Le rôle du droit dans la mise en œuvre de

N° 2-3/2011 - décembre
RECHERCHES EN ECONOMIE ET SOCIOLOGIE RURALES
Le rôle du droit dans la mise en œuvre
de pratiques agricoles durables
Cette étude résulte de plusieurs recherches collectives et individuelles sur les relations entre droit, agriculture et environnement.
L’impact, réel mais souvent peu mis en avant, des règles juridiques dans la détermination des pratiques agricoles permet de
montrer un droit instrumentalisé qui se libère peu à peu pour prendre en compte la diversité et la complexité des intérêts et
des enjeux de la mise en place de modèles d’agriculture durable.
Nous nous proposons ici de fournir quelques clefs de compréhension du rôle du droit, européen et français, dans l’évolution
de l’agriculture contemporaine. Dans un premier temps, le droit est sans conteste un instrument mis au service du modèle
technique et économique conventionnel. Puis, lorsque le contexte change, son rôle, moins aisément lisible, est (et surtout
sera) de favoriser la mise en œuvre de pratiques agricoles durables.
L’histoire moderne du droit et de l’agriculture
commence après la seconde guerre mondiale
L’Europe d’aujourd’hui commence à se construire sur les
principes de l’économie de marché et, rapidement, un
choix politique se pose concernant l’agriculture : l’exclure
du marché communautaire en laissant se développer les
politiques nationales interventionnistes existantes ou harmoniser les dispositifs nationaux d’intervention par un
encadrement communautaire. C’est cette seconde voie
qui est adoptée avec la politique agricole commune (PAC).
Ses objectifs sont de protéger l’agriculture européenne
contre les aléas du marché mondial et d’accroître la production.
Dispositif communautaire, la PAC est relayée dans chaque Etat membre. Le droit joue ainsi un rôle déterminant
dans cette politique et, dans la mise en œuvre du modèle
agricole conventionnel. Dans ce modèle productif, l’environnement est considéré comme un facteur extérieur et
limitant, comme une contrainte dont il convient de s’affranchir. Mais ces transformations de l’agriculture européenne
font l’objet d’un consensus assez bien partagé, une sorte
de contrat social. L’évolution de la production correspond
aux changements des modes d’alimentation et répond aux
besoins des filières agroalimentaires en termes de quantité, de régularité de la production et de standardisation
des produits.
L’intensification de l’agriculture s’exprime principalement
par un modèle technique et économique particulier élaboré aux Etats-Unis entre les deux guerres. Ce modèle,
que nous qualifierons pour simplifier de « conventionnel », se caractérise par une grande dépendance des
pratiques agricoles aux intrants industriels. Or, ces véritables « parapluies chimiques », destinés à protéger les
productions agricoles contre les maladies, ravageurs et
autres aléas climatiques ou agronomiques, déterminent
de manière quasi exclusive les pratiques agronomiques,
ainsi que le choix des variétés végétales et des races
animales.
Le décor change au début des années quatre-vingt. La PAC
a conduit à des surproductions structurelles dans certains
secteurs, lesquelles engendrent des réformes, comme
l’instauration de quotas laitiers en 1984. Les préoccupations environnementales investissent le champ agricole, et
celui du droit au début des années quatre-vingt-dix (cela se
traduit par exemple par la directive « nitrates » 91/676). Le
contexte international évolue lui aussi avec la création de
l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et l’amorce
d’une libéralisation du commerce des produits agricoles.
Enfin, le consensus social des années précédentes commence à se déliter, sous la pression d’une conscience
Edité par le Département Sciences sociales, agriculture et alimentation, espace et environnement de l’Institut National de la
Recherche Agronomique
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Directeur de la publication : Bertrand Schmitt – Rédaction : Sophie Drogué (Rédactrice en chef)
Reproduction partielle autorisée avec mention de l’origine
écologique qui intègre peu à peu les activités agricoles.
La globalisation des questions écologiques se traduit par
une critique des modes de production et de consommation
eux-mêmes, qui touche également le domaine agricole et
alimentaire. Le droit au service de l’agriculture conventionnelle
L’agriculture conventionnelle sert de modèle à l’ensemble
du droit agricole, qu’il s’agisse du droit communautaire
avec la PAC et ses soutiens publics, ou du droit national,
à savoir le droit rural qui a vocation à régir les activités
agricoles, le droit spécial des intrants ou des semences et
enfin les contrats de droit privé entre les exploitants et les
industries agroalimentaires.
La PAC et les soutiens publics
La construction du marché commun agricole passe par
une politique protectionniste, garantissant les agriculteurs
contre les aléas du marché et par des actions de restructuration des exploitations agricoles. Un corpus juridique est
mis en place qui comprend un volet relatif à l’organisation
des marchés, accompagné un peu plus tard d’une politique
des structures, qui a pour objet d’adapter les structures
de production aux marchés agricoles. L’accroissement
important de la productivité agricole ne pouvait s’opérer
sans changement de l’organisation des exploitations ellesmêmes. Un régime d’aides spécifiques est alors prévu afin
de permettre l’agrandissement des exploitations, la réduction de la main d’œuvre, la mécanisation des pratiques,
l’installation de jeunes agriculteurs et le départ des autres.
A ce moment, non seulement les considérations environnementales sont complètement absentes de ces mesures, mais l’intervention publique favorise des modes de
production qui perturbent fortement les écosystèmes. Par
exemple, les aides publiques relevant de la politique des
marchés sont conditionnées aux volumes de production
et incitent à l’adoption de pratiques permettant un accroissement significatif de la productivité au détriment de la
qualité des eaux, de la diversité biologique ou encore de
la valeur agronomique des terres. Le coût écologique des
aides relevant de la politique des structures est également
important, puisqu’il induit par exemple la destruction des
espaces semi-naturels (comme les haies, bosquets, talus,
fossés) pour agrandir les parcelles. En France, le droit
rural accentue encore ces tendances.
Le droit rural français
La construction du droit rural français est antérieure à la
PAC. Avec pour but de faciliter l’accession de l’activité
agricole à une économie de marché, nul droit professionnel n’a eu l’ambition aussi démesurée de tout réglementer
dans un secteur économique (Lorvellec, 1988). Au sein
du droit rural, le statut du fermage, né en 1946, occupe
une place particulièrement importante puisqu’il régit la
quasi-totalité des baux ruraux et concerne plus des deux
tiers de la surface agricole utile du territoire. Son objectif principal est de garantir la « bonne exploitation » du
fonds. Or cette notion, en tant que « standard juridique »,
a toujours été comprise, du moins jusqu’à ces dernières
années, comme une exploitation conforme au modèle que
l’on entendait promouvoir, à savoir une agriculture conven2 - INRA Sciences Sociales - N° 2-3/ 2011 - décembre
tionnelle, faisant largement appel aux intrants chimiques,
afin d’assurer une productivité élevée. Ainsi, par exemple,
le juge français a-t-il pu prononcer la résiliation de baux
ruraux au motif que le locataire employait des méthodes
de production extensive, comme l’agriculture biologique
(Cour de Cassation, 20 mai 1985). Si les préoccupations
écologiques étaient étrangères au droit des baux ruraux,
le même constat s’impose pour le droit des pesticides et
celui des semences.
Les réglementations des pesticides
et des semences
Le marché et l’utilisation des pesticides sont soumis à une
réglementation spécifique mise en place avant la seconde
guerre mondiale en France et dont l’objet initial est de protéger le secteur agricole en s’assurant de l’efficacité des
produits mis sur le marché. Le contrôle public a ensuite été
étendu aux risques pour la santé publique et l’environnement. Ceci explique que tout produit ayant des propriétés
phytosanitaires soit soumis à une autorisation préalable de
mise sur le marché (AMM) et que l’emploi, mais aussi les
conseils visant un produit non autorisé sont interdits. En
d’autres termes, un produit phytosanitaire présentant un
risque faible, voire nul, doit néanmoins faire l’objet d’une
AMM pour être utilisé quand bien même il ne ferait l’objet
d’aucune transaction commerciale. On comprend dès lors
combien cette obligation, lourde et coûteuse, a pu freiner
l’emploi en agriculture de produits substitutifs à la protection chimique des cultures, sachant que seules les firmes
agroindustrielles peuvent assumer les frais d’une AMM
(voir à cet égard, « l’affaire » du purin d’orties, Doussan
2006). De ce fait, la nouvelle procédure simplifiée pour les
« préparations naturelles peu préoccupantes » et les modifications apportées par le droit communautaire (cf. infra)
constituent une ouverture notable du droit.
Le marché des semences est aussi strictement réglementé dans l’UE et en France. Le principe est que toutes
les espèces de semences sont commercialisables, sauf
disposition spécifique contraire. Toutefois, on distingue
les espèces réglementées, dont la commercialisation est
subordonnée à l’inscription au Catalogue officiel des espèces et variétés et les espèces non réglementées, c’est à
dire non soumises à cette obligation. Mais l’inscription au
Catalogue s’analyse comme une véritable AMM (Anvar,
2007), dans la mesure où elle concerne toutes les variétés
d’une majorité d’espèces cultivées. Or, la procédure d’inscription répond aux critères d’une agriculture productiviste
et n’intègre pas d’éléments relatifs à la protection de l’environnement. Ainsi, l’évaluation de la semence porte notamment sur sa « supériorité » par rapport aux produits déjà
sur le marché, en termes de valeur agronomique et technique, tels que rendement, résistance aux maladies ou à la
sécheresse (Hermitte et David, 2000). En revanche, des
aspects écologiques, comme l’amélioration de la biodiversité agricole par exemple, ne sont pas des critères faisant
l’objet d’une évaluation. Là aussi, l’état du droit permet de
sanctionner les professionnels « dissidents » qui seraient
tentés de vendre des semences non autorisées.
Les règles édictées par les pouvoirs publics ne sont pas
les seules à véhiculer les standards techniques et économiques de l’agriculture conventionnelle. Le droit privé des
contrats entre agriculteurs et industriels de l’agroalimentaire
a joué un rôle tout aussi efficace quoique plus discret.
Les contrats des filières agroalimentaires
Le bouleversement technique de l’agriculture, après la
seconde guerre mondiale, est indissociable d’une mutation profonde d’ordre économique et social ; l’agriculture
devient à la fois un marché pour les industries d’amont
et le fournisseur des industries agroalimentaires d’aval.
L’adoption de pratiques agricoles propres à répondre aux
besoins industriels se présente alors comme une condition d’accès au marché. Il s’agit de produire en grandes
quantités, de manière régulière et de fournir des produits
standardisés. La standardisation conduit à la disparition de
variétés végétales et d’espèces animales non performantes, autrement dit qui ne répondent pas aux critères d’une
production industrielle. De plus, la demande des consommateurs s’exprime peu, jusqu’à une époque récente, en
termes de qualité gustative et encore moins de qualité
environnementale des productions. Dans ce processus, le
droit joue là encore un rôle majeur, par le biais de l’intégration « verticale » des exploitants agricoles par les industries
agroalimentaires, dont le modèle a été importé des EtatsUnis, qui la pratiquaient depuis longtemps dans le secteur
de l’élevage (Rosier et Berlan, 1989).
Le contrat, encadré par la loi (art. L 326-1 et s. du code
rural), est le support juridique permettant aux industriels de
régir très précisément les conditions de production (caractéristiques techniques, condition d’emploi des intrants par
exemple). Or, sachant que le contrat s’impose comme
une loi (art. 1134 du code civil) aux parties signataires et
que les agriculteurs sont rarement en mesure d’en négocier les clauses, on comprend que les exploitants liés par
un contrat de cette nature, perdent incontestablement la
liberté de choisir des techniques de production dépassant
le simple respect des réglementations environnementales
L’ouverture du droit à des pratiques agricoles
durables
Actuellement, le rôle du droit dans l’orientation des modes
de production agricole est beaucoup moins lisible, à
l’instar des objectifs des politiques agricoles, nationale et
européenne, et des attentes, souvent contradictoires, des
consommateurs. Il ne s’agit pas aujourd’hui de promouvoir
un modèle de production agricole durable – sans doute
d’ailleurs inexistant – mais plutôt de créer les conditions
d’un développement des pratiques et innovations visant à
allier intelligemment productivité agricole et gestion durable
de l’environnement. Trois tendances, significatives d’un tel
changement, peuvent être soulignées : l’émergence d’un
marché des services environnementaux, le recours à des
méthodes non chimiques de protection des cultures et
enfin le rôle du droit de propriété dans la gestion des terres
agricoles.
Les services agro-environnementaux
L’idée que les agriculteurs peuvent remplir des fonctions
d’intérêt général s’est exprimée un temps par la notion de
multifonctionnalité (Groupe Polanyi, 2008), réduite toutefois le plus souvent à une fonction environnementale.
Concrètement, cela s’est traduit par un régime d’aides
directes et contractuelles en faveur de pratiques agricoles
respectueuses de l’environnement, qui est monté progressivement en puissance depuis 1985, et s’inscrit aujourd’hui
dans le deuxième pilier de la PAC, le développement rural
(Règlements 2078/92, 1257/99 et 1698/2005). Si la part
budgétaire affectée à ces mesures agro-environnementales est encore marginale dans la PAC, cette situation pourrait être amenée à évoluer lors de sa prochaine réforme
et l’indemnisation, voire la rémunération, des agriculteurs
comme prestataires de services écologiques prendre de
l’ampleur. D’une part, on peut envisager la mise en place
d’un régime d’aides plus cohérent entre les actuelles aides
en faveur du développement rural et les droits à paiement
unique (DPU) « découplés » de la production et « conditionnés » au respect de certaines règles de protection
de l’environnement (Doussan, 2007), comme y invite la
Commission européenne (COM (2010) 672 final). D’autre
part, l’émergence d’un marché des services écosystémiques devrait positionner les agriculteurs comme des prestataires potentiels. En effet, plusieurs facteurs concourent
à créer les conditions d’un tel marché et à faire de la notion
de services écosystémiques un concept normatif (Doussan,
2009). C’est le cas de la « réactivation » de l’obligation de
compenser des dommages à l’environnement par la loi
« Grenelle II » du 12 juillet 2010 et de la création d’un
nouveau régime de responsabilité environnementale (art.
L161-1 et s. du code de l’environnement). On notera dans
le même sens une modification introduite par le règlement
CE n°1698/2005, qui prévoit que les bénéficiaires des
paiements agro-environnementaux peuvent être sélectionnés sur la base d’appel d’offres, selon des critères tenant
compte de l’efficacité économique et environnementale,
introduisant ainsi la possibilité d’une logique concurrentielle
dans l’attribution des fonds publics. On peut ainsi prévoir
une modification du sens et des outils de l’action publique,
amenée à se positionner comme agent et entité de régulation de ce marché, qui a vocation en outre à comprendre
d’autres acteurs que les agriculteurs. C’est le cas notamment de la filiale de la Caisse des dépôts et consignation
(CDC), créée en 2008, la CDC Biodiversité, dont l’objet est
l’offre de titres environnementaux ou « réserves d’actifs
naturels », pour répondre aux demandes des responsables de projets soumis à une obligation de compenser les
dommages causés à l’environnement (Trebulle, 2010 ; Les
Dossiers de la RIDE, 2010).
La protection non chimique des cultures
Actuellement, le droit applicable aux produits phytopharmaceutiques est l’objet de changements introduits par le
« paquet pesticides » et notamment la directive européenne 2009/128/CE. L’objet de ce texte, dont la transposition
en droit français doit intervenir fin 2011, est d’instaurer un
cadre pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec un développement durable, en réduisant les
risques et les effets des pesticides (…) et en encourageant
le recours à la lutte intégrée contre les ennemis des cultures et à des méthodes ou techniques de substitution, telles
que les moyens non chimiques alternatifs aux pesticides.
La lutte intégrée est un concept intéressant puisque, selon
cette directive, elle privilégie la croissance de cultures saines en veillant à perturber le moins possible les agro-écosystèmes et encourage les mécanismes naturels de lutte
contre les ennemis des cultures (art. 3-6).
Si le recours aux méthodes non chimiques de protection
des cultures figurait dans les textes antérieurs, on notera
que la définition adoptée présente une dimension écologique plus marquée et surtout que les Etats sont désormais obligés de mettre en œuvre ces principes dans les
futurs plans nationaux phytosanitaires, en s’assurant par
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exemple que les agriculteurs disposent des informations et
conseils sur la lutte intégrée. En d’autres termes, il s’agit
véritablement ici de se donner les moyens, techniques,
économiques et juridiques de promouvoir d’autres méthodes de production beaucoup moins dépendantes des
produits chimiques et répondant à ce titre aux critères d’un
développement durable.
Le rôle du droit de la propriété des terres agricoles
L’ouverture du statut du fermage aux préoccupations environnementales s’est traduite par plusieurs réformes visant
soit à soumettre à l’accord du bailleur les destructions
d’éléments semi-naturels par le locataire, soit à l’inverse à
protéger ce dernier (Doussan, 2008). En particulier, depuis
1999, le fait de mettre en œuvre des pratiques ayant pour
objet la protection de l’environnement ne peut plus être
invoqué par le bailleur comme un motif de résiliation du
bail. De plus, depuis 2006, bailleur et preneur peuvent
décider de conclure un bail rural environnemental, c’est
à dire un bail rural comprenant des clauses ayant pour
objet la protection de l’environnement. Cette possibilité est
ouverte aux bailleurs personnes morales de droit public
(une commune par exemple) ou à certaines associations
ayant un but d’intérêt général ou encore à tout propriétaire
dès lors que les terres sont situées dans certaines zones
protégées au titre de l’environnement (art. L411-27 du code
rural). Ces pratiques peuvent consister en la limitation ou
l’interdiction des intrants, la diversification de l’assolement,
l’adoption de techniques de travail du sol, ou de conduite
des cultures suivant le cahier des charges de l’agriculture
biologique.
La réforme est intéressante car elle ouvre la possibilité
pour les collectivités territoriales notamment de mettre
en œuvre une politique agro-environnementale locale.
Elles semblent s’emparer d’ailleurs de plus en plus de ce
nouvel outil, dans la mesure où il permet de s’affranchir
des principes du droit de la concurrence régissant les
aides publiques et qui interdisent souvent aux personnes
publiques d’indemniser les agriculteurs acceptant de gérer
écologiquement les terres agricoles (Caylet, 2009). De ce
point de vue, le droit rural privé offre une voie intéressante,
alternative aux paiements agro-environnementaux de la
PAC et ne présentant pas leurs faiblesses : garantie d’une
longévité plus grande des engagements, absence de
caractère « administratif » et trop rigide, et modalités de
contrôle sans doute plus efficaces.
Ce rapide tour d’horizon donne un aperçu de l’évolution
du rôle du droit dans les relations entre pratiques agricoles
et environnement. Mis au service dans un premier temps
d’une politique publique univoque, et si ce n’est aveugle
du moins affectée de myopie, il freine, voire sanctionne
les initiatives déviantes du modèle technico-économique
qu’il s’agissait de promouvoir. Dès lors que le contexte
change (objectifs politiques diversifiés et plus complexes,
présence d’autres acteurs, impératifs écologiques plus
pressants, « retour » aux mécanismes de marché), le droit
recouvre un rôle plus conforme à sa fonction normative de
reconnaissance et de protection de la diversité des valeurs
que les sociétés se donnent.
Isabelle Doussan, INRA CREDECO, F-06560 Valbonne,
France
[email protected]
Pour en savoir plus
Anvar S.L. 2007, Les indicateurs de biodiversité : de l’importance du contexte réglementaire, Le Courrier de l’Environnement
de l’INRA, 54, p. 9.
Caylet S. 2009, Conventions conclues entre collectivités publiques et agriculteurs en vue du développement par soutiens
publics incitatifs de pratiques favorisant une meilleure qualité des eaux, Etude juridique réalisée pour le compte de l’Agence
de l’eau Seine-Normandie.
Doussan I. 2006, De l’irruption du purin d’orties dans le champ du juridique, Droit de l’environnement, 144, 393-395.
Doussan I. 2007, La conditionnalité des aides agricoles : continuité ou innovation ? In Doussan I., Dubois J. (dir.) « Conservation
de la biodiversité et politique agricole commune de l’Union Européenne », La Documentation française, coll. Monde européen
et international, 2007, 179-193.
Doussan I. 2008, La biodiversité : une valeur (enfin) reconnue par le droit agricole, Revue Juridique de l’Environnement,
numéro spécial, 101-112.
Doussan I. 2009, Les services écologiques : un nouveau concept pour le droit de l’environnement ? In « La responsabilité
environnementale, prévention, imputation, réparation », Cans C. (dir.), Dalloz, Thèmes et Commentaires, 2009, 125-141.
Hermitte M.A., David V. 2000, Evaluation des risques et principe de précaution, Les Petites Affiches, 239, 13-38.
Groupe Polanyi 2008, La multifonctionnalité de l’agriculture, une dialectique entre marché et identité, Ed. Quae, 349 p.
Lorvellec L. 1988, Droit rural, Masson, coll. Droit, Sciences économiques.
Rosier B., Berlan J.P. 1989, Les nouvelles technologies agricoles comme production sociale, Economie Rurale, 192-193,
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Trebulle F.G. 2010, Les titres environnementaux. In « Les concepts émergents en droit des affaires » Le Dolley E. (éd.), LGDJ,
coll. Droit et Economie.
Les Dossiers de la RIDE (Revue Internationale de Droit Economique) 2010, Les nouveaux marchés de l’environnement,
n° 3.
Diffusion : Martine Champion, INRA SAE2 - Mission Publications, 65 Bd de Brandebourg - 94205 Ivry Cedex
Egalement disponible (au format pdf) sur le site : http://www.inra.fr/Internet/Departements/ESR/publications/iss/
Téléphone : 01 49 59 69 34 - Télécopie : 01 46 70 41 13
Dépôt légal : 3e trimestre 2011 - ISSN : 1778-4379 - Commission Paritaire n° 0108 B 06817
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