Refondation du dispositif d`hébergement et d`accès au logement

30 octobre 2009
Refondation du dispositif
d’hébergement et d’accès au logement
Sommaire
1ème partie
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Document du Chantier national prioritaire : « 20 propositions pour organiser un service public
de l’hébergement et de l’accès au logement en faveur des personnes les plus démunies »
Les 20 propositions
Composition des trois groupes de travail
2ème partie
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Travaux du groupe 1 "un service unifié de l'accueil et de l'orientation et un référent unique"
Travaux du groupe 2 "l’architecture simplifiée de l'offre et des prestations d'hébergement et la
territorialisation de l'offre"
Travaux du groupe 3 "l'accompagnement social vers et dans le logement, et l'accès à un
logement abordable"
Expertises complémentaires engagées
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Lettre de mission au Conseil général de l’environnement et du développement durable
« conditions d’accès au logement »
Lettre de mission au Conseil général de l’environnement et du développement durable
« production de logements d’insertion dans le diffus »
20 propositions
pour organiser un service public
de l’hébergement & de l’accès au logement
en faveur des personnes les plus démunies
Contexte
Depuis deux ans, à la suite du rapport du député Etienne Pinte et du lancement du Chantier national
prioritaire 2008-2012 pour l’hébergement et l’accès au logement des personnes sans-abri ou mal
logées, le gouvernement a engagé des mesures importantes, accompagnées de moyens budgétaires
significatifs, pour améliorer le dispositif d’hébergement et d’accès au logement adapté, notamment : la
création de nouvelles places d’hébergement, un programme d’humanisation des structures
d’hébergement, une première étape vers une régulation du dispositif en Ile-de-France avec la mise en
place d’un groupe opérationnel de coordination de l’hébergement d’urgence, le développement de
solutions de logement temporaire pour les personnes hébergées en attente de logement par la
captation de logements privés (intermédiation locative). Des efforts significatifs ont également été faits
en matière de logement : l’augmentation de la production de logements sociaux et très sociaux (30 000
PLAI financés pour les années 2007 et 2008), l’éligibilité des organismes agréés pour la maîtrise
d’ouvrage d’insertion à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), la mise en place des
commissions DALO…
Malgré ces évolutions, force est de constater que le système ne répond encore qu’imparfaitement aux
besoins : de nombreuses personnes sont contraintes de vivre dans la rue ou dans des hébergements
inadaptés, les plus désocialisées se retrouvent les plus exclues du dispositif, des personnes stagnent
en hébergement alors même qu’elles seraient aptes à accéder au logement. Par ailleurs, la
gouvernance du dispositif reste sur un mode de gestion de crise dans l’urgence, qui ne permet pas
notamment d’assurer pleinement l’effectivité des principes de continuité et d’inconditionnalité de
l’accueil, ni d’atteindre l’objectif du « logement d’abord », qu’il soit adapté ou autonome.
Ce constat est partagé tant par l’Etat que par le secteur associatif, principal opérateur du
dispositif aux côtés des collectivités locales gestionnaires d’équipements au travers des CCAS.
L’Etat et les associations sont aujourd’hui prêts à une refondation.
Le 21 septembre dernier, lors d’une rencontre avec les associations, Benoist APPARU, secrétaire
d’Etat en charge du logement et de l’urbanisme, a affirmé la volonté du gouvernement d’engager cette
refondation, avec pour objectif de réduire significativement le nombre de personnes à la rue,
notamment en agissant davantage au niveau de la prévention, et d’être en mesure de proposer aux
personnes sans abri ou mal logées la solution la plus adaptée, en privilégiant chaque fois que possible
celle du logement. Le principe de l’inconditionnalité de l’accueil a été réaffirmé, ainsi que celui de
l’accès de toute personne qui le souhaite à un accompagnement adapté, dans le respect de ses droits,
en fonction de sa situation particulière. La stratégie globale de refondation devra se traduire en
indicateurs quantifiables et évaluables dans la durée.
1
Le ministre a demandé au préfet délégué général d’animer, en lien avec la DGAS et la DHUP, un travail
de concertation avec les associations, conduisant à la fin du mois d’octobre 2009 à des mesures
concrètes nécessaires à la mise en œuvre rapide d’un service public de l’hébergement et de l’accès
au logement.
Qu’est-ce qu’un service public
d’hébergement et d’accès au logement ?
D’une manière générale, tout service public doit répondre à 3 grands principes fondamentaux : la
continuité, l’égalité et la mutabilité.
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Le principe de continuité s’impose face à l’existence d’un besoin social impérieux à satisfaire. Un
service public ne doit pas fonctionner par à-coups, ni connaître des interruptions brutales.
Le principe d’égalité, territoriale notamment, exige que les usagers soient placés dans une
position égale en face du service, qu’aucune discrimination ou, à l’inverse, aucun avantage
particulier ne soit institué vis-à-vis de certains d’entre eux.
Enfin, le principe de mutabilité implique que les prestations fournies au public soient toujours
adaptées à ses besoins.
Le service public ne renvoie pas seulement à ces 3 principes fondateurs, il se caractérise aussi par un
partenariat d’intérêt général, entre l’Etat et les acteurs en charge des missions d’hébergement et
d’accès au logement.
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C’est bien à l’Etat qu’il revient de maintenir une cohérence d’ensemble par un triple pouvoir de
détermination des objectifs, d’affectation des moyens et d’évaluation. Les administrations centrales
assument un rôle de conception, d’animation, d’orientation, de fixation d’objectifs de manière
contractuelle, d’évaluation.
L’Etat et les opérateurs sont liés par des conventions, dont la nature sera à définir, fixant les
objectifs / moyens / modalités de contrôle et d’évaluation, donnant de la visibilité aux opérateurs et
introduisant une culture de résultat.
Créer un service public de l’hébergement et de l’accès au logement dans un contexte de modernisation
des services publics suppose de préciser les missions d’intérêt général, de replacer l’usager au
cœur du dispositif, en tant que citoyen disposant d’un ensemble de droits, de créer les
conditions d’une meilleure efficacité. Cet impératif d’efficacité suppose la réunion d’une série de
conditions :
développer une approche territorialisée des besoins, une conception et une planification de
l’offre, en concertation avec l’ensemble des acteurs locaux ;
une rénovation des rapports avec les opérateurs en charge de ce service public, fondée sur
une logique d’optimisation, s’appuyant sur des outils de pilotage plus rigoureux ;
ensuite, la responsabilisation de ces opérateurs, par la définition d’un « projet » fixant les
objectifs à atteindre et servant d’instrument de mobilisation des agents. Cela suppose aussi que
les opérateurs disposent d’une liberté d’action, pour atteindre les objectifs fixés et qu’ils
soient évalués sur leurs résultats ;
la déconcentration des responsabilités de gestion donnant aux services déconcentrés de l’Etat
une plus large autonomie de décision et d’action vis-à-vis des administrations centrales ;
créer, enfin, les conditions d’une participation effective des usagers à ce service public tant
dans sa mise en œuvre que son évaluation.
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Un tel service public implique la définition des missions et des acteurs y concourant, le rôle de chacun
dans un cadre juridique clarifié (agrément, conventionnement d’intérêt général, statut juridique des
établissements, mode de relation avec l’Etat…).
Les mesures présentées ci-dessous visent à poser les conditions nécessaires à l’organisation
d’un tel service public (observation, adaptation de l’offre de l’hébergement aux besoins, solvabilisation
des ménages, restructuration de l’offre et production de logements sociaux territorialisées, mobilisation
de l’ensemble des acteurs du logement social, et financement de mesures d’accompagnement social
vers et dans le logement, implication des collectivités territoriales et des bailleurs sociaux). Certaines de
ces mesures sont d’application immédiate, d’autres nécessitent un arbitrage ministériel, une expertise
technique, ou la poursuite de concertations. La plupart ont été débattues dans le cadre de trois groupes
de travail constitués à cet effet.
Un axe structurant : « le logement d’abord »
Doit être privilégié, autant que possible, l’accès à un logement ordinaire de droit commun. Il ne
doit pas y avoir d’étape obligatoire par l’hébergement (structure collective ou statut d’hébergé)
dans un parcours supposé linéaire. Il convient de mettre en place une réelle complémentarité
entre les deux dispositifs de logement et d’hébergement, dans l’intérêt des personnes les plus
démunies.
Le « logement d’abord » s’adresse aussi bien aux personnes qui sont proches de l’accès au logement
mais qui présentent encore certaines difficultés pour un accès autonome au logement que des
personnes en situation de plus grande exclusion (personnes à la rue, qui ont eu un parcours de vie
marqué par des ruptures très lourdes…). L’accompagnement social est alors défini par un mode de
prise en charge globale qui aborde toutes les difficultés des personnes liées à la santé, l’emploi, le
logement, la parentalité. Cette prise en charge globale est une condition de réussite de l’insertion des
personnes dans le logement.
Néanmoins, un certain nombre de personnes ne sont pas prêtes à accéder au logement, ou
rencontreront vraisemblablement des difficultés pour s’y maintenir une fois relogées. Dans certains cas,
un accès au logement ordinaire direct et sans accompagnement est envisageable. Dans d’autres cas,
un accompagnement est nécessaire pour faciliter l’accès ou le maintien dans le logement et permettre,
dans un premier temps au moins, de démontrer que le ménage est effectivement en capacité de gérer
le logement de manière autonome et par voie de conséquence d’éviter aux bailleurs sociaux de prendre
des risques excessifs.
Lorsque l’accès direct ou le maintien dans un logement ordinaire sans accompagnement n’est pas
envisageable, il convient, autant que possible, d’éviter la mobilité contrainte, d’une structure à une
autre, d’un dispositif à un autre, des ménages en difficulté qui ont au contraire besoin de stabilité. Il
convient aussi de faire la référence de l’accueil en situation de « chez soi » impliquant un espace
privé et sécurisé, un accès libre 24H/24, la possibilité de recevoir des tiers, de préparer soi-même ses
repas, de disposer d'un espace sanitaire personnel... Dans ces conditions, l’offre doit être adaptée en
conséquence et l’aide apportée doit elle aussi s’adapter et évoluer en fonction de la situation du
ménage (caractéristique de logement, statut, +/- accompagnement).
L’orientation vers un hébergement ne doit pas être faite « par défaut », mais uniquement
lorsqu'il apparaît après évaluation que c'est mieux adapté au regard des besoins et des désirs du
ménage accueilli. Au sein même de ces structures d’hébergement collectif, il convient de transformer
3
le bâti et le fonctionnement afin de se rapprocher autant que possible des conditions de vie
dans un logement, de manière à garantir le droit à la vie personnelle, à l’intimité et à la sûreté. Le plan
d’humanisation actuel donne les moyens d’engager cette transformation.
Lorsqu’un accompagnement social est nécessaire pour faciliter l’accès au logement ou prévenir
les expulsions, son contenu, sa durée et son intensité doivent pouvoir évoluer, tout comme
éventuellement le statut d’occupation. Outre l’accompagnement global défini ci-dessus, cet
accompagnement doit concerner essentiellement le rapport à construire ou à maintenir entre la
personne ou la famille et son logement, sa visée étant essentiellement de permettre aux personnes
en difficulté d’accéder ou de se maintenir dans un logement et de bien y vivre en respectant les droits et
les obligations des locataires.
Les trois groupes de travail
Sur la base d’un document d’orientation établi en juin dernier après une première phase de concertation
avec les associations pilotée par le préfet délégué général pour la coordination de l’hébergement et de
l’accès au logement des personnes sans-abri ou mal logées, trois groupes de travail ont été installés à
la suite de la rencontre du 21 septembre 2009 entre Benoist APPARU, secrétaire d’Etat en charge du
Logement et de l’Urbanisme et les associations. Chaque groupe de travail constitué pour proposer des
mesures opérationnelles portait sur un thème spécifique :
le premier groupe, copiloté par Marie-Françoise Lavieville, adjointe du préfet délégué général
pour la coordination de l’hébergement et de l’accès au logement des personnes sans-abri ou
mal logées, et Hervé de Ruggiero, directeur de la FNARS, sur "un service unifié de l'accueil
et de l'orientation et un référent unique" ;
le deuxième groupe, copiloté par Maryse Lépée, présidente de l’Association des Cités du
Secours catholique, et Brigitte Bernex, sous-directrice à la DGAS, sur "l’architecture
simplifiée de l'offre et des prestations d'hébergement et la territorialisation de l'offre" ;
le troisième, copiloté par Hélène Sainte Marie, directrice de projet DALO à la DHUP, et
Christophe Robert, directeur des études de la Fondation Abbé Pierre, sur "l'accompagnement
social vers et dans le logement, et l'accès à un logement abordable".
Chacun des trois groupes s’est réuni à trois reprises entre le 1er et le 27 octobre 2009 (cf. plus bas la
composition des groupes).
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Propositions de mesures opérationnelles
A partir des réunions des groupes de travail, le Chantier national prioritaire retient 20
propositions, détaillées ci-dessous et dont certaines nécessitent une étude complémentaire, le
temps imparti n’ayant pas permis de les finaliser. La présente note ne reprend pas les
propositions formulées par les groupes de travail qui ne font pas l’objet d’un consensus. Ces
propositions sont toutefois rappelées dans le dossier de restitution des travaux des groupes
joint à la note.
1 – Un service d’accueil et d’orientation de la rue au logement : un
dispositif unifié à chaque étape du parcours
Assurer une évaluation sanitaire et sociale dans les modalités de prise en charge « premier
accueil et urgence »
Objectif : permettre à toute personne dans le besoin l’accès à un lieu d’hébergement assurant une mise
à l’abri immédiate, l’évaluation de sa situation, et l’orientation vers une solution adaptée.
Proposition 1 : mettre en place un service intégré de l’accueil de l’évaluation et de l’orientation
des personnes sans abri ou risquant de l’être dans chaque département
Ce service constituera le pivot de l’entrée dans le dispositif d’hébergement et d’accès au logement. Il
sera géré par un opérateur unique auquel l’Etat confiera une mission de coordination d’ensemble des
accueils de jour, des services d’accueil et d’orientation, des équipes mobiles, des hébergements
d'urgence existants et des 115. L’organisation de ce service garantira une réponse territoriale de
proximité pour les personnes prises en charge. Après évaluation, il pourra soit décider l’attribution
immédiate d’une place d’urgence, soit orienter vers la commission chargée d’attribuer les places de
hors urgence (hébergement stable, intermédiation, logement avec ou sans accompagnement…). Il aura
la responsabilité de coordonner et de gérer les attributions de toutes les places d'urgence, en
s’appuyant, si nécessaire sur des relais de proximité. Par convention et en fonction des contextes
locaux, il prévoira plusieurs voies d'accès pour les places d'urgence (115, conventions directes entre
différents services de veille sociale, accès direct « à la porte »...). Cette diversité est nécessaire pour
prendre en compte les différents comportements des demandeurs. Elle assurera une mission
d'observatoire sur l'ensemble du dispositif de veille sociale.
Calendrier : mise en œuvre progressive sur 6 mois, mesure effective au plus tard au 1er juin 2010
Proposition 2 : assurer un maillage territorial par les équipes mobiles en lien avec le secteur
sanitaire
Les équipes mobiles sont déployées afin que l'ensemble du territoire soit « maillé » : partout, et toute
l'année une équipe mobile sera mandatée pour aller à la rencontre des personnes à la rue. Cette
équipe devra pouvoir être renforcée par une équipe médicale et spécialisée pour les problèmes relevant
de la psychiatrie et des addictions en cas de besoin, et être opérationnelle de jour et de nuit dans
certains territoires.
Calendrier : mise en œuvre progressive sur 6 mois, mesure effective au plus tard au 1er juin 2010
Clarifier les responsabilités
Objectif : Permettre à toute personne en demande d’hébergement ou de logement adapté d’avoir un
interlocuteur « référent », travailleur social en situation de responsabilité chargé d’effectuer les
démarches nécessaires, et de coordonner l’accompagnement jusqu'à l’accès effectif au logement.
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Proposition 3 : mettre en place un référent personnel pour chaque usager tout au long de son
parcours
Toute personne sans abri aura un référent chargé de :
- procéder à l'évaluation de sa situation, selon une grille de référence, commune à tous les acteurs. Le
besoin précis devra être identifié : foyer collectif ou logement individuel, avec ou sans
accompagnement, logement adapté… Le référent veillera à articuler son action avec celle des acteurs
intervenant sur les autres champs de l’insertion (emploi, santé, etc..).
- transmettre la demande d'hébergement ou de logement adapté auprès de l’opérateur chargé de la
gestion de ces demandes ;
- veiller aux suites qui sont données et accompagner le demandeur jusqu'a l'accès effectif à une
solution de logement pérenne.
Le choix du référent sera fait par consentement mutuel entre la personne sans abri et le
travailleur social de son choix, soit parmi ceux qu'elle connaît déjà, soit parmi les services sociaux
ayant la mission d'accompagner les personnes sans abri.
La définition des missions, du positionnement et de la responsabilité de ce référent feront l’objet d’un
travail de concertation avec les associations, en articulation avec le travail sur le référentiel (cf.
proposition 7).
Calendrier : mise en œuvre progressive sur 6 mois, mesure effective au plus tard au 1er juin 2010
Rendre équitables et transparents les processus d'admission
Objectif : proposer aux personnes en demande d’hébergement la place la mieux adaptée, en
s’appuyant sur l’ensemble de l’offre disponible.
Proposition 4 : améliorer les processus d’admission dans les hébergements et le logement
adapté, vers plus de transparence et de mutualisation
Dans chaque département, les processus d'admission dans les hébergements hors urgence et le
logement adapté, (pour les personnes sans abri ou hébergées dans des structures financées par l’Etat)
vont être améliorés selon les principes suivants :
- toutes les demandes d'hébergement (stabilisation, insertion..) et de logement (avec ou sans
accompagnement, individuel ou en foyer logement, résidence sociale, pension de famille, logement
d’insertion....), ainsi que toutes les places disponibles seront collectées, en temps réel, par un seul
opérateur mandaté pour cette mission. Cet opérateur sera selon le contexte local un service de l'Etat ou
un acteur associatif. Il aura également une mission d'observatoire.
- le processus d'attribution des places vacantes aux demandeurs identifiés sera défini localement, mais
associera nécessairement tous les acteurs concernés (associations, Etat, collectivités locales...).
L'opérateur unique sera chargé de coordonner ce processus, et aura la responsabilité de présenter les
candidats aux différents établissements d'hébergement et de logement accompagné. Le pouvoir
d’admission des responsables d’établissement sera désormais intégré dans un mode de
fonctionnement collégial et coordonné, ce qui n’exclut pas néanmoins une possibilité de refus
d’admission argumentée, et la prise en compte des projets d’établissement. Ces refus feront l’objet d’un
examen partenarial sous la responsabilité de l’Etat afin de trouver la réponse au besoin ainsi repéré.
Calendrier : mise en œuvre progressive sur 6 mois, mesure effective au plus tard au 1er juin 2010 (les
attributions de toutes les places devront être gérées par l'opérateur départemental retenu d'ici au 1er juin
et 30% devront l’être d’ici le 1er mars.)
instaurer une démarche unique et transparente d’enregistrement de la demande d’hébergement
ou de logement
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Objectif : enregistrer toute demande dans un fichier unique et partagé ; faire évoluer l’évaluation en
fonction de la situation objective de l’usager ; disposer par cette voie d’un réel outil d’observation.
Proposition 5 : mettre en place un outil informatique pour recenser les demandes et les offres
d’hébergement
Dans chaque département, les personnes sans abri ou hébergées qui souhaitent un hébergement
stable ou un logement, et qui sont aptes à y accéder, sont recensées en temps réel ainsi que les
offres disponibles.
A très court terme, sous réserve d’expertise, un outil informatique extrêmement simple sera développé
en vue de faciliter l’enregistrement :
- cette information sera renseignée par les « référents », chargé de l'évaluation et du suivi de la
demande, quel que soit leur service (hôpital, prison, conseil général, accueil de jour, équipe mobile,
centre d’hébergement...)
- des places disponibles. Cette information sera renseignée par les gestionnaires d'établissements.
Cet outil permettra la collecte des données indispensables à l'amélioration de l'observation.
Son accès sera sécurisé, réservé aux travailleurs sociaux, qui eux-mêmes ne pourront pas accéder à
des données individuelles sans accord explicite de l'intéressé.
Par ailleurs, une étude technique va être confiée d’ici mi novembre à un prestataire en vue du
déploiement d'un système d’information plus complet à horizon fin 2011.
Calendrier : mise à disposition de l’outil d’ici le 1er février, utilisation progressive, selon besoins locaux.
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2 – Une offre d’hébergement restructurée
Programmer l'évolution territorialisée de l 'offre
Objectif : adapter l’offre aux besoins et anticiper son évolution sur chaque territoire, pour qu'elle
permette effectivement de répondre aux besoins identifiés.
Proposition 6 : mettre en œuvre une organisation et une programmation territoriales dans le
cadre des Plans départementaux d’accueil, d’hébergement et d’insertion
Les nouveaux Plans départementaux d’accueil, d’hébergement et d’insertion (PDAHI) seront le cadre
pour définir localement la structure et l’évolution de l’offre. Ils couvriront l'ensemble du champ de
l'hébergement au logement accompagné en intégrant les prestations d’accompagnement social global
pour les personnes les plus défavorisées selon leur état de précarité. Pour que leur qualité soit assurée
les conditions suivantes seront réunies :
- des axes stratégiques clairs définis au niveau national, déclinés au niveau régional par les DRJCS, et
mis en œuvre au niveau des départements ;
- un travail partenarial de concertation, dès le début du processus, impliquant les acteurs
concernés (collectivités territoriales, associations, usagers, autour de la santé, de la formation, de
l’emploi… pour définir les besoins exacts) ;
- un accompagnement de la démarche par des mesures d’ingénierie notamment auprès des services
déconcentrés de l’Etat ;
- une transparence sur les aspects budgétaires. Les PDAHI serviront de base à la contractualisation
DGCS-DRJCS, et leur financement devra donc être prévu avant validation. Les PDAHI, de première
génération, devront être adaptées pour tenir compte des évolutions sur le référentiel des prestations.
Calendrier : une circulaire DGAS cadrant les objectifs et la méthode paraîtra d’ici mi-novembre, en vue
de la réalisation des PDAHI d’ici le 1er avril 2010.
Etablir un référentiel prestations / coûts et simplifier l’architecture de l’offre
Objectif : optimiser la qualité des prestations au service des usagers et maîtriser les dépenses
Proposition 7 : harmoniser les prestations et les coûts dans les structures
Un groupe de travail sera réuni pour :
- élaborer un référentiel prestations/coûts, en lien avec un référentiel des pratiques
professionnelles. Ce référentiel prestations/coût doit permettre d’identifier la qualité et le
contenu des prestations nécessaires à la prise en charge des personnes en situation
d’exclusion pour ensuite en définir les coûts.. Celui-ci intégrera notamment les mesures
d'accompagnement dans le logement et les « services de suite » et l’ALT.
- définir une architecture simplifiée de l’offre à partir des travaux sur l’élaboration du référentiel et de la
planification de l’offre
- définir les modalités d’évolution du statut juridique et de financement des établissements.
Ce travail s’appuiera sur une enquête lancée auprès de tous les établissements pour connaître leurs
coûts et recettes. Son exploitation sera réalisée grâce à l'appui d'un prestataire externe, et diffusée d'ici
la fin novembre. Il pourra également s’inspirer d’expériences menées localement, telles que celle
présentée dans le groupe de travail 2.
- S’agissant de l’allocation des ressources au niveau d'un département, l’Etat assurera la transparence
en début et en fin de gestion budgétaire sur les moyens alloués aux structures au regard des projets
qu’elles portent pour proposer une offre territoriale optimale, et préparer ainsi les différentes campagnes
budgétaires.
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- La participation des personnes hébergées sera abordée.
- La réforme de la tarification et des modalités de financement des structures sera mise en œuvre pour
l’exercice budgétaire 2011, sur la base du référentiel prestations/coûts.
- La négociation du projet de loi de finances pour 2011 s’appuiera sur les résultats des premiers travaux
de planification et sur une meilleure connaissance des coûts.
- L’ensemble de ces évolutions fera l’objet d’actions d’accompagnement adapté, auprès des services de
l’Etat, des associations et des structures par des tiers (IGAS, consultants spécialisés, personnalités
qualifiées, etc…)
La DGAS va proposer une note de cadrage présentant l'ensemble de la démarche et le calendrier.
Calendrier :
- diffusion de la note de cadrage : première quinzaine de novembre
- démarrage du groupe de travail : première quinzaine de novembre avec rendu au 1er mars
- suivi des travaux de réforme de la tarification : tout au long de l’année 2010 avec finalisation en
octobre 2010.
Pilotage : à confier à un IGAS ou à une personne qualifiée.
Redéfinir la fonction et le statut des établissements
Objectif : rendre lisible l’offre existante en la simplifiant et en harmonisant les statuts.
Ce thème sera traité dans le groupe de travail « référentiel » (cf. proposition 7).
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3 – « Logement d’abord »
Accompagnement social vers et dans le logement (AVDL) et gestion locative adaptée des
logements (GLA)
Objectif : pour mettre en œuvre l’objectif de « logement d’abord » et honorer l’obligation de résultat fixée
à l’Etat, permettre à toute personne en ayant besoin de bénéficier d’une mesure d’Accompagnement
Vers et Dans le Logement personnalisée et / ou une mesure de Gestion Locative Adaptée
correspondant à sa situation
Proposition 8 : produire des référentiels nationaux définissant les objectifs et les modalités de
l’AVDL et de la GLA
Ce référentiel devra préciser les objectifs, les modalités de mise en œuvre, la procédure de
déclenchement, et le coût des différentes prestations incluses dans l’AVDL et la GLA.
Il devra comporter une grille de gradation des mesures d’AVDL, être cohérent avec le référentiel
prestations / coûts (cf. proposition 7) et intégrer l’ensemble des principes retenus par le groupe n°3 (cf.
1ère partie de la note du groupe n°3) parmi lesquels :
- L’AVDL ne doit pas avoir d’autre finalité que de permettre aux personnes en difficulté d’accéder ou de
se maintenir dans un logement et de bien y vivre en respectant les droits et les obligations des
locataires. Il ne se substitue pas à d’autres mesures d’accompagnement global lorsque celles-ci sont
nécessaires.
- La prestation adaptée doit être définie à l’issue d’un diagnostic partagé, réalisé à partir d’une grille
commune validée dans le cadre du PDALPD/PDAHI.
- Le diagnostic partagé doit déboucher sur un contrat personnalisé liant le travailleur social, le
bénéficiaire et le bailleur / logeur et indiquant la nature / durée / intensité de la mesure d’AVDL adaptée,
les caractéristiques / statuts d’occupation du logement adapté / la source de financement de la mesure /
les engagements respectifs des signataires.
- La prestation adaptée doit être graduée en termes de contenu, de durée, et d’intensité, en fonction
de la situation des personnes, de la localisation du logement, des opérateurs présents localement.
- Le contrat personnalisé doit avoir une dimension évaluative et évolutive afin de réorienter, si
besoin, la mesure d’AVDL, en fonction de l’évolution de la situation du ménage, et de vérifier que les
parties prenantes du contrat initial respectent leurs engagements respectifs.
Calendrier : Elaboration des référentiels nationaux définissant les objectifs et les modalités de l’AVDL et
de la GLA par un groupe piloté par la DHUP, d’ici le 1er janvier 2010.
Proposition 9 : renforcer l’accompagnement social vers et dans le logement
- Un AVDL renforcé par rapport aux pratiques actuelles (ASLL financé par les conseils généraux) est la
condition sine qua non de la mise en œuvre de l’objectif général du « logement d’abord », car il rend
possible l’accès, ou le maintien dans le logement de personnes qui sans lui seraient contraintes de
passer par le dispositif d’hébergement.
- Vu le contexte de transfert du FSL et d’obligation de résultat fixé à l’Etat en termes de sorties de
CHRS et de relogements DALO, des financements étatiques d’AVDL et de GLA apparaissent
nécessaires en complémentarité de ceux des conseils généraux.
Les financements étatiques viendraient en complément des autres aides existantes, soit en soutien
(renforcement de l’aide apportée), soit en complémentarité (si les mesures financées sont en nombre
insuffisant pour accroître le nombre de personnes ayant accès au logement ou aidées à s’y maintenir).
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Proposition 10 : clarifier les responsabilités des acteurs locaux dans l’accompagnement social
vers et dans le logement et dans la gestion locative adaptée
- Effectuer un état des lieux de tous les apports financiers qui contribuent au logement et à
l’hébergement dans le département, quels qu’en soient le financeur et le domaine d’action auquel ils
sont rattachés.
- Faire de l’intégration du plan d’accueil, d’hébergement et d’insertion dans le PDALPD et des crédits de
l’Etat dans le financement d’actions d’AVDL et de GLA un levier pour :
- enclencher dans tous les départements un dialogue Préfets / Conseils généraux sur la
refondation du dispositif d’hébergement et d’accès au logement des ménages fragiles et
restaurer une gouvernance partagée et forte des PDALPD.
- doter les PDALPD de l’ingénierie nécessaire à son pilotage et à son fonctionnement.
- simplifier les modalités de déclenchement et d’accès aux financements de l’AVDL et de la
GLA, dans le cadre du PDALPD rénové.
Améliorer la production de logement social
Objectif : Prévoir un volume élevé et territorialisé de production de logement social.
Proposition 11 : poursuivre la territorialisation de la production dans le cadre des dialogues de
gestion avec avec les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du
logement (DREAL) dès la programmation 2010 et définir des objectifs territorialisés et pluriannuels de
financement de logement social et très social, en distinguant clairement les logements foyers et les
logements familiaux. L’approche territoriale devra aussi prendre en compte la nécessaire cohérence
entre habitat et urbanisme pour que la production de logements très sociaux s’accompagne de mixité
sociale.
Proposition 12 : poursuivre le développement de l’offre de logement d’insertion et le soutien de
la maîtrise d’ouvrage d’insertion
Proposition 13 : réaliser une étude à visée opérationnelle, en lien avec les opérateurs concernés,
sur les freins et les leviers de l’intervention des bailleurs sociaux et des associations agréées
sur des petites opérations diffuses (acquisition de logements en copropriété, petits immeubles,
construction en « dents creuses », PLAi-ORG)
Calendrier : mission confiée au CGEDD au cours du mois d’octobre / Rendu officiel au secrétaire d’Etat
en charge du Logement et de l’Urbanisme fin décembre 2009
Améliorer la prévention des expulsions
Proposition 14 : mettre en place l’ensemble des commissions départementales de coordination
des actions de prévention des expulsions et les doter des moyens humains et financiers
nécessaires pour fonctionner efficacement
Calendrier : mise en œuvre progressive, mesure effective au plus tard au 1er mars 2010 dans les zones
les plus tendues
Proposition 15 : mener des expérimentations d'intermédiation locative dédiées à la prévention
des expulsions
Calendrier : démarrage avant fin 2009.
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Proposition 16 : mettre en place un groupe de travail pour prévenir le plus en amont possible
les expulsions locatives, en expertisant les propositions suivantes :
- mettre en place une procédure de signalement auprès de la commission de prévention des
expulsions, préalable à la saisine du tribunal,
- rendre obligatoires les enquêtes sociales et les réaliser dès la saisine de la commission
Calendrier : mise en place du groupe en novembre 2009, rendu des conclusions en janvier 2010
Proposition 17 : sécuriser la relation bailleur/logeur/locataire :
- sécuriser les organismes agréés pratiquant l’intermédiation locative par un accès au fonds
d’interventions sociales de l’UESL (en complément de la GRL) ;
- mener une évaluation du dispositif Solibail ;
- maintenir en l’adaptant le locapass dans le parc social.
Améliorer la solvabilité des ménages
Objectif : surmonter les difficultés d’accès au logement des ménages à revenus modestes.
Proposition 18 : réaliser une étude à visée opérationnelle, en lien avec les opérateurs concernés,
sur les freins à l’accès au logement, notamment quant à la surface des logements proposés et du
niveau des charges rapporté à la taille du ménage, objectivant les refus d’attribution pour insuffisance
de revenus ou de taille notamment en cas de garde alternée.
Calendrier : mission confiée au CGEDD au cours du mois d’octobre / Rendu officiel au secrétaire d’Etat
en charge du Logement et de l’Urbanisme fin décembre 2009
Améliorer les attributions de logement social
Objectif : assurer le relogement effectif des ménages considérés comme prioritaires, dont les ménages
DALO. Se donner les moyens pour que l’hébergement ne soit pas « à défaut de logement »
Proposition 19 : mobiliser effectivement le contingent préfectoral et le contingent 1%
- Contingent préfectoral : mobilisation effective du contingent préfectoral et 1% en priorité dans les
zones les plus tendues, des droits de réservation de l’Etat (25% du patrimoine social) pour les ménages
désignés par les préfets, au titre du contingent « mal logés », y compris les ménages DALO.
- Contingent 1% : mobilisation effective de 25% des droits de réservation du 1% logement pour les
ménages DALO et sortants d’hébergements, en application de la loi du 25/03/09.
Proposition 20 : mobiliser le contingent propre des collectivités locales et des bailleurs sociaux
Travailler à la contractualisation avec les collectivités locales, pour qu’à travers les accords collectifs,
elles participent au relogement des ménages DALO et des sortants d’hébergement, avec des objectifs
précis. Il en est de même pour la contractualisation avec les bailleurs sociaux sur leur parc non réservé.
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Les 20 propositions
Proposition 1 : mettre en place un service intégré de l’accueil de l’évaluation et de l’orientation
des personnes sans abri ou risquant de l’être dans chaque département
Proposition 2 : assurer un maillage territorial par les équipes mobiles en lien avec le secteur
sanitaire
Proposition 3 : mettre en place un référent personnel pour chaque usager tout au long de son
parcours
Proposition 4 : améliorer les processus d’admission dans les hébergements et le logement, vers
plus de transparence et de mutualisation
Proposition 5 : mettre en place un outil informatique pour recenser les demandes et les offres
d’hébergement
Proposition 6 : mettre en œuvre une organisation et une programmation territoriales dans le
cadre des Plans départementaux d’accueil, d’hébergement et d’insertion
Proposition 7 : harmoniser les prestations et les coûts dans les structures
Proposition 8 : produire des référentiels nationaux définissant les objectifs et les modalités de
l’accompagnement social vers et dans le logement et de la gestion locative adaptée des
logements
Proposition 9 : renforcer l’accompagnement vers et dans le logement
Proposition 10 : clarifier les responsabilités des acteurs locaux dans l’accompagnement vers et
dans le logement et dans la gestion locative adaptée
Proposition 11 : poursuivre la territorialisation de la production dans le cadre des dialogues de
gestion avec les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du
logement
Proposition 12 : poursuivre le développement de l’offre de logement d’insertion et le soutien à
la maîtrise d’ouvrage d’insertion
Proposition 13 : réaliser une étude à visée opérationnelle, en lien avec les opérateurs
concernés, sur les freins et les leviers de l’intervention des bailleurs sociaux et des
associations agréées sur des petites opérations diffuses
Proposition 14 : mettre en place l’ensemble des commissions départementales de coordination
des actions de prévention des expulsions
Proposition 15 : mener des expérimentations d'intermédiation locative dédiées à la prévention
des expulsions
Proposition 16 : mettre en place un groupe de travail pour prévenir le plus en amont possible les
expulsions locatives
Proposition 17 : sécuriser la relation bailleur/logeur/locataire
Proposition 18 : réaliser une étude à visée opérationnelle, en lien avec les opérateurs
concernés, sur les freins à l’accès au logement
Proposition 19 : mobiliser de manière effective le contingent préfectoral et celui du 1%
Proposition 20 : mobiliser le contingent propre des collectivités locales et des bailleurs sociaux
Participants aux groupes de travail
Groupe 1
"un service unifié de l'accueil et de l'orientation et un référent unique"
Copilotes
Marie-Françoise LAVIEVILLE, adjointe du préfet délégué général pour la coordination de l’hébergement
et de l’accès au logement des personnes sans-abri ou mal logées
Hervé de RUGGIERO, directeur de la FNARS
Participants
Amina AISSI, adhérente (groupe de travail logement) LDH
Catherine BALDACCI, directrice CHRS, ACSC Cité notre dame
Olivier BRES, secrétaire général, Fédération de l'Entraide Protestante
Stéphane BRUN, chef de bureau lutte contre les exclusions, DRASS Ile-de-France
Pierre-Emmanuel CARCHON, inspecteur DRASS Champagne-Ardenne et de la Marne
Michel CASTELLAN, membre du bureau Emmaüs
Patrick CHASSIGNET, chargé de mission Fondation abbé pierre
Didier CUSSERNE, Directeur général Association Emmaüs
Juliette DEWAVRIN, Foyer Notre-Dame des Sans-Abri
Séverine DURY, déléguée à l'habitat, Union nationale pour l'habitat des jeunes
Marie GAFFET, déléguée régionale FNARS IDF
Marc KUGELSTADT, directeur adjoint CASVP
Juliette LAGANIER, chargée de mission Croix Rouge Française
Catherine LE BRIS, inspectrice lutte contre les exclusions DRASS Ile-de-France
Sylvie LEWDEN, chargée de mission FNARS
Christophe LOUIS, Président du Collectif des morts de la rue
Thomas MARIE, directeur des opérations Samusocial de Paris
Cyrille MARTIN, chef de bureau lutte contre les exclusions DGAS
Pascal NOBLET, chargé de mission DGAS
Emmanuel OLLIVIER, directeur Fondation de l'Armée du Salut
Annie OUDAR, assistante de service social DDASS 62
Patrick PAILLEUX, ABEJ-Lille
Stéfania PARIGI, directrice générale GIP Samusocial de Paris
Laurent PERAZZO, adjoint de direction secteur social et médico-social FEHAP
Sandrine PINOCHEAU, assistante sociale DDASS 59
Marine ROSSET, stagiaire CNPHL
Marie-Hélène VERGNE, conseillère technique en travail social DDASS Puy-de-Dôme
Groupe 2
"l’architecture simplifiée de l'offre et des prestations d'hébergement et la territorialisation de
l'offre"
Copilotes
Maryse LEPEE, présidente de l’Association des Cités du Secours catholique
Brigitte BERNEX, sous-directrice des politiques d'insertion et de lutte contre les exclusions DGAS
Participants
Chantal AUTIN, responsable mission cohésion sociale DRASS Rhône Alpes
Catherine BALDACCI, directrice Cité Notre Dame, Association des cités du secours catholique
Lydie BARRAU, chef de service développement social ADOMA
François BREGOU, responsable de service FNARS
Jacques BRESSON, directeur action sociale et médico-sociale de l’Association des cités du secours
catholique
Fanélie CARREY-CONTE, déléguée vie associative UNHAJ
Patrick CHASSIGNET, chargé de mission Fondation Abbé Pierre
Martin CHOUTET, chargé de mission CNPHL
Marie-Hélène DECHAUX, chargée de mission DGAS
Joël DEFONTAINE, directeur de l’Association St François à Bourges
Annick DEVEAU, directrice adjointe DRASS IDF
Juliette DEWAVRIN, Foyer Notre Dame des Sans-Abri
Jean-Pierre DUPLUS, DDASS Yonne
Alexandre FREDERICQ, directeur du Foyer Notre Dame des Sans-Abri
Juliette LAGANIER, chargée de mission Croix Rouge Française
Anne LAPORTE, SAMUSOCIAL de Paris
Marie-Françoise LAVIEVILLE, déléguée générale adjointe CNPHL
Christophe LOUIS, président du Collectif des morts à la rue
Lise Marie LUNEAU, responsable pôle politique et protection sociale DRASS du Limousin
Cyrille MARTIN, chef de bureau DGAS
Edith MILNER, chargé de mission logement ACSC Cité saint Martin
Stéfania PARIGI, directrice générale GIP Samusocial de Paris
Michel PELTIER, inspecteur général des affaires sociales
Didier PIARD, directeur des affaires sociales Croix Rouge Française
J.M PRIEUR, Fédération des pact
Marine ROSSET, stagiaire CNPHL
Marion STRASMAN, iass DRASS IDF / LCE
Hervé THOUROUDE, contrôleur général CGEFI
Dominique VERNIN, responsable PSPS DRASS
Groupe 3
"l'accompagnement social vers et dans le logement, et l'accès à un logement abordable"
Copilotes
Hélène SAINTE MARIE, directrice de projet DALO à la DHUP
Christophe ROBERT, directeur des études de la Fondation Abbé Pierre
Participants
Bruno ALBERT, directeur cité Ariane ACSC Cités du secours catholique
Xavier BENOIST, directeur adjoint Fédération des PACT
Séverine BOUCHEZ, DDASS 60
Fanélie CARREY-CONTE, déléguée vie associative UNHAJ
Geneviève CASTAING, chargée de mission DGAS
Brice COIGNARD, Département de Paris
Jean-Michel DAVID, délégué général FAPIL
Jean-Martin DELORME, préfigurateur DRIHL
Jeanne DIETRICH, conseillère technique emploi/logement UNIOPSS
Perrine DUBOIS, chargé de mission FNARS
Aurélie EL HASSAK-MARZPRATI, chef de département développement social et commercial ADOMA
Jeanne FOURNIER, chargée de mission FNHDD
Yvette FURET, Union sociale pour l'habitat
Dominique GALLICHER, chargé d'études DGALN/DHUP
Rémi GERARD, directeur Fédération des PACT
Véronique GONTHIER, chef unité logement des défavorisés DRE IDF
Alain GROUILLET, usager Armée du Salut
Noémie HOUARD, chargée de mission CNPHL
Aurore HUMBERT, chef de projet du PDALPD 25 ADIL 25
Christine JACQUEMOIRE, directeur adjoint DDASS 93
Patrick KAMOUN, conseiller Union sociale pour l'habitat
Marie-Françoise LAVIEVILLE, déléguée générale adjointe CNPHL
Catherine LESTERPT, sous-directrice adjointe DGAS
Annie MALTAT, conseillère technique en travail social DASS75
Cyrille MARTIN, chef de bureau lutte contre l'exclusion DGAS
Nicole MAURY, ANIL
Bruno MOREL, directeur du GIP Habitat et Interventions sociales pour les mal logés et les sans-abri
Christophe PECATE, DDASS 92
Michel PELENC, directeur Habitat et développement
Laurent PERAZZO, adjoint de direction secteur social et médico-social FEHAP
Gilles PIERRE, FNARS
André POLLET, Commission de médiation DALO du Rhône
Etienne PRIMARD, conseiller SNL
Jean-Yves RAMPANT, directeur adjoint Armée du Salut
Emeline RENARD, chef de bureau de l'hébergement CCAS ville de Paris
Erwin SCALBERT, assistant social DDASS 45
Dominique TERRASSON, DGAS
Anne-Claire VAUCHER, chargée d'étude Fondation Abbé Pierre
Nathalie VIGIER-ELOIRE, inspecteur principal DASS75
Catherine WINTGENS, chef de bureau politiques sociales du logement DHUP/PH1