Les effets persistants de la crise sur le système financier - OSFI-BSIF

Les effets persistants de la crise sur le système
financier mondial
Allocution de Julie Dickson, surintendante des
institutions financières
Bureau du surintendant des institutions
financières Canada (BSIF)
devant les membres de
l’Economic Club of Canada
Toronto (Ontario)
Le 26 septembre 2011
LE TEXTE PRONONCÉ FAIT FOI
Pour de plus amples renseignements :
Brock Kruger
Communications et consultations
[email protected]
www.osfi-bsif.gc.ca
Allocution de Julie Dickson, Surintendante des institutions financières
Bureau du surintendant des institutions financières Canada (BSIF)
devant les membres de
l’Economic Club of Canada
Toronto (Ontario)
Le 26 septembre 2011
Les effets persistants de la crise sur le système financier mondial
Introduction
Bonjour. Je cherche depuis quelque temps une façon de bien décrire la crise financière
mondiale qui a débuté il y a quatre ans et dont les effets se font encore sentir, qu’il
s’agisse de la façon dont ces événements changent notre perception du système
financier à l’échelle du globe ou des moyens qui nous permettront de mieux anticiper et
atténuer l’impact des crises futures.
J’ai réalisé qu’il y a plusieurs parallèles surprenants entre les marchés financiers et la
controverse à propos des commotions cérébrales dans certains sports. Je ne me
considère pas vraiment comme une amatrice de sports, mais je saisis parfois ce qui se
passe avant d’avoir eu le temps de changer de chaîne! Et l’un des sujets dont j’ai
beaucoup entendu parler ces derniers mois est celui des commotions cérébrales.
Quels sont les parallèles marqués entre la crise financière et les commotions
cérébrales? J’ai noté des similitudes frappantes entre leurs vocabulaires respectifs.
Selon les ouvrages que j’ai consultés, une commotion cérébrale s’entend de la
désorientation et des dommages causés par un choc violent, et plus particulièrement
d’une lésion au cerveau consécutive à un choc et qui perturbe les fonctions cérébrales.
Ses effets sont habituellement temporaires, mais ils peuvent inclure des maux de tête,
ainsi que des problèmes de concentration, de mémoire, de jugement, d’équilibre et de
coordination.
En outre, les commotions cérébrales et les crises financières sont toutes les deux des
incidents graves. La convalescence est lente et inégale. Au fil du temps, nous
1
découvrons toute la complexité et la gravité de ces deux phénomènes, chacun ayant
des effets persistants.
Je passerai d’abord brièvement en revue la crise financière et ses répercussions.
J’aborderai ensuite trois questions précises : l’endettement des consommateurs, les
institutions financières d’importance systémique, ou les IFIS, et la supervision exercée
par les organismes de surveillance. En terminant, je discuterai brièvement des risques
de la complaisance.
Les effets graves et persistants des commotions et des crises financières
La crise financière mondiale qui a débuté en 2007 et s’est aggravée un an plus tard a
imposé des ajustements douloureux et, comme nous l’ont rappelé les événements de
cet été, la reprise ne s’opère ni rapidement, ni en douceur. Les changements comme le
désendettement des ménages, des entreprises et de l’État ne peuvent s’effectuer
rapidement ou sans douleur. Il est extrêmement difficile de régler des problèmes
apparemment insurmontables comme la crise de la dette souveraine en Europe. Les
décideurs doivent souvent innover à l’aide d’outils rarement utilisés, comme
l’assouplissement quantitatif, pouvant avoir des conséquences imprévues, car les
réactions sont complexes et elles ne peuvent pas toujours être anticipées.
Évidemment, les crises financières ne sont pas un phénomène nouveau pour nous.
Rappelez-vous de la crise de l’épargne et du crédit aux États-Unis; de la crise du peso
mexicain; de la crise financière asiatique; de la crise de la gestion du capital à long
terme; et de l’éclatement de la bulle technologique, pour ne nommer que ces exemples.
Mais la récente crise financière mondiale est dans une catégorie à part. Et les
récessions consécutives aux crises sont aussi plus graves que les récessions cycliques
habituelles. Et c’est exactement ce que nous constatons à l’échelle planétaire. Vu la
nature inusitée de la situation actuelle, il est particulièrement difficile de prévoir
l’évolution future de l’économie mondiale.
Nous savons maintenant qu’à l’instar d’une grave commotion cérébrale, la crise
financière aura des effets durables et qu’il n’y a pas de solutions à brève échéance.
2
Partout à travers le monde, les attentes économiques doivent être revues afin de refléter
une nouvelle réalité caractérisée par une croissance plus lente, la compression des
dépenses publiques en raison de l’ampleur de la dette souveraine, et une baisse des
dépenses de consommation. C’est cela, la nouvelle réalité. Il n’y a pas de quoi se
réjouir, surtout dans le cas des chômeurs, des investisseurs qui épargnent en prévision
de la retraite et de la population des pays où s’opèrent d’énormes ajustements
structurels. C’est aussi la nouvelle réalité avec laquelle les institutions financières (et les
organismes de réglementation) doivent composer.
La nouvelle réalité
Passons maintenant à trois questions précises liées à cette nouvelle réalité et qui sont
maintenant abordées dans une nouvelle perspective : l’endettement des
consommateurs et le crédit immobilier, les IFIS et la surveillance.
1. Endettement des consommateurs et crédit immobilier
Voyons d’abord la question de l’endettement des consommateurs et du crédit
immobilier, comme les prêts hypothécaires et les marges de crédit adossées à un bien
immobilier. Le gouverneur de la Banque du Canada a prévenu que les consommateurs
sont trop endettés et que la population canadienne doit comprendre que, tôt ou tard, les
taux d’intérêt vont augmenter. Le ministre des Finances est intervenu trois fois au cours
des trois dernières années pour resserrer les règles du marché des prêts hypothécaires
assurés. Plus tôt cette année, il a réduit les périodes d’amortissement, majoré les mises
de fonds obligatoires et abaissé le plafond du ratio prêt-valeur en situation des emprunts
refinancés 1 . De son côté, le Bureau du surintendant des institutions financières, ou le
BSIF, a étroitement ciblé les marges de crédit adossées à un bien immobilier et les prêts
hypothécaires accordés par les institutions, que ces mécanismes soient assurés ou non.
Le Conseil de stabilité financière – ou le CSF –, l’organisme mis sur pied par les pays du
G-7 et du G-20 pour promouvoir la stabilité financière internationale, cible également ces
formes de crédit, et il élabore des principes pour encadrer les formes sûres de crédit
1.
Jim Flaherty, ministre des Finances; allocution devant les membres de l’International Insurance Society, 20 juin 2011.
3
hypothécaire. Ces principes traitent notamment des mises de fonds, de la vérification du
revenu et des ratios prêt-valeur.
Si ces travaux sont en cours, c’est parce que la crise mondiale a prouvé que les
conséquences de l’application de mauvaises pratiques de souscription dans un pays
donné peuvent se propager à l’échelle du globe par l’entremise de la titrisation. Et les
pays ont encore une fois constaté que les pratiques imprudentes dans les domaines du
crédit hypothécaire et des marges de crédit adossées sur un bien immobilier peuvent
engendrer de graves problèmes.
En Amérique du Nord, des faits économiques récents et la décision de la Réserve
fédérale américaine de maintenir les taux d’intérêt à leur niveau actuel jusqu’en 2013
nous donnent de nouvelles raisons de croire (au Canada et aux États-Unis) que les taux
d’intérêt demeureront extrêmement faibles encore plus longtemps qu’on ne le pensait
avant l’été. Là encore, cela a sans doute incité davantage les consommateurs à
emprunter. Les banques sont également pressées de prêter en raison de la faiblesse
des marges et du besoin de faire concurrence. Le BSIF a indiqué aux institutions
financières que les niveaux actuels des taux d’intérêt rendent déjà les prêts
extrêmement attrayants pour tous les emprunteurs. Les institutions doivent aussi se
garder d’assouplir les normes de souscription qu’elles ont appliquées jusqu’ici – en
haussant les ratios prêt-valeur ou en mettant de côté les exigences de diligence
raisonnable, par exemple.
De plus, les institutions doivent cibler les contrôles entourant cette activité plus qu’elles
ne l’ont fait précédemment, en raison des comportements engendrés par des taux
d’intérêt anormalement bas.
2. Institutions financières d’importance systémique mondiales
Passons maintenant aux IFIS mondiales. Il n’est guère aisé d’évaluer les risques
associés à ces institutions ou de trouver des solutions aux préoccupations à leur sujet.
En raison de la taille, de la complexité et de l’interconnectivité de ces institutions, une
4
faillite désordonnée pourrait gravement perturber le système financier mondial et
l’activité économique 2 .
D’aucuns sont convaincus que ces institutions devraient être fractionnées en entités plus
petites dont les opérations ou la faillite auraient moins d’impact sur la stabilité globale du
système financier mondial. Le Conseil de stabilité financière propose une approche
différente. Après avoir examiné les options, le CSF estime que la meilleure solution est
d’imposer un surcroît de fonds propres à ces très grandes banques et de déterminer
comment composer avec ces institutions si elles devaient éprouver des difficultés.
Le CSF songe également à publier une liste d’institutions financières d’importance
systémique mondiales qui seront assujetties à ce surcroît de fonds propres. Certains
estiment qu’il n’y a pas de bonne façon d’éviter la publication d’une liste parce que les
investisseurs doivent connaître les exigences de fonds propres qui sont imposées aux
institutions.
D’autres soutiennent qu’en fait, une telle liste aggraverait la situation en générant un
risque moral. En d’autres mots, si les marchés supposent que les institutions désignées
sont réputées être systémiquement importantes pour le système financier mondial, ils
pourraient également supposer que ces institutions sont des refuges pour les
investisseurs et d’autres qui seraient protégés si ces entités faisaient faillite.
Afin de contrer le risque moral, le CSF a clairement indiqué que les institutions doivent
pouvoir faire faillite. Si elles sont maintenues en activité par l’État en raison de leur
importance systémique, alors leurs dirigeants, leurs actionnaires et leurs investisseurs
doivent assumer les conséquences dans le cadre de ce mécanisme. C’est pourquoi le
Comité de Bâle (et le CSF) ont convenu que toute forme non courante de fonds propres
bancaires doit être émise à titre de fonds propres d’urgence pouvant être passés en
charges ou convertis en actions ordinaires, au besoin, afin d’éviter que l’émetteur ne
devienne insolvable. C’est ainsi que les fonds propres d’urgence permettent à l’État
d’imputer les coûts aux responsables.
2
Conseil de stabilité financière, Reducing the moral hazard posed by systemically important financial institutions: FSB
Recommendations and Time Lines, le 20 octobre 2010.
5
C’est également pour cette raison que le CSF accorde une grande priorité aux
testaments bancaires. Ces derniers obligent les institutions à établir des plans détaillés
sur la manière dont elles affronteraient une crise, et ils obligent les organismes de
réglementation à se doter d’un plan détaillé indiquant la manière de résoudre de façon
ordonnée une institution qui serait déclarée non viable. Cette approche est très
raisonnable parce que, si un problème grave devait survenir, il serait alors plus probable
qu’une solution serait trouvée sans recourir au soutien de l’État aux frais des
contribuables. Les institutions et les organismes fédéraux comme le BSIF, la Société
d’assurance-dépôts du Canada (SADC), la Banque du Canada et le ministère fédéral
des Finances ciblent présentement la question des testaments bancaires (la SADC
dirige l’examen du meilleur traitement à appliquer à une institution en faillite tout en
réduisant au minimum les perturbations). Cette nouvelle activité a été lancée après le
début de la crise et, même s’il s’agit d’une tâche fastidieuse pour les institutions et pour
le gouvernement, elle est nécessaire.
Ce plan en deux volets sur le surcroît de fonds propres et la résolution est modelé par
notre compréhension des mesures incitatives et de la façon dont elles alimentent les
comportements.
Je m’attends à ce que de nombreux intervenants continuent de débattre ce plan. Ce
n’est jamais chose facile de mettre au point des politiques qui engendreront les bonnes
mesures incitatives et qui sont sensées.
Le hockey fournit un exemple intéressant de la difficulté qu’on éprouve à mettre au point
des politiques. Voici ce qu’un de mes collègues considère comme une bonne façon de
décourager un comportement dangereux : si un coup porté par un joueur inflige une
commotion cérébrale à un adversaire, l’agresseur devrait être suspendu jusqu’à ce que
la victime revienne au jeu même si cela signifie que le fait d’infliger une blessure mettant
fin à la carrière d’un joueur aurait la même conséquence pour l’agresseur.
Si une telle politique fondée sur des mesures incitatives proposée pour le hockey
professionnel – qui est certes extrême – est la bonne exige que l’on discute à fond des
coûts et des avantages. Cela vaut aussi pour les options de politique dans le secteur
financier. Le défi – difficile à relever, surtout dans une perspective internationale, et
6
notamment dans le domaine des IFIS – consiste à cerner les avantages et les
inconvénients des projets politiques pour en arriver à une décision.
3. Surveillance
Le troisième sujet que je veux aborder est l’importance de la surveillance. Faire
abstraction de la surveillance serait comme mettre au point un nouveau livre de règles
pour le hockey, évincer les arbitres de la patinoire et laisser les joueurs décider
eux-mêmes quand il faudrait siffler et qui devrait être envoyé au banc des punitions.
L’analyse des manquements à l’origine de la crise financière mondiale a clairement fait
ressortir des lacunes qualitatives de la surveillance dans tous les pays du G-20. Ces
lacunes demeurent évidentes. Le CSF a reconnu qu’il s’agit là d’un problème important
de surveillance qui doit être réglé et publiera un nouveau rapport sur l’état de la
surveillance cet automne.
Dans l’intervalle, les institutions financières et les organismes de réglementation doivent
mobiliser des ressources adéquates afin que tous puissent faire leur travail. Au besoin,
les organismes de surveillance de partout à travers le monde doivent régler les
problèmes de ressources, et disposer des pouvoirs nécessaires pour agir ainsi que de
mandats qui les incitent à agir. Les organismes de surveillance ne toléreraient pas
qu’une banque exerce ses activités sans disposer du personnel approprié, et nous ne
pouvons accepter les situations où les organismes de surveillance eux-mêmes n’ont pas
les ressources dont ils ont besoin pour superviser efficacement ces activités.
Heureusement, le BSIF a embauché des gens de talent au fil des ans.
Les instances de réglementation doivent aussi reconnaître que les règles sur les fonds
propres ne sont efficaces que si elles s’accompagnent d’une surveillance accrue.
Certains paraissent surpris d’apprendre que le calcul des actifs pondérés en fonction
des risques (APR), que les banques effectuent sur la base des mêmes actifs, peut
donner des résultats différents. Pourtant, cela ne devrait pas surprendre. C’est pourquoi
la surveillance au quotidien est si importante puisqu’un contrôle de cette intensité
indique ce que font vraiment les banques. Trop de gens considèrent l’accroissement des
fonds propres comme une panacée, mais ce n’est pas un outil efficace s’il ne
s’accompagne pas d’une surveillance renforcée.
7
Complaisance
Au début de mon intervention, j’ai dit que je traiterais brièvement de la complaisance.
Dans l’ensemble, les institutions financières canadiennes ont très bien géré les risques
dans la période qui a précédé la crise financière mondiale et elles ont bien surmonté
cette dernière, surtout comparativement à leurs concurrentes étrangères. Le Canada
peut donc se réjouir du fait que son système a si bien résisté. Mais, comme je l’ai dit à
maintes reprises et comme je continuerai de le répéter parce que cette question est des
plus importantes, nous ne devons pas tomber dans la complaisance. La nouvelle réalité
dont j’ai parlé plus tôt exige que l’on soit nettement plus conscients des risques et que
l’on gère mieux ces derniers, ici et partout à travers le monde. Les institutions
financières canadiennes doivent continuer d’investir dans leurs contrôles et leurs
systèmes de gestion du risque. En fait, les attentes au chapitre du contrôle s’intensifient
et les dépenses – surtout celles consacrées à l’agrégation des données – doivent suivre.
De nombreuses institutions financières répondent bien mais d’autres, peut-être parce
qu’elles font dans la complaisance après avoir surmonté le pire de la crise mondiale,
sont tentées de croire qu’il n’y a pas lieu d’apporter des améliorations dans des
domaines comme la gestion du risque, la structure décisionnelle et les systèmes
d’information. Elles croient peut-être qu’en raison de leur statut et de leur solidité, elles
devraient avoir plus de latitude tandis que les autres les rattrapent, leur conférant dans
l’intervalle encore plus de marge de manœuvre pour prendre de l’expansion.
Comme vous vous en doutez, le BSIF n’a pas emprunté cette voie. Nous l’avons dit très
clairement plutôt cette année, par exemple, lorsque nous avons annoncé que les
banques canadiennes devront répondre aux normes de fonds propres de Bâle III au
début de la période de transition, qui débutera en janvier 2013 3 .
3
BSIF Préavis : Fonds propres d’urgence en cas de non-viabilité, le 16 août 2011;
http://www.osfi-bsif.gc.ca/app/DocRepository/1/fra/directrices/fonds/preavis/nvcc_f.pdf
BSIF Préavis : Traitement des instruments de fonds propres non admissibles, février 2011;
http://www.osfi-bsif.gc.ca/app/DocRepository/1/fra/directrices/fonds/preavis/nqcibIII_f.pdf
BSIF Lettre à l’industrie : Mise en œuvre de Bâle III – Normes de fonds propres et de liquidité, le 1er février 2011;
http://www.osfi-bsif.gc.ca/app/DocRepository/1/fra/directrices/fonds/preavis/cptlq_f.pdf
8
Là encore, les parallèles avec les commotions cérébrales dans le sport sont très
appropriés. Songez à la réaction du milieu du hockey au vif intérêt que porte maintenant
le public à toute la question des commotions cérébrales.
Ces dernières étaient perçues comme faisant partie du hockey, reconnu comme un
sport robuste, et les partisans sont friands de sensations fortes. Certains cas de
commotions ont été admis comme étant le résultat malheureux de séquences de jeu par
ailleurs extraordinaires. Le risque faisait partie du sport. Mais, de nos jours, on souhaite
de plus en plus que le jeu soit moins violent. Il en va de même pour le secteur financier,
et surtout à la lumière de la gravité de la crise financière mondiale. Je n’ai pas
l’impression que les Canadiens rêvent d’un organisme de réglementation moins prudent.
Au BSIF, comme le prévoit notre mandat prescrit par la loi, on maintient le cap.
Conclusion
Les institutions financières canadiennes sont en position de force. Mais nous devons
rester sur nos gardes; nous devons continuer de travailler sans relâche pour conserver
cette position enviable. Notre avantage actuel ne doit pas être tenu pour acquis – il a été
obtenu de haute lutte et sera encore plus difficile à conserver à l’avenir à moins qu’il ne
soit accru et soutenu dès maintenant.
Je vous remercie.
9