rapport sur la collaboration entre jura bernois tourisme

République et Canton du Jura
Département de l'Economie
et de la Coopération
Canton de Berne
Département de l'Economie
publique
RAPPORT SUR LA COLLABORATION
ENTRE JURA BERNOIS TOURISME
(JBT) ET JURA TOURISME (JT)
INTRODUCTION
1. Le mandat
Le 21 novembre 2003, Mme Elisabeth Zölch-Balmer, Cheffe du Département de l'Economie
publique du Canton de Berne, et M. Jean-François Roth, Ministre de l'Economie et de la
Coopération du Canton du Jura, confiaient à Mme Annelise Ryffel, Cheffe de projet du
secteur tourisme du canton de Berne, et à M. Jacques Bloque, Chef du Service de
l'économie du Canton du Jura, le mandat d'élaborer "un concept pour une collaboration
optimisée entre les organisations touristiques Jura Tourisme et Jura bernois
Tourisme" (cf. Annexe no 1).
Ce mandat fait suite à une démarche de l'Assemblée interjurassienne auprès de la Direction
de l'économie publique du Canton de Berne, et du Département de l'Economie et de la
Coopération de la République et Canton du Jura (cf. lettre de l'AIJ du 21.10.2003, Annexe no
2), puis d'une démarche complémentaire (lettre de l'AIJ du 23.01.2004, Annexe no 3)
assortie d'un rapport "Concrétisation de l'objectif stratégique : développement touristique
interjurassien" du 18.12.2003 (cf. Annexe no 4). Le 17 mars 2004, le Conseil exécutif du
Canton de Berne et le Gouvernement de la République et Canton du Jura informaient l'AIJ
du mandat qui avait été confié aux auteurs du présent rapport (cf. Annexe no 5).
Conformément au mandat, ce qui suit porte sur l'optimisation de la collaboration entre JBT
et JT, ce qui constitue un élément seulement d'un "concept de développement touristique"
tel que souhaité par l'AIJ.
2. La méthode
Les mandataires (Mme Ryffel, M. Bloque) ont débuté leurs travaux en janvier 2004 par deux
séances préparatoires (23 janvier et 9 février 2004), puis par une séance d'information
réciproque avec les présidents de Jura bernois Tourisme (M. Gabriel Zürcher) et de Jura
Tourisme (M. Jean-Maurice Maître), suivie de plusieurs séances de travail (5 avril, 23 avril,
27 mai et 16 septembre, 24 septembre, 4 novembre).
La méthode a consisté à analyser les documents disponibles (dispositions légales,
publications des offices de tourisme, rapports d'activités, comptes), et à conduire des
entretiens avec Mme Armelle Combre et M. Philippe Flotiront, respectivement directrice de
Jura bernois Tourisme (JBT) et directeur de Jura Tourisme (JT), que nous remercions de
leur précieuse collaboration.
La démarche s'effectue en trois temps :
-
une analyse des similitudes et des différences entre JBT et JT;
la situation actuelle en matière de collaboration entre les deux offices;
les perspectives de collaboration entre les deux offices.
Le rapport se clôt par des propositions.
I. JBT ET JT : SIMILITUDES ET DIFFERENCES
(Cf. Annexe no 6 "Analyse comparative Jura bernois Tourisme / Jura Tourisme").
1. Sur le plan juridique, les deux offices sont conçus d'une façon semblable. Il s'agit de
deux associations au sens du CCS disposant d'organes similaires, et largement ouvertes
sur le public. Toutefois, JBT n'a pas de but lucratif tandis que JT est inscrit au registre du
commerce. JBT est un office purement promotionnel, tandis que JT, en plus de la
promotion touristique, n'exclut pas les activités commerciales (p.ex. commercialisation
des produits du terroir). Cependant, JT est en train de recentrer ses activités sur son
métier de base : la promotion touristique.
2. Les deux associations sont ouvertes au même type de membres individuels, et collectifs.
Les cotisations sont plus élevées à JT. JBT compte 615 membres individuels et collectifs,
contre 463 pour JT.
3. Sur le plan des structures, la conception est tout à fait similaire : chaque office possède
un siège central et quatre bureaux d'accueil.
4. Les missions des deux offices, telles qu'elles ressortent des statuts, sont sensiblement
les mêmes. Cependant, JT exerce la fonction d'autorité de taxation pour la taxe de
séjour. Par ailleurs, JBT exerce ses missions sur un plan régional et JT sur un plan
cantonal.
5. La dotation en personnel diffère d'un office à l'autre ainsi qu'en témoigne le tableau
suivant :
Dotation en personnel (EPT1)
Siège
Bureaux d'accueil
JBT
4
2,7
6
5,1
TOTAL
6,7
11,1
JT2
(6,4)
(8,5)
(14,9)
1
EPT = "équivalent plein temps"
Les chiffres se rapportent à la situation dès 2005. Les chiffres entre
parenthèses traduisent la situation jusqu'en 2004
2
2
Jusqu'en 2004, JT était sur-doté en personnel, notamment dans les bureaux d'accueil.
L'audit commandité par le Gouvernement a conduit à une réduction du personnel (en
même temps qu'à une réduction des heures d'ouverture des bureaux d'accueil). La
dotation de JT sera optimale à partir de 2005 selon les experts. S'il en est ainsi, il semble
que, toutes proportions gardées, JBT soit sous-doté en personnel par rapport à JT.
6. Les dépenses (comptes 2003) présentent des différences notables, tant dans leur
volume global que dans leur structure.
Dépenses (comptes 2003)*
Personnel
Fonctionnement
Promotion
TOTAL
Jura bernois
Tourisme
1000 frs
%
457
48
329
35
161
17
947
100
Jura Tourisme
1000 frs
1019
469
308
%
57
26
17
1796
100
*
Y compris les charges extraordinaires occasionnées par l'aménagement des bureaux
d'accueil de Moutier, Tramelan et Delémont
Les dépenses de JBT représentent 53% de celles de JT pour des structures similaires (1
siège, 4 bureaux d'accueil). Cet écart s'explique pour les deux tiers par la masse salariale
(en fait, la dotation en personnel). Les frais de fonctionnement sont gonflés par
l'aménagement des bureaux de Moutier, Tramelan et Delémont. Quant aux frais de
promotion, ils sont sensiblement plus élevés à JT, mais occupent une place similaire
dans le total des dépenses.
7. Les recettes présentent également une configuration différente d'un office à l'autre :
Recettes (comptes 2003)
Cotisations
Ventes, publications
Mandats
Subvention canton
Contributions communes
Taxe de séjour
Contributions loteries
TOTAL
*
Jura bernois
Tourisme
1000 frs
%
49
5
83
9
46
5
348
37
224
23
35
4
165
17
950
100
Jura Tourisme
1000 frs
56
219
242
400
274
258
350
%
3
12
14
22
15
14
20
1799
100
*
Y compris les recettes extraordinaires (subventions pour aménagement des bureaux
d'accueil de Moutier, Tramelan et Delémont)
Tout d'abord, on remarque que le degré d'autonomie financière (par rapport au
financement public) – c'est-à-dire les rubriques Cotisations, Ventes et Publications,
Mandats – est plus forte à JT (29% du financement) qu'à JBT (19%), et cela malgré le
fait que le budget de JT est presque le double de JBT. Cette situation s'explique
essentiellement par le fait que JT a développé son secteur commercialisation et
mandats (ce qui explique en partie pourquoi sa dotation en personnel est plus forte).
3
Ensuite et surtout, on remarque que le financement public est très différent d'un
office à l'autre :
a) La subvention cantonale semble apparemment équivalente proportionnellement
parlant. Pourtant, la subvention régulière du canton de Berne se monte à 280'000
francs (la différence de 68'000 francs est une subvention unique d'investissement)
tandis que la subvention régulière du canton du Jura passera de 400'000 francs à
500'000 francs en 2005.
b) La contribution financière des communes est obligatoire dans le canton du Jura,
et facultative dans le Jura bernois (la contribution 2003 des communes du Jura
bernois comprend une subvention d'investissement unique de 41'000 francs).
c) La taxe de séjour est restituée à bien plaire dans le Jura bernois, tandis que dans le
canton du Jura l'intégralité du produit (moins 20% restitués aux communes) revient à
JT.
d) Les prestations des loteries varient aussi d'un office à l'autre : dans le canton du
Jura, JT peut compter sur un don annuel régulier de 300'000 francs (et de
compléments ponctuels en fonction des projets), tandis que la prestation de la loterie
bernoise est moins bien assurée.
8. Les dispositions légales sont sensiblement différentes. La loi bernoise sur le tourisme
(actuellement en révision) est plus détaillée que la loi jurassienne. En revanche, cette
dernière prévoit des "lignes directrices de la politique du tourisme" édictées par le
Gouvernement, à charge pour JT de les appliquer. Le régime des taxes touristiques
diffère d'un canton à l'autre (voir ci-après ch. III.3. (8).
II. L'ETAT ACTUEL DE LA COLLABORATION JBT / JT
Contrairement à une opinion fort répandue, il existe une intense collaboration entre JBT et
JT. Il est vrai que cette collaboration est toute récente (ce qui explique pourquoi le public ne
l'a pas encore perçue) et découle pour l'essentiel de la mise en place de Watch Valley en
2002.
1. Watch Valley
Emanation du Réseau des Villes de l'Arc jurassien, Watch Valley est une plate-forme
marketing commune, organisée en société simple, et réunissant les offices du tourisme de
Neuchâtel, du Jura bernois et du Jura. Signé le 11 juillet 2002, le contrat de société a pour
but de concevoir une organisation et une gestion adéquates de moyens à mettre en
commun, soit une plate-forme marketing commune en vue de la consolidation de la
destination touristique Watch Valley, de façon que les parties contractantes en tirent un profit
identique. Cette société vise à renforcer la notoriété, le positionnement, la qualité et la
densité de l'offre en mettant en commun des ressources humaines et financières. Watch
Valley a été mise au bénéfice d'une subvention fédérale de 72'000 francs au titre d'Innotour
pour la période 2002-2004, ainsi que de subventions cantonales pour la même période
(45'000 francs pour chaque canton : BE, JU, NE).
Watch Valley vise en quelque sorte à atteindre la masse critique en matière de promotion
touristique, et à devenir une "destination touristique" capable d'attirer les touristes sur son
territoire.
4
Watch Valley constitue le centre névralgique de la collaboration JBT/JT, laquelle porte sur
les éléments suivants :
a) Publications communes
Il n'est pas de promotion touristique commune sans documentation. A cet effet, JBT, JT
et Tourisme neuchâtelois (TN) se réunissent, conviennent des documents à éditer en
commun, de leur contenu, de leur présentation, de la répartition du travail entre eux, et
désignent un chef de projet (un pour chaque document) chargé d'élaborer le budget et de
réaliser le document. Cette méthode permet non seulement de réaliser les documents
nécessaires à un meilleur coût, mais encore d'obtenir une certaine unité de présentation
d'un document à l'autre, ce qui contribue à façonner une image touristique régionale.
Les documents réalisés de cette façon sont les suivants :
-
le Guide des hôtels,
le Guide des logis,
le Guide des campings,
le Guide du cheval,
les Visites de villes (en voie de préparation; collaboration sur la présentation),
les Cartes d'hiver (avec la collaboration du Nord vaudois),
la Carte panoramique été (assortie de parcours pédestres interrégionaux pour la
plupart),
la Route de l'horlogerie.
Chaque année, la plupart des données sont revues et mises à jour; certaines sont
appelées à disparaître et de nouvelles seront créées. En revanche, le "chef de projet"
change d'une année à l'autre (tournus) afin que tous les partenaires se sentent impliqués
dans chaque document Watch Valley.
b) Participation à des foires
TN, JBT et JT organisent un stand commun "Watch Valley" dans les foires suivantes :
Berne, Bâle, Genève, St-Gall, Zurich, Bruxelles, Stuttgart, Freiburg, Berlin et Londres.
En principe, TN participe à toutes les foires; JBT et JT y participent en fonction de leurs
disponibilités. Dans tous les cas, chaque office représente Watch Valley et non pas sa
région.
c) Autres collaborations Watch Valley
Les trois offices de tourisme collaborent également sur des points particuliers,
notamment :
-
le site Internet : le portail Watch Valley renvoie aux sites des différents offices;
l'élaboration d'un concept commun de présentation des sites Internet, qui devrait
être achevé dans le courant de 2005;
la mise en place d'un système de réservation commun (TOMAS), lequel est
opérationnel pour TN et JT, et auquel JBT devrait se rattacher en 2005;
accueil des médias : visites étendues à l'espace Watch Valley;
la participation au salon professionnel Swiss Travel Mart;
le développement du système audioguide Hoppy (lequel est géré par Watch Valley
Coordination).
5
La collaboration à l'intérieur de Watch Valley profite aux trois offices. Elle est appelée à
s'intensifier, pour autant que l'organisme soit reconduit en 2005 (cf. ci-après).
2. Collaboration ponctuelles JBT/JT
En-dehors du cadre de Watch Valley, JBT et JT ont développé leur collaboration sur
différents points :
-
-
conférences de presse communes (y compris communiqués de presse) : 1 - 2
conférences par année, notamment pour la présentation des publications;
élaboration d'un cahier des charges commun pour les bureaux d'accueil;
élaboration du bulletin d'enneigement Jura/Jura bernois (site Internet) : chaque office
saisit les données qui concernent sa région; harmonisation de la présentation; gestion en
semaine par JT et le week-end par JBT;
participation à la mise au point de produits touristiques communs : réseau VTT,
réseau ski nordique, voie du millénaire;
coordination de la diffusion des brochures touristiques dans les offices (en Suisse et
à l'étranger);
gestion de la "bourse aux prospectus", destinée aux prestataires de services
touristiques (échange de prospectus); dernière édition à Tramelan;
présence commune (stand commun) à des manifestations : Marché-Concours,
Festival Grock, Foire de Chaindon;
collaboration administrative : par ex. SIAMS (le bureau d'accueil de Moutier collabore
avec Saignelégier pour la réservation des chambres d'hôtels).
L'analyse qui précède montre que la collaboration JBT/JT est d'ores et déjà bien installée.
III. PERSPECTIVES DE COLLABORATION
A ce stade-ci, on peut légitimement se demander si la collaboration qui s'est instaurée entre
JBT et JT, d'une intensité remarquable, n'a pas déjà atteint son niveau optimum.
Pour le vérifier, trois axes ont été explorés :
-
le renforcement des collaborations existantes;
l'extension de la collaboration par la mise en œuvre d'un concept de développement
interrégional;
l'extension de la collaboration par la fusion de JBT avec JT.
1. Le renforcement des collaborations existantes
Quatre types de collaboration ont été examinés : Watch Valley, les relations entre comités,
l'accueil des touristes, l'offre et la mise en valeur des produits touristiques. Nous n'avons pas
jugé utile d'examiner la collaboration entre les directions (qui semble excellente depuis
quelque temps), ni ce qui pourrait être entrepris de plus dans la promotion touristique (inclus
dans Watch Valley).
6
(1) Poursuite de Watch Valley
Watch Valley joue un rôle central dans la promotion du tourisme interjurassien. Son
financement par Innotour et les cantons prend fin au début de 2005 (fin de la phase de
lancement). Il ne serait guère opportun de renoncer à une structure qui a su faire cohabiter
harmonieusement JBT, JT et TN, et qui s'est révélée un remarquable outil de promotion
touristique, notamment à l'étranger. On ne voit pas quelle structure pourrait la remplacer
avantageusement. La reconduction de Watch Valley par les cantons concernés devrait
constituer une priorité. Une requête a été déposée dans ce sens auprès des cantons
concernés.
(2) Rencontres réunissant les comités des deux offices
Si la collaboration est excellente entre les directions de JBT et JT, en revanche, les comités
des deux associations ne se rencontrent jamais (exception faite cependant de leurs
présidents, notamment lors des assemblées générales des offices). Or, la politique
touristique des deux régions gagnerait certainement en homogénéité et en efficacité si les
comités de JBT et de JT se réunissaient à intervalles plus ou moins réguliers, mais au moins
une fois par année, pour un échange de vues sur leurs activités respectives, une recherche
de synergies et un approfondissement de la collaboration interjurassienne. Une
participation croisée aux deux comités constituerait sans aucun doute un facteur
d'information réciproque, centrée sur la politique touristique que chaque office entend suivre.
Ce contact permanent au niveau décisionnel des associations permettrait certainement de
dégager de nouvelles opportunités de collaboration sur le plan opérationnel.
(3) Approche commune de l'accueil des touristes
Il n'existe pas de rencontres systématiques entre le personnel des bureaux d'accueil de JBT
d'une part, et de JT d'autre part. Dans la mesure où les produits touristiques du Jura bernois
et du canton du Jura présentent une similarité manifeste, et qu'ils s'adressent au même type
de touristes, on peut se demander si l'accueil ne devrait pas être uniforme au niveau
interjurassien. Cela signifie qu'un bureau d'accueil devrait pouvoir informer sur l'ensemble
des produits du territoire interjurassien, ou collaborer – selon les cas – avec n'importe quel
bureau d'accueil du Jura bernois et du Jura. Cette orientation a déjà été explorée par les
directions des offices, des progrès sensibles ont été enregistrés. Il s'agit maintenant de
généraliser ce mouvement à tous les bureaux d'accueil.
Cette approche suppose que le personnel des bureaux d'accueil se connaisse, soit instruit
d'une façon similaire, se réunisse avec les deux directions en séances communes pour
s'entretenir des problèmes qu'il rencontre et que tout le monde reçoive les mêmes
informations et les mêmes instructions. De même, les suppléances pourraient être
organisées sur l'ensemble du territoire interjurassien, et non plus sur le territoire du Jura
bernois d'une part, et le territoire du canton du Jura d'autre part.
(4) L'offre et la mise en valeur commune des produits touristiques
La région interjurassienne a tout à gagner à enrichir son offre de produits touristiques. Il
n'appartient pas aux offices du tourisme d'assumer cette tâche (elle relève le plus souvent de
l'économie privée), mais il n'est pas excessif d'affirmer qu'il leur revient (avec d'autres) de
donner les impulsions nécessaires, ne serait-ce que parce qu'ils sont idéalement placés
pour détecter les nouvelles orientations du marché. A cet égard, la mise en commun des
idées et des volontés constitue la base de tout succès futur.
7
Les produits touristiques, une fois conçus, doivent être valorisés par une politique de
marketing, externe et interne. Sur ces deux plans, il suffit de consolider l'existant : la
politique de promotion à travers la distribution de documents et la participation à des foires;
la politique d'information par la fourniture des documents/renseignements/prestations
demandés, quel que soit le bureau d'accueil et quelle que soit la localisation du produit
touristique.
2. L'extension de la collaboration par la réalisation d'un concept de
développement touristique interjurassien
L'AIJ suggère la mise en place d'un concept de développement touristique interjurassien.
Bien que cette proposition ne fasse pas l'objet du présent rapport, il est aisé de constater
que la réalisation d'un tel concept exercerait une influence directe et positive sur la
collaboration entre JBT et JT.
Sans vouloir entrer dans toutes les considérations justifiant la mise en place d'un tel concept,
on voit immédiatement en quoi ce dernier pourrait compléter la politique de développement
touristique sur certains de ses aspects. En effet, la promotion touristique proprement dite
est prise en charge correctement par les offices du tourisme. L'accueil des touristes par les
bureaux d'accueil est bien assumé (sous réserve des améliorations à apporter à la
collaboration JBT/JT, voir ci-dessus). Sur ces deux points, un concept touristique commun
n'apporterait pas grand chose. En revanche, la qualité de l'accueil des touristes par les
prestataires de services touristiques (hôtellerie-restauration notamment) n'est pas toujours
garantie. D'autre part, l'offre de produits touristiques reste lacunaire. En conséquence,
l'élaboration et la mise en œuvre d'un concept de développement touristique régional axé
en priorité sur l'enrichissement de l'offre de produits touristiques et l'amélioration de
la qualité de l'accueil répond à un besoin manifeste.
Il n'appartient pas aux offices de tourisme de prendre en charge l'élaboration de ce concept
(cette tâche revient plutôt aux cantons). En revanche, la participation de JBT et JT à cette
élaboration (et celle des milieux touristiques en général) est indispensable pour le concept
lui-même, et consolidera les fondements d'une collaboration entre les offices (et entre les
deux régions). Certes, la collaboration doit rester un moyen et non un but. Dans le cas
présent, elle constitue sans aucun doute un moyen incontournable dans la mesure où il
importe de concevoir le tourisme régional sur le plan interjurassien pour qu'il atteigne la
masse critique recherchée.
3. L'extension de la collaboration par la fusion JBT/JT
Une fusion JBT/JT est une situation-limite où la collaboration est achevée et disparaît en tant
que problème puisqu'il n'existe plus qu'une seule entité touristique. Encore faut-il s'assurer
que l'apparence coïncide avec la réalité, que la fusion conduit bien à résoudre le problème
de la collaboration, et non pas à l'occulter.
Un examen quelque peu attentif de la situation telle qu'elle apparaît aujourd'hui débouche
sur les considérations suivantes :
(1) Homogénéité des régions touristiques : Elle est indiscutable. Que l'on considère la
topographie, les ressources naturelles, le degré d'urbanisation, les structures
économiques, les infrastructures publiques, les produits touristiques, il n'y a rien de
déraisonnable à concevoir les territoires du Jura bernois et du canton du Jura comme
une seule entité touristique. De ce point de vue, la création d'un seul office du tourisme
se justifie.
8
(2) Similitudes des structures juridiques et organisationnelles de JBT et de JT : Les
deux offices sont des associations de droit privé, disposant chacune d'un siège et de
quatre bureaux d'accueil. Sur le plan formel, une fusion ne pose donc pas de difficultés
particulières.
(3) Similitude des politiques de promotion touristique : JBT et JT travaillent sur des
dossiers identiques (participation aux mêmes foires, même type de documentation), et la
collaboration au sein de Watch Valley a d'ores et déjà drastiquement réduit les travaux à
double. Rien ne s'oppose, ici non plus, à ce que ce mouvement vers une collaboration
plus intense soit parachevé par une fusion des deux offices.
(4) Perspectives d'économies d'échelle : Une fusion se justifie si elle permet des
économies d'échelle substantielles (même niveau de prestations avec moins de
moyens). A cet égard, l'analyse apporte des conclusions pour le moins nuancées.
Tout d'abord, les économies d'échelle ne peuvent porter que sur les sièges. La fusion ne
justifie ni la suppression de bureaux d'accueil, ni la réduction de leurs activités (plus
précisément, une suppression des bureaux d'accueil ou une réduction de leurs activités
peut d'ores et déjà être décidée indépendamment par JBT et JT; c'est une modification
de la politique d'accueil, non une conséquence de la fusion des offices).
S'agissant des sièges, il est peu vraisemblable que l'économie de personnel dépasse 1
personne. Si l'on ajoute la suppression d'un loyer (avec cette réserve qu'un bureau
d'accueil est toujours contigu au siège, de sorte que le bail de l'un est celui de l'autre, et
que supprimer le siège revient à renégocier le bail dans son ensemble) et de quelques
frais administratifs, l'économie réalisée serait sensiblement inférieure à 150'000 francs,
c'est-à-dire 5% environ du budget cumulé des deux offices. L'économie se situe dans
des limites modestes pour justifier une fusion.
(5) Asymétrie des deux offices du tourisme : Les résultats obtenus au titre des
économies d'échelle sont encore contrariés par la prise en considération de l'asymétrie
qui règne entre JBT et JT. Le point I.5 ci-dessus a montré que la dotation en personnel
est sensiblement différente entre les deux offices. Plusieurs explications sont possibles
a priori : sous-dotation de JBT, sur-dotation de JT, éventail de tâches plus large à
JT. Quelle que soit l'explication retenue, la fusion exige un ajustement afin que les deux
régions soient touristiquement servies de façon égale. Si JBT est sous-doté, la
rectification conduit à une disparition des économies d'échelle induites par la fusion, voire
à une augmentation des subventions publiques. La sur-dotation de JT est peu
vraisemblable puisque cet office vient de faire l'objet d'un audit approfondi et que la
dotation prévue dès 2005 est considérée comme optimale. Si les tâches de JT sont
supérieures à celles de JBT, la question est de savoir s'il convient d'ajuster celles de
JBT sur celles de JT (auquel cas les économies d'échelle découlant de la fusion seraient
certainement effacées), ou d'ajuster à la baisse celles de JT sur celles de JBT (au risque
de susciter l'opposition des prestataires touristiques du canton du Jura).
Les auteurs du présent rapport n'ont pas procédé aux investigations propres à déterminer
laquelle de ces trois hypothèses était la plus pertinente. Ce n'était pas indispensable à ce
stade de la réflexion, car, si l'on admet que la fusion des deux offices ne s'accommode
pas de la persistance d'une offre de prestations différentes entre Jura bernois et canton
du Jura – ce que le bon sens semble requérir – alors il y a tout lieu de croire que les
économies d'échelle – déjà fort modestes – engendrées par la fusion de JBT et de JT
serviront à réaliser les ajustements nécessités par un éventail de services égal entre
Jura bernois et canton du Jura, cette égalité étant obtenue - pour éviter les
frustrations – par un ajustement vers le haut plutôt que vers le bas. C'est cet aspect
du problème qu'il convient de retenir pour le présent rapport.
9
(6) Convergence /Divergence des rôles de JBT et de JT dans la politique touristique
des Etats : Les statuts de JBT et de JT assignent des missions similaires aux offices
du tourisme. Cet élément constitue un atout dans la perspective d'une fusion.
Néanmoins, le positionnement de ces deux offices dans la politique touristique du
canton de Berne et du Jura est sensiblement différent : JT est l'office cantonal du
tourisme du canton du Jura et à ce titre, seul interlocuteur de l'Etat en matière touristique.
En revanche, JBT est l'office de l'une des onze "destinations touristiques" du canton de
Berne, et se trouve par conséquent "en concurrence" avec ses dix partenaires.
Cette situation ne porte pas à conséquence aussi longtemps que JBT et JT sont deux
entités autonomes. En revanche, des problèmes délicats pourraient survenir en cas de
fusion. La nouvelle entité serait reconnue comme interlocutrice exclusive par le Jura, et
comme une interlocutrice parmi d'autres par Berne. Pour fonctionner convenablement,
cette entité aurait besoin de se référer à une politique unique pour le canton du Jura
et le Jura bernois, ce qui implique une entente parfaite entre les deux Etats sur la
politique touristique à appliquer sur le territoire concerné. Bien sûr, cette entente entre les
deux Etats est tout à fait possible, mais rien ne garantit que des divergences ne
surviendront pas, ne serait-ce que suite à la nécessité pour l'Etat de Berne d'assurer
l'équité entre ses diverses "destinations touristiques". Rien ne sert de fusionner les
offices si les politiques cantonales du tourisme divergent. L'option fusion suppose que ce
problème soit réglé préalablement si l'on souhaite éviter de mettre la nouvelle entité
touristique à l'abri de conflits dont elle ne maîtrise ni les tenants, ni les aboutissants.
(7) Positionnement différent des communes : Dans la région jurassienne (contrairement
à la région alpine), la promotion du tourisme ne concerne guère les communes. En
revanche, dès le moment où les touristes sont là, le rôle des communes prend de
l'importance, de sorte que leurs relations avec l'office du tourisme (considéré comme
"carrefour", "plaque tournante" du tourisme régional) doivent être clairement définies. A
cet égard, il y a une grande différence entre le canton du Jura et le Jura bernois. Dans le
canton du Jura, les communes sont membres de droit de JT. De ce fait, elles sont tenues
de verser à JT une contribution financière annuelle de 3 francs par habitant, ce montant
étant porté à 6 francs pour celles qui hébergent un bureau d'accueil, et à 8 francs pour
celle qui détient le siège de JT (arrêté du Parlement du 21.10.1998).
La situation est très différente dans le Jura bernois. Les communes n'ont nulle obligation
d'adhérer à JBT et, si elles y adhèrent, elles acquittent une cotisation statutaire.
Il est évident qu'une fusion des offices nécessitera une harmonisation de la position
des communes par rapport à la nouvelle entité touristique. Le choix porte sur le
caractère obligatoire ou facultatif de la participation des communes. Si le caractère
obligatoire prévaut, la charge financière sur les communes du Jura bernois augmentera.
Si au contraire, le caractère facultatif l'emporte, la contribution financière des communes
diminuera, ce qui affaiblira la nouvelle entité touristique. L'obstacle n'est pas
insurmontable, mais nécessite moultes précautions.
(8) Régime différencié des taxes touristiques : Le canton de Berne perçoit une taxe
cantonale d'hébergement, alors que les communes ont la faculté (mais non l'obligation)
d'instituer une taxe de séjour. Le produit de la taxe d'hébergement est versé au fonds du
tourisme, lequel sert au financement de la promotion touristique et des "events" ayant
une incidence touristique. Le produit de la taxe de séjour est laissé à la libre disposition
des communes.
10
Le régime des taxes touristiques est très différent dans le canton du Jura. Il n'existe
pas de taxe cantonale d'hébergement, mais une taxe cantonale de séjour (seul le
canton a compétence pour instituer une taxe de séjour, exception faite du camping
résidentiel et des résidences secondaires occupés par leurs propriétaires, pour lesquels
les communes peuvent instituer une taxe de séjour). Le produit de la taxe cantonale de
séjour est réparti à raison de 20% aux communes et 80% à JT.
En cas de fusion JBT/JT, rien n'interdit, sur le plan technique, que les contribuables des
deux régions soient soumis à des régimes différents. Il en va différemment du point de
vue économique et financier. Le cercle des contribuables est approximativement le
même et le type d'établissement d'hébergement est tout à fait similaire de part et d'autre
de la frontière cantonale : un régime différent de taxation ne se justifie pas
économiquement parlant. De même, il n'est pas indifférent pour la nouvelle entité
touristique que le produit des taxes touristiques lui soit remis ou non.
Une fusion de JBT/JT nécessite certainement une harmonisation du régime des taxes,
qu'il s'agisse de leur nature (taxe d'hébergement ? taxe de séjour?), de leur champ
d'application (qui sont les contribuables ?), de leur montant et de leur affectation.
(9) Parité du subventionnement cantonal : Le point II.7, litt. a, ci-dessus met clairement
en évidence une disparité sensible dans la subvention cantonale à JBT et à JT. Selon
toute vraisemblance, cette disparité s'accentuera encore dès 2005. On imagine mal
qu'une entité touristique commune, au service de deux régions où le Jura bernois
représente 74% de la population du canton du Jura et 65% de sa superficie, soit mise au
bénéfice d'une subvention cantonale globale dont la couverture assumée par le canton
de Berne représenterait 56% de celle assumée par le canton du Jura. A l'évidence, un
ajustement se révèle nécessaire.
*
*
*
Aux neuf observations qui précèdent s'ajoutent trois considérations :
a) La fusion de JBT et de JT ne se résume pas à une opération technique et juridique (droit
privé). Les deux offices sont insérés dans un environnement juridique plus vaste que le
CCS puisqu'ils sont régis en partie par les dispositions légales cantonales relatives au
tourisme. Fusionner deux entités de deux cantons revient à ajuster ces dispositions
légales en conséquence. D'autre part, l'analyse a montré que JT est mieux doté en
personnel et en moyens financiers (le budget de JBT représente 53% de celui de JT), de
sorte qu'une fusion soulève de délicats problèmes d'ajustement si l'on souhaite que les
deux régions soient traitées équitablement. Ne serait-ce que pour ces raisons-là, les
soussignés estiment prématuré de recommander une fusion. Il convient au préalable
d'étudier soigneusement les problèmes mentionnés ci-dessus afin de leur trouver une
solution politiquement acceptable.
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b) Il est parfaitement possible d'imposer une fusion par décision gouvernementale. Mais
une fusion réussie ne se décrète pas. La légitimité et la force d'un office du tourisme
tiennent à la représentativité et à l'engagement de ses membres. La dynamique d'une
fusion doit trouver sa source dans la volonté des membres des deux offices.
Autant que l'on puisse en juger, cette volonté ne s'est guère affirmée jusqu'ici, soit parce
que la nécessité d'une fusion n'est guère ressentie, soit parce que prévaut la crainte
qu'une fusion soit synonyme d'absorption de l'un par l'autre, soit encore parce que les
conditions politiques ne sont guère propices à cette opération.
c) Finalement, la proposition d'instituer une seule direction pour les deux offices
(proposition émise en son temps par l'AIJ et divers milieux) a été purement et
simplement écartée. On ne voit pas comment une direction mettrait à exécution des
décisions dont rien ne garantit la non-contradiction (exemple : un comité décide de
participer à une foire; l'autre comité refuse d'y participer !).
CONCLUSION ET PROPOSITIONS
L'analyse qui précède a mis en évidence les similitudes et les différences qui caractérisent
JBT et JT. Les premières légitiment la collaboration qui peut et doit s'installer entre les deux
offices, tandis que les secondes en tracent les limites.
L'analyse a également révélé en quoi consiste la collaboration actuellement mise en place
(une collaboration bien plus importante qu'on ne l'imagine d'ordinaire, mais qu'on peut
encore renforcer). Cependant, une collaboration qui irait jusqu'à son aboutissement logique
(la fusion des deux offices) semble prématurée, du fait que des questions juridico-politiques
doivent préalablement être éclaircies, et que les milieux du tourisme ne semblent pas
(encore) prêts à une telle éventualité.
Dans ces conditions, nous parvenons aux conclusions suivantes :
Constat
:
Le concept de collaboration entre JBT et JT existe
maintenant déjà sur des bases satisfaisantes. Il n'est nul
besoin d'en concevoir un autre.
L'optimisation du concept passe par les propositions suivantes :
Proposition 1 :
Consolider la politique de promotion touristique des
deux offices en veillant à pérenniser et à renforcer Watch
Valley
Proposition 2 :
Favoriser le rapprochement de JBT et de JT au niveau le
plus élevé, par des réunions des deux comités (ou des
bureaux des comités), et/ou des participations croisées
au sein des deux comités.
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Proposition 3 :
Lancer les travaux nécessaires à l'élaboration d'un
concept de développement touristique interjurassien en y
intégrant JBT et JT.
Proposition 4 :
Renforcer la collaboration administrative des bureaux
d'accueil, de l'information, de l'offre des produits
touristiques et de leur valorisation.
Berne, Delémont, novembre 2004
République et Canton du Jura
Service de l'économie
Canton de Berne
BECO - Secteur tourisme
Jacques Bloque
Annelise Ryffel
Chef du Service de l'économie
Cheffe de projet
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