BRINGING FRENCH PUBLIC DEBT DOWN: THE OPTIONS FOR

Logement social en France
Rencontres du Fonds d’épargne
1er juillet 2011,
Hervé Boulhol, OCDE
Partie 1
• Aides à la personne / aides à la pierre dans le secteur privé
• Spécificités du logement social sur cette question?
• Structure des loyers
• Mixité
Aides à la personne vs aides à la pierre
• Théorie standard : subventions de la demande (personne) vs soutien à l’offre (pierre)
• Résultats sans ambiguïté:
1.La forme de l’intervention publique n’a pas d’importance: à enveloppe
budétaire donnée, les deux modes d’intervention conduisent à une
augmentation identique du volume du bien produit
2.L’efficacité de l’intervention dépend en revanche de la réactivité de l’offre et de la demande aux variations de prix (élasticités: e(d) et e(o)): plus l’offre et la demande sont réactives plus la mesure est efficace
3.En matière de logement, il est crucial de se concentrer sur l’accroissement de l’élasticité de l’offre (alors que l’élasticité de la demande est essentiellement exogène)
Nombre de logements
coût
Equilibre de marché
prix
FAIBLE ELASTICITE DE L’OFFRE
Nombre de logements
coût
Equilibre de marché
prix
Effet volume / effet prix
• effet volume (dL/L), effet prix (dp/p)
• accroissement du volume dL / L = 10% * e (o) * (‐e(d)) / [ e (o) – e (d) ]
• accroissement du prix
dp / p = 10% * (‐e(d)) / [ e (o) – e (d) ]
Effets d’une subvention égale à 10% de l’ensemble des dépenses de logement
• effet volume, effet prix • Exemples avec e(d) = ‐0.8
Cas 1: Forte élasticité e(o) = 5 Nb logements = +6.9% Prix = 1.4%
Cas 2: Faible élasticité e(o) = 0.5 Nb logements = +3.1% Prix = 6.2%
• Autre formulation: si l’objectif est une cible exprimée en nombre de logements créés, le coût pour les finances publiques sera d’autant plus élevé que l’offre réagit peu aux prix Spécificités du logement
• Forte hétérogénéité des logements (bien non homogène), coûts liés à la mobilité, asymétrie d’information, foncier
• Zones tendues (faible élasticité à court terme): aides à la pierre ciblées, concret (aide va aux nouvelles constructions), cas‐limite e(o) nulle • Arguments en faveur des aides à la personne sont d’une autre nature (nombreuses évaluations, Etats‐Unis notamment): Surcoût des aides à la pierre relativement aux aides à la personne serait de 10% à 90% suivant les études
• Incitations insuffisantes des constructeurs de logements sociaux à
produire là où c’est le plus utile (assurer la viabilité de l’organisme)
• Inadaptation entre l’offre et la demande (taille, géographique)
• Aides à la personne sont mieux ciblées, plus flexibles permettent une meilleure réactivité aux changements démog., géographiques, etc.
• Entretien insuffisant du parc social
•
Logement social
• Deux raisons principales de l’intervention publique:
1. Le marché ne semble pas en mesure de produire de façon rentable des logements pour les très bas revenus
2. Défaillance de marché dans l’accès au financement? (2ème partie)
• Pourquoi le secteur privé ne trouve‐t‐il pas profitable de produire des logements bon marché? Qualité des logements compatible avec la demande solvable n’est pas acceptable compte tenu des normes actuelles (normes sociales, choix politiques) Combiné avec certaines externalités (voisinage, sécurité, etc.), cela rend nécessaire le soutien ciblé au logement
• Pourquoi le secteur privé à but lucratif qui bénéficierait des mêmes conditions ne produirait pas ces logements?
Structure des loyers
• Ecart des loyers entre secteur privé et secteur social est trop important
• Il freine la mobilité en dehors du parc social
• Cet écart est source d’injustice dans la mesure où le logement social ne profite qu’en partie à ceux qui en ont le plus besoin (problème de ciblage)
• D’où l’objectif de rapprocher – en niveau et en dynamique ‐
les loyers du secteur social des loyers du secteur privé (en réduisant d’autant les mesures de soutien à la production de logements)
• Cohérence des loyers du secteur social? Influence des coûts historiques, source d’une forte hétérogénéité des loyers
• Lien plus systématique en fonction du revenu
Mixité sociale
• Il s’agit d’un objectif important, mais dont les enjeux sont complexes
• Objectif second par rapport à celui de loger en priorité les ménages les plus pauvres • Mixité devrait probablement surtout se traduire par accès de ménages défavorisés aux logements dans des quartiers favorisés. Problèmes:
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Stratégie d’évitement
Même si on réussit, équilibre instable (coût de la vie, regroupement)?
Par définition, le coût est important puisque la subvention nécessaire (explicite ou implicite) est élevée compte tenu des prix intrinsèques des logements dans les quartiers visés Partie 2
Financement du logement social
Financement du logement social en France
• Circuit spécial de financement via des prêts bonifiés et l’épargne défiscalisée
• Subventions directes à la construction
• Avantages fiscaux (TVA, DMTO, TF, TLV, IS, etc.)
• Permettent d’assurer des loyers bas
Efficacité / efficience du dispositif
• pas d’évaluation pertinente (à ma connaissance) permettant de répondre à
la question: peut‐on faire autant à moindre coût / peut‐on faire plus à coût identique? (accès aux prêts, nombre de logements construits ne sont pas nécessairement une bonne métrique)
• les loyers du secteur social sont (une fois prises en compte les différences de qualité) 40% plus bas que ceux du secteur privé, soit une économie effective de loyers de l’ordre de 11 milliards d’euros par an (0.6% PIB)
Question brutale: les différents dispositifs en place sont‐ils efficients relativement à cette économie de loyers?
Possibles distorsions engendrées
par le mode de financement • Niveau de l’épargne des ménages: surabondant, consommation privée sous optimale
• Allocation de l’épargne: pénalise les autres supports d’investissements financiers
• Effet total sur l’épargne domestique: impact du déficit public
• Investissement résidentiel: éviction de l’investissement privé
résidentiel • Investissement total: favorise l’investissement résidentiel (but poursuivi) au détriment de l’investissement non résidentiel • Taxe implicite sur la ressource des banques
• Forte segmentation du marché locatif
Qui paie l’accès à une ressource
financière « bon marché »? • Contribuables (mais au final l’intervention publique doit bien être financée)
• Banques sur lesquelles la ressource est ponctionnée
• Economie plus généralement: les distorsions sur l’épargne et l’investissement réel (productif) affectent les performances économiques (salaires, profits, niveau d’investissement domestique, emploi?)
• Aides à la pierre / aides à la personne (session 1)
Une réforme radicale serait la suivante (exercice intellectuel) • Suppression de tous les avantages fiscaux liés à l’épargne des ménages
• Suppression du circuit actuel de financement
• Augmentation des loyers plafonds pour limiter la segmentation (évolution en lien avec celle du secteur privé)
• Augmentation des aides personnelles sous conditions de ressource
• Subventions directes en zones tendues • Défaillance de marché sur le financement long: rôle de la Caisse des Dépôts se finançant auprès des banques / des marchés financiers et servant d’intermédiaire pour le financement des logements sociaux
• Accès des promoteurs privés dûment réglementés aux mêmes conditions que les bailleurs sociaux?
Une réforme radicale serait la suivante (exercice intellectuel) • Suppression de tous les avantages fiscaux liés à l’épargne des ménages
• Suppression du circuit actuel de financement
• Augmentation des loyers plafonds pour limiter la segmentation (évolution en lien avec celle du secteur privé)
• Augmentation des aides personnelles sous conditions de ressource
• Subventions directes en zones tendues • Défaillance de marché sur le financement long: rôle de la Caisse des Dépôts se finançant auprès des banques / des marchés financiers et servant d’intermédiaire pour le financement des logements sociaux
• Accès des promoteurs privés dûment réglementés aux mêmes conditions que les bailleurs sociaux?
Question: en quoi cette organisation serait moins efficace / efficiente que l’ensemble des dispositifs actuels?
Problèmes connexes
Circonstances ont changé depuis les années 1950 marquées par le besoin massif de reconstruction, l‘absence de marché du crédit
• Plus du tiers du bénéfice procuré par la location d’un logement social va à
la moitié la plus riche de la population
• Manque de réactivité : difficultés de s’adapter aux changements démographiques, de structure territoriale de l’économie; taille des logements inadaptés • Forte inertie: tendance à construire dans les zones où les organismes sont implantés, redéploiement dans d’autres territoires
• Forte segmentation des organismes HLM dont il faut organiser la fusion (Pays‐Bas, Royaume Uni)
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Tendances en Europe
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Tendance générale à introduire des mécanismes de marché pour réaliser des gains d’efficience (y compris dans les pays ayant des objectifs comparables en matière de logement social) Financement du logement social mieux intégré dans les marchés de capitaux, élimination progressive des bonifications d’intérêt
Mêmes conditions de financement proposé à l’ensemble des fournisseurs (Autriche)
Concentration sur les ménages les plus vulnérables (Europe du Nord)
Tendance à lier davantage les loyers aux valeurs immobilières plutôt qu’aux coûts
Ventes aux propriétaires occupants et aux promoteurs privés
Pression des finances publiques renforce les exigences d’efficacité‐coût
Une nécessaire évaluation
• Importance du contexte historique et institutionnel
• Exception française comme sport national (mais parfois le cocorico est justifié)
• En partant de ce type d’interrogations, lancer un programme d’évaluation indépendante de l’efficacité‐coût du dispositif actuel en mobilisant les chercheurs français et étrangers