fiche pedagogique virtuelle la procedure legislative sommaire

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Fiche à jour au 19 octobre 2009
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Diplôme : Licence en droit, 2ème semestre
Matière : Droit constitutionnel
Web-tuteur : Valérie Pouchelon-Martel
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I.
LES SOURCES DE LA PROCEDURE LEGISLATIVE
3
A.
LA CONSTITUTION
3
B.
LES REGLEMENTS DES ASSEMBLEES
3
II.
Article 28 de la Constitution (extrait)
3
Article 61 de la Constitution (extrait)
3
L’INITIATIVE DE LA LOI
4
Alinéa 1 de l’article 39 de la Constitution
A.
PROPOSITION DE LOI PAR UN PARLEMENTAIRE
Article 40 de la Constitution
B.
PROJET DE LOI PAR LE GOUVERNEMENT
4
4
4
5
Alinéa 2 de l’article 39 de la Constitution
5
Article 69 de la Constitution
5
Date de création du document : année universitaire 2005/06
Consultez les autres fiches sur le site de la FDV : www.facdedroit-lyon3.com
2
Article 70 de la Constitution
III.
A.
LA DISCUSSION DE LA LOI
6
L’INSCRIPTION A L’ORDRE DU JOUR
6
Article 48 de la Constitution
B.
IV.
A.
B.
C.
6
LE TRAVAIL PREPARATOIRE AU SEIN DES COMMISSIONS
PARLEMENTAIRES
C.
6
7
Article 43 de la Constitution
7
LA DISCUSSION DE LA LOI
7
Article 42 de la Constitution
7
Article 31 de la Constitution
8
Article 33 de la Constitution
8
4° de l’article 91 du règlement de l’Assemblée Nationale
9
2° de l’article 44 du règlement du Sénat
9
3° de l’article 44 du règlement du Sénat
9
5° de l’article 44 du règlement du Sénat
10
L’ADOPTION DE LA LOI
LE DROIT D’AMENDEMENT
10
10
Alinéa 1 de l’article 44 de la Constitution
10
Alinéa 2 de l’article 44 de la Constitution
11
LES IRRECEVABILITES
11
Article 40 de la Constitution
11
LA NAVETTE PARLEMENTAIRE
12
Article 45 de la Constitution
12
D.
L’ADOPTION DEFINITIVE
13
E.
LES PROCEDURES PARTICULIERES D’ADOPTION DE LA LOI
14
Alinéa 3 de l’article 44 de la Constitution
V.
LA PROMULGATION DE LA LOI
Article 10 de la Constitution
VI.
LA SAISINE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
14
14
14
14
3
I. Les sources de la procédure législative
A. La Constitution
Les fondements de la procédure législative se trouvent dans la Constitution.
B. Les règlements des Assemblées
Un certain nombre de points de procédure sont prévus par les règlements
des Assemblées. Chaque chambre a adopté un règlement afin de régler
son fonctionnement.
Article 28 de la Constitution (extrait)
Les jours et les horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque
assemblée.
Article 61 de la Constitution (extrait)
Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi
mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et
les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application,
doivent être soumis au Conseil Constitutionnel qui se prononce sur leur
conformité à la Constitution.
L’existence de ces règlements est prévue par la Constitution de 1958.
Remarque : Sous les IIIème et IVème République, les chambres avaient
l’habitude de prendre de grande liberté en rédigeant leur règlement
mettant en place des procédures qui n’étaient pas prévues dans la
Constitution.
L’Assemblée nationale entreprit donc de recopier son ancien règlement
intérieur au début de la Vème République, ajoutant de fait des
procédures à la Constitution et remettant en cause l’esprit de
rationalisation régnant sur cette dernière. Le Conseil Constitutionnel
déclara cette première version non conforme à la Constitution, ce qui
obligea l’Assemblée à réécrire son règlement intérieur.
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II. L’initiative de la loi
Alinéa 1 de l’article 39 de la Constitution
L'initiative des lois appartient concurremment au Premier Ministre et aux membres
du Parlement.
A. Proposition de loi par un Parlementaire
Un sénateur ou un député fait une proposition de loi à titre individuel
préparée avec ses attachés parlementaires (= collaborateurs des
parlementaires l’aidant notamment en faisant des recherches pour lui ou
en rédigeant les textes qu’il proposera).
Mais :
Article 40 de la Constitution
Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont
pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution
des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.
Le pouvoir de proposition est limité puisqu’il ne peut porter atteinte
aux ressources financières.
Il s’agit d’une manifestation de la rationalisation parlementaire dans le
sens de l’encadrement des pouvoirs du Parlement.
Cette disposition est inspirée par la crainte de la démagogie électorale : il
s’agit d’éviter que les parlementaires ne dépensent de façon inconsidérée
les deniers publics.
La rédaction de la disposition est faite en des termes si larges qu’elle
peut aboutir à déclarer facilement l’irrecevabilité. En fait la plupart des
propositions de loi peuvent avoir des conséquences financières qui
indirectement peuvent créer des charges publiques.
Cependant, cette irrecevabilité financière a reçu une interprétation
limitée :
Le terme de « ressources » étant au pluriel, il est envisagé pour un impact
global sur les ressources publiques. Il est donc possible de compenser la
diminution d’une ressource et d’une dépense.
5
En revanche, en ce qui concerne les charges, il n’est pas possible de
compenser, il ne peut donc pas être créé une nouvelle taxation par
exemple.
Le contrôle de recevabilité est organisé par le règlement de chaque
Assemblée : l’irrecevabilité peut être invoquée à tout moment de la
procédure soit par le gouvernement soit par un autre parlementaire et
quand il y a une contestation, la commission des finances statue.
B. Projet de loi par le gouvernement
Alinéa 2 de l’article 39 de la Constitution
Les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil
d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées. Les projets de loi de
finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu
à l'Assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa de l'article 44, les projets
de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et les
projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de
France sont soumis en premier lieu au Sénat.
Le projet de loi est rédigé par l’administration du ministère concerné
(administration centrale). Les textes sont ainsi en général mieux rédigés
que les propositions de loi.
Le projet de loi fait l’objet d’un avis du Conseil d’Etat qui est un avis
obligatoire simple c’est-à-dire qu’il n’existe pas d’obligation pour le
gouvernement de suivre l’avis du Conseil d’Etat.
Article 69 de la Constitution
Le Conseil économique, social et environnemental, saisi par le Gouvernement,
donne son avis sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret ainsi que sur les
propositions de lois qui lui sont soumis.
Un membre du Conseil économique, social et environnemental peut être désigné
par celui-ci pour exposer devant les assemblées parlementaires l'avis du Conseil
sur les projets ou propositions qui lui ont été soumis.
Le Conseil économique, social et environnemental peut être saisi par voie de
pétition dans les conditions fixées par une loi organique. Après examen de la
pétition, il fait connaître au Gouvernement et au Parlement les suites qu'il propose
d'y donner.
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Article 70 de la Constitution
Le Conseil économique, social et environnemental peut être consulté par le
Gouvernement et le Parlement sur tout problème de caractère économique, social
ou environnemental. Le Gouvernement peut également le consulter sur les projets
de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances
publiques. Tout plan ou tout projet de loi de programmation à caractère
économique, social ou environnemental lui est soumis pour avis.
Le Conseil économique et social peut être consulté.
Le projet de loi est ensuite délibéré en Conseil des Ministres.
Le projet de loi est enfin déposé sur le bureau d’une des deux
Assemblées.
Le principe est que le gouvernement peut choisir la chambre (Assemblée
nationale ou Sénat) qui aura à connaitre du texte en premier.
Par exception, les projets de lois de finances sont obligatoirement
déposés à l’Assemblée nationale alors que les lois relatives aux
collectivités territoriales et instances représentatives des Français établis
hors de France sont soumis au Sénat.
III. La discussion de la loi
A. L’inscription à l’ordre du jour
Article 48 de la Constitution
Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du
jour est fixé par chaque assemblée.
Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l'ordre que
le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande
l'inscription à l'ordre du jour.
En outre, l'examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement
de la sécurité sociale et, sous réserve des dispositions de l'alinéa suivant, des textes
transmis par l'autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs
aux états de crise et des demandes d'autorisation visées à l'article 35 est, à la
demande du Gouvernement, inscrit à l'ordre du jour par priorité.
Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l'ordre fixé par
chaque assemblée au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des
politiques publiques.
Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque
assemblée à l'initiative des groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'à
celle des groupes minoritaires.
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Une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires
prévues à l'article 29, est réservée par priorité aux questions des membres du
Parlement et aux réponses du Gouvernement
Cet article, en vigueur depuis le 1er mars 2009, laisse une place plus
importante aux assemblées dans le choix de leurs ordres du jour.
Auparavant, celui-ci était fixé par le gouvernement en priorité et dans
l’ordre qu’il choisissait. Ce procédé faisait que 90% des lois étaient
d’origine gouvernementale.
B. Le travail préparatoire au sein des commissions
parlementaires
Article 43 de la Constitution
Les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à l'une des commissions
permanentes dont le nombre est limité à huit dans chaque assemblée.
À la demande du Gouvernement ou de l'assemblée qui en est saisie, les projets ou
propositions de loi sont envoyés pour examen à une commission spécialement
désignée à cet effet.
Il peut exister jusqu’à huit commission permanente depuis l’entrée en
vigueur de cet article le 1er mars 2009. La version antérieure en prévoyait
six.
Il existe une Commission des lois.
La composition de ces commissions reflète la composition de
l’assemblée (majorité/minorité).
C. La discussion de la loi
Discussion générale
La discussion a lieu sur l’ensemble du texte devant une des deux
Assemblées. Il s’agit d’une discussion explicative ne donnant pas lieu à
un vote.
Article 42 de la Constitution
La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte
adopté par la commission saisie en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le
texte dont l'assemblée a été saisie.
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Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des
projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale
porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté
par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre
assemblée.
La discussion en séance, en première lecture, d'un projet ou d'une proposition de loi
ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai
de six semaines après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde
assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa
transmission.
L'alinéa précédent ne s'applique pas si la procédure accélérée a été engagée dans
les conditions prévues à l'article 45. Il ne s'applique pas non plus aux projets de loi
de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets
relatifs aux états de crise.
Intervention
Le Gouvernement peut aller défendre son projet devant les assemblées
(Le Président de la République, quant à lui, traditionnellement, s’adresse
aux Chambres par le biais de message).
Article 31 de la Constitution
Les membres du Gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus
quand ils le demandent. Ils peuvent se faire assister par des commissaires du
Gouvernement.
Article 33 de la Constitution
Les séances des deux assemblées sont publiques. Le compte rendu intégral des
débats est publié au Journal officiel.
Chaque assemblée peut siéger en comité secret à la demande du Premier Ministre
ou d'un dixième de ses membres.
Le rapporteur de la commission présente les modifications que la
commission souhaite obtenir.
Un député de chaque groupe parlementaire donne son avis. Il s’agit
cependant d’une règle générale. Il arrive que plusieurs députés
interviennent.
Les incidents de procédure
L’exception d’irrecevabilité
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Cette motion de procédure tend à faire reconnaître à la Chambre que le
texte est contraire à la Constitution, donc qu’il doit être écarté pour cette
raison.
4° de l’article 91 du règlement de l’Assemblée Nationale
Il ne peut ensuite être mis en discussion et aux voix qu'une seule exception
d'irrecevabilité dont l'objet est de faire reconnaître que le texte proposé est
contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles et une seule question
préalable, dont l'objet est de faire décider qu'il n'y a pas lieu à délibérer. L'adoption
de l'une ou l'autre de ces propositions entraîne le rejet du texte à l'encontre duquel
elle a été soulevée. Dans la discussion de chacune d'elles, peuvent seuls intervenir
l'un des signataires pour une durée qui ne peut excéder une heure trente sauf
décision contraire de la Conférence des Présidents, le Gouvernement et le président
ou le rapporteur de la commission saisie au fond. Avant le vote, la parole est
accordée, pour cinq minutes, à un orateur de chaque groupe
2° de l’article 44 du règlement du Sénat
L'exception d'irrecevabilité dont l'objet est de faire reconnaître que le texte en
discussion, s'il n'est pas visé à l'article 45 ci-après, est contraire à une disposition
constitutionnelle, légale ou réglementaire et dont l'effet, en cas d'adoption, est
d'entraîner le rejet du texte à l'encontre duquel elle a été soulevée. Sauf lorsqu'elle
émane du Gouvernement ou de la commission saisie au fond, elle ne peut être
opposée qu'une fois au cours d'un même débat avant la discussion des articles. Le
vote sur l'exception d'irrecevabilité a lieu immédiatement après le débat limité
prévu à l'alinéa 8
La question préalable
Cette motion de procédure tend à faire reconnaître par la Chambre qu’il
ne faut pas délibérer car l’adoption du texte n’est pas opportune.
3° de l’article 44 du règlement du Sénat
La question préalable, dont l'objet est de faire décider soit que le Sénat s'oppose à
l'ensemble du texte, soit qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération. Elle ne
peut être posée qu'une fois au cours d'un même débat avant la discussion des
articles ou, lorsqu'elle émane de la commission saisie au fond ou du Gouvernement,
soit après l'audition du Gouvernement et des rapporteurs, soit avant la discussion
des articles, et, en tout état de cause, après la discussion d'une éventuelle exception
d'irrecevabilité portant sur l'ensemble du texte. Le vote sur la question préalable a
lieu immédiatement après le débat limité prévu à l'alinéa 8. Son adoption entraîne
le rejet du texte auquel elle s'applique
Voir aussi : 4° de l’article 91 du règlement de l’Assemblée Nationale (cidessus).
10
Renvoi en commission
Cette motion de procédure tend à faire reconnaître par la Chambre qu’il
doit faire l’objet d’un examen supplémentaire par la commission avant
de revenir à l’ordre du jour.
5° de l’article 44 du règlement du Sénat
Les motions tendant au renvoi à la commission de tout ou partie du texte en
discussion dont l'effet, en cas d'adoption, est de suspendre le débat jusqu'à
présentation d'un nouveau rapport par cette commission. Lorsqu'il s'agit d'un texte
inscrit par priorité à l'ordre du jour sur décision du Gouvernement, la commission
doit présenter ses conclusions au cours de la même séance, sauf accord du
Gouvernement. Une demande de renvoi en commission n'émanant ni du
Gouvernement ni de la commission saisie au fond est irrecevable lorsqu'un vote est
déjà intervenu sur une demande de renvoi portant sur l'ensemble du texte ;
Cependant, le nombre de motions de procédure reste limité à une par
session.
En fait, depuis 1958, ces procédures sont extrêmement rares. On ne
comptabilise qu’une seule exception d’irrecevabilité et deux questions
préalables.
IV. L’adoption de la loi
Le vote se fait article par article.
A. Le droit d’amendement
Chaque amendement proposé doit être ensuite voté.
Les titulaires
Alinéa 1 de l’article 44 de la Constitution
Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement. Ce droit
s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements
des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique.
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Les titulaires du droit d’amendement sont les parlementaires et les
membres du gouvernement.
Cependant ce sont avant tout les parlementaires qui l’utilisent.
En effet, le gouvernement usant du droit d’initiative, il n’a pas besoin
d’utiliser fréquemment le droit d’amendement. A l’inverse, les
parlementaires compensent l’absence du droit d’initiative par l’utilisation
de leur droit.
La portée du droit d’amendement
La portée du droit d’amendement est limitée par la Constitution :
Alinéa 2 de l’article 44 de la Constitution
Après l'ouverture du débat, le Gouvernement peut s'opposer à l'examen de tout
amendement qui n'a pas été antérieurement soumis à la commission.
Il est aussi limité par la jurisprudence du Conseil constitutionnel :
- Un amendement ne doit pas porter sur un objet qui serait sans rapport
avec celui du texte principal.
- Un amendement ne doit pas être d’une ampleur ou d’une importance
telle qu’il serait l’équivalent d’un texte principal.
Le Conseil constitutionnel crée des règles de recevabilité ex nihilo afin
de conserver le sens d’un amendement et d’éviter qu’un texte important
ne soit adopté en catimini alors qu’il devrait donner lieu à un véritable
projet (ou proposition) devant déclencher une discussion.
En outre, le droit d’amendement est très strictement encadré pour les
parlementaires par l’irrecevabilité prévue par l’article 40.
B. Les irrecevabilités
L’irrecevabilité financière
Article 40 de la Constitution
Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont
pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution
des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.
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On retrouve la même restriction en matière d’amendement qu’en
matière d’initiative.
L’irrecevabilité du fait du domaine de la loi
Celle-ci se dégage notamment de la lecture combinée des articles 34 et
37 de la Constitution.
Cf. fiche : Droit constitutionnel_Le règlement.
C. La navette parlementaire
Article 45 de la Constitution
Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux
assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. Sans préjudice
de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première
lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou
transmis.
Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une
proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou,
si le Gouvernement a décidé d'engager la procédure accélérée sans que les
Conférences des présidents s'y soient conjointement opposées, après une seule
lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre ou, pour une proposition de
loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de
provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un
texte sur les dispositions restant en discussion.
Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement
pour approbation aux deux assemblées. Aucun amendement n'est recevable sauf
accord du Gouvernement.
Si la commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte
n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le Gouvernement
peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée Nationale et par le Sénat,
demander à l'Assemblée Nationale de statuer définitivement. En ce cas, l'Assemblée
Nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le
dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des
amendements adoptés par le Sénat.
La Constitution exige que les deux chambres votent un texte identique.
En cas de divergence entre les deux chambres, le texte fait la navette. Il
va donc d’une assemblée à l’autre afin que les deux chambres se mettent
d’accord.
Dans le système antérieur à la Vème République, la navette durait tant
que les deux chambres ne s’étaient pas mises d’accord. La rationalisation
parlementaire qui préside l’esprit de la Vème République a conduit à des
options différentes afin de diminuer le temps de la discussion.
13
La navette classique
Seuls les articles faisant l’objet d’un désaccord entre les deux chambres
font la navette entre les deux afin de trouver une rédaction commune.
La commission mixte paritaire
En cas de désaccord persistant entre les deux chambres résultant soit de
deux lectures par chaque chambre, soit d’une seule si les Conférences
des présidents ne se sont pas opposées à la décision du Gouvernement
d’engager la procédure accélée, la Commission mixte paritaire peut être
réunie.
Le premier ministre a, comme depuis le 1er mars 2009 les présidents des
deux assemblées parlementaires en ce qui concerne les propositions de
lois, la faculté de convoquer cette commission mais s’ils ne le font pas, le
texte n’est pas adopté. En pratique le recours à la Commission mixte
paritaire a donc toujours lieu.
La commission mixte paritaire comprend autant de sénateurs que de
députés.
Elle a pour but de trouver un texte de compromis.
Quand ce compromis est trouvé, il est proposé à chaque chambre afin
qu’elle l’adopte. Il s’agit là encore d’une faculté appartenant au
Gouvernement.
En cas de désaccord persistant, le Gouvernement peut rompre l’égalité
entre les deux chambres et donner le dernier mot à l’Assemblée
Nationale.
Cette faculté est largement utilisée car elle permet d’aller plus vite.
Environ la moitié des textes donnent lieu à la réunion de la
Commission mixte paritaire qui a toujours réussi à proposer un texte de
compromis. Il s’agit là de l’intérêt des parlementaires car à tout moment
le Gouvernement peut décider de retirer le texte.
D. L’adoption définitive
Le texte doit être voté dans les mêmes termes par les deux assemblées.
14
E. Les procédures particulières d’adoption de la loi
La procédure étant relativement longue et lourde, il existe plusieurs
possibilités d’aller plus vite.
Le vote bloqué
Alinéa 3 de l’article 44 de la Constitution
Si le Gouvernement le demande, l'assemblée saisie se prononce par un seul vote sur
tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés
ou acceptés par le Gouvernement.
L’engagement de la responsabilité du gouvernement
Cf. fiche : Droit constitutionnel_Article 49 alinéa 3 de la Constitution
V. La promulgation de la loi
Article 10 de la Constitution
Le Président de la République promulgue les lois dans les quinze jours qui suivent
la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée.
Il peut, avant l'expiration de ce délai, demander au Parlement une nouvelle
délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération ne
peut être refusée.
VI. La saisine du Conseil constitutionnel
Cf. fiche : Droit
constitutionnel
constitutionnel_Les
compétences
du
Conseil
15
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