Le programme 3 x 1: ¿une politique

Le programme 3 x 1: ¿une politique transnationale? Capital social et
développement économique, analyse d’expériences des états
mexicains de Colima, Michoacán, Nuevo León, Querétaro y
Veracruz.
Alejandro Vega
Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Cuajimalpa
Introduction
L’argent envoyé par les migrants mexicains vivant aux États-Unis (remesas)
représente une des principales sources de divises étrangères pour le Mexique. De fait, en
2007, les remesas envoyés par les migrants au pays, ont été surpassés en quantité
seulement par les recettes pétrolières, renvoyant à la troisième position les revenus
procédant de l’industrie du tourisme. Conscient de l’importance économique de ces
ressources, l’État mexicain a d’ailleurs mis en oeuvre au début des années 2000, le
programme fédéral appelé 3 X 1.
Ce programme, qui se nourri financièrement parlant des ressources apportés par
les autorités fédérales, étatiques et municipales, ainsi que des sommes que les migrants
envoient chaque année, représente une initiative « novatrice » dans le sens ou elle
cherche à stimuler projets d’infrastructure basique et de développement économique là
où se trouvent les régions exportatrices de migrants, grâce notamment à la construction
d’un réseau transnationale d’acteurs gouvernementaux et non-gouvernementaux aussi
bien du Mexique que des États-Unis.
Le présent document a pour objectif de présenter les tout premiers résultats
d’une recherche, en cours de réalisation, qui s’intéresse à l’analyse des effets que la
mise en œuvre de ce programme a eu dans le capital social et le développement
économique dans cinq états de la république mexicaine. Il faut ajouter que ce document
reprend la littérature existante à ce sujet.
Pour accomplir cet objectif, le texte se divise en deux parties, La première partie
met en évidence les antécédents générales de la migration de mexicains vers les ÉtatsUnis, l’évolution des flux des remesas au cours des dernières années, ainsi que le
traitement que ces deux phénomènes ont eu dans la littérature spécialisée. Ensuite, dans
une deuxième partie, s’expose l’origines et les antécédents du programme 3 x 1, ses
principales mécanismes de fonctionnement et quelques-uns des résultats que sa mise en
œuvre a eu au niveau régional.
Antécédents de la migration
La présence de mexicains aux Etats-Unis remonte à 1847. On calcule que la
population d’origine mexicain dans les territoires annexés par les américains, fluctuait
autour de 100.000 habitants au moment ou cette population a du changer abruptement
de nationalité. La plupart des gens se rassemblaient à Nouveau Mexique (75.000
habitants) et le reste se répartissait dans des petites communautés rurales de la
Californie et du Texas.
La migration temporale et permanente de citoyens mexicains, avec différentes
intensités et formes, vers les États-Unis à commencé pratiquement à partir de ce
moment là et elle ne s'est pas arrêtée depuis. Il convient d'y ajouter que parmi les
conditions structurales qui ont favorisé la migration entre les deux pays se trouve
l’extension de plus de 3.000 km de frontière commune et les importantes asymétries qui
ont les deux économies. Malgré ça, le flux migratoire n’a pas toujours maintenu une
tendance continue. Delgado et Marquez (2006) distinguent 5 étapes différentes en ce qui
concerne le flux des mexicains vers les États-Unis et qui montrent à la fois l’expansion
et contraction du phénomène migratoire en fonction des différents moments
conjoncturels qui a vécu la relation Mexique – États-Unis ainsi que la situation
politique et économique spécifique de chaque pays.
La première étape (fin du 19ème siècle - 1929) a été marquée par l’expansion
économique du chemin de fer, ce qui a incité une demande croissante de la main
d’œuvre mexicaine. La révolution mexicaine a encouragé aussi la migration des
contingents mexicains vers le voisin du nord.
La deuxième étape (1929-1941) se caractérise, contrairement à la première, par
la contraction économique nord-américaine, la diminution de la main d’œuvre et la
déportation massive de travailleurs clandestins. Du coté mexicain, les réformes sociales
et la reforme agraire ont augmenté les possibilités d’emploi dans le milieu rural.
Dans la troisième étape (1942- 1964) la demande mexicaine de force de travail
augmente à nouveau dû principalement à la participation des Etats-Unis à la Seconde
Guerre Mondiale. Dans cette période le programme « Bracero » est mis en place
constituant ainsi le premier accord entre les gouvernements des Etats-Unis et le
Mexique qui vise à réglementer la migration mexicaine. C’est à ce moment là que
l’économie mexicaine a connu la plus grande croissance de son histoire.
La quatrième étape (1965-1985), se caractérise pour le manque de voies
institutionnelles que permette l’entrée légale de travailleurs aux Etats-Unis. La demande
croissante de force de travail migrante et l’épuisement du modèle de substitution
d’importation au Mexique, facilitent une augmentation des immigrés clandestins. Cette
période se distingue aussi pour l’stigmatisation de la migration illégale. Le cadre légal
punit le migrant sans papiers qui est considéré un criminel, néanmoins il est assez
permissif avec les employeurs qui tirent profit de la main d'œuvre illégale bon marché.
Finalement, la cinquième étape qui va de 1986 jusqu'à présent, se caractérise
pour la croissance brusque et rapide de la migration illégale. L’ouverture économique
du Mexique des années 1980 et la consolidation du modèle exportateur manufacturier
ont permis de connaître une croissance importante du secteur exportateur, mais par
contre, n’a pas amélioré le pouvoir d’achat des travailleurs et n´a pas pourvu des
emplois suffisants pour absorber les générations qui s’incorporent au marché du travail.
Du côté américain, la mise en place, en 1986, de l’IRCA (Immigration Reform
and Control Act), qui a signifié la légalisation de 2.3 millions d’illégaux d’origine
mexicain, n’a pas atteint son objectif, qui était de diminuer la migration illégale.
D´après les chiffres du Conseil National de Population (CONAPO), la population
d’origine mexicaine a passé de 4.400 millions de personnes en 1990 à plus de 11
millions en 2005, ce qui implique que dans seulement 25 ans, le nombre de mexicains
aux Etats-Unis a augmenté plus de 150%. De fait, la population mexicaine à elle-même,
représente près d’un tiers de la population américaine outre ses frontières (Portes et al,
2006).
Migration et remesas
La croissance de la migration au cours de dernières années a été accompagnée
d’une augmentation des remesas que les migrants envoient à leurs villages d’origine.
D`après les chiffres de la Banque du Mexique, le montant de remesas a observé une
croissance considérable. En 1999, celles-ci additionnaient autour de 5.900 millions de
dollars. En 2008 ce chiffre a crû plus de quatre fois en se situant autour de 25.000
millions de dollars. Bien que le montant des remesas a diminué de 3% au cours de 2008
(due à la crise économique), celles-ci se situent entre les trois principales sources de
revenus de divises internationales pour le pays.
Graphique 1. Evolution de remesas vers le Mexique
(Millions de dollars américains)
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Source: Banque du Mexique
Usages et effets des remesas
Le flux migratoire et des remesas, observé aussi bien dans le cas du Mexique
que dans d’autres pays, a suscité un vif intérêt de la part des spécialistes en divers
secteurs des sciences sociales. D’un côté, existe un important nombre de travaux qui se
sont intéressés à l’examen de l’évolution et à l’importance financière des remesas
réalisés par les migrants (d’une façon collective ou individuelle) vers leurs pays
d’origine (Lowell 2002, Lozano 2000, Ratha 2003).
Un autre groupe de chercheurs se sont préoccupés pour analyser les chemins
formels et informels que les migrants utilisent pour envoyer l’argent vers leurs pays
d’origine. Grâce aux résultats de ces travaux nous savons, par exemple, que les routes
préférés varient selon la nationalité de chaque groupe migrante et que les couts de
transaction liés à l’envoi des remesas sont variables aussi (Carriles, et al 1991; Orozco
2002 y 2003).
De l’autre côté, existent des recherches qui ont été focalisées en l’identification
les facteurs qui expliqueraient l’envoi ou non de l’argent, ainsi que le montant des
mêmes (Hamilton 2003, Massey 1987, 1997 Luxuriante, Sayan, et al 2005). Parmi les
variables identifiées on y trouve la dynamique des liens familiaux, l’âge, le statut social
marital, l’éducation et la génération à laquelle appartient le migrant.
Un autre versant d’études particulièrement prolifique, c’était celle qui s’est
intéressé à l’analyse de l’impact économique des remesas tant au niveau du pays comme
chez les familles réceptrices et aux communautés d’origine des migrants. Dans cette
optique, quelques auteurs arguent que les sommes envoyés utilisés pour acheter
principalement d’articles de subsistance comme nourriture, vêtements, médicaments,
etc, n’ont pas par conséquence des effets dans le développement économique des
régions, mais qu’en revanche, elles produisent des distorsions dans la balance des
paiements après avoir consommé préférablement des produits d’importation (North &
Whitehead 1990, Siri & Delgado 1995).
D’autres spécialistes du sujet, nuancent cette position et reconnaissent les effets
positifs que les remesas ont dans la qualité de vie des foyers récepteurs (Lozano, 2004),
reconnaissant même les impacts positifs que celles-ci ont dans l’économie locale,
principalement dans les zones rurales. L’argument consiste en ce que les habitants du
milieu rural consomment principalement des produits locaux (Cornelius, 1990).
En continuant par la même ligne de recherche, quelques auteurs analysent des
exemples d’expériences à succès sur des projets productifs financés par des
organisations de migrants (Canales et al, 2004). Sans doute, à l’intérieur du vaste
agenda de sujets qui inclut la migration mexicaine vers les Etats-Unis, le point sur les
organisations des migrants est un des sujets qui commencent à attirer l’attention de la
part des spécialistes du phénomène migratoire. À ce sujet, Moctezuma Longoria (2007),
propose une typologie pour caractériser les organisations de migrants en les plaçant
depuis des structures informelles et instables, en passant pour les organisations plus ou
moins institutionnalisées, qui au contraire des premières comptent avec la capacité
organisationnelle pour entreprendre des projets d'impact communautaire, voir même des
organisations avec un registre formel, plus complexes avec une caractère permanent et
qui possèdent un large éventail des relations avec les acteurs gouvernementaux et
binationaux des trois niveaux de gouvernement.
Un autre fil conducteur qui a guidé la recherche sur ce domaine est celui que
s'est intéressé en connaître l'intervention étatique, à travers leurs politiques et leurs
programmes de gouvernement, dans le phénomène migratoire en général et les remesas
en particulier. Conformément à la littérature, les gouvernements des pays exportateurs
de main d'œuvre (avec des différents degrés de développement et d’implication), ont
passé d’une position d’inaction vers une position de franc activisme afin de maintenir
les liens des migrants avec leurs communautés d’origine et aussi pour attirer de cette
façon des donations et des investissements de capital de la part des associations de
migrants (Lozano 2004, Portes et al, 2006). Dans le cas du Mexique, parmi les
initiatives officielles entreprises à ce sujet pendant les dernières années, se trouvent la
mise en place du programme « paisano » ; la création de l’Institut des mexicains à
l’extérieur (IME) et notamment le programme 3 x 1, qui représente l’un des plus clairs
exemples de la recherche du gouvernement mexicain pour induire la participation des
migrants dans leurs programmes. Au cours des paragraphes suivants seront abordés en
détail les antécédentes et les principaux mécanismes d’opération de ce dernier
programme.
Le Programme 3x1: Conception top-down, initiative bottom-up
Le programme 3x1 a ses racines dans l'expérience des clubs de migrantes de Zacatecas
qui depuis le milieu des années soixante-dix et de manière indépendante à n'importe
quelle autorité gouvernementale, se sont organisés pour réaliser les premières actions
collectives au bénéfice de leurs communautés d'origine. La migration des
« zacatecanos » a la particularité d’avoir plus de 100 ans d'histoire. Les premières
organisations ont surgi à los Angeles dans les années 1960 et ont eu pour objectif offrir
un appui solidaire aux migrantes malades, affectés par des accidents ou dans cas
extrêmes, de réunir l'argent nécessaire pour rapatrier les corps de ses compagnons
décédés. Parallèlement à ces activités, les migrantes ont commencé à financer la
maintenance des églises de leurs villages, la réparation de places publiques, la
construction d`espaces sportives, entre d'autres actions. Cette étape est connue comme
0x1 (García, 2007)
Par la suite, au milieu de la décennie des 1980, il a eu lieu les premières
expériences de cofinancement entre les organisations de migrants et des autorités
gouvernementales. Dans ce cas, les maires de certaines communes de l`Etat de
Zacatecas se sont organisés a fin de appuyer ces premières expériences de collaboration
qui a été dénommée 1x1 dans la mesure où le coût des ouvrages communautaires de
caractère social a été payé, en parties égales (50-50), par les communes et les
organisations des migrants (Soto Priante, 2006).
La participation des migrants dans le développement d'ouvrages d'infrastructure
sociale a subi la deuxième modification en 1992. Dans cette année, grâce à la médiation
du gouverneur de l'époque de Zacatecas, Genaro Borrego Estrada, qui a négocié avec
les principaux leaders des organisations de migrantes et avec le gouvernement fédéral, a
été mis en place "le Programme 2x1 pour les Migrantes Zacatecanos", qui impliquait
que par chaque dollar apporté par les migrants, la fédération et l'Etat fédéré
contribuaient, chacun, avec un autre dollar.
En 1999 le programme inclut à nouveau aux municipalités qui apportent un
dollar additionnel au schéma antérieurement décrit. Le programme acquerra de cette
façon son actuelle dénomination : 3x1. Il faut préciser que l'inclusion des municipalités
a été possible grâce à la décentralisation des ressources du poste budgétaire 33 qui s`est
traduit par un important accroissement de leurs finances publiques. Ainsi, grâce aux
successives réussites de ces premières expériences à Zacatecas, le gouvernement fédéral
a décidé, en 2002, par la voie du Ministère du développement social, de donner au
Programme 3x1 une échelle nationale.
La description qu`on vient de réaliser nous permet de distinguer une première
particularité de ce programme. Bien que ce soit une initiative fédérale, l`origine du
programme 3x1 est nettement local. Il ne suive pas le chemin traditionnel des
programmes publics mis en place au Mexique car il ne s`agit pas d`un programme dont
sa conception a été le résultat du travail de la haute bureaucratie mexicaine fédérale. Au
contraire, les services administratifs de la fédération au moment de bâtir les règles qui
devraient réguler la mise en œuvre du programme au niveau national se sont inspirés
largement dans l`expérience de l`Etat fédéré du Zacatecas.
Dans la partie suivante, il est décrit avec plus finesse, les mécanismes de
fonctionnement du programme, certains effets de liés à son mise en place ainsi que les
premiers résultats relatifs à l'analyse de la participation des organisations de migrantes
dans ce programme public.
Mécanismes basiques e fonctionnement et le rôle des organisations migrantes
Tel quel il a été spécifié précédemment, le programme 3 x 1, cherche à appuyer
les groupes des migrants avec l’objectif de concrétiser les projets communautaires, en
additionnant la participation des trois ordres de gouvernement. Les projets pouvant être
choisis, incluent une large gamme des possibilités : assainissement environnementale ;
infrastructure sociale basique ; des actions de santé et d’éducation ; des bourses d’étude
pour des élèves d’éducation basique ; logement et développement urbain ; infrastructure
agricole ; infrastructure routière ; projets sociaux et productifs ; conservation des
ressources naturelles ; projets sportifs et culturels. Malgré cette large variété, en 2006 et
2007, les actions d'aide sociale et du service communautaire (20%) ; les œuvres
d'urbanisation (24%) ; et les chemins ruraux (13%) sont les principales activités
développées sous l'auspice financier du programme. En contrepartie, la promotion à la
production et à la productivité ont représenté seulement le 2% des actions réalisées
durant la même période (SEDESOL, 2008).
La participation de la fédération dans le financement des œuvres et les actions de
ce programme a un plafond financier de 800 mille pesos. En additionnant la
participation des autres trois parties insérées, celle-ci facilite le financement d'œuvres
avec un coût en allant jusqu’à les 3.200.000 millions de pesos. Bien que ce montant
peut se considérer comme longuement suffisant pour entreprendre une grande quantité
d'actions, il est rare que des projets de cette envergure soient réalisés. Les interviews
réalisées montrent que les actions approuvées doivent être réalisées au cours d'un an, ce
qui représente un fort défi pour les administrations municipales qui sont en général les
responsables d'exécuter les actions du programme.
Par ailleurs, les groupes de migrants occupent une place centrale dans la conception
formelle de ce programme. Selon l'information qui donne la SEDESOL
l'implémentation de ce programme a eu un effet dramatique dans la génération de
nouvelles organisations de migrants, lesquelles ont passé d'une vingtaine en 2002 à plus
de 800 en 2005. Cependant : jusqu'à où ce programme a-t-il renforcé le capital social
des communautés originaires ? Peut-on dire que la croissance hautement significative
dans le nombre d'organisations de migrants est la preuve irréfutable du succès de ce
programme ? Est-ce que par hasard, sommes-nous témoins de la construction de
nouveaux mécanismes de relation entre la société et le gouvernement au Mexique ?
Tel que nous avons mentionné ci-dessus, en plus de son origine, l’initiative 3 x
1, n’est pas le résultat d’un phénomène isolé dans le temps mais le résultat d'un long
processus d'interaction entre les organisations des migrants et les autorités locales. La
confiance - ingrédient essentiel dans la collaboration entre les acteurs gouvernementaux
et non gouvernementaux, collectifs et individuels, nationaux et étrangers, n'est pas née
d'un jour à l’autre, mais elle s’est construit peu à peu, d’une manière ascendante et
discontinue tout au long des décennies de travail.
À ce sujet la prolifération d'organisations de migrants n'est pas nécessairement
un indicateur de confiance. En premier lieu parce qu'à cette date, le programme malgré
son caractère fédéral, n'a pas réussi à se consolider d'une manière homogène dans tous
les états du pays. Par exemple, en 2007, les états de Baja California, Baja California
Sur, Coahuila, Tabasco et l'État du Mexique (ce dernier situé entre les premiers états
récepteurs des remesas), n'ont pas exercé un seul peso du budget de ce programme. De
fait, la grosseur de l'investissement pour la même année s'est concentrée dans les états
de Zacatecas, Jalisco, Guanajuato, Michoacán et San Luis Potosí. Ces cinq états ont
agglutiné un peu plus de 70% des ressources totales exercés par le programme au niveau
national.
Les enquêtes du terrain et les entretiens téléphoniques réalisées dans les Etats
fédérés de Querétaro, Jalisco et Michoacán suggèrent que la concentration d'actions du
programme dans certains états s'explique notamment par l´ancienneté des flux
migratoires. Cela veut dire que la possibilité de réaliser des actions collectives en faveur
des communautés des migrantes est plus facile lorsque existent déjà groupes de
migrantes pleinement établis et organisés. Au contraire dans ces localités où
l´expérience migratoire est toute récente, la mise en place d`une dynamique de
collaboration entre les pouvoirs publics et les organisations de migrants est plus
hasardeuse. Cela suggère que la relation causale est plutôt inversée, c´est-à-dire: il
semblerait que ce n'est pas le programme qui poussa la génération d'actions collectives
et éventuellement la génération de capital sociale. Mais c´est plutôt le contraire : dans
les lieux possédant capital social et donc existe une forte tradition de coopération
collective, la mise en place du programme est plus souple et réussi.
En deuxième lieu, un autre aspect peu mentionné par la littérature est le rôle des
promoteurs, des gestionnaires et des médiateurs qui peuvent arriver à jouer les élus
locaux. En général les groupes des migrants sont placés en évitant leurs contreparties
gouvernementales. On part du principe que ce sont les groupes migrants qui de manière
autonome décident de participer au programme, délibèrent et prennent des décisions sur
les actions à développer et une fois réalisé l'antérieur ils entrent en relation avec les
autorités municipales, étatiques et fédérales afin de développer des actions au bénéfice
de leurs communautés. Sans arriver à nier l'antérieur ce que nous avons pu observer est
que le rôle des élus locaux est loin de se limiter au rôle de simples guichets. De fait,
derrière les histoires de succès de municipalités qui ont réussi à bénéficier des
ressources de ce programme, se trouvent ces acteurs qui ont participé comme vrais
entrepreneurs en se mobilisant, en négociant, en convainquant et en convenant avec
l'objectif d'attirer des ressources vers leurs territoires.
De cette façon, tant l'analyse profonde des organisations migrantes comme le
rôle des autorités publiques participantes dans l'exécution du programme 3x1
constituent certains des points de l'agenda de recherche à l’avenir.
Je vous remercie.
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