dans la documentation des économies est assez faible sur les trois champs, et relève
davantage de l’ordre de grandeur que de l’exercice de chiffrage.
Sur la sphère État
François Fillon annonce 30 Md€ d’économies nettes sur l’État en cinq ans, qu’il faut mettre en regard de la dépense
de l’État, qui s’établit à 253 Md€ en 2017 (hors charge de la dette et pensions et transfert aux collectivités locales).
À ce stade, il ne documente pas, dans ses ouvrages comme sur son site de campagne, les moyens de réaliser les
économies envisagées au sein de l’État, puisqu’il entend conduire un processus massif de revue des politiques
publiques tout au long de son mandat. Cette revue devra être particulièrement ambitieuse, à la mesure des
économies annoncées qui sont massives.
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Les économies mentionnées les plus fréquemment par François Fillon sont celles portant sur la masse salariale de
la fonction publique, dont la réduction serait rendue possible par le passage aux 39 heures, permettant une
réduction de 600 000 emplois, et par une augmentation de la productivité, qui serait liée au rétablissement du
jour de carence et au recours à des agents contractuels.
Pour les autres économies envisagées relevant de l’État, François Fillon détaille une méthode dont le chiffrage
n’est que global. Il mettra en place dès le début de son mandat, et pour toute sa durée, une démarche de révision
systématique de chaque politique publique et de chaque organisation sur l’ensemble du périmètre. Il mentionne,
par exemple, dans son ouvrage la politique d’aide au logement représentant 40 Md€, soit 2 points de PIB, au final
deux fois plus coûteuse que dans d’autres pays. Pour François Fillon, c’est un parti pris que de ne pas définir de
façon détaillée les économies ex ante, car cela reviendrait à limiter le champ d’investigation de celles-ci. Elles
risqueraient, en outre, d’être rejetées par les organisations et déboucheraient donc rarement sur un impact
tangible.
Le programme de François Fillon prévoyant un renforcement de l’action régalienne de l’État (justice, défense,
police) pour environ 12 Md€, ces nouvelles dépenses sont à compenser par des économies.
Ainsi les 30 Md€ d’économies nettes à réaliser par l’État représentent potentiellement une économie brute de
44 Md€. Elles ne sont que peu documentées : les revues de dépenses prévues devront probablement déterminer
l’abandon de certaines politiques publiques, qui ne sont pas identifiées à ce stade.
Sur la sphère « locale » :
François Fillon souhaite réaliser 20 Md€ d’économies en cinq ans sur les dépenses des collectivités locales, qui ont
représenté 265 Md€ en 2015 (dont 50 Md€ environ de dépenses transférées de l’État aux collectivités), soit :
 15 Md€ dans leurs dépenses : François Fillon propose de réduire le nombre d’échelons territoriaux de 4
à 2, en fusionnant notamment les départements et les régions, et en facilitant le rapprochement au sein
d’intercommunalités. Il prévoit aussi de limiter la capacité des collectivités à augmenter les impôts locaux.
La dotation globale de fonctionnement versée par l’État serait progressivement réduite.
 3 à 5 Md€ sur les dépenses de personnel : cet objectif paraît atteignable. Il convient de remarquer que les
collectivités locales ont vu leurs effectifs augmenter, hors transfert de compétence, de 342 500 emplois
entre 2002 et 2014. François Fillon prévoit de limiter les capacités de remplacement de départs en
retraite, ce qui suggère un effort important des collectivités locales.
L’objectif de réduction des dépenses publiques locales apparaît tenable au vu de la trajectoire des dépenses de
ces dernières décennies. Il faut cependant souligner que le président de la République n’a qu’une marge limitée
pour agir sur la dépense des collectivités en raison du principe constitutionnel de libre administration des
collectivités locales : les systèmes automatiques que François Fillon compte mettre en place devront donc être
particulièrement étudiés.
La fusion des niveaux de collectivités, si elle est un vecteur d’économies sur le long terme, n’est pas
nécessairement productrice d’économies dans le court terme.
Sur la sphère « sociale » :
François Fillon cible ses plus grosses économies sur la sphère sociale : 50 Md€ à réaliser en cinq ans, à rapporter
aux dépenses sociales qui se montaient à 578 Md€ en 2015.
 Les économies portant sur les retraites sont détaillées la fiche de chiffrage que nous consacrons à la
réforme des retraites proposée par François Fillon, elles sont jugées crédibles. Elles représentent 20 Md€.
 Le retour à l’équilibre de l’assurance chômage : François Fillon prévoit une économie de 10 Md€ grâce à
la dégressivité, au plafonnement et à la diminution du taux de chômage. Le chiffrage dédié prévoit une
économie de l’ordre de 3 à 4,5 Md€ annuels grâce à la dégressivité des allocations chômage. Le
plafonnement n’est pas précisé, mais une part importante de l’économie repose sur l’hypothèse d’une
inversion de la courbe du chômage (cf. supra, diminution du taux de chômage de 10 à 7 %).
 Les réductions portant sur la santé : elles s’élèvent pour François Fillon à 20 Md€. On peut considérer que
le champ concerné est celui de l’Objectif national de dépense de l’assurance maladie (ONDAM), qui était
en 2015 de 182,3 Md€. François Fillon souhaitant limiter le niveau de progression de la dépense
5

« sensiblement » sous 2 % par an. L’ONDAM a augmenté de 1,75 % en 2016 et devrait être de 2,1 % en
2017. L’objectif représente une différence de l’ordre de 0,2 % par an par rapport au tendanciel, ce qui
peut paraître réaliste. Il reposerait sur une réforme ambitieuse de la carte hospitalière, les hôpitaux
représentant environ 80 Md€ de dépense annuelle.
François Fillon prévoit aussi d’assurer l’équilibre de la branche famille.
Les dépenses portant sur les retraites et le pilotage de l’assurance maladie sont bien documentées, même si ces
dernières s’avèrent ambitieuses. Les économies réalisées sur l’assurance chômage dépendent en partie de la
réussite de la politique macroéconomique.
Cohérence avec la réduction de la part des dépenses publiques annoncée
Le programme de François Fillon prévoit que les 100 Md€ d’économie en cinq ans permettront de résorber le
déficit et d’accorder des réductions d’impôts à hauteur de 50 Md€.
Les hypothèses de croissance du programme de François Fillon permettent d’atteindre cet objectif. Il apparaît
cependant que son scénario de croissance est optimiste. En projetant les hypothèses de croissance actuelles du
Gouvernement, le taux de dépenses publiques resterait au-dessus de 50 % et le déficit structurel ne serait pas
comblé – ce qui entraînerait un déficit public en raison d’un solde conjoncturel négatif.
Difficultés pour le chiffrage, aléas et incertitudes
Deux grands aléas doivent être pris en compte : la capacité effective à prendre les mesures d’économies
nécessaires, d’une part, le scénario macroéconomique, d’autre part.
Les économies annoncées par François Fillon tiennent pour une partie de l’ordre de grandeur. Ainsi, sont
documentées en volume : 100 % des dépenses sur les collectivités locales et environ 80 % sur la sphère sociale ;
en revanche celles sur l’État ne le sont pas (si on tient compte des augmentations de dépenses régaliennes). Au
total, on peut considérer que 60 à 65% des économies sont documentées.
En supposant que les grandes réformes documentées seront menées à leur terme et qu’environ 50 % de l’économie
non documentée sera réalisée, on atteindrait un niveau de réduction de la dépense de l’ordre de 80 Md€ sur le
quinquennat.
Sources :








www.fillon2017.fr;
www.fillon2017.fr ;
www.fillon2017.fr;
proxy-pubminefi.diffusion.finances.gouv.fr ;
www.ccomptes.fr ;
www.performance-publique.budget.gouv.fr ;
www.institutmontaigne.org ;
social-sante.gouv.fr
6
Immigration : faire voter chaque année au Parlement des quotas d’immigration par
nationalités
« Prévoir que le Parlement délibère chaque année pour adopter une prévision d’immigration légale
(quotas-objectifs) tenant compte de la situation de l’emploi, du logement et du contexte social.»
François Fillon
« La France devra aussi définir des quotas nationaux afin de pouvoir choisir ceux qu’elle accueille sur son
sol »
François Fillon
François Fillon propose de faire voter chaque année par le Parlement des quotas d’immigration contraignants,
comme c’est le cas au Canada ou en Australie. Il est considéré ici que l’immigration correspond aux personnes
étrangères à l’Union européenne.
Les plafonds peuvent s’entendre de deux manières distinctes :
1. Des plafonds absolus et intangibles :
 des complexités juridiques : dans le cadre constitutionnel actuel, de tels plafonds semblent difficiles
à mettre en place : si le législateur peut prendre des dispositions spécifiques lui permettant
d’encadrer l’admission au séjour des étrangers, ces dispositions doivent être conciliables avec les
principes fondamentaux de la Constitution. Or, on ne peut refuser l’immigration familiale si les
quotas ne sont pas atteints. Par ailleurs, François Fillon propose de fixer ces quotas par zone
géographique d’origine des migrants. Une telle disposition pourrait apparaître contraire au principe
constitutionnel d’égalité. Cependant, François Fillon précise que, si la loi simple (quotas adoptés par
le Parlement) ne peut faire échec au principe constitutionnel de regroupement familial, il propose
de modifier par référendum la Constitution, préalablement à la mise en place des quotas, pour y
inscrire le principe selon lequel l’immigration doit être fonction des capacités d’accueil de notre pays,
évaluées au regard de la situation de l’emploi, du nombre de logements disponibles, des effectifs
scolarisés. Une fois cette révision opérée, il appartiendrait au Parlement, sous le contrôle du Conseil
Constitutionnel, de combiner les deux principes du droit à une vie privée et familiale normale et
d’une immigration adaptée à nos capacités d’accueil.
Enfin, François Fillon précise qu’il a été le premier à proposer, dès l’automne 2014, que la France
puisse dénoncer la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales, avant d’y adhérer à nouveau en assortissant sa réadhésion d’une réserve en ce qui
concerne l’interprétation du droit à une vie familiale normale.

des complexités techniques : la mise en place de tels plafonds devrait être associée à un dispositif
équitable de traitement des demandes qui, en pratique, ne pourrait pas être construit. en particulier,
un phénomène de « file d’attente » se mettrait en place, rendant nécessaire le classement par ordre
d’arrivée des demandes. Un tel dispositif nécessiterait la création d’un réseau entre les ambassades,
les consulats et les préfectures permettant d’identifier le rang unique des postulants, au regard de
critères prédéfinis et de leur rang d’arrivée dans la « file d’attente ». Or, l’équité de ce dernier critère
pourrait ne pas être assurée, la fixation du rang d’arrivée étant très délicate (ne serait-ce que compte
tenu des fuseaux horaires).
François Fillon considère que ces problèmes n’ont rien d’insoluble puisque, depuis la création du
ministère de l’Immigration en 2007, puis la mise en place d’une Direction des Étrangers au ministère
de l’Intérieur, qui a autorité en matière de visa et de titres de séjour, la coordination entre consulats
et préfectures est bien assurée. Le candidat estime qu’il faudra mettre en place un système
7
informatique efficace pour gérer les données personnelles nécessaires à la mise en œuvre des quotas
et indique que cela a été fait avec succès par des grandes nations démocratiques comme le Canada,
et qu’il s’agit d’une question de volonté politique.
2.
Des plafonds indicatifs, au regard desquels le Parlement pourrait ajuster certains paramètres et
conditions d’admission de séjour (à l’instar du pilotage des dépenses des administrations publiques, avec
la norme de dépense de l’État et l’ONDAM). De tels plafonds permettraient alors d’initier un débat
parlementaire sur les paramètres et conditions d’admission au séjour, de manière à atteindre l’objectif
requis.
Au-delà du type de plafond, la mise en place de plafonds ou de quotas d’immigration dépend de l’ambition
recherchée en termes d’inflexion du nombre de migrants : une stabilisation des admissions sur le territoire ne
représente pas le même degré d’ambition, en matière de modification des règles juridiques fixant les paramètres
et conditions d’admission au séjour, qu’une division par deux du nombre de migrants par an.
Qui est concerné par une telle mesure ?
Le périmètre des migrants potentiellement concernés par la mesure dépend de l’ambition des seuils.
8
Cumul des mandats : ne pas revenir sur la loi mettant fin au cumul des mandats
« Personne de sérieux ne pense qu'un nouveau président de la République commencera par rétablir le
cumul des mandats. C'est une mauvaise idée » François Fillon
La loi organique n°2014-125 et la loi n°2014-126 du 14 février 2014 interdisent aux parlementaires
(députés, sénateurs et députés européens) de cumuler leur mandat avec une fonction exécutive locale.
Cette interdiction est applicable à compter du premier renouvellement des assemblées parlementaires
suivant le 31 mars 2017.
Comme le rappellent les études d'impact des lois du 14 février 2014, les dispositions interdisant le cumul
d'un mandat parlementaire et de fonctions exécutives locales n’ont pas d’impact financier : elles sont
sans effet sur le montant global des indemnités que les collectivités et les intercommunalités devront
verser, le montant théorique de l’indemnité de fonction restant inchangé ainsi que le nombre de
fonctions électives à pourvoir.
De même, la limitation du cumul des mandats dans le temps est dénuée d'impact financier puisqu'elle
ne réduit ni le nombre de mandat à pourvoir ni le montant des indemnités versées.
Il convient toutefois de noter que depuis l'adoption de la loi organique du 25 février 1992, les indemnités
des élus sont plafonnées en vertu du principe dit de l'écrêtement, selon lequel un élu national
(parlementaire, ministre) titulaire d'un mandat local ne peut cumuler les indemnités afférentes à ce
mandat avec son indemnité nationale de base que dans la limite d'une fois et demie cette dernière.
Pour un ministre, cela représente un total d'environ 16 000 €. À ce jour, seul le ministre de la Défense
exerce également une fonction exécutive locale mais il bénéficie d'indemnités inférieures au plafond
légal.
MISE EN ŒUVRE
L’article 25 de la Constitution dispose que : « une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque
assemblée […], le régime des inéligibilités et des incompatibilités ». Les dispositions relatives aux
incompatibilités des mandats parlementaires avec des fonctions exécutives locales relèvent donc d'une
loi organique, tout comme la restriction du nombre de mandats dans le temps qui constitue un nouveau
cas d'inéligibilité. Les lois organiques obéissent à une procédure spécifique.
Pour leur part, les incompatibilités relatives aux mandats parlementaires ont notamment été encadrées
par la loi organique du 30 décembre 1985 puis par la loi organique du 5 avril 2000 relative aux
incompatibilités entre mandats électoraux (concernant les parlementaires nationaux) et par la loi du 5
avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs
conditions d’exercice (incompatibilités applicables aux élus locaux, aux députés européens et
incompatibilités entre fonctions exécutives locales).
Plus récemment et à la suite des engagements pris lors de la campagne présidentielle de 2012, deux
lois ont été adoptées le 14 février 2014 : une loi organique concernant les députés et sénateurs et une
loi ordinaire pour les députés européens. Ces lois étendent les incompatibilités des mandats nationaux/
locaux en interdisant le cumul d’un mandat parlementaire avec un mandat exécutif local (maire, maire
d'arrondissement, maire délégué, adjoint au maire, président et vice-président de conseils régionaux,
9
départementaux, d'intercommunalités et de toute assemblée territoriale). Toutefois, la loi ne met pas
fin au sens strict du terme au cumul des mandats. En effet, un parlementaire pourra cumuler cette
fonction avec celle de conseiller municipal, conseiller régional, conseiller général ou de conseiller
communautaire. Ces nouvelles dispositions entreront en vigueur au premier renouvellement des
assemblées parlementaires suivant le 31 mars 2017.
Les membres du Gouvernement, les élus locaux et nationaux sont les principales personnes concernées
par cette mesure.
HISTORIQUE DE LA PROPOSITION
Promue depuis longtemps mais régulièrement ajournée, l'interdiction du cumul d'un mandat
parlementaire et d'une fonction exécutive locale correspond à une tendance de fond déjà identifiée par
Michel Debré en 1955 qui qualifiait le cumul des mandats de « règle de la politique française. Ainsi lors
des élections présidentielles de 2012 de très nombreux candidats (François Hollande, Eva Joly, François
Bayrou, Marine le Pen, Jean-Luc Mélenchon) s’étaient prononcés en faveur d’une interdiction du cumul
des mandats (cette interdiction étant plus ou moins large).
Deux missions de réflexion, mises en place par les Présidents Nicolas Sarkozy (« comité Balladur » de
2007) et François Hollande (« commission Jospin » de 2012), se sont par ailleurs prononcées en faveur
de la limitation du cumul des mandats.

En 2007, le "Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des
institutions", présidé par Edouard Balladur, préconisait une interdiction du cumul entre un
mandat parlementaire et des fonctions exécutives locales afin d’accroître la disponibilité des
parlementaires et d’accompagner ainsi le renforcement du poids du Parlement au sein des
institutions de la Ve République. Cette proposition n’a toutefois été reprise ni par le projet de
loi constitutionnelle soumis au Parlement, ni par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de
modernisation des institutions de la Ve République.

En novembre 2012, "la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique",
présidée par Lionel Jospin, a préconisé une interdiction du cumul d’un mandat parlementaire
et d’une fonction exécutive locale, ainsi que le cumul d’une fonction ministérielle et l’exercice
de toute fonction locale (mandat exécutif et mandat simple). La Commission a en effet
considéré que la limitation du cumul des mandats constituait la "pierre de touche" d’une
rénovation de la vie publique et qu’elle était un élément majeur dans la restauration de la
confiance des citoyens envers leurs élus. Cette mesure permettrait de restreindre les situations
de conflits d’intérêt que crée le cumul des mandats. En outre, elle pourrait favoriser le
renouvellement du personnel politique.
10
L'interdiction portée par les lois du 14 février 2014 a ainsi pris en compte les arguments présentant le
cumul d'un mandat parlementaire et de fonctions exécutives locales comme l'institutionnalisation d'un
conflit d'intérêts, un vecteur d'absentéisme et un frein à la diversité, à la féminisation et au
renouvellement de la représentation. Elle a écarté l'argument de "l'ancrage sur le terrain" que
permettrait le cumul, le constitutionnaliste Guy Carcassonne ayant par exemple rappelé de longue date
que le mode de scrutin uninominal garantissait la proximité avec les électeurs.
Dans sa décision du 13 février 2014, le Conseil constitutionnel a conclu qu'en l'espèce ces interdictions
"n'excèdent pas manifestement ce qui est nécessaire pour protéger la liberté de choix de l'électeur,
l'indépendance de l'élu ou prévenir les risques de confusion ou de conflit d'intérêts".
Sur la question du cumul des mandats, François Fillon se distingue de Nicolas Sarkozy qui s’est prononcé
en faveur d’une abrogation des lois de 2014, et dans une moindre mesure d'Alain Juppé qui a émis l'idée
d'une dérogation au non cumul pour les maires des "petites et moyennes communes".
Dans les faits, plus de la moitié des parlementaires actuellement élus ont effectué au moins deux
mandats consécutifs. À l'Assemblée, trois députés poursuivent actuellement leur neuvième mandat. Le
président de l'Assemblée nationale, Claude Bartolone exerce son huitième mandat. Dans l'histoire de la
Vème République, le député UMP Didier Jullia détient le record du nombre de mandats (11) exercés à
l'Assemblée, pour 45 années de présence, suivi par Jean Tibéri, avec 10 mandats et 44 années de
présence.
LA PROPOSITION A L’ETRANGER
La France apparaît très largement comme une exception en Europe en matière de cumul des mandats.
D’après les statistiques rassemblées en 2012 par la commission Jospin puis plus récemment par
l'observatoire de la vie politique et parlementaire, 82% des députés et 77% des sénateurs exercent au
moins un autre mandat électif, (41% des députés et 46% des sénateurs cumulant avec une fonction
exécutive locale).
Le cumul n'existe nulle part ailleurs qu'en France avec autant d'intensité. Comme le souligne Laurent
Bach dans l'étude « Faut-il abolir le cumul des mandats ? » publiée en mai 2012, jamais plus d'un tiers
d'une assemblée nationale européenne ne détient en parallèle un mandat local; surtout, rarissimes sont
les cas de cumul avec une fonction de maire ou une présidence d'exécutif local. D'après l’étude de
Laurent Bach, le nombre de députés ayant en 2011 au moins un mandat local était le suivant
États-Unis
(fédéral)
0%
Royaume-Uni Italie Espagne
3%
7%
20 %
Allemagne
(fédérale)
24 %
Suède France
35 %
83 %
11
À l'étranger, les principes qui inspirent les législations (lorsqu'elles existent) limitant le cumul des
mandats témoignent du souci de respecter l'égalité des citoyens dans l'accès aux charges publiques, de
prévenir les pressions sur les électeurs et garantir la sincérité des élections, et d'assurer tant la bonne
administration des collectivités publiques que l'impartialité des titulaires de mandats. En Allemagne, un
mandat au Bundestag est incompatible avec une fonction exécutive au sein d'un Land et la fonction de
président de Kreis (intercommunalité) ou de maire. En Italie, les mandats de parlementaire et les
fonctions de ministre sont incompatibles avec les fonctions de président de région, de province et de
maire dans des collectivités de plus de 5 000 habitants (le seuil de 20 000 habitants a été abaissé il y a
quelques années).
Mais statistiquement, l'écart entre la France et les autres grandes démocraties libérales est d’autant
plus frappant qu'il n'existe pas toujours chez nos voisins de règles visant à prohiber le cumul
parlementaire - élu local (Royaume-Unis, Pays-Bas). Toutefois, cette absence d’interdit s’accompagne
souvent, à l’étranger, d’une incitation financière négative, visant à dissuader les parlementaires tentés
par le cumul, en leur interdisant de cumuler les rémunérations, ou en plafonnant ces dernières (Espagne
notamment).
En revanche, au-delà de la limitation du nombre de mandats confiés à l'exécutif dans certains régimes
présidentiels ou semi-présidentiels, aucun pays ne s'est engagé à ce stade dans la restriction du nombre
de mandats parlementaires réalisés de manière consécutive.
12
Fiscalité des entreprises : financer des baisses de charges par l’augmentation de deux
points des taux normal et intermédiaire de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
« Baisser immédiatement de 50 milliards d’euros les charges et impôts sur les entreprises, en donnant la priorité́
à la baisse des prélèvements pesant sur le coût du travail. Au regard de la situation de nos finances publiques, le
seul moyen de financer cet électrochoc de croissance est d’augmenter les deux taux supérieurs de la TVA sans
toucher au taux de base s’appliquant aux produits de première nécessité. » François Fillon
François Fillon propose de réduire les prélèvements sur les entreprises de 50 Md€ et de les financer par une hausse
de deux points des taux normal et intermédiaire de TVA associée à une réduction des dépenses publiques.
La hausse de deux points des taux normal et intermédiaire de TVA est de nature à générer un gain supplémentaire
de recettes pour l’État de 14,5 Md€ par an. Elle permettrait de financer en partie la mesure proposée par François
Fillon, consistant à réduire les charges fiscales et sociales de 50 Md€.
Cette mesure concernerait tous les consommateurs et la plupart des biens de consommation, à l’exception des
biens d’alimentation qui conserveraient leur taux de TVA antérieur. Afin d’être mise en œuvre, elle devrait être
votée par le Parlement dans le cadre d’une des lois de finances.
Au regard de l’expérience conduite en Allemagne en 2007, cette mesure serait de nature à provoquer un
ralentissement momentané de la consommation la première année tout en générant des gains de compétitivité
pour les entreprises à plus long terme.
Montant annuel estimé
Par le candidat :
Par l’Institut Montaigne:
Répartition
Pour l’État
Pour les Collectivités
Pour la Sécurité sociale
14,5 Md€ par an
100 %
Commentaire détaille du chiffrage
François Fillon propose la hausse de deux points des taux normal et intermédiaire de TVA.
Selon le Conseil des prélèvements obligatoires, le taux d’imposition de 20 % est à l’origine de 84 % des recettes
de TVA. Le taux d’imposition de 10 % est à l’origine de 8 % des recettes de TVA. (145*0.84).
Une augmentation de deux points du taux normal revient à une augmentation de 10% (2/20) de son produit, soit
12,18 Md€. (121,8*0.1). 8% des recettes de TVA sont issues du taux intermédiaire (10%). Elles représentent 11,6
Md en 2016 (145*0.08).
Une augmentation de deux points du taux intermédiaire revient à une augmentation de 20% (2/10) de son produit,
soit 2,32 Md€ (11,6*0.2).
La hausse de la TVA proposée par François Fillon entraînerait donc une hausse du produit de l’impôt de 14,5 Md€.
La TVA constituant la recette la plus élevée de l’État, ses fluctuations annuelles sont susceptibles d’avoir un impact
important sur le chiffrage des mesures de hausse de la TVA. L’évaluation révisée pour 2016, effectuée en projet
13
de loi de finances pour 2017, correspond à la donnée la plus récente. Si on retient l’hypothèse de produit de la
TVA donnée pour 2017 par le PLF 2017 (149,4 Md€), la hausse s’élèverait à 14,95 Md€ (hypothèse haute).
Les données relatives aux recettes de TVA étant publiques et la répartition de l’origine des recettes de TVA par
catégorie de taux étant précisées dans un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, le degré de fiabilité
du chiffrage est élevé.
Les seules incertitudes pèsent sur :
 l’évolution de la répartition de l’origine des recettes de TVA par catégorie de taux, les données
mentionnées par le Conseil des prélèvements obligatoires datant de 2014 ;
 l’évaluation des recettes de TVA sur lesquelles est fondé le chiffrage. Au regard de la forte augmentation
de TVA prévue par le projet de loi de finances pour 2017 qui repose sur des prévisions de croissance
contestées, il apparaît préférable de se fonder sur la prévision révisée pour l’année 2016, également
effectuée en projet de loi de finances pour 2017, dès lors que cette évaluation s’appuie sur des données
partielles incontestées ;
 l’évolution du taux d’inflation.
Sources :
 Conseil des prélèvements obligatoires, La taxe sur la valeur ajoutée et les finances publiques, juillet 2015 ;
 Projet de loi de finances pour 2017, tome I
MISE EN ŒUVRE
Quel processus pour que la proposition soit appliquée ?
Cette proposition doit être inscrite dans un projet de loi de finances et votée par le Parlement. François Fillon
indique envisager de procéder à des allègements de prélèvements sociaux et fiscaux dès le quatrième trimestre
de l’année 2017 pour un montant de 25 Md€. Dès lors, il est supposé que la hausse de deux points des taux normal
et intermédiaire de TVA pourrait intervenir dès l’année 2017. Cette mesure pourrait être adoptée dès le courant
de l’année en loi de finances rectificative. Elle pourrait également être adoptée en fin d’année en projet de loi de
finances pour 2018 avec application au 1er janvier.
Tous les consommateurs seraient concernés par cette mesure. Le taux de TVA de 20 % est celui applicable par
défaut. Son assiette porte par exemple sur les dépenses d’habillement, les achats de véhicules ou de meubles. Par
ailleurs, le taux intermédiaire de 10 % porte spécifiquement sur les services d’aide à la personne, les prestations
d’hébergement et de transport, les produits agricoles sans transformation, les médicaments non remboursés et
les travaux et réparations pour les logements de plus de deux ans. En revanche, cette hausse de TVA ne
concernerait pas les dépenses d’alimentation dont le taux d’imposition est de 5,5 %.
La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ? Quand ?
La proposition de François Fillon consistant à financer une baisse de prélèvements sociaux et fiscaux dans l’objectif
principal de réduire le niveau des charges supportées par les entreprises, elle est assimilable dans son principe à
la TVA sociale. La différence essentielle réside dans le fait que la proposition de François Fillon dépasse le champ
de la réduction des cotisations sociales.
Cette proposition a déjà été appliquée en France. En 2014, l’augmentation du taux normal de TVA de 19,6 % à
20 % et du taux intermédiaire de 7 % à 10 % était destinée à compenser le coût du crédit d’impôt pour la
compétitivité et l’emploi (CICE), qui correspond à un crédit d’impôt déterminé en proportion de la masse salariale
et accordé aux entreprises sur le montant de l’impôt sur les sociétés.
14
Cette expérience a également été menée en concentrant les allègements sur les cotisations sociales. Le 1 er août
1995, le taux normal de TVA a été relevé de 18,6 % à 20,6 %, pour un rendement estimé à 8,7 Md€, dans le but
non exclusif de compenser une réduction de cotisations sociales maladie versées par les employeurs sur les
salaires inférieurs à 1,2 SMIC.
Par ailleurs, la loi du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l’emploi, l’insertion et les activités économiques dans les
départements d’outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte a instauré une TVA sociale dans les
départements de la Réunion, de la Guadeloupe et de la Martinique. Le taux de TVA y a été augmenté de 7,5 % à
9,5 % en contrepartie d’exonérations de cotisations sociales dans les secteurs de l’industrie, l’hôtellerie, la
restauration, la presse, l’agriculture et la pêche.
Pour quels effets ?
Selon l’INSEE (L’effet Perben : un coup de pouce à l’emploi, INSEE économie de la Réunion, 4e trimestre 2000), la
TVA sociale instaurée dans certains départements d’outre-mer a été au maximum à l’origine de 20 % des emplois
créés dans les entreprises exonérées. Cette proportion correspond à un majorant dans la mesure où la loi de 1994
instituait également un contrat d’aide à l’emploi pour l’ensemble de l’économie qui a aussi contribué à ces
créations d’emploi.
En toute hypothèse, l’INSEE considère que ce sont avant tout les micro-entreprises qui ont bénéficié de cette TVA
sociale. Plus l’entreprise ou le secteur considéré est sensible au coût du travail, plus la TVA sociale est susceptible
de contribuer au maintien ou à la création d’emplois.
La proposition a-t-elle déjà été avancée en France ? Quand ?
La loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 prévoyait une augmentation du taux normal de TVA de
19,6 % à 21,2 %, pour un rendement anticipé de 10,6 Md€, en contrepartie d’une exonération totale de charges
familiales patronales sur les salaires compris entre 1,6 et 2,1 fois le SMIC. Ces allègements auraient été dégressifs
entre 2,1 et 2,4 fois le SMIC. Cette hausse de TVA, qui devrait entrer en vigueur le 1er octobre 2012, a été abrogée
par la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.
La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ? Où et quand ?
Des baisses de charges sociales compensées par une hausse de la TVA ont connu une traduction concrète en
Allemagne en 2007. Le taux normal de TVA a été augmenté de 16 % à 19 % afin de financer une baisse de moindre
ampleur des charges sociales. Les recettes liées à la hausse de TVA ont été consacrées pour un tiers seulement à
une réduction de 6,5 % à 4,2 % des cotisations chômage versées par les salariés et les employeurs. Les deux tiers
de recettes complémentaires associées à la hausse de TVA ont été consacrés à la réduction des déficits publics.
Pour quels effets ?
Sous l’effet de la hausse des prélèvements, la consommation a reculé en Allemagne en 2007 (-0,3 %). Cette baisse
de la consommation est partiellement explicable par le fait que les consommateurs ont anticipé certaines de leurs
dépenses en 2006 afin de contourner la hausse de la TVA, qui avait été annoncée dès 2006. Par ailleurs,
l’expérience allemande se singularise par le fait que la hausse de TVA était supérieure à la baisse de charges.
Toutefois, la progression de la consommation des ménages est redevenue positive dès 2008.
En outre, ce transfert partiel sur la TVA a renforcé l’augmentation de l’excédent commercial et la poursuite des
gains de parts de marché des entreprises allemandes. Toutefois, ce dispositif n’a fait que renforcer une tendance,
initiée dès 2004, associée à une modération salariale et à des réformes importantes effectuées à partir de 2003.
Source : Retour sur les expériences passées de transfert de charges sociales vers la fiscalité, Coe-Rexecode, 2012.
15
Fiscalité des ménages : relever le quotient familial à 3 000 euros par demi-part
« L’universalité des allocations familiales sera rétablie, en revenant sur la modulation décidée par le
gouvernement actuel. Les allocations familiales seront donc à nouveau versées à toutes les familles.
Cette mesure s’accompagnera d’un relèvement du plafond du quotient familial à 3000 euros de façon à
éviter que soit repris par l’impôt le bénéfice de ces allocations. » François Fillon
François Fillon propose de relever le quotient familial à 3 000 € par demi-part.
Le coût du relèvement du plafond du quotient familial serait compris entre 2,5 milliards d’euros et 3,2 milliards
d’euros par an. La mesure se traduirait globalement par une hausse du quotient familial, à un niveau plus élevé
qu’avant les abaissements de plafond décidés en 2013 et 2014.
Environ 3 millions de foyers fiscaux seraient concernés et bénéficieraient ainsi d’une réduction d’impôt sur le
revenu. Cette mesure nécessiterait le vote d’une loi par le Parlement.
Le quotient familial est quasiment une exception française. Seuls le Luxembourg et le Portugal ont adopté des
dispositifs similaires. Ces dernières années, il a fait l’objet de deux abaissements consécutifs, en 2013 et en 2014.
Cela s’est traduit en 2014 par une hausse moyenne de l’impôt sur le revenu pour les ménages concernés de
779 euros. Les rares études sur le quotient familial laissent à penser que l’effet d’une hausse du quotient familial
aurait un impact positif sur la natalité, mais à un horizon assez éloigné (5 à 10 ans).
Par le candidat :
Estimation haute :
Estimation médiane :
Estimation basse :
Répartition du coût
Coût supporté par l’État
Coût supporté par les Collectivités
Coût supporté par la Sécurité sociale
2,9 Mds€
3,2 Mds€
2,9 Mds€
2,5 Mds€
100%.
-
La proposition de François Fillon de relever le quotient familial à 3 000 € par demi-part représente un coût
budgétaire annuel compris entre 2,5 milliards et 3,2 milliards d’euros. Ce coût prend la forme d’une moindre
recette fiscale à percevoir sur l’impôt sur le revenu et est donc supporté par l’État.
Nous nous fondons sur les estimations de gains budgétaires réalisés à la suite des mesures d’abaissement du
plafonnement du quotient familial. Il ne tient toutefois pas compte de l’évolution des foyers fiscaux français depuis
2013, en termes de niveau de revenus et de nombre d’enfants à charge.
La diminution du plafond de 2 336 euros à 2 000 euros en 2013 a représenté un gain de recettes fiscales de
554 millions d’euros. La diminution du plafond de 2 000 euros à 1 500 euros en 2014 a représenté, quant à elle,
un gain de recettes fiscales de 1,06 milliard d’euros. Dans le premier cas, le gain pour 100 euros de baisse du
16
plafond s’élève à 165 millions d’euros. Dans le second cas, le gain pour 100 euros de baisse du plafond s’élève à
212 millions d’euros.
En raisonnant de manière inverse, on estime que le coût d’un relèvement du plafond de 1 500 euros (pour passer
de 1 500 à 3 000 euros par demi-part) s’établirait entre 2,5 milliards d’euros et 3,2 milliards d’euros par an. Le
coût médian serait de 2,9 milliard d’euros.
Ce coût serait directement imputé sur les recettes de l’impôt sur le revenu (qui s’élèvent à 76 milliards d’euros en
2015) et donc sur le budget de l’État.
Aléa et incertitudes
Les hypothèses retenues se fondant sur des revenus déclarés par les ménages en 2013 et 2014, il est possible que
le coût de la mesure soit légèrement supérieur compte tenu de l’évolution annuelle des revenus depuis cette date.
Sources :
● www.performance-publique.gouv.fr
● Rapports 2014 et 2015 de l’Assemblée nationale sur l’application des mesures fiscales
● Projets de loi de finances pour 2013 et 2014 – évaluations préalables des articles du projet de loi
● Camille Landais, « Le quotient familial a-t-il stimulé la natalité française ? », 2003
MISE EN ŒUVRE
Le relèvement du plafond du quotient familial devra être mis en œuvre par voie législative. La mesure pourrait
être intégrée à la loi de finances (les mesures prévoyant l’abaissement du plafonnement ont, du reste, été mises
en œuvre de cette même façon). Les prochaines déclarations d’impôt sur le revenu intervenant en septembre
2017, soit quelques mois après l’élection présidentielle de mai 2017, la mesure pourrait être intégrée dès le début
du prochain quinquennat, dans une loi de finances rectificative, pour être applicable sur les revenus déclarés au
titre de l’année 2016.
La mesure concerne les foyers fiscaux présentant des niveaux de revenu annuels supérieurs à 58 000 euros pour
un couple avec un enfant, 63 000 euros avec deux enfants, 74 000 euros avec trois enfants, 84 000 euros avec
quatre enfants et 94 000 euros avec cinq enfants.
En 2012, 1 million de foyers fiscaux avaient été concernés par l’abaissement du plafonnement du quotient familial
de 2 336 euros à 2000 euros. Sur la base de ces proportions (1 million de foyers pour 336 euros de diminution du
plafond), on peut estimer que le relèvement de 1500 euros à 3 000 euros du plafonnement concernerait environ
3 millions de foyers fiscaux qui verraient ainsi leur réduction d’impôt augmenter.
17
La proposition a-t-elle déjà été appliquée en France ? Quand ?
Le quotient familial a été créé en 1945. Il a pour objectif de proportionner l’impôt sur le revenu aux capacités
contributives de chaque foyer fiscal, appréciées en fonction du nombre et de la qualité des personnes qui vivent
du revenu du foyer. Ce dispositif atténue de facto la progressivité de l’impôt sur le revenu. Le quotient familial est
également présenté comme un des éléments de la politique nataliste en France : il fait partie des incitations à
fonder une famille, en mettant à la charge de l’État, via une réduction d’impôt, une partie des coûts induits par la
présence d’enfants dans le foyer.
Dans un souci de justice fiscale, le quotient familial a fait l’objet d’un plafonnement introduit en 1981.
L’atténuation de la progressivité de l’impôt sur le revenu pour les ménages les plus aisés, se fait en effet parfois
proportions qui dépassent largement les charges de famille que le dispositif est censé couvrir partiellement. Le
plafond en vigueur jusqu’en 2011 atteignait alors 2 336 euros par demi-part fiscale.
Ce mécanisme de plafonnement concernait toutefois un nombre restreint de contribuables. En 2011, au total,
772 000 foyers fiscaux étaient concernés par ce plafonnement. De fait, pour un couple marié avec deux enfants à
charge, le plafonnement ne jouait que pour un niveau de revenu imposable dépassant 73 000 euros.
Ces dernières années, le quotient familial a fait l’objet d’un encadrement accru pour limiter le bénéfice fiscal qu’il
accorde aux ménages. Des mesures prévoyant un abaissement de la réduction d’impôt induite par le quotient
familial ont été mises en œuvre à plusieurs occasions ces dernières années. Ainsi, la loi de finances pour 2013 a-telle prévu un abaissement du plafonnement du quotient familial, de 2 336 euros à 2 000 euros par demi-part.
Cette tendance s’est poursuivie avec la loi de finances pour 2014, qui a abaissé de nouveau le plafonnement par
demi-part du quotient familial de 2000 euros à 1500 euros.
Pour quels effets ?
L’abaissement du plafond du quotient familial de 2 000 euros à 1 500 euros s’est traduit par une hausse moyenne
de l’impôt sur le revenu pour les ménages concernés de 779 euros. Ces hausses allaient de 1 200 euros par an
pour les ménages du dernier décile à 355 euros pour les ménages du premier décile, en passant par 718 euros
pour les ménages du 5ème décile.
L’effet en matière de politique nataliste est difficilement mesurable. Une étude sur l’impact du plafonnement du
quotient familial en 1981 a montré que l’effet des politiques d’incitation fiscale sur la natalité est positif, mais
relativement faible. Celle-ci montre également que ces effets se diffusent de manière lente – 5 à 10 ans après
l’introduction des mesures – ce qui laisse à penser que les baisses du plafond survenues à partir de 2012 n’ont pu
avoir d’effet significatif sur le niveau des naissances en France.
La proposition a-t-elle déjà été avancée en France ? Quand ?
L’idée de relever le plafond du quotient familiale est nouvelle. Elle fait suite aux épisodes de baisse du plafond
survenus ces dernières années. En revanche, il n’est pas proposé de supprimer le plafond en totalité.
18
La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ? Où et quand ?
Le quotient familial est presque une exception française. Seuls le Luxembourg et le Portugal ont adopté un
dispositif similaire, pays dans lesquels il est toujours en vigueur à ce jour.
L’idée que la politique fiscale est censée opérer une redistribution non seulement verticale – des familles les plus
riches vers les familles les plus pauvres – mais également horizontale – entre familles d’un même niveau de revenu
mais selon le fait d’avoir des enfants ou pas – est ainsi relativement marginale.
Dans les autres pays (par exemple le Royaume-Uni, l’Italie, l’Autriche ou la Belgique), le soutien aux familles passe
généralement par une réduction d’impôt ou un crédit d’impôt forfaitaire. Le crédit d’impôt est un mécanisme
particulièrement égalitaire dans la mesure où la mesure s’applique aussi aux ménages non imposables à l’impôt
sur le revenu.
19
20
Emplois publics : supprimer environ 500 000 emplois publics
sur le quinquennat
François Fillon propose la suppression d’environ 500 000 emplois publics sur la durée du mandat.
Nous estimons à 14 Md€ le montant de l’économie pouvant être réalisée, tout en interrogeant la faisabilité de la
proposition. La suppression de 500 000 emplois sur cinq ans est en effet une réduction très rapide, qui conduira
probablement à un recours plus important, au moins temporairement à des contractuels qui viendrait diminuer
le montant d’économies envisagé.
Montant d’économies estimé en 2022
Par le candidat :
Répartition des économies
Économies réalisées par l’État
Économies réalisées par les Collectivités
Économies réalisées par le secteur hospitalier
14 Mds€
7,5 Mds€
3,1 Mds€
3,4 Mds€
François Fillon propose la suppression d’environ 500 000 emplois publics sur la durée du mandat, soit 100 000 par
an. La faisabilité d’une telle proposition doit être évaluée à l’aune des estimations de départ en retraite dans la
fonction publique, estimée à 106 000 pour les années à venir par la Cour des comptes.
À partir du coût moyen d’un agent public entrant, il est possible d’estimer le gain financier du non-remplacement
de 500 000 départs à la retraite à 14Md€.
-Contexte et définition :
Cette mesure vise les emplois publics qui seront compris comme étant les emplois de la fonction publique, sur les
différents versants des fonctions publiques, c’est-à-dire l’État, les collectivités territoriales et le secteur hospitalier.
Au 31 décembre 2014, la France comptait 5,4M d’agents travaillant dans la fonction publique 1, dont 2,4M
dépendent de l’État, 1,9M des collectivités territoriales et 1,1M du secteur hospitalier, représentant au total une
dépense budgétaire de personnel de 220 Md€2 en 2014.
-Chiffrage :
La proposition implique la suppression de 500 000 emplois publics sur la durée du mandat, soit une moyenne de
100 000 emplois supprimés par an.
Il est nécessaire d’estimer la faisabilité de la suppression de 500 000 emplois publics sur 5 ans au regard des
prévisions de départs à la retraite. Selon la Cour des comptes, le flux de départ à la retraite devrait représenter en
moyenne 106 000 emplois publics pour les années à venir (55 000 pour l’État, 27 000 pour les collectivités
territoriales et 24 000 pour le secteur hospitalier) 3. Ce flux devrait encore se réduire dans les prochaines années
pour l’État et le secteur hospitalier du fait de la pyramide des âges.
1
www.fonction-publique.gouv.fr
www.ccomptes.fr
3
www.ccomptes.fr
2
21
Le coût annuel, charges sociales comprises, d’un agent public entrant, c’est-à-dire en début de carrière, s’établit
à 31 000€ par an en moyenne4 pour la fonction publique d’État. En absence de données précises sur le coût d’un
agent entrant pour les fonctions publiques territoriales et hospitalières, il est proposé d’établir un ratio à partir
des coûts salariaux moyens :
État
Collectivités territoriales
Secteur hospitalier
Salaire net moyen mensuel5
2 465€
1 848€
2 242€
Coût annuel entrant
31 000€
23 240€ (estimé)
28 195€ (estimé)
À partir de ces éléments, il est possible de chiffrer la suppression de 500 000 emplois grâce au non-remplacement
des départs en retraite comme suit :
Coût entrant
État
Collectivités
territoriales
Secteur
hospitalier
Total
31 000€
23 240€
Flux départ
annuel
48 800
27 000
Economies
(100%
non-remplacement)
-1,51Md€/an
-0,627M€/an
28 195€
24 000
-0,676M€/an
-2.81Md€/an, soit 14Md€ sur la durée
du mandat
En conséquence, la suppression de 100 000 emplois par an au travers des non-remplacements de départs en
retraite représenterait une économie annuelle de 2,81 Md€, soit sur la durée du mandat une économie de 14 Md€.
Le chiffrage réalisé ne prend pas en compte une éventuelle réforme des retraites, par ailleurs également proposée
par François Fillon, qui aboutirait à repousser l’âge de départ à la retraite et donc minorerait temporairement le
flux des départs à la retraite dans la fonction publique.
François Fillon ne précise pas le périmètre des secteurs sur lesquels il propose une suppression des effectifs et qui
seront donc touchés par le non-remplacement des départs.
4
www.ccomptes.fr/
http://www.fonctionpublique.gouv.fr/files/files/statistiques/rapports_annuels/2014/pdf/RA_2014_VUE_3_remunerations.pdf
5
22
Temps de travail : supprimer la durée maximale du travail, qui sera fixée entreprise par
entreprise dans la limite européenne de 48 heures hebdomadaires. Dans la fonction
publique, 39 heures pour tous, en redistribuant une partie des économies réalisées
La proposition renvoie la fixation de la durée légale du travail à des accords d’entreprise ou de branche, dans la
limite européenne de 48 h hebdomadaires. En cela elle concerne tous les Français en âge de travailler, soit 28,6
millions de personnes.
François Fillon indique en revanche que dans la fonction publique, le temps de travail serait fixé à 39 heures. Les
compensations salariales consisteraient à redistribuer une partie des économies réalisées grâce à l’allongement
de la durée du travail, économies qui pourraient cependant n’apparaître qu’après quelques années, induisant
donc un coût supplémentaire pour l’État, à moins que ces compensations ne soient très modestes, ce qui poserait
un problème d’acceptabilité de la mesure.
Par le candidat :
En l’absence de précisions, trois scénarios sont
présentés dans cette fiche par l’Institut Montaigne
Cette proposition n’entraine pas de recettes immédiates pour l’État, puisqu’au premier ordre, les heures
additionnelles effectuées par les salariés en place se substitueront à des heures supplémentaires ou à des
embauches. Seule la croissance du PIB et de l’activité qu’entraînera la mesure génèrera à terme des rentrées
fiscales et sociales supplémentaires. Ces recettes pourraient, en outre, être contrebalancées durant les toutes
premières années par une augmentation conjoncturelle du chômage.
Le seul coût direct de la proposition concerne les administrations publiques, et serait lié à l’augmentation du temps
de travail en leur sein. Ici, le candidat indique que tous les agents publics verraient leur temps de travail passer à
39 heures, sans préciser la compensation salariale envisagée. Le candidat précise néanmoins que les
compensations salariales consisteraient à redistribuer une partie des économies réalisées grâce à l’allongement
de la durée du travail, économies qui pourraient cependant n’apparaître qu’après quelques années.
Le chiffrage détaillé présenté infra joue donc sur le paramètre de la rémunération des heures additionnelles ainsi
effectuées (entre 0 et 50 % de la rémunération horaire actuelle des agents) et ne tient pas compte des économies
éventuellement réalisées par ailleurs grâce à une diminution du nombre de fonctionnaires pour proposer un
chiffrage.
Les éventuels effets positifs sur le PIB de la mesure ne sont pas pris en compte du fait de leur caractère incertain
et temporellement distant.
23
Au vu des prises de position de François Fillon, trois scénarii ont été chiffrés, sur la base des données présentées
dans les deux tableaux infra :
 hypothèse basse : passage de 35 à 39 heures sans compensation : coût annuel nul ;
 hypothèse moyenne : passage de 35 à 39 heures pour tous les agents publics, en compensant
financièrement le temps de travail supplémentaire des agents à hauteur de 20 % du taux horaire des
agents concernés : coût annuel de 6,4 Md€ ;
 hypothèse haute : même cas que le précédent, mais avec une compensation à hauteur de 50 % du taux
horaire : coût annuel de 15 Md€.
Augmentation de la masse salariale publique en fonction de diverses hypothèses d'augmentation du temps de
travail et de valorisation des heures travaillées au-delà de 35h hebdomadaires.
Rémunération de l'heure travaillée supplémentaire
(en pourcentage de la rémunération horaire actuelle)
Temps de travail des agents
publics
20 %
50 %
100 %
35 h
+ 0,0 %
+ 0,0%
+ 0,0 %
37 h
+ 1,1 %
+ 2,9 %
+ 5,7 %
39 h
+ 2,3 %
+ 5,7 %
+ 11,4 %
Exemple de lecture : si on paie le temps de travail supplémentaire à 50 % du taux horaire actuel, et qu’on passe le
temps de travail à 37 h, la masse salariale augmente de 2,9 %.
Masse salariale par employeur public
Masse salariale (Md€) En %
Employeur
120,8
43 %
État
58,9
21 %
Collectivités locales
42,7
15 %
Établissements publics de santé (hôpitaux)
55,8
20 %
Autres
278,2
100 %
Total administrations publiques
Source
2014, Cour des comptes
Par différence
2014, INSEE
Pour la fonction publique, le chiffrage de cette proposition est incertain, dans la mesure où le coût final dépendra
des négociations sur la compensation financière accordée en contrepartie du passage à 39 heures et des
économies sur le nombre total de fonctionnaires réalisées par ailleurs.
Le chiffrage intègre également les dépenses de cotisations sociales, qui pour l’État ne constituent pas stricto sensu
une dépense budgétaire pour les fonctionnaires (à l’inverse des autres employeurs publics).
24
Allocations chômage : rendre les allocations chômage fortement dégressives.
Dans le système actuel, le montant des allocations chômage est fixe jusqu’à l’épuisement des droits. La proposition
de François Fillon vise à rendre les allocations chômage fortement dégressives. La proposition ne précise l’ampleur
ni le calendrier de la dégressivité.
En l’absence d’impact sur le comportement de retour à l’emploi, cette proposition se traduirait par des économies
allant de 2,8 Md€ à 7 Md€ par an en fonction du niveau et de l’échéance de la dégressivité, qui ne sont pas précisés.
Cette mesure concernerait les demandeurs d’emploi ayant consommé au moins 6 mois de droits, soit une grande
partie des demandeurs d’emploi (environ 7 allocataires sur 10 en juin 2015 avaient un droit ouvert d’une durée
minimale de 12 mois et deux tiers du droit est en moyenne consommée). Sa mise en œuvre nécessiterait un décret
et, probablement, un accord des partenaires sociaux.
Par le candidat:
Estimation haute :
Estimation basse :
Répartition des économies
Economies réalisées par l’État
Economies réalisées par les Collectivités
Economies réalisées par la Sécurité sociale
10 Md€ sur le quinquennat
4,1 Md€
7 Md€
4,1 Md€
2,8 Md€
4,9 Md€
25
François Fillon ne précise ni le montant de la dégressivité ni le palier de dégressivité mais évoque une forte
dégressivité. Deux scenarii peuvent être envisagés, l’un d’eux est inspiré du modèle espagnol, l’autre envisage une
dégressivité de 25 % tous les six mois.
L’impact budgétaire réel d'une telle réforme dépend toutefois de l’effet de la dégressivité sur le retour à l’emploi.
Les études existantes concluent plutôt que la dégressivité n’aurait que peu d’impact sur les comportements des
demandeurs d'emploi.
François Fillon propose une dégressivité « forte » mais ne précise ni l’ampleur ni les paliers d'application de la
dégressivité. On suppose que les mêmes paliers sont appliqués aux moins de 50 ans et aux personnes de 50 ans
ou plus. Le montant des dépenses d'indemnisation au-delà du 6ème mois est estimé à 15,3 Md€6. Sous certaines
hypothèses simplificatrices de montée en charge 7 et à comportements inchangés, la réforme proposée
entraînerait – par an, en régime permanent – une diminution potentielle des dépenses d'allocation de :


7 Md€ par an en régime permanent si la réduction est de 25 % après 6 mois, de 50% après 12 mois et de
75% après 18 mois et suppression après 24 mois.
4,6 Md€ par an en régime permanent si la réduction est de 30 % après 6 mois (modèle espagnol) 8..
Cependant, ce montant de dépenses d’indemnisation par mois (15,3 Md€ au-delà de 6 mois) ne concerne pas
uniquement des droits consommés de façon continue, ce qui complexifie le chiffrage. En effet, la consommation
des droits à indemnisation est discontinue pour un grand nombre d’allocataires : en août 2016, environ 35 % des
allocataires indemnisables ont pratiqué une activité réduite, c'est-à-dire qu’ils n’ont consommé que partiellement
leur allocation mensuelle en la cumulant avec salaire d’activité (et qu’ils consommeront éventuellement leur droit
ultérieurement). Les dépenses d’allocation pour le 13ème mois peuvent ainsi intervenir après 24 mois d’inscription.
À titre indicatif, parmi les demandeurs d’emploi de longue durée en catégorie A, B ou C fin 2013, seuls 885 000
avaient été inscrits tout au long de l’année 2013 en catégorie A (sans emploi), soit environ 2 sur 5.
Afin de tenir compte de la discontinuité de la consommation des droits et donner une idée plus précise de
l’économie réellement réalisée sur les 5 ans de mandature, on retient un ratio de 60 % – part approximative
d’allocataires indemnisés consommant entièrement leur allocation mensuelle chaque mois.
6
Dépenses d’allocation en fonction des mois d’indemnisation pour les demandeurs d’emploi sortants en 2014, qui figurent dans le dossier de
référence des négociations de février 2015, disponible sur le site de l’Unédic. Il s’agit donc d’allocations versées en 2014 et pendant les années
antérieures. Ces montants sont donc actualisés pour l’année 2016, en appliquant un coefficient de correction reflétant la croissance globale
des dépenses d’allocations ARE/AREF entre 2013 et 2016, ce qui suppose implicitement que la répartition des dépenses par mois
d’indemnisation est restée constante.
7
On considère que la mesure s’appliquera aux personnes entrant à l’assurance chômage à partir du 1er janvier 2017. Pour tenir compte
sommairement des flux d'entrées dans le calcul de la montée en charge – tous les demandeurs d'emploi n'entrant pas au 1er janvier – on
considère que les entrées ont lieu chaque année soit en janvier soit en juillet, à proportion égales. Cela n'affecte pas le chiffrage donné par
année en régime permanent, qui est le montant le plus fiable.
8 Nous appliquons une variation du niveau de l'allocation équivalente à celle constatée dans ces trois pays. La validité de ce benchmarking doit
toutefois être considérée avec précaution : le niveau de départ de l'allocation varie d'un pays à l'autre. Le taux de remplacement initial est de
70 % du salaire brut en Espagne ; il est en moyenne de 60 % en France (il varie entre 57 % et 75%).
26
Sous cette hypothèse, la réforme proposée entraînerait une diminution potentielle des dépenses d'allocation plus
proche de :


2,8 Md€ par an en régime permanent si la réduction est de 30 % après 6 mois (scénario 1, modèle
espagnol).
4,1 Md€ par an en régime permanent si la réduction est de 25 % après 6 mois, de 50% après 12 mois et
de 75% après 18 mois et suppression après 24 mois (scénario 2).
Pour le scénario 2, qui apparaît plus proche d’un scénario « fortement dégressif », le montant des dépenses
d'indemnisation par mois d’indemnisation, pour une cohorte de sortants en 2016, est estimé à 7,5 Md€ entre le
7ème et le 12ème mois, à 4,3 Md€ entre le 13ème et le 18ème mois, à 2,6 Md€ entre le 18ème et le 24ème mois et à 1,1
Md € au-delà du 24ème mois pour les seniors9.
On suppose que les paliers comptabilisent les droits consommés et non la durée écoulée depuis l'inscription 10. En
se fondant sur les dépenses agrégées d’allocation en fonction des mois d’indemnisation pour une cohorte de
sortants en 2014, en actualisant pour 2016 et en supposant que les droits sont toujours consommés de façon
continue, la réforme proposée entraînerait une diminution potentielle des dépenses d'allocation de 7 Md€ par an
en régime permanent. Si l’on tient compte de la discontinuité de la consommation des droits (activité réduite,
allers-retours entre emploi et épisodes de chômage), l’économie potentielle serait plus proche de 4,1 Md€ par an.
Si les personnes inscrites à Pôle Emploi consommaient leur droit à indemnisation en continu, la réforme proposée
entraînerait une diminution potentielle des dépenses d'allocation de 7 Md€ par an en régime permanent. En
considérant que la mesure s'applique en flux aux nouveaux entrants en 2017 et que les demandeurs d’emploi
consomment leur droit de façon ininterrompue, les économies interviendraient à partir de la deuxième année de
mandature et atteindraient leur plein régime la troisième année 11.
Il s’agit cependant d’un fort majorant, compte tenu de la discontinuité des droits : on propose de retenir un ratio
de 60 % - part approximative d’allocataires indemnisés consommant entièrement leur allocation mensuelle
chaque mois - soit une diminution potentielle des dépenses d'allocation 4,1 Md€ par an.
Le chiffrage de François Fillon
François Fillon prévoit une économie de 10 Md€ grâce à la dégressivité, au plafonnement et à la diminution du
taux de chômage. Le niveau du plafonnement n’est pas précisé, mais une part importante de l’économie attendue
repose sur l’hypothèse d’une inversion de la courbe du chômage (diminution du taux de chômage de 10 à 7 %).
9
Dépenses d’allocation en fonction des mois d’indemnisation pour les demandeurs d’emploi sortants en 2014, qui figurent dans le dossier de
référence des négociations de février 2015, disponible sur le site de l’Unédic. Il s’agit donc d’allocations versées en 2014 et pendant les années
antérieures. Ces montants sont donc actualisés pour l’année 2016, en appliquant un coefficient de correction reflétant la croissance globale
des dépenses d’allocations ARE/AREF entre 2013 et 2016, ce qui suppose implicitement que la répartition des dépenses par mois
d’indemnisation est restée constante.
10 Ces deux durées peuvent différer assez largement, en cas de pratique d'une activité réduite par exemple : le demandeur d'emploi pratiquant
une activité, inscrit comme demandeur d'emploi en catégorie B ou C, est peu ou pas indemnisé pendant les mois travaillés, mais ses droits à
indemnisation sont prolongés d'autant. On considère que la mesure s'appliquerait au bout de 12 mois de droits consommés, indépendamment
de la durée d'inscription.
11 Pour tenir compte sommairement des flux d'entrées dans le calcul de la montée en charge – tous les demandeurs d'emploi n'entrant pas
au 1er janvier – on considère que les entrées ont lieu chaque année soit en janvier soit en juillet, à proportion égales. Cela n'affecte pas le
chiffrage donné par année en régime permanent, qui est le montant le plus fiable.
27
La proposition de François Fillon ne précise pas paliers et le montant de la dégressivité. De ce fait, le chiffrage
réalisé repose sur deux hypothèses.
Notre chiffrage suppose en effet que la dégressivité des allocations chômage n’exerce pas d’effet sur le
comportement des chômeurs. L’impact budgétaire de la réforme dépend de l’effet de la dégressivité sur le retour
à l’emploi. Si la dégressivité des allocations chômage accélère le retour à l’emploi, les économies réalisées seraient
accrues par rapport à notre chiffrage, qui raisonne à comportements constants. A l’inverse, la dégressivité pourrait
avoir pour effet d'allonger les droits de certains demandeurs d'emploi si elle incite ceux-ci à pratiquer une activité
réduite par exemple (cumul entre une activité et une partie de l’allocation chômage) pour pallier la diminution de
leur allocation, ce qui peut retarder leur retour à l'emploi 12. Cette hypothèse irait dans le sens d’un surcroît de
dépenses pour l’assurance chômage, contraire à l'effet attendu de la réforme. L'ampleur de ces effets de
comportement n'est pas quantifiable, mais la littérature conclut plutôt à de faibles effets de la dégressivité sur les
comportements.
Le chiffrage repose par ailleurs sur des hypothèses fortes et imprécises concernant le profil de consommation des
droits, en appliquant un ratio de 60 % aux économies potentielles pour tenir compte de la discontinuité de la
consommation des droits (en supposant que la dégressivité s’applique sur la base des mois consommés et non de
la durée d'inscription).
Enfin, le montant d'économies est estimé à partir des allocations versées pour les demandeurs d’emploi sortants
en 2014, il reflète donc l’état du marché du travail entre 2012 et 2014. L'évolution du nombre de demandeurs
d'emploi indemnisés et de la durée passée au chômage sur la mandature, qui dépendent du dynamisme du marché
du travail, pourraient faire varier ce montant (moindres économies par exemple si le nombre de chômeurs de
longue durée indemnisés se résorbe).
Sources :


Dossier de référence négociation, Unédic, février 2015.
DARES-Pôle Emploi, STMT, publication mensuelle des demandeurs d’emploi inscrits à Pôle Emploi,
accessible sur le site de la Dares et de Pôle Emploi (données fin août 2016, France entière).
12
L'effet potentiel d'enfermement du dispositif d'activité réduite a été mis en évidence par la littérature économique, notamment pour les
individus peu qualifiés (Fremigacci et Terracol 2014).
28
François Fillon : réduire le nombre de parlementaires
« Proposer par référendum aux Français une réduction du nombre de leurs
parlementaires, réduit de 577 à environ 400 et celui des sénateurs de 343 à environ 200 »
L’originalité de la proposition de François Fillon tient à ce qu’elle serait soumise au suffrage universel par voie de
référendum pour davantage de légitimité.
Par le candidat :
Economie d’environ 140 M€ par an
La proposition n’a pas été chiffrée par François Fillon
Un chiffrage réaliste aboutirait à une économie de 140 M€ par an tout au plus, avant toute réaffectation éventuelle
de ces économies vers d’autres dépenses au profit des chambres parlementaires.
Les comptes de l’Assemblée nationale pour l’année 2015, retraités pour la partie relevant du « secrétariat
parlementaire » ne peuvent pas se répartir uniformément entre les députés 13. Le coût moyen annuel d’un député
est alors estimé à 336 000 €, dont 87 000 € d’indemnités, 106 000 € de cotisations sociales, 28 000 €
correspondant à d’autres charges liées au mandat (voyages et déplacements notamment) et, enfin, 115 000 € de
dépenses au profit des collaborateurs parlementaires. La suppression de 177 d’entre eux représenterait alors à
une économie annuelle de l’ordre de 60 M€.
S’agissant des sénateurs, le raisonnement est identique. Le coût annuel moyen d’un sénateur peut être estimé à
partir des comptes du Sénat pour 2015 à 445 000€. La suppression de 148 d’entre eux engendrerait donc une
économie d’environ 65 M€ par an.
Au-delà de cette économie directe, la suppression de postes de parlementaires pourrait engendrer une diminution
des dépenses de fonctionnement des deux chambres, pouvant être estimée à environ 15 M€.
La proposition de François Fillon permettrait de dégager des économies, sur le budget de l’Assemblée nationale
et du Sénat, de 140 M€ environ. Il est toutefois probable qu’elles soient compensées, du moins en partie, par des
dépenses supplémentaires inhérentes à l’augmentation des circonscriptions des parlementaires restants et des
coûts afférents (collaborateurs supplémentaires, frais de déplacement, etc.).
Le coût pour l’État en termes d’impôts non reversés, qui tend à réduire l’économie réalisée et le fait que certains
postes de parlementaires - qui cumulaient des mandats – supprimés et verraient donc leurs indemnités locales
13
Les comptes de l’Assemblée font en effet apparaître un montant pour les 577 députés de 161 M€ pour le secrétariat parlementaire (soit
279 000€ par député). Cependant la prime pour collaborateurs s’élève à 9 561€ par mois soit un coût annuel de 115 000€. On peut donc
considérer que le chiffrage global de secrétariat parlementaire ne se répartit pas uniformément entre les députés et dans une hypothèse
prudente il pourrait être pris en compte pour un député comme coût de « secrétariat parlementaire » uniquement les 115 000€ de
collaborateurs.
29
augmenter du fait de la suppression de la contrainte de cumul des indemnités. Ces éléments sont difficilement
chiffrables.
Sources

Comptes du Sénat et de l’Assemblée nationale pour 2015
30
Salaire des enseignants : revaloriser les traitements des enseignants
François Fillon propose de revaloriser les traitements des enseignants, en maitrisant l’évolution du nombre
d’enseignants grâce à une meilleure répartition des effectifs, par un pilotage au plus près du terrain et en offrant
des possibilités de promotion accélérée.
François Fillon propose d’introduire une part de rémunération au « mérite » pour les enseignants, qui s’appuiera
sur une évaluation fréquente, réalisée par l’inspecteur d’académie sous la responsabilité́ du chef d’établissement.
Les enseignants qui effectuent davantage d’heures de cours, qui assure des enseignements dans une autre langue
que le français, ou qui enseignent une autre matière que la leur (bivalence) pourraient être mieux rémunérés.
Montant estimé (en euros) :
Par le candidat:
Proposition non chiffrable
Commentaire synthétique
Cette proposition est très peu précise et ne permet pas d’établir un chiffrage. Elle n’est pas chiffrée par François
Fillon.
MISE EN ŒUVRE
Les thèmes relatifs à la rémunération des enseignants et à l’organisation de leur temps de travail sont de l’ordre
du statut des enseignants. En conséquence, les réformes envisagées nécessitent d’adopter une loi modifiant le
statut des enseignants. Certaines mesures ne modifiant pas le temps de travail pourraient être prises par décret.
Aucune catégorie spécifique d’enseignants ne semble particulièrement visée. Elle concernerait donc, par défaut,
l’ensemble des enseignants.
31
Places de prisons : construire 16 000 places de prison
« Action 9 : Nous devons construire 16 000 places de prison pour inverser la logique de l’impunité en matière de
crimes et délits. Parallèlement, nous rendrons efficaces les mesures alternatives en renforçant leur caractère
contraignant. ».
La proposition de François Fillon vise à créer 16 000 nouvelles places de prison d’ici 2022, portant donc le nombre
de places existantes de 58 587 (nombre de places au 1er septembre 2016) à environ 75 000 à la fin du quinquennat.
Montant estimé :
Par le candidat :
Estimation haute :
Estimation basse :
3,2 Md€ d’investissement + 0,8 Md€ de
fonctionnement supplémentaire par an
100 %
0%
0%
Notre chiffrage repose sur le montant réel issu de la construction de places de prison dans le cadre du plan
« 13 200 » lancé en 2002 et du « nouveau programme immobilier » à partir de 2011, qui s’établit entre 218 000 €
et 264 000 € par place.
La proposition de François Fillon revient à porter le nombre de places de prison à environ 75 000 en fin de mandat.
Les dernières annonces du Premier ministre du 6 octobre 2016 (création de 33 nouveaux établissements
pénitentiaires représentant 16 000 places, mais sans précision sur le volume de création nette) visent un objectif
similaire. La mise en œuvre budgétaire et opérationnelle de ces annonces pèserait sur la prochaine mandature.
Dans le projet de loi pour 2017, le Gouvernement mobilise 1,2 Md€ permettant de lancer 9 projets prioritaires de
maisons d’arrêt (3 900 cellules) et 28 quartiers de préparation à la sortie.
La proposition de François Fillon est de nature à engendrer des coûts d’investissement (travaux de construction
de nouveaux établissements ou extension des établissements existants) et des coûts de fonctionnement
(alimentation, entretien, personnel, etc.).
32
1/ Les coûts d’investissement
Pour l’évaluation de l’investissement, nous retenons le coût unitaire moyen d’une place de prison créée ou
rénovée constaté dans le cadre du « Nouveau plan immobilier » en cours de mise en œuvre par l’administration
pénitentiaire, soit 264 000 € par place. La création de 16 000 places reviendrait donc à un coût de 4,2 Md€.
Cependant, le coût de construction d’une place pour les établissements nouveaux réalisés en partenariat publicprivé (PPP) se situe plutôt autour de 160 000 €, ce qui porterait le coût, en fourchette basse, à 2,6 Md€.
Une fourchette médiane s’établit donc à 3,2 Md€.
Si l’État fait le choix d’une réalisation en maîtrise d’ouvrage public (MOP), ces coûts seront supportés par le budget
de l’État pendant la mandature. S’il recourt à une maîtrise d’ouvrage privée ou à un PPP, ces coûts seront lissés
sur la durée du contrat (entre 9 et 25 ans), mais auront de toute manière une incidence immédiate sur la dette
publique (à hauteur de l’engagement financier vis-à-vis du partenaire privé). François Fillon ne précise pas quelle
modalité serait retenue.
2/ Les coûts de fonctionnement
La création de places supplémentaires accroît les charges de fonctionnement de l’administration pénitentiaire
(alimentation, entretien, personnel, etc.).
Le coût de fonctionnement unitaire par places de prison est très variable selon la nature des établissements, allant
de 85,44 € par jour et par détenu pour les maisons d’arrêt à 196,14 € par jour et par détenu pour les maisons
centrales, soit un coût compris entre 31 000 € et 72 000 € par an et par personne incarcérée.
La proposition de François Fillon entraînerait un surcoût moyen en dépenses de fonctionnement de l’ordre de
822 M€ par an, mais pouvant aller jusqu’à 1,1 Md€ si les places créées sont en maisons centrale, ou seulement
499 M€ si elles ne concernent que les maisons d’arrêt. Ces surcoûts seraient portés par le budget du ministère de
la Justice.
Sources :




Projet de loi de finances pour 2017 – Projet annuel de performance du programme 107 – Administration
pénitentiaire
ministère de la Justice, Note de la Conférence de consensus sur la prévention de la récidive, Combien coûte
la prison ?
ministère de la Justice, Les chiffres clés de l’administration pénitentiaire, 2015.
ministère de la Justice, Programme immobilier pénitentiaire et recherches foncières, 6 octobre 2016.
33
Impôt de solidarité sur la fortune : suppression de l’ISF
François Fillon propose de supprimer l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF).
Montant annuel estimé :
Par les candidats :
Estimation haute :
Estimation basse :
5,4 Md€ par an
5,55 Md€ par an
5,4 Md€ par an
5,2 Md€ par an
100%.
Commentaire synthétique
La suppression de l’ISF représenterait un coût annuel net pour l’État compris entre 5,2 milliards d’euros et
5,55 milliards d’euros.
L’impact économique net de la mesure doit s’apprécier au regard des comportements des contribuables détenant
un patrimoine important. La suppression de l’ISF pourrait conduire à des rapatriements de patrimoine en France
qui viendraient augmenter les recettes fiscales tirées de la taxation des revenus du patrimoine, diminuant ainsi le
coût de la mesure. Ces comportements sont toutefois très difficiles à estimer ex-ante.
Le produit annuel de l’ISF s’est élevé ces dernières années à environ 5,3 milliards d’euros. Les amplitudes annuelles
sont relativement faibles, un point bas étant attendu en 2016 à 5,2 milliards d’euros tandis que le rendement de
l’impôt devrait se redresser en 2017 à 5,4 milliards d’euros.
Les candidats n’indiquent pas souhaiter remplacer le dispositif de réduction d’ISF dit « ISF-PME » afin de maintenir
le niveau d’investissement dans les PME. Ce dispositif correspond à une réduction d’impôt de 50% des
investissements directs ou indirects effectués dans des PME. Si cette dépense fiscale devait être remplacée, son
coût – 528 millions d’euros en 2014 et 620 millions d’euros en 2015 – devrait s’ajouter à la réduction des recettes
de l’État associée à la suppression de l’ISF afin de déterminer le coût net pour l’État. Toutefois, les candidats
n’apportent pas tous d’éléments en ce sens. Alain Juppé indique que l’ISF PME serait compensé pour le même
montant par une réduction de l’impôt sur le revenu.
Les candidats n’envisagent pas davantage d’effectuer un suivi de l’impact de la suppression de l’ISF sur le mécénat
et le financement des associations caritatives ainsi que des fondations reconnues d’utilité publique. Cette dépense
fiscale représente actuellement une réduction du rendement de l’ISF de 150M€ par an. Dès lors, si les candidats
devaient conclure à la nécessité d’introduire un dispositif comparable à la réduction d’ISF actuelle afin de
maintenir le niveau des contributions au mécénat, le coût net pour l’État serait constitué de la diminution de
recettes associée à la suppression de l’ISF associé au montant de cette dépense fiscale.
Dès lors, le coût annuel net de la mesure serait compris entre 5,2 Md€ et 5,55 Md€, soit le rendement actuel de
l’ISF.
34
Par ailleurs, plusieurs éléments doivent être pris en compte dans le chiffrage.
Il convient en premier lieu de souligner que la question du maintien ou de la suppression de l’ISF relève plus d’une
logique symbolique que d’une logique de mobilisation de ressources ou de redistribution. En effet, le rendement
de l’ISF, de l’ordre de 5,3 milliards d’euros, est marginal par rapport au rendement de l’impôt sur le revenu (76
milliards d’euros en 2015) ou de la taxe sur la valeur ajoutée (193 milliards d’euros en 2015). Quant à son effet
redistributif, il est bien moindre que celui de l’impôt sur le revenu.
Si l’objectif d’une telle mesure, qui est d’inciter les hauts patrimoines à rapatrier leurs avoirs en France, était
atteint, des recettes fiscales supplémentaires seraient générées à travers la taxation des revenus de ce patrimoine.
Le stock global de patrimoine ne serait donc plus taxé, mais la taxation du flux pourrait réduire le coût net de cette
mesure.
Aléas et incertitudes
La principale incertitude, difficilement mesurable, repose sur l’impact de la mesure sur les comportements des
hauts patrimoines. L’impact économique de la mesure dépend en effet de sa capacité à retenir en France les hauts
patrimoines et à inciter les patrimoines expatriés à revenir en France. Le coût net, voire le bénéfice net qu’elle
pourrait induire est fortement tributaire de ces comportements ; si les patrimoines maintenus en France ou
rapatriés à moyen terme sont si conséquents que la taxation des revenus qu’ils génèrent dépasse le rendement
de l’ISF.
Sources :



impots.gouv.fr ;
performance-publique.budget.gouv.fr ;
www.ccomptes.fr
Mise en œuvre
La suppression de l’ISF peut être mise en œuvre dans le cadre d’un projet de loi ou d’une proposition de loi, ou
bien dans la loi de finances.
Les patrimoines supérieurs à 1,3 million d’euros sont assujettis à l’ISF. En 2015, 342 942 foyers fiscaux ont déclaré
l’ISF pour des recettes s'établissant à 5,22 milliards d'euros (soit une moyenne d'environ 15 200 euros par foyer
redevable).
Historique de la proposition
La proposition – suppression de l’ISF – a-t-elle déjà été appliquée en France ?
Oui. Après sa création en 1982, l’ancêtre de l’ISF, l’IGF (impôt sur les grandes fortunes), est supprimé en 1987 à
l'initiative du gouvernement Jacques Chirac. Dès 1988, le Premier ministre Michel Rocard décide de le réinstaurer
dans un esprit d'association des plus riches à la solidarité nationale et dans le but de contribuer au financement
du revenu minimum d’insertion. L'IGF devient alors l'ISF ou impôt de solidarité sur la fortune. Il est resté en vigueur
depuis cette date.
Le barème de l’ISF a fait l’objet de révisions régulières. L’ISF prévoit en effet un barème progressif assis sur la
valeur du patrimoine. La dernière réforme en date remonte à 2011. Elle a donné lieu à un relèvement du seuil
d’assujettissement à l’ISF, de 790 000 euros à 1,3 million d’euros. De plus, la progressivité de l’impôt s’est trouvée
diminuée par la réduction du nombre de tranches, de six à deux. Enfin, les modalités du calcul de l’impôt ellesmêmes ont été remaniées en profondeur, les taux ne s’appliquant plus sur une seule tranche mais sur l’ensemble
du patrimoine assujetti, et ce dès le premier euro.
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Après l’élection présidentielle de 2012, une contribution exceptionnelle sur la fortune a été instituée, avec pour
effet d’annuler la majeure partie de l’allégement permis par la réforme de 2011. Celle-ci ne s’applique plus depuis
le 1er janvier 2016. En revanche, un nouveau barème de l’ISF a été réinstauré, constitué de cinq taux applicables
par tranche, sur le modèle antérieur à la réforme de 2011. Le seuil d’assujettissement à 1,3 million d’euros n’a pas
été modifié.
Pour quels effets ?
Aucun effet mesurable à long terme pour cette brève suppression. Pour les ménages, l’allègement de charge pour
l’année 1988 est estimé à 4 milliards de francs.
La proposition – transformation de l’ISF – a-t-elle déjà été appliquée en France ?
Oui, mais de manière partielle. Une réduction d’ISF au titre des investissements réalisés dans les entreprises non
cotées a été introduite par la loi pour le travail, l’emploi et le pouvoir d’achat du 21 août 2007. Cette réduction
d’impôt était de 75% (50% depuis 2011) des montants investis dans la limite de 50 000€ (45 000€ depuis 2011).
Cette mesure se rapproche de celle proposée par Nathalie Kosciusko-Morizet du point de vue du taux de la
réduction d’impôt. Toutefois, en l’absence de précisions, il est supposé que Nathalie Kosciusko-Morizet
déplafonnerait les montants investis susceptibles de bénéficier de cette réduction d’impôt et la porterait à 100%.
Pour quels effets ?
Selon la Cour des comptes, les investissements bénéficiant de la réduction d’impôt ISF-PME sont avant tout
motivés par la volonté des contribuables de réduire le montant de leur contribution au titre de l’ISF. En revanche,
l’efficacité économique du dispositif serait incertaine, le rendement moyen des fonds investis étant négatif.
La Cour des comptes estime que les performances des entreprises qui ont bénéficié de ces investissements sous
forme directe ne sont globalement pas meilleures que celles des entreprises qui n’en ont pas bénéficié. Si un écart
positif est mesurable en cas d’investissement intermédié par des fonds, la Cour des comptes estime cependant
qu’il n’est pas possible d’attribuer cet écart positif à la mesure fiscale, du point de vue statistique. En effet, il est
envisageable que cette performance supérieure soit avant tout liée à la sélection réalisée par les gestionnaires de
fonds.
Source : référé sur la dépense fiscale ISF-PME, Cour des comptes, 27 novembre 2015
La proposition a-t-elle déjà été avancée en France ?
Outre la suppression effective survenue dans les années 1980, l’idée de supprimer l’ISF revient à intervalle régulier
dans le débat public. À cet égard, en 2016, une proposition de loi visant à supprimer l’impôt de solidarité sur la
fortune a été enregistrée à la présidence de l’Assemblée nationale.
Avant cela, en 2010, le président de la République Nicolas Sarkozy avait présenté son projet de réforme de la
fiscalité française, lequel prévoyait la suppression de l’impôt sur la fortune. Cette proposition faisait suite au dépôt
d’un amendement au projet de loi de finances par 117 députés UMP pour réclamer la suppression simultanée du
bouclier fiscal et de l'impôt de solidarité sur la fortune. Il sera finalement conservé mais allégé. Le bouclier fiscal
est, quant à lui, supprimé.
La proposition à l’étranger
La proposition a-t-elle été appliquée / avancée à l’étranger ?
Onze pays ont mis en place un impôt de ce type mais l’ont progressivement supprimé. Le Japon a supprimé ce
dispositif en 1950, l'Italie en 1992 (l'ISF est devenu un impôt sur les biens immobiliers, à l'exception de la résidence
principale et des terrains agricoles), l'Autriche en 1994, l'Irlande en 1997, le Danemark en 1997, l'Allemagne en
1997, le Luxembourg en 2006, la Finlande en 2006, la Suède en 2007, la Grèce, en 2009. L'Espagne, qui l'avait
supprimé au 1er janvier 2008, l'a rétabli à cause de la crise bancaire de 2011 de façon temporaire.
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Pour quels effets ?
L’expérience suédoise en matière d’impôt sur la fortune permet d’apporter un éclairage sur les effets induits par
un tel dispositif. En 2007, la majorité de centre droit suédoise a voté la suppression de l'impôt foncier et de l'impôt
sur la fortune. En vigueur depuis 1947, l'ISF touchait les patrimoines nets d'endettement supérieurs à environ 150
000 euros par adulte, soit environ 284 000 personnes (3 % de la population) avec un taux de prélèvement de 1,5
%. En 2006, il avait rapporté 5,9 milliards de couronnes (625 millions d'euros).
Sa suppression visait à attirer les investisseurs et à lutter contre l'exode fiscal. L'impact a été jugé plutôt positif par
la population, qui a constaté moins d'épisodes médiatisés de départ de fortunes célèbres. La suppression est
compensée en partie par une réduction du montant maximum exonéré d'impôts que les personnes peuvent
investir dans des fonds de pension.
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Propositions François Fillon

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