Bourgogne structuration - Gestion et Finances Publiques
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Bourgogne structuration - Gestion et Finances Publiques
articulation des acteurs La LOLF, un pas vers un véritable outil de pilotage des politiques publiques à travers le budget de l’Etat Pascale HUMBERT Ingénieure en chef du Génie rural, des Eaux et Forêts Directrice régionale de l’environnement de Bourgogne Après avoir travaillé au ministère de l’Agriculture, dans le domaine du soutien aux industries agricoles et alimentaires et aux filières de qualité, a rejoint le ministère de l’Environnement lors de la création des directions régionales de l’environnement. Elle y a exercé successivement les fonctions de chef de service, puis d’adjointe au directeur (Alsace), avant d’être nommée directrice en Bourgogne, puis responsable du pôle régional « environnement et développement durable » Quelques enseignements de l’expérimentation de préfiguration conduite en 2005 par la Direction régionale de l’environnement de Bourgogne L a région Bourgogne a été choisie par le ministère de l’Ecologie et du Développement durable pour préfigurer la LOLF en 2005, sur les titres 2, 3, 5 et 6, hors paye des personnels titulaires et contractuels. Pas moins de 18 ordonnateurs secondaires délégués intervenaient alors dans l’exécution budgétaire en région, ce qui rendait nécessaire un pilotage d’une extrême rigueur. En 2005, la DIREN a partagé le rôle de RBOP avec la DRIRE. Depuis 2006, elle est l’unique RBOP pour les crédits du MEDD en région. De nombreux enseignements, utiles à la mise en œuvre définitive, ont été tirés de cette expérimentation. Dotation AE (Me) Dotation CP (Me) Prévention des risques et lutte contre les pollutions . 1,8 2,1 DIREN, 4 DDE, 4 préfectures. NB : la DRIRE et les 4 DDSV avaient un BOP particulier sur le même programme, piloté par la DRIRE. Gestion des milieux et biodiversité ............................... 2,3 2,1 DIREN, 4 DDAF. Soutien aux politiques environnementales et développement durable .................. 1,5 1,2 DIREN, 4 DDAF. Total ......................... 5,6 5,4 BOP Christophe POUPARD Ingénieur en chef du Génie rural, des Eaux et Forêts Directeur adjoint de la DIREN Bourgogne A exercé différentes responsabilités à l’Office national des forêts, sur des postes de terrain, puis de management (adjoint du directeur du service départemental de la Meuse). Depuis 2002, il est directeur adjoint de la DIREN Bourgogne, où il a piloté plusieurs démarches de projets transversales. Il a été chef de projet de l’expérimentation de préfiguration de la LOLF conduite par la DIREN UO concernées Il est à noter que, par ailleurs, un BOP interrégional était mis en place sur l’ensemble du bassin du Rhône, sous la responsabilité de la DIREN Rhône-Alpes, pour lequel la DIREN Bourgogne était unité opérationnelle. Il est apparu à cette occasion qu’il n’était pas possible, dans le système d’information comptable actuel (NDL), de distinguer, pour l’OSD DIREN, les CP du BOP régional, ceux du BOP de bassin et ceux de l’UO DIREN. Les BOP MEDD Bourgogne pilotés par la DIREN Bourgogne La structuration du BOP rend lisible l’action de l’Etat La préfiguration portait sur l’ensemble des crédits du MEDD gérés à l’échelon déconcentré. Cela ne comprenait pas la paye, gérée au niveau national, sauf les contractuels occasionnels, souvent appelés abusivement « vacataires », payés localement sur le titre 2. Les 3 BOP étaient organisés de la façon suivante : structuration L’organisation du budget en BOP a fait passer le nombre de lignes budgétaires à gérer en région de 22 à 4, ce qui constitue 530 86e année - nº 7 - juillet 2006 articulation des acteurs en soi un progrès non négligeable, surtout au regard des faibles sommes en jeu. De plus, la structuration de chaque programme en actions et sous-actions, organisées d’une manière logique, facilite incontestablement la lecture du budget, même pour le non-initié. Vis-à-vis des agents qui contribuent à sa réalisation, y compris les personnels techniques, l’appropriation en est grandement facilitée : le budget « parle » et chacun voit aisément de quelle manière il y contribue dans son travail au quotidien. De même, la présentation au préfet devient beaucoup plus pertinente. dans la mise en œuvre des BOP. Dans ce contexte organisationnel complexe, le renforcement du pilotage régional de l’action déconcentrée est un enjeu majeur pour l’efficacité de la mise en œuvre des politiques de l’écologie et du développement durable. La création du pôle régional « environnement et développement durable » est l’une des pièces de ce renforcement, que la mise en place d’un véritable budget régional de l’environnement, sous la responsabilité de la DIREN, chef de pôle, a vivement contribué à consolider : définition d’objectifs communs, de priorités, répartition des moyens sur une base claire et comprise par tous. A titre d’illustration, sur l’un des trois programmes du MEDD : Jusqu’à présent, au plan budgétaire, le circuit des délégations ne permettait pas cette vision régionale : CP délégués directement du ministère aux services, AP déléguées via le préfet de région, sur la base d’une enveloppe régionale au contenu peu formalisé. La pièce maîtresse de ce pilotage est, bien entendu, la charte de gestion du BOP, qui définit le rôle de chaque acteur dans la mise en œuvre opérationnelle du budget. . Organisation du programme « prévention des risques et lutte contre les pollutions » : – action 11 : prévention des risques technologiques ; – action 12 : prévention des risques naturels ; – action 13 : prévention des dommages liés aux inondations ; – (action 14 : gestion des déchets et évaluation des produits) ; Au cœur du pilotage : l’opération – action 15 : lutte contre les pollutions de l’eau et des milieux aquatiques ; – (action 16 : lutte contre le changement climatique) ; o p é r a t i o n Toutes actions fongibles entre elles. Entre parenthèses : actions qui ne figurent pas au BOP, car portées par le niveau national uniquement. La LOLF précise qu’un BOP doit contenir des objectifs et des moyens. Certes, mais de quelle manière assure-t-on le lien entre les deux ? En d’autres termes, de quelle manière vais-je atteindre mes objectifs avec les moyens dont je dispose ? A travers ces questions, on comprend aisément que la partie comptable n’est qu’un aspect, même s’il est important, de l’exécution budgétaire. A tout moment, le responsable de BOP doit faire le lien entre les moyens budgétaires qu’il met en œuvre et les réalisations ainsi permises. Ce lien est établi au sein de la rubrique élémentaire d’exécution du budget : l’opération. Une opération comporte nécessairement les éléments suivants : – descriptif technique du projet (qu’il s’agisse d’une commande de l’Etat ou d’une subvention) ; – coût prévisionnel du projet ; – nom du maître d’ouvrage ; – plan de financement ; – échéancier de réalisation. . Nomenclature « ordonnance 59 » dans le même champ de politiques, au niveau déconcentré, à titre de comparaison : – 34-98-09 : moyens de fonctionnement des services - inspections des installations classées ; – 34-98-40 : moyens de fonctionnement des services - politique de l’eau ; – 34-98-60 : moyens de fonctionnement des services - prévention des pollutions et des risques ; – 44-10-37 : interventions publiques - gestion des eaux et des milieux aquatiques ; – 44-10-80 : interventions publiques - prévention des pollutions et des risques ; – 57-20-30 : investissements exécutés par l’Etat - police et gestion des eaux et des milieux aquatiques, réseaux d’annonce des crues ; – 57-20-50 : investissements exécutés par l’Etat - prévention des pollutions et des risques ; – 67-20-20 : subventions d’investissement accordées par l’Etat - protection des lieux habités contre les inondations en métropole et outre-mer ; – 67-20-30 : subventions d’investissement accordées par l’Etat - gestion des eaux et des milieux aquatiques ; – 67-20-40 : subventions d’investissement accordées par l’Etat - prévention des pollutions et des risques, nuisances urbaines, écoproduit et bruit. Aucune fongibilité entre lignes. Ainsi, l’opération décrit en quoi le montant engagé contribue à la réalisation des objectifs du BOP. Elle est toutefois pluriannuelle par nature. C’est particulièrement vrai pour les subventions. Ainsi, une opération consommant des AE lors de l’exercice N peut-elle se terminer lors de l’exercice N + 2, consommant au passage des CP des exercices N, N + 1 et N + 2. Mais alors, a-t-elle contribué aux objectifs de l’année N, N + 1 ou N + 2 ? Le principe d’annualité budgétaire résiste difficilement à une approche dans l’esprit de la LOLF : les exercices budgétaires ne sont pas indépendants, dès lors que l’on considère que les objectifs de performance font partie du budget lui-même. Toutefois, la nomenclature d’exécution 2006 du MEDD, qui présente une tendance à la segmentation risque à nouveau de faire perdre de vue le sens de l’action de l’Etat, en introduisant dans l’approche analytique propre à la LOLF (ce que l’on fait) une approche comptable (ce que l’on achète) qui devrait, à notre sens, rester disjointe. Le traitement de l’information est indispensable au pilotage de l’exécution budgétaire Le pilotage régional : un enjeu fort pour la mise en œuvre des politiques de l’écologie et du développement durable L’opération est donc au cœur de l’exécution budgétaire au sens de la LOLF : consommer des moyens pour atteindre des objectifs. Encore faut-il disposer de l’outil adapté à la gestion de la masse d’opérations générées annuellement. Ainsi, pour notre modeste budget, 137 opérations nouvelles ont été créées par l’ensemble des UO en 2005. p i l o t a g e Le pilotage exige que le RBOP ait accès à toutes les données concernant ces opérations et puisse les organiser de manière à en tirer les informations utiles à ses tableaux de bord. Les outils comptables classiques, NDL et INDIA, ne peuvent De nombreux services, régionaux et départementaux, dépendant, à l’exception de la DIREN, de plusieurs ministères, interviennent 531 86e année - nº 7 - juillet 2006 articulation des acteurs – les cofinancements venus en renfort du financement de l’Etat, par action ou programme ; – les maîtres d’ouvrages qui ont bénéficié des subventions de l’Etat ; – pour un maître d’ouvrage donné, la liste des opérations que l’Etat lui finance et l’avancement de leur réalisation ; – à l’heure du bilan de fin d’année, la liste des opérations financées par sous-action et leur degré de réalisation... y suffire (du moins avec leur fonctionnement actuel) : pas de base unique des maîtres d’ouvrage, pas d’approche par sous-action, pas de plan de financement, pas d’échéancier de réalisation, pas de descriptif technique de l’opération. On n’y gère, et c’est bien leur objet, que des montants d’AE et de CP. Ainsi sous l’impulsion du SGAR, avons-nous testé l’utilisation du logiciel Présage, employé pour la gestion des fonds européens. Couplé à l’infocentre du même nom géré par la DGCP, il nous permet de tenir à jour la base de données des opérations en cours et d’en tirer toutes les informations utiles au pilotage : – le montant de CP nécessaire par programme ; – la réalisation effective des opérations arrivant à échéance ; L’ensemble de ces informations permet au responsable de BOP de prendre les décisions utiles au bon avancement de l’exécution des opérations, donc de l’exécution du budget dont il a la charge. Elle lui donne, de plus, une véritable vision pluriannuelle. Exemple d’utilisation de l’infocentre Présage Budget MEDD en Bourgogne : engagements 2005 par maître d’ouvrage Les 10 premiers bénéficiaires de subventions Bénéficiaire de subvention Engagement 2005 (e) PARC NATUREL RÉGIONAL DU MORVAN .................................................................................................. Conseil général de Saône-et-Loire .......................................................................................................... Conservatoire des sites naturels bourguignons .................................................................................... Syndicat mixte de valorisation du grand site de Solutré-Pouilly-Vergisson ......................................... OBSERVATOIRE RÉGIONAL DE L’ENVIRONNEMENT DE BOURGOGNE ....................................................... Syndicat intercommunal « La réalisation de travaux d’aménagement de la vallée de l’Armançon » . SYNDICAT MIXTE SAÔNE ET DOUBS .......................................................................................................... Société d’histoire naturelle d’Autun ....................................................................................................... Conseil général de la Nièvre .................................................................................................................... Conseil général de la Côte-d’Or ............................................................................................................... Somme .................................................................................................................................................... 421 706 302 750 216 841 124 990 120 000 117 683 88 750 69 868 68 752 67 440 1 598 779 Autre exemple d’utilisation de l’infocentre Présage : Budget MEDD Bourgogne 2005 : mobilisation des cofinancements sur l’action 24 24 - INCITATION A LA GESTION DURABLE DU PATRIMOINE NATUREL Lib Financeur Fonds Mt Programmé DÉPARTEMENT (9,80 %) AUTRES COLLECTIVITÉS AUTRES PUBLICS AUTRES COLLECTIVITÉS (8,70 %) DÉPARTEMENT ÉTAT FONDS PRIVÉS AUTRES PUBLICS (11,27 %) UE (11,18 %) ÉTAT (39,58 %) RÉGION RÉGION (18,40 %) UE FONDS PRIVÉS (1,06 %) Somme : En conclusion... provisoire ! l’ordonnateur, qui vont bien au-delà du simple aspect comptable. Il s’agit également de mettre en place une véritable comptabilité analytique, notamment pour piloter les temps de personnels, consacrés à l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques, comme les crédits des autres titres. Il s’agit enfin de bâtir le système d’indicateurs apte à qualifier la performance des politiques environnementales, dont on sait qu’elles sont bâties pour le long terme. Il reste donc des défis de taille à relever pour tirer tout le bénéfice de la LOLF ! conclusion Pour un service tel que la DIREN, chef d’un pôle régional aux multiples composantes, chargé de l’animation de services de l’Etat variés, la mise en pratique de la LOLF est indéniablement une aide précieuse pour le pilotage des politiques dont elle a la charge. Cela repose sur la qualité des systèmes d’information pour 쏋 532 86e année - nº 7 - juillet 2006