Henry Michel CRUCIS - Gestion et Finances Publiques

l’état garant des collectivités locales
Henry Michel CRUCIS
Professeur des universités, professeur à la Faculté de droit et des sciences politiques de l’université de Nantes
et membre de l’équipe de recherche Droit et changement social (UMR-CNRS),
enseigne les finances publiques à différents niveaux de formation et de recherche,
licence, master et préparation aux concours administratifs
L’évolution des contrôles de l’Etat sur les finances locales
Objectivation - Complexification - Responsabilisation
ontribuant à assurer l’équilibre toujours fragile entre l’Etat indivisible et la République décentralisée,
le contrôle financier de l’Etat sur les collectivités locales évolue constamment (1). Si le « système
contrôleur étatique » reste structurellement inchangé depuis 1982 (2), la question se pose cependant de savoir comment il évolue actuellement compte tenu de l’accélération et de l’importance
des innovations en matière de gestion et de finances locales (3) : informatisation des systèmes de gestion,
nouvelles instructions financières, nouveau cycle décentralisateur et plus grande liberté financière locale
(art. C. 72-2) depuis 2003, forte influence de la LOLF et des nouvelles valeurs managériales, impact de la
crise actuelle faisant peser des risques financiers importants sur les acteurs publics (4)...
C
Cette décennie 2000 est marquée schématiquement par trois grandes dynamiques des contrôles financiers étatiques sur les collectivités locales (5) : d’abord, l’objectivation des contrôles encore et toujours
plus en quête de vérité sur la gestion financière locale ; ensuite, la complexification tant en ce qui
concerne l’initiative et l’organisation des contrôles que leur contenu ; enfin, la responsabilisation des
acteurs, en attente d’une refonte de la responsabilité juridique des gestionnaires locaux.
L’on s’aperçoit d’ailleurs que ces dynamiques correspondent... au temps qui passe : l’objectivation
confirme le passé ; la complexification brouille le présent ; la responsabilisation espère en l’avenir.
OBJECTIVATION
DES CONTRÔLES
Comme toujours, la finalité principale des contrôles consiste avant
tout à rechercher et vérifier l’exactitude d’une situation financière, ce que la comptabilité désigne par la trilogie régularité,
sincérité, fidélité (art. C. 47-2, al. 2).
Cette objectivation est actuellement forte sur deux fronts de
contrôle, fiers chacun de leur parangon : l’objectivité des instruments financiers principalement comptables couronnée par la
certification ; l’objectivisme juridique dans l’exercice du contrôle
de la légalité financière locale par le juge, couronné par le
contrôle de la transaction administrative.
L’objectivité financière et comptable
Expression financière de la politique conduite par la majorité et
son exécutif, le budget est l’acte fondamental de la collectivité,
auquel de nombreux instruments techniques sont mis à disposition, à commencer par la comptabilité : « La comptabilité n’est
que le contrôle du budget », disait Jean Fourastié (6). Le rappel
de ces évidences (souvent perdues de vue) est indispensable
pour saisir l’importance de la dynamique incessante de l’objectivité financière. En dehors d’initiatives propres aux collectivités
(v. infra) et des experts (7), par exemple pour la notation (8),
la dynamique d’objectivation financière est le plus souvent
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à l’initiative de l’Etat compétent en matière financière, budgétaire, comptable nonobstant le principe de libre administration (9).
(1) Henry Michel Crucis, « Droit des contrôles financiers des collectivités territoriales » : Le Moniteur 1998, 750 pages - Jean Cathelineau, Le contrôle des finances
communales en France : LGDJ, bibl. science financière, 1963, 221 pages - Roland
Maspétiol et Pierre Laroque, « La tutelle administrative » : Sirey 1930, 402 pages - Sur
la mesure de l’efficacité des contrôles, Antoinette Hastings-Marchadier (dir.), La
performance des contrôles de l’Etat sur les collectivités locales (colloque Nantes
juin 2009) : LGDJ, à paraître - Contrôle de l’efficacité et efficacité du contrôle :
congrès EURORAI, 23-24 novembre 1998, 290 pages.
(2) Tous contrôles confondus, le spectre des contrôles financiers locaux est le suivant : contrôle démocratique par les administrés et les assemblées délibérantes ;
contrôle par l’information et la transparence financières ; contrôles techniques principalement comptables ; contrôle de régularité financière exercé par le comptable
local ; contrôle de la légalité financière par le représentant de l’Etat ; les trois
contrôles exercés par les chambres régionales des comptes (jugement des comptabilités publiques locales, examen des gestions locales, contrôle budgétaire) ;
contrôle de légalité et engagement de responsabilité patrimoniale par le juge
administratif ; contrôles et sanctions répressives par le juge pénal et la Cour de
discipline budgétaire et financière (CDBF) sans oublier la gestion de fait.
(3) Luc Saïdj, « L’évolution des finances locales au cours des vingt dernières années
- quelles cohérences ? » : RF fin. publ. nº 87, 2004, p. 147-155.
(4) V. Henry Michel Crucis et Jean-Pierre Sabio, « Budget des communes » : Jurisclasseur des collectivités territoriales, fasc. 140, 2009 - On se permet de citer notre
« tribune libre » : « 8 mois - 8 lois ! » : RF fin. publ. nº 107, 2009, p. 339-340.
(5) Pour un aperçu de début de période : B. Levallois, « L’évolution du contrôle
financier des administrations locales » : RF fin. publ. nº 79, 2002, p. 111-119. Ces
dynamiques correspondent aux grandes caractéristiques des contrôles : v. A. Barilari, Les contrôles financiers, comptables, administratifs et juridictionnels des finances
publiques : LGDJ, Systèmes, 2003, 180 pages - F. Mordacq, La réforme de l’Etat par
l’audit : LGDJ, Systèmes, 2009, 209 pages - F.-J. Fabre, Le contrôle des finances
publiques : PUF, 1968, 204 pages.
(6) J. Fourastié, La comptabilité : PUF, Que sais-je ? 1943, p. 34 - V. L’importance
des systèmes de contrôle dans la réussite des réformes comptables des Etats :
ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, journées
Bercy septembre 2008, 33 pages - J.-L. Chan, « Dix principes pour la comptabilité
publique » : La Revue du Trésor 2007, p. 752-757 - Colloque Bercy sur la comptabilité
publique, septembre 2006 : La Revue du Trésor 2007, p. 107-116.
(Suite des notes page suivante)
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l’état garant des collectivités locales
Commencés au plan local avec la M 14 des années 1990, et
au-delà des mises à jour des instructions comptables une fois l’an,
des efforts incessants sont entrepris pour améliorer la qualité de
l’information financière : amortissements, provisions, droits
constatés, comptabilité et autorisation d’engagement, nomenclature fonctionnelle et par nature... En 2005, un train de mesures
procède encore à des améliorations commandées par la « qualité comptable » (10), et d’autres mesures sont adoptées pendant
la période : fonction comptable, organisation des services du
Trésor avec la mise en place récente des services déconcentrés
de la DGFiP, communication et information financière locales à
l’initiative de Bercy (11), mise en place en 2008 de la commission
consultative d’évaluation des normes (12).
Se dégageant de l’ensemble, la maîtrise des risques constitue une
préoccupation majeure partagée par toutes les administrations
publiques (13). Tandis que les juridictions financières se penchent
de façon très attentive sur la fiabilité des comptes locaux (14),
l’administration des Finances et ses services du Trésor, conjointement avec les services de l’Intérieur, perfectionnent en 2001 le
réseau d’alerte mis en place en 1993 (15). Et cette structure
d’alerte mène enquête depuis 2008 sur les problèmes de financement et de refinancement des collectivités locales par suite de
découvertes d’emprunts à risques (16).
D’autres dynamiques sont en bonne marche, telles que la consolidation et l’agrégation financières (17) ou encore le rapprochement des budgets et des comptes dans un objectif de meilleure
lisibilité, notamment en fusionnant le compte de gestion et le
compte administratif en un compte financier local (18).
Dernier avatar en date, le projet de certification des comptes
locaux (19) envisage d’appliquer aux comptes locaux une procédure qui se généralise progressivement au secteur public (Etat,
hôpitaux, universités). Déjà, les comptes de gestion « sont certifiés
exacts dans leurs résultats par les trésoriers-payeurs généraux
avant d’être soumis au vote des organes délibérants... » (20). Justifiée, la procédure de certification des comptes locaux est liée
étroitement à l’ensemble du dispositif de jugement et d’apurement des comptes locaux ainsi que de responsabilité du comptable public local (v. « Responsabilité des contrôles »).
L’objectivisme juridique et juridictionnel
Le droit connaît bien l’objectivisme, « l’objectivisme juridique » (21)
dont l’importance résulte de la dynamique de « juridicisation » qui
ne se dément pas en particulier dans le secteur de la gestion
publique à l’origine de celui que l’on appelle le risque juridique.
Parmi tous les juges contrôleurs des gestions locales, le juge administratif est le juge de droit commun qui met en jeu la responsabilité
des acteurs (v. « Responsabilisation des contrôles ») et procède au
contrôle des actes financiers au moyen du contentieux objectif de
la légalité. Confirmant la « loi de Laferrière » de la corrélation entre
le développement de la décentralisation et le développement du
contrôle du juge (22), les exemples y sont toujours innombrables.
Outre les voies de droit habituelles et accueillantes (23), le contrôle
des transactions administratives est l’illustration la plus typique de
« l’objectivisme juridictionnel », du contrôle du juge sur un instrument qui en principe a pour objet de... l’en dispenser.
Acte juridique par lequel les parties conviennent de terminer une
contestation née ou de prévenir une contestation à naître
(Code civil, art. 2052), la transaction est de plus en plus utilisée
dont le contrôle fait passer du subjectivisme de la volonté
contractuelle à l’objectivisme du contrôle juridictionnel. En 2002,
le Conseil d’Etat crée de façon toute prétorienne une nouvelle
voie de droit, l’homologation de la transaction (24). Saisi d’une
demande d’homologation, il vérifie la régularité de la transaction,
en particulier qu’elle ne méconnaît pas les règles de la comptabilité publique et qu’elle ne constitue pas une libéralité. Devant
régler autrement le conflit, la transaction est paradoxalement
récupérée par le juge qui surveille le respect du droit applicable.
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Le contentieux important (25) appelle vigilance et prudence de
la part des acteurs locaux dans l’utilisation de cet instrument
contractuel.
(Suite des notes de la page précédente)
(7) Ex. les travaux de G. Gilbert et A. Guengant notamment en matière de péréquation financière locale - V. encore M. Klopfer, « Gestion financière des collectivités locales » : Le Moniteur, 4e éd., 2005.
(8) V. Montmaur, « La notation : une approche internationale de l’information financière des collectivités locales » : RF fin. publ. nº 71, 2000, p. 59-70 - V. Montmaur,
« Les collectivités locales françaises : une nouvelle gouvernance à inventer. Rapport
Standard and Poor’s » : La Revue du Trésor 2007, p. 991-994 - G. Terrien, « Les
évolutions de la notation financière des collectivités territoriales » : JCP A 2007, 2049
- N. Painvin, « La notation financière des collectivités locales », BJCL 2006, nº 10,
p. 702-707 - Attribuée par l’Agence de notation, « la note plus ou moins élevée
reflète la solvabilité et le risque de l’émetteur » (C. comptes, Les concours publics
aux établissements de crédit : Rapport thématique, juin 2009, 135 pages, glossaire).
(9) Henry Michel Crucis, « L’autonomie financière des collectivités territoriales en
question » in : M. Long (dir.), Egalité et services publics territoriaux : LGDJ, 2005,
211 pages, spéc. p. 89-109 - H. Blöchliger et D. King, « Les pouvoirs budgétaires des
administrations infranationales : une autonomie en trompe-l’œil » : Rev. économique
de l’OCDE nº 43, 2006, p. 177-217.
(10) J.-J. François, « La qualité comptable : une opportunité pour les comptables
publics » : La Revue du Trésor 2000, p. 739-744 - Durées d’amortissement, régime
des provisions, articulation entre compte administratif et budget de l’année,
annexes budgétaires, autorisations d’engagement... (ordonnance nº 2005-1207 du
26 août 2005 et décrets nos 2005-1661 et 1662 du 27 décembre 2005).
(11) Respectivement : deux décrets de 2003 nº 2003-187 du 5 mars sur la production
des comptes de gestion et nº 2003-301 du 2 avril pour la liste des pièces justificatives
des dépenses locales (CGCT, annexe à D. 1617-19) - Le décret nº 2009-707 du 16 juin
2009, spéc. art. 1er assigne aux directions départementales des finances publiques
la mission notamment de « gestion financière et comptable des collectivités territoriales et de leurs établissements » ce qui comporte le contrôle de régularité imparti
aux comptables publics locaux - V. les deux sites : www.impots.gouv.fr et surtout
www.colloc.bercy.gouv.fr permettant d’obtenir de multiples informations financières y compris individualisées sur les collectivités locales.
(12) CGCT, art. L. 1211-4-2 et R. 1213-1 et s. ; circulaire du 22 septembre 2008 (JO
du 23 septembre 2008).
(13) V. Guide d’analyse et de regroupement des risques à l’intention des collectivités locales (Minefi, version 2004, 71 p., spéc. p. 11) : « Constitue un risque toute
situation ou tout événement relatifs à un satellite ou partenaire, susceptibles d’avoir
un effet significatif sur la situation financière de la collectivité ainsi que sur la marge
de manœuvre dont elle dispose ».
(14) P. Hernu, « Fiabilité des comptes et évaluation de la performance » : La Revue
du Trésor 2008, p. 42-49 - C. Descheemaeker, « La fiabilité des comptes des collectivités territoriales » : RLCT nº 2, 2005, p. 5-8 - Cour des comptes, La fiabilité des
comptes des collectivités territoriales : Rapport public annuel, 2005, p. 493-532 D. Lamarque et G. Miller, « Les chambres régionales des comptes et la fiabilité des
comptes locaux » : AJDA 2003, p. 1708-1714.
(15) Sur la base d’une analyse financière à base d’indicateurs (coefficient d’autofinancement courant et de mobilisation du potentiel fiscal, ratios de surendettement
et de rigidité des charges), la collectivité pourra être mise en surveillance par décision conjointe du préfet et du trésorier-payeur général - Ex. : les communes de
Noisy-le-Sec en juin 2008 (www.noisylesec.fr) et de Grigny (Le Monde, 27 août 2009).
(16) V. aussi M. Klopfer, « Produits bancaires structurés : mesure du risque et comptabilisation » : Gestion et Finances publiques 2009, p. 48-53 - C. comptes, Les risques
pris par les collectivités territoriales et les établissements publics locaux : Rapport
public annuel 2009, spéc. p. 252-280.
(17) V. les travaux de W. Gilles, en particulier « Les transformations du principe de
l’unité budgétaire dans le système financier public contemporain » : Dalloz 2007 B. Blondet, « L’analyse des risques : une prestation innovante qui participe à la
démarche de consolidation des comptes dans le secteur public local » : La Revue
du Trésor 2007, p. 478-483 - Pour l’agrégation, C. Huyghe, « L’agrégation territorialisée » : Gestion et Finances publiques 2009, p. 405-410 - D. Rousseau et C. Huyghe,
« Une vision élargie de la situation financière des collectivités locales grâce aux
nouvelles prestations d’analyse proposée par le Trésor public » : La Revue du Trésor
2005, p. 521-525 - V. les travaux de la DGCP au ministère des Finances en 2006, par
exemple Guide méthodologique - L’agrégation des données comptables et financières sur un territoire donné : septembre 2006, 17 pages et 136 pages (2 versions).
(18) J.-L. Girardi, « La convergence des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales » : La Revue du Trésor 2007, p. 117-120 - V. question
parlementaire nº 24754 de P. Briand et rép. min. au JO Ass. Nat., 7 octobre 2008,
p. 8583.
(19) M. Portal et S. Heintz, « De la certification des comptes de l’Etat à la certification
des comptes des collectivités, les enjeux » : RLCT nº 46, 2009, p. 62-65 - D. Carassus,
« La certification des comptes des collectivités locales : enjeux et pertinence de
l’application du modèle lolfique » : RF fin. publ. nº 107, 2009, p. 167-191 - M.-P. Prat,
« Le problème de la certification des comptes des collectivités locales - Un rôle
nouveau pour les chambres régionales des comptes » : RF fin. publ. nº 107, 2009,
p. 193-202.
(20) Décret nº 2003-187 du 5 mars 2003 relatif à la production des comptes de
gestion des comptables des collectivités locales et établissements publics locaux,
art. 1er.
(21) Jean Hauser, Objectivisme et subjectivisme dans l’acte juridique : LGDJ, 1971,
340 pages - P. Malaurie, L’ordre public et le contrat : thèse, Paris, 1951.
(22) « Les progrès que les idées de la décentralisation sont vraisemblablement
appelées à réaliser en France ne pourraient que donner une nouvelle importance
au rôle de la juridiction administrative » (E. Laferrière, Traité de la juridiction administrative : Berger-Levrault, 2e éd., 1896, préface, p. VII).
(23) L’inscription au budget d’un crédit de paiement (CE, 18 juin 2008 Syndicat
général de l’éducation nationale CFDT du Bas-Rhin : Dr. adm. 2008, comm. 117)
tout comme le refus de l’administration de relever un créancier de la prescription
sont susceptibles de recours (CAA Marseille, 7 mars 2006, nº 02MA00382, Gigant) et
le Code (CGCT, art. L. 1617-5) « ne soumet pas la recevabilité de l’action dont
dispose un débiteur pour contester un titre exécutoire à un recours préalable obligatoire » (CE, 24 juin 2009, Communauté d’agglomération de Bourges : AJDA 2009,
p. 1279). Et les voies sont nombreuses qui vont de l’autorisation de plaider devenue
désormais traditionnelle (CE, 9 novembre 2007, Commune de Puttelange-aux-Lacs :
BJCL 2008, nº 3, p. 215, concl. L. Derepas et obs. B.P.) à la nomination d’un expert
pour résoudre des questions financières complexes et même pour tenter de concilier les parties (CE, 11 février 2005, Organisme de gestion du cours du Sacré-Cœur :
Rec. CE, p. 65 ; AJDA 2005, p. 652, chron. C. Landais et F. Lenica).
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l’état garant des collectivités locales
Pour le reste, le juge administratif continue d’intervenir dans tous
les secteurs de la gestion locale : contrôle de la dépense et de
la recette, de leur sincérité... (26), contrôle des modes de gestion (27), contrôle de la vie démocratique locale, depuis l’information des élus jusqu’au vote du budget (28), sans oublier la
jurisprudence protectrice des droits des administrés en matière
d’information, de transparence et de communication financières (29), exigées par la complexification des finances locales
et de leurs contrôles.
COMPLEXIFICATION DES CONTRÔLES
Depuis plusieurs années, les repères de plusieurs contrôles étatiques sur les finances locales se brouillent tant en ce qui concerne
le contenu même des contrôles qu’en ce qui concerne les
acteurs, les collectivités et l’Etat participant de façon très imbriquée aux contrôles financiers locaux. Bref, la complexité du
contenu des contrôles se double d’une complication de leur
organisation (30).
La complexité du contenu des contrôles
Les frontières qui séparent certains mécanismes de régulation de
la gestion locale sont devenues poreuses. Ce brouillage correspond à la recherche du meilleur système : contrôle financier,
contrôle interne, contrôle de gestion, examen de la gestion, audit
interne, conseil financier et de gestion, évaluation de la performance, PIFC (Public Internal Financial Control), analyse des risques... (31). Sans verser dans l’amalgame, il n’empêche que ce
désordre (qui n’est pas spécifique d’ailleurs aux seuls contrôles
financiers, non plus qu’aux seuls contrôles des finances locales,
et encore moins aux seuls contrôles des finances locales par l’Etat)
correspond à l’évolution même de la gestion publique qui
accorde une place essentielle aux valeurs managériales comme
il était déjà annoncé (ou dénoncé) dans les années 1970-1980 :
« Le contrôle sous-tend l’ensemble du processus de management. Il se présente essentiellement comme un instrument de
mesure des écarts entre les résultats atteints et les résultats
attendus, dont l’objet n’est plus la sanction, mais la réorientation
de l’action dans le sens initialement souhaité. Tant dans sa finalité
que dans ses modalités, ce contrôle de gestion diffère donc profondément du contrôle de régularité traditionnel » (32).
Illustration importante, les contrôles financiers exercés par le Trésor
se reconfigurent progressivement en même temps et parce
qu’apparaît « la réingénierie » (33) des procédures financières. En
effet, le rôle du comptable est de moins en moins de procéder
au contrôle classique de la régularité financière des opérations
de dépenses et de recettes, et devient de plus en plus un contrôle
hiérarchisé et partenarial avec l’ordonnateur (34). Et les missions
de conseil, de prospective, d’analyse des risques (v. ci-dessus) et
de soutenabilité budgétaire deviennent essentielles (35).
De son côté, le contrôle de légalité confirme également son
assouplissement vers le conseil par le développement des observations préfectorales tandis que la loi du 13 août 2004 a modifié
dans le même sens son régime juridique (36).
Et que dire alors des audits organiques et de plus en plus thématiques menés par les juridictions financières où la « recommandation » (37) et ses suites se glissent dans l’interstice séparant le
conseil et l’ordre ?
D’ailleurs, à propos des juridictions financières, la définition législative en 2001 de l’examen de la gestion par les chambres régionales des comptes est un bon exemple de la perméabilité des
notions et significative du souhait du législateur de vouloir borner
les ardeurs de la juridiction financière en évitant qu’elle ne verse
dans un contrôle trop largement entendu (38). Et certains
d’estimer que l’examen de la gestion a évolué ou doit évoluer
vers l’évaluation des politiques publiques locales (39).
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Prenant de plus en plus de poids et de place, l’évaluation des
politiques publiques, l’évaluation de la performance locale illustrent bien le mélange des genres, méthode de contrôle autant
(Suite des notes de la page précédente)
(24) CE, ass., Avis, 6 décembre 2002, Syndicat intercommunal des établissements
du second cycle du second degré de l’Haÿ-les-Roses : Rec. CE, p. 433 ; RFD adm.
2003, p. 291, concl. G. Le Chatelier, note B. Pacteau ; JCP A 2002, 1340, note F. Linditch ; AJDA 2003, p. 280, chron. ; BJCP nº 26, 2003, p. 54, concl. Le Chatelier, obs.
R.S. ; Dr. adm. 2003, comm. 20, Etude 8 F. Sabiani.
(25) Quelques exemples récents de contentieux portant sur des aspects financiers
de transactions intéressant des collectivités et établissements locaux : TA Versailles,
11 décembre 2008, Société Bouygues bâtiment Ile-de-France c/ Commune
d’Etampes : AJDA 2009, p. 726 - CE, ass., 11 juillet 2008, Société Krupp Hazemag :
RFD adm. 2008, p. 951, concl. B. Dacosta, note B. Pacteau ; Dr. adm. 2008, comm.
nos 116 et 137, note F. Melleray ; AJDA 2008, p. 1588, chron. Geffray et Liéber ;
Juris-Data nº 2008-073855 - TA Versailles, 16 mai 2008, Commune d’Issy-les-Moulineaux : AJDA 2008, p. 1556 - CAA Marseille, 4 février 2008, Association de défense
des contribuables de Vence : Juris-Data nº 2008-366484.
(26) Sur le contrôle de la dépense locale où l’objectivité du contrôle... est parfois
discutable v. Henry Michel Crucis et Jean-Pierre Sabio, « Budget des communes » :
Juris-Classeur Collectivités territoriales, précité - Ex. de contrôle de recette fiscale :
CE, 13 juillet 2007, Société Antona SA : Rec. CE, tables, p. 714 ; Juris-Data
nº 2007-072158 ; AJDA 2007, p. 1441, pour le versement transport - Sur le contrôle
de la recette tarifaire, v. Henry Michel Crucis, « Liberté et politique tarifaires des
collectivités locales » in M. Bouvier (dir.), Réforme des finances publiques, démocratie et bonne gouvernance : 1re université de printemps des finances publiques,
LGDJ, 2004, 400 pages, spéc. p. 205-211 - Ex. Cass. com., 17 juin 2008, Société des
vedettes interîles vendéennes, nº 05-17-566 : AJDA 2008, p. 2314, chron. S. Nicinski Sur la sincérité budgétaire, ex. CE, 4 juin 2007, Géniteau c/ Commune de SaintPalais-sur-Mer : Rec. CE, p. 231 ; AJDA 2007, p. 1878, note G. Dugueperoux ; Dr. adm.
2007, comm. 112 et 134, note E. Glaser ; RGCT nº 43, 2008, p. 75, concl. Glaser ;
Juris-Data nº 2007-071967.
(27) CE, sect., 6 avril 2007, Commune d’Aix-en-Provence : Rec. CE, p. 155 ; Juris-Data
nº 2007-071735 ; JCP A 2007, nº 2111, note M. Karpenschif ; nº 2125, note F. Linditch ;
nº 2128, note J.-M. Pontier ; RFD adm. 2007, p. 812, concl. F. Seners ; Dr. adm. 2007,
comm. nº 95, note M. Blazex et S. Blazy ; BJCP 2007, p. 283, concl. AJDA 2007, p. 1020,
chron. F. Lénica et J. Boucher ; RD publ. 2007, p. 1367 ; RGCT nº 41, 2007, p. 209,
note C. Mondou ; D. 2007, chron. 2617, note G. Clamour ; Juris-Associations nº 367,
2007, p. 17, note S. Pugeault.
(28) Ex. CAA Bordeaux, 6 mai 2008, Commune de Biarritz et société auxiliaire de
parcs : AJDA 2008, p. 1556 - TA Nice, 10 novembre 2006, Antoine Di Iorio c/
Commune La Valette du Var : La Revue du Trésor 2007, p. 484, concl. F. Dieu TA Nice, 24 mai 2006, De Canson et autres c/ Préfet du Var et commune Londeles-Maures : RGCT nº 40, 2007, p. 135, concl. F. Dieu ; La Revue du Trésor 2006,
p. 706, note F. Dieu.
(29) Ex. : CE, 29 avril 2002, Ullmann : Rec. CE, p. 156 ; Dr. adm. 2003, comm. nº 100,
note D.P. ; AJDA 2002, p. 691, note P. Raimbault, compétence législative en matière
de communication des documents administratifs - CE, 19 mai 2004, Commune de
Vincly : AJDA 2004, p. 1767, note S. Hul, pour le contrôle de la décision de tenir la
séance à huis-clos.
(30) Est complexe (de complecti : embrasser) ce qui contient plusieurs parties ou
plusieurs éléments ; est compliqué (de complicare : plier ensemble) ce qui est difficile à démêler, à comprendre - V. Edgar Morin, « Au-delà de la complication, la
complexité » (1974) in : Science avec conscience, Fayard, 1982.
(31) P. Lubek, « Concepts et définitions : contrôle interne, contrôle de gestion, audit
interne » : La Revue du Trésor 2007, p. 747-751 - « Les nouveaux instruments de gestion
des collectivités territoriales » : RF fin. publ. nº 95, 2006, 191 pages avec 14 contributions dont 3 sur l’évaluation, 3 sur le contrôle de gestion... - C. comptes, Les
évolutions du pilotage et du contrôle de la gestion des collectivités locales : Rapport
public annuel 2009, spéc. p. 281 et s., avec la définition de l’audit, du contrôle
interne, du contrôle de gestion, de l’évaluation - V. aussi « Le PIFC » : La Revue du
Trésor 2007, p. 1055-1099 avec 15 contributions.
(32) J. Chevallier et D. Lochak, « Rationalité juridique et rationalité managériale » :
RF Administration publique 1982, nº 24, p. 53-94, spéc. p. 70-75 - P. Lalumière,
Finances publiques : Colin, 1973, spéc. p. 481 et 492.
(33) J.-L. Brenner, « La réingénierie des procédures d’exécution des dépenses et des
recettes locales » : La Revue du Trésor 2007, p. 997-1001.
(34) Justifié jusqu’à aujourd’hui pour permettre au comptable local d’exercer son
contrôle en toute indépendance vis-à-vis de l’ordonnateur, les turbulences et
remise en question du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables
ne datent pas d’aujourd’hui : La Gazette, 5-18 juin 1989, p. 77 - D. Medori, « Faut-il
brûler les comptables publics locaux ? » : La Lettre du cadre territorial, 15 novembre
2001 et les réponses (1er février 2002).
(35) V. Henry Michel Crucis, Finances publiques : Montchrestien, coll. Focus, 2009 Ex. Prospective : l’avenir, mode d’emploi : 4es assises de la fonction financière, du
contrôle de gestion et de l’évaluation des politiques publiques des collectivités
territoriales, in : La Revue du Trésor 2000, p. 23-27.
(36) V. les 19e et 20e Rapports sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités
locales et des établissements publics locaux pour 2001-2003 et 2004-2006
(www.dgcl.gouv.fr) - J.-F. Brisson, « Le contrôle de légalité dans la loi du 13 août
2004 - A la recherche des illusions perdues » : AJDA 2005, p. 126-132.
(37) Les rapports d’observations des chambres régionales des comptes n’ont pas
d’effet de droit et ne font pas grief (Henry Michel Crucis, « L’appréciation des
compétences non juridictionnelles du juge financier par le Conseil d’Etat » : RF fin.
publ. nº 70, 2000, p. 149-157 - CE, sect., avis, 15 juillet 2004, Chabert : Rec. CE, p. 339 ;
RFD adm. 2004, p. 884, concl. F. Lamy ; AJDA 2004, p. 1705, chron. C. Landais et
F. Lenica).
(38) « L’examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport
aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante. L’opportunité de ces objectifs ne
peut faire l’objet d’observations » (C. jur. fin., art. L. 211-8 issu de la loi nº 2001-1248
du 21 décembre 2001). La seconde phrase est aussi importante que la première,
les élus et gestionnaires locaux ayant reproché à la juridiction financière de
contrôler parfois les objectifs et choix politiques des collectivités.
(39) R. Hertzog, « L’évaluation, fonction d’avenir des Chambres régionales des
comptes » in : G. Orsoni et A. Pichon (dir.), Les chambres régionales et territoriales
des comptes, XXe anniversaire : LGDJ, 2004, p. 189-209 - J.-L. Gousseau, « Les chambres régionales des comptes et l’évaluation des politiques publiques locales » : La
Revue du Trésor 2008, p. 17-22.
941
l’état garant des collectivités locales
que méthode de gestion (40). Et elle n’est plus du contrôle-surveillance lorsqu’elle est utilisée ex ante, pour prendre la décision,
certains estimant même de façon générale que l’évaluation des
politiques publiques n’est pas du contrôle, confirmant ainsi une
période toute faite de trouble conceptuel, la malléabilité des
instruments contribuant à leur succès... ou à leur faiblesse. De
surcroît, lorsque l’évaluation est utilisée pour contrôler les gestions
locales, elle l’est tout autant par l’Etat que par les gestionnaires
locaux eux-mêmes, résultat de cette autre évolution consistant
pour certains contrôles financiers à « glisser » de plus en plus de
l’Etat vers les collectivités elles-mêmes.
La complication
dans l’organisation des contrôles
Dynamique fortement corrélée avec la précédente, les contrôleurs se coordonnent et se concertent. Outre la concertation de
ses propres contrôleurs entre eux (41), l’on voit de plus en plus
l’Etat tour à tour inciter les collectivités à contrôler elles-mêmes
leur gestion financière et également inviter les mêmes collectivités
locales à s’associer à lui dans l’exercice de ses propres contrôles.
Cette double dynamique d’incitation et d’invitation s’explique
par la conjonction de plusieurs phénomènes rapidement évoqués ici (42) : « mélange des contrôles » (v. ci-dessus) ; influence
de la LOLF appelant application et amplification de ses innovations au profit de la gestion locale (43) ; globalisation des finances
publiques incitant l’ensemble des administrations publiques à plus
de concertation ; incitation des juridictions financières au développement de contrôles internes aux collectivités (44) ; évolution
de la fonction du comptable davantage associé que contrôleur
externe de la gestion (v. ci-dessus).
La première conséquence de ce contexte est le développement
des contrôles partenariaux illustrés par le contrôle partenarial du
comptable avec l’ordonnateur (45). Sur le plan réglementaire, la
concertation devient de principe entre l’Etat et les gestionnaires
locaux telle qu’elle commençât d’ailleurs dès 1990 pour mettre
en place la M 14 entrée en vigueur en 1997 ; ce qui est également
le cas pour les instruction M 52 et M 71. En s’éloignant un peu du
contrôle strictement dit, les plus belles réalisations récentes de ces
concertations sont constituées par les conférences annuelles des
finances publiques (sans pour autant aboutir à un pacte de stabilité interne) ou encore la confection du Guide pratique pour
une démarche d’amélioration globale et progressive de la gestion publique locale (46).
L’autre conséquence du contexte actuel est le développement
assez considérable des contrôles internes propres aux collectivités
elles-mêmes, en tout cas pour les plus importantes. Conséquence
et expression de la liberté de gestion, les collectivités optent pour
les systèmes de contrôle qui leur paraissent les plus aptes à
répondre à leur attente : soit un contrôle interne (47) où l’accent
est mis le plus souvent sur la démarche et le pilotage de la performance (48), soit un appel à consultant extérieur à la collectivité
et à l’Etat lui-même (49).
Finalement, ce brouillage des contrôles financiers locaux reflète
le couplage de la liberté et de la responsabilité, l’octroi de la
première appelant le développement de la seconde y compris
au plan juridique.
RESPONSABILISATION DES CONTRÔLES
Ciment de la vie sociale, la responsabilité est d’abord l’obligation
de respecter la liberté d’autrui, sanctionnée par la réparation du
dommage subi ; on reconnaît la responsabilité civile ou patrimoniale (50). Mais son expression ne s’arrête pas là. Outre la distinction entre la « charge de faire » (« responsabilité aller ») et la
« décharge de droit » (« responsabilité retour »), l’encadrement
juridique ne développe pas moins de sept régimes en matière de
finances publiques : aux quatre régimes de droit commun
942
(responsabilités politique, civile, pénale, disciplinaire) s’ajoutent
les responsabilités personnelle et pécuniaire, répressive de la Cour
de discipline budgétaire et financière (CDBF) et la gestion de fait,
« mixte » des deux précédentes. Et ces différents mécanismes de
responsabilité sont des contrôles d’une façon ou d’une autre,
étant en principe confiés aux juges, en quoi l’on rejoint l’Etat qui
a le monopole de la justice.
Les responsabilités participant du contrôle des finances locales
sont importantes et concernent les deux acteurs, contrôleur et
contrôlé, autrement dit Etat, collectivités locales et gestionnaires.
Dynamique d’autant plus forte qu’elle cherche schématiquement (51) à répondre à deux questions : quelles obligations de
contrôle pour l’Etat et quelles sanctions pour les contrôlés ?
La responsabilité de l’Etat-contrôleur :
quelles obligations ?
Le contrôle étatique des collectivités locales est une obligation
constitutionnelle confiée au représentant de l’Etat (art. C. 72, dernier al.) appuyé par le juge administratif pour le contrôle de légalité et par les chambres régionales des comptes pour le contrôle
budgétaire. Indépendants du préfet, d’autres contrôles sont tout
aussi obligatoires : par les comptables directs du Trésor ayant
qualité de comptables principaux des collectivités, par les chambres régionales des comptes pour le jugement des comptes et
l’examen de la gestion, et par l’ensemble des juridictions administrative, civile et pénale.
En réalité, ces obligations sont toutes relatives car, le plus souvent,
le contrôleur apprécie très librement l’opportunité de contrôler
comme l’illustre la jurisprudence Brasseur pour le contrôle de la
(40) D. Lamarque, L’évaluation des politiques publiques locales : LGDJ, Systèmes,
2004, 215 pages - L. Djezzar et C. Gateau-Leblanc, « Evaluation des politiques publiques - contribution à l’élaboration d’un guide » : La Gazette des communes, cahier
détaché nº 2-26, 1940, 30 juin 2008, p. 195-258 - Rappelons sommairement que
l’évaluation des politiques publiques consiste à mesurer les moyens utilisés et les
résultats atteints au regard des objectifs fixés par les décideurs ; voilà la trilogie des
3 E, contrôle de l’économie, de l’efficacité, de l’efficience.
(41) Concertation entre contrôle de légalité, juridiction administrative, services du
Trésor, chambre régionale des comptes, juge pénal, constituant des pôles de
contrôle, une mutualisation des compétences - Ex. rencontre de cinq préfectures,
de la chambre régionale des comptes (CRC), de la cour administrative d’appel et
du tribunal administratif le 28 septembre 2008 à la CRC des Pays de la Loire sur le
thème « contrôle de légalité et contrôle budgétaire ».
(42) Attention à l’artefact consistant à attribuer à l’évolution des contrôles ce qui
provient en réalité d’une meilleure connaissance des contrôles internes grâce aux
progrès de l’information et en particulier des sites internet des collectivités qui permettent d’en connaître l’existence et le contenu.
(43) Ex. F. Iannucci, « Comptabilité locale et LOLF » : Gestion et Finances publiques
2009, p. 39-42 - « LOLF et collectivités locales » : RF fin. publ. nº 107, 2009, 233 p. avec
17 contributions - Stéphanie Flizot, « LOLF et amélioration de la performance de la
gestion publique locale » : La Revue du Trésor 2007, p. 690-694 - R. Rousselle, « La
LOLF et les collectivités locales » : La Revue du Trésor 2008, p. 233-239 - Serge Huteau,
« Faut-il une LOLF locale ? » : RGCT nº 40, 2007, p. 111-133 - Evelyne Lande, « Améliorer
la gestion locale - L’impact de la LOLF sur le secteur local » : ACL 2006, La gouvernance territoriale : éd. CNRS, 2006, p. 41 - Henry Michel Crucis, « Budget des collectivités territoriales » : Juris-Classeur Collectivités territoriales, fasc. 139, 2009.
(44) C. comptes, Les évolutions du pilotage et du contrôle de la gestion des collectivités locales : Rapport public annuel 2009, précité. - C. comptes, Les défaillances des procédures internes dans le secteur local : Rapport public annuel 1999,
spéc. p. 637-40.
(45) B. Margeault, « La rénovation du contrôle de la dépense publique locale » : La
Revue du Trésor 2008, p. 134-139.
(46) Ministère du Budget, 2007, 170 pages ; www.colloc.bercy.gouv.fr - Il comporte
30 actions réparties en 5 axes.
(47) V. C. Maurel, « Les pratiques du contrôle de gestion face aux évolutions organisationnelles des conseils généraux » : Politiques et management public, vol. 25,
nº 2, juin 2007 - J.-N. Chauvey, « L’intérêt du Balanced Scorecard dans l’évolution
des modes de contrôle et d’évaluation des départements français » : Politiques et
management public, vol. 24, nº 2, juin 2006, p. 69-90 - Ex. : Paris et son Inspection
générale pour l’audit, en 2008, de la concession du stade de Roland-Garros.
(48) Ex. : R. Rousselle, « La mise en place des démarches de performance dans les
collectivités locales - Un guide pratique » : La Revue du Trésor 2008, p. 39-41 Performance et management stratégique : colloque OPPALE, ville de Nantes,
AFIGESE, universté de Nantes, 27 juin 2008.
(49) Ex. : l’audit budgétaire et financier de la ville de Paris en 2001 ou encore la ville
de Noisy-le-Sec audité par un consultant extérieur diligenté par la ville : précité On devra être vigilant sur ces formules (tout comme d’ailleurs pour les contrôles
internes) dans la mesure où le contrôleur risque de ne pas disposer de toute l’indépendance nécessaire vis-à-vis de la collectivité locale.
(50) Article 1382 du Code civil - Le principe de responsabilité résulte de l’article 4
de la Déclaration des droits de l’homme (v. Cons. const. nº 2007-556 DC, 16 août
2007 - Cons. const. nº 82-144 DC, 22 octobre 1982).
(51) La distinction obligation - sanction est fragile ; en effet, la simple existence de
la sanction peut créer l’obligation ; où l’on reconnaît la dissuasion (v. Jean Rivero,
Sur l’effet dissuasif de la sanction juridique : Mélanges Pierre Raynaud, Dalloz-Sirey,
1985, spéc. p. 675-685).
No 11 - Novembre 2009 -
l’état garant des collectivités locales
légalité (52) ou encore l’examen de la gestion par les chambres
des comptes et, de façon plus générale, le refus de principe du
juge administratif de contrôler les décisions des corps d’inspection
de diligenter ou non des contrôles (53).
Ce « pouvoir d’opportunité du contrôle » (on allait écrire « des
poursuites ») n’est cependant pas absolu. L’exemple type est bien
entendu le contrôle réglementairement obligatoire de la régularité
financière exercé par le comptable public local (54) dont la responsabilité personnelle et pécuniaire reste engagée classiquement
sur la base de la loi nº 63-156 du 23 février 1963 alors même que sa
mission est désormais moins « contrôlante » (v. ci-dessus « Complexification des contrôles ») et que le régime juridique de sa responsabilité est progressivement assoupli par le législateur : prescription
plus courte, absence de débet en cas de force majeure... (55).
Les contrôles des juridictions financières peuvent également
engager leur responsabilité pour faute lourde ou pour faute
simple (56), notamment pour les recommandations formulées dans
les rapports d’observations définitives des chambres régionales des
comptes (57), ce qui rejoint la question classique de la responsabilité d’organismes (par exemple des établissements de crédit)
donnant... de mauvais conseils à l’origine d’un préjudice (58).
Pour les autres contrôleurs, l’on sait que leur carence peut engager
la responsabilité de l’Etat en principe en cas de faute lourde, le
juge appliquant ici classiquement la jurisprudence administrative
de la responsabilité de la tutelle (59), qu’il s’agisse du contrôle
budgétaire, du contrôle de la légalité (60) ou encore de l’exécution des décisions de justice, comme l’illustre en 2005 l’affaire
importante Campoloro – Commune de Santa-Maria-Poggio (61).
Cette dernière décision précise en outre que la responsabilité sans
faute de l’Etat peut également être engagée en cas d’abstention
légale de l’Etat causant un préjudice anormal et spécial.
De surcroît, dans cette même espèce, la Cour européenne des
droits de l’homme (62) a engagé la responsabilité de l’Etat en
raison de la durée anormalement longue de la procédure juridictionnelle au regard de la Convention européenne des droits de
l’homme (art. 6, § 1) : commencée en 1985, cette affaire a duré
plus de vingt ans !
En outre, les contrôleurs doivent avoir les moyens de leur responsabilité. Toujours dans le même domaine de l’inexécution de décisions de justice par la collectivité, le juge administratif estime que
le préfet peut procéder à la réalisation de biens de la collectivité
pour permettre d’honorer la créance (affaire précitée Campoloro – Santa-Maria-Poggio) sans aller cependant jusqu’à lui permettre de réquisitionner le comptable local, du moins en l’instant (63). En revanche, en l’état du droit, l’Etat contrôleur n’est
pas le garant financier en dernier ressort des collectivités
locales (64). En effet, il n’appartient pas au contrôleur de supporter toute la responsabilité des dommages éventuellement
subis à raison de problèmes financiers locaux aggravés par la
carence du contrôle étatique : les contrôlés doivent supporter au
minimum la « franchise de responsabilité » (R. Chapus).
La responsabilité des gestionnaires locaux :
quelles sanctions ?
Trop ou pas assez de responsabilités pour les gestionnaires locaux
qui doivent répondre de leur gestion et des contrôles afférents ?
La « casuistique » propose les deux réponses. Ici, un certain
contrôle budgétaire souffre de ne pouvoir faire plus pour remédier
ou sanctionner des agissements de gestion (65). Là, le dispositif
est puissant et permet à un administré dûment autorisé par la
juridiction administrative de porter plainte au nom d’une association à raison d’agissements présumés frauduleux du maire, président de l’association, laquelle d’ailleurs se trouve être transparente, le préjudice étant donc causé à la commune (66) !
Bilan en demi-teinte et solidité inégale pour les « sept piliers » de
la responsabilité en matière de finances publiques ! Autant les
expressions éthique, philosophique, managériale, juridique de la
responsabilité paraissent relativement bien assises dans leur
- No 11 - Novembre 2009
appréhension globale (67), autant les responsabilités afférentes
aux finances publiques prêtent à critiques récurrentes pour en
souligner les limites y compris au plan local (68) et pour appeler
à la réforme, à « l’autre réforme » (69). Et ceci avec un fort
contraste entre la clarté du diagnostic et l’obscurité de la
thérapeutique !
Côté diagnostic, et pour s’en tenir à l’essentiel, les cinq raisons
essentielles de l’insatisfaction sont connues : insuffisante responsabilité des ordonnateurs et des gestionnaires politiques (70) ;
pénalisation de la gestion publique depuis les années 1990 (71) ;
nécessité pour la responsabilité d’accompagner la « réforme
(52) CE, sect., 25 janvier 1991, Brasseur : Rec. CE, p. 23, concl. B. Stirn.
(53) TA Paris, ord. du 22 octobre 2001, Fuerxer : Dr. adm. 2002, comm. nº 262, note
X. Prétot - V. cependant le contrôle restreint exercé par le juge administratif en ce
qui concerne la commission bancaire et le conseil de la concurrence (CE,
30 décembre 2002, Mme de Rimonteil de Lombares : AJDA 2003, p. 902, note
P. Blanc - CE, sect., 5 novembre 2003, Société Interbrew : Dr. adm. 2004, comm.
nº 4, note M. Bazex et S. Blazy).
(54) V. Henry Michel Crucis, « Le contrôle de la régularité juridique » : RFD adm. 1992,
p. 730-748 - Remarquons que certains textes commencent à assouplir le contrôle
de la dépense par le comptable (décret nº 2008-619 du 27 juin 2008, pour les
universités).
(55) V. lois nº 2008-1091 du 28 octobre 2008, article 32 et 33 et nº 2006-1771 du
30 décembre 2006, art. 146.
(56) V. CAA Paris, 11 juin 2008, Arnaud X : D. 2008, 2981, note S. Petit, pour la Cour
des comptes.
(57) V. la responsabilité de l’Etat engagée en réparation du préjudice causé par
une recommandation de la Commission de la sécurité des consommateurs : CE,
sect., 31 mars 2003, Ministre de l’Economie, des Finances et de l’Industrie c/ SA
Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm : Rec. CE, p. 159 ; RFD adm. 2003, p. 1185,
concl. D. Chauvaux.
(58) CE, 2 mars 2007, Société Banque française commerciale de l’océan Indien :
RGCT nº 42, 2007, p. 296, note U. Ngampo-Obélé-Bélé, en l’espèce pas d’imprudence commise par la société SBFCOI dans une affaire de cession de créance et
de délivrance de faux certificats administratifs.
(59) F. Moderne, « Responsabilité de la puissance publique et contrôle prudentiel
des entreprises du secteur financier » in : Mélanges Paul Amselek, Bruylant, 2005,
p. 593-614 - Y. Gaudemet, « La responsabilité de l’administration du fait de ses
activités de contrôle » in : Gouverner, administrer, juger, Liber amicorum Jean
Waline : Dalloz, 2002, p. 561-574.
(60) CAA Marseille, 15 avril 2009, SIVOM Cinarca Liamone : AJDA 2009, p. 1546,
concl. E. Paix - CE, 6 octobre 2000, Ministre de l’Intérieur c/ Commune de SaintFlorent et autres : Rec. CE, p. 395.
(61) CE, sect., 18 novembre 2005, Société fermière de Campoloro et autres : Rec.
CE, p. 515 ; Juris-Data nº 2005-069227 ; AJDA 2006, p. 137, chron. C. Landais et
F. Lenica ; RFD adm. 2006, note P. Bon ; Dr. adm. 2006, comm. nº 33, note C. Guettier ; JCP A 2005, 1387, concl. Boulouis ; LPA nº 81, 2006, p. 9, obs. F. Melleray ; RGCT
nº 39, 2007, p. 68, chron. ; La Revue du Trésor 2006, p. 331, Etude P. Mouzet ; BJCL
2006, p. 43, concl. et obs. L. Touvet ; P. Cassia, « La contrainte au paiement d’une
somme d’argent en cas d’inexécution d’une décision juridictionnelle par une collectivité territoriale » : AJDA 2007, p. 1218-1226 - V. aussi C. comptes, La commune
de Santa-Maria-Poggio (Haute-Corse) : Rapport public annuel 2007, p. 571-592.
(62) CEDH, 26 septembre 2006, Société de gestion du port de Campoloro et société
fermière de Campoloro c/ France : La Revue du Trésor 2007, p. 587, note P. Mouzet.
(63) TA Versailles, 11 décembre 2008, Montravers : JCP A 2009, comm. 2100, note
L. Erstein.
(64) Mais, en pratique, il peut décider discrétionnairement d’aider financièrement
une collectivité dont, par exemple, un contrôle budgétaire aura laissé apparaître
de graves difficultés financières ; sur tous ces points, v. Henry Michel Crucis, « L’Etat
garant financier des collectivités locales » in : J. Buisson et X. Cabannes (dir.), La
sécurité financière et l’Etat (colloque Paris V, février 2004) : L’Harmattan, 2004,
200 pages, spéc. p. 105-127.
(65) « Sans aller jusqu’à rétablir une tutelle a priori, il conviendrait (...) envisager la
possibilité d’engager la responsabilité propre de l’ordonnateur en cas de manquement grave dans l’exécution d’une procédure de redressement pouvant menacer
le fonctionnement de la collectivité et affecter durablement la situation de la population concernée » : C. comptes, Les limites des procédures de contrôle budgétaire
des collectivités territoriales : le cas de la commune de Pont-Saint-Esprit (Gard) :
Rapport public annuel 2009, p. 347-362 - La chambre régionale des comptes de
l’endroit a rendu un rapport d’observations définitives en mars 2008 et 16 avis budgétaires en deux ans (février 2007 - avril 2009) ! Sur cette affaire, Le Monde du
19 septembre 2008.
(66) CE, 23 mai 2001, Commune de Fenouillet c/ Pascaud : Collectivités-Intercommunalité 2001, comm. nº 186, note J. Moreau.
(67) V. le lien classique éthique et finances : Colloque Le Monde, Ethique et Finances
(novembre 1989) : Le Monde des 12-13 novembre et 15 novembre 1989 ; B. Oppetit,
Ethique et vie des affaires : Mél. A. Colomer, Litec, 1993, p. 319-333 ; L. Saïdj, Ethique
et dépenses publiques : Colloque Alger, 27-29 mars 2007, Ethique de l’islam et
économie de marché.
(68) Ludovic Ayrault, « Evolution de la responsabilité des gestionnaires locaux » in :
Michel Raséra (dir.), La responsabilité du gestionnaire public local : PURennes, L’Univers des normes, 2008, 284 pages, spéc. p. 63-72.
(69) Colloque organisé par la Cour des comptes (5-6 avril 2005) ; les Actes sont parus
à l’AJDA et à la RF fin. publ. : P. Séguin et H. Gisserot, « Finances publiques et
responsabilité : un colloque pour l’autre réforme » : AJDA 2005, p. 689 et p. 696-722 ;
RF fin. publ. nº 92, 2005, p. 7-264 - C. Descheemaeker, « Colloque des 5 et 6 avril
2005 » : La Revue du Trésor 2005, p. 347-350.
(70) Les choses ont-elles véritablement changé depuis 1900 : « Il y a eu nombre de
propositions pour combler l’insuffisance du contrôle exercé à l’égard des ordonnateurs ; mais aucune n’a abouti jusqu’alors » (C. de Selle de Beauchamp, De la
responsabilité des ordonnateurs des finances de l’Etat : éd. Larose, 1900, p. 163).
(71) V. par ex. R. de Castelnau, « Les implications du droit pénal sur le comportement
des acteurs locaux » in : J.-B. Auby et B. Faure (dir.), Les collectivités locales et le
droit - Les mutations actuelles (colloque, Pau, les 24-25 juin 1999) : Dalloz, 2001,
287 p., spéc. p. 131-166.
943
l’état garant des collectivités locales
lolfienne » de la gestion publique (colloque de la Cour des
comptes, précité) ; mécanismes vieillots des responsabilités mises
en œuvre par les juridictions financières.
En revanche, la responsabilité civile échappe à juste titre aux
foudres actuelles et on ne voit pas que la responsabilité disciplinaire administrative, jeu du pouvoir hiérarchique, puisse être réactivée d’une manière ou d’une autre.
Ce sont surtout les responsabilités financières dont les « tares » sont
dénoncées : « Aujourd’hui, ce régime est à la fois inéquitable et
inefficace. Inéquitable en ce qu’il fait peser théoriquement une
responsabilité lourde sur les comptables alors que les ordonnateurs échappent à la juridiction de la Cour et des CRC. Il y a bien
une Cour de discipline budgétaire et financière, mais son champ
de compétence et son activité restent très limités et apparaissent
en grande partie inadaptés aux nouveaux enjeux de la gestion
publique (locale comme nationale d’ailleurs). Le système est également inefficace car les rares sanctions prononcées par les juridictions financières contre les comptables font quasi systématiquement l’objet d’une remise gracieuse par le ministre en charge
des Comptes publics » (72).
Côté thérapeutique, la réforme concerne donc les responsabilités
mises en œuvre par les juridictions financières et, en lien avec
celles-ci, les responsabilités politique et pénale. Au titre de la responsabilité pénale, le constat est clair que les gestionnaires ne
doivent pas être trop « agacés » dans leur action quotidienne par
le risque pénal (73). Certains proposent de basculer des délits
financiers du juge pénal à la future juridiction disciplinaire
financière.
944
Pour les trois responsabilités financières (la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, la responsabilité
répressive de la CDBF, la gestion de fait), aucune autre solution
ne nous paraît concevable que la réorganisation globale et
complète en fusionnant les trois régimes vieillots et... désuets pour
mettre en place un régime de responsabilité originale applicable
à tous les gestionnaires de fonds publics qui, le cas échéant, verront leur responsabilité engagée devant un organisme (juridictionnel ou non) associé à la Cour des comptes et aux chambres
régionales des comptes. Tout conduit à cette refonte : l’urgence,
l’opportunité, la transparence, l’égalité... (74).
Dans l’espoir d’améliorer la vertu régulatrice de la responsabilité,
gardons finalement à l’esprit que c’est surtout le contrôle et la
responsabilité politiques qui sont et doivent rester les instruments
essentiels au service de la démocratie locale (comme nationale
d’ailleurs) trop souvent victime des assauts des forces obscures
du tyran et de l’ignorance.
(72) P. Séguin, Une nouvelle gouvernance pour les collectivités territoriales : université de la fonction publique territoriale, Aix-en-Provence, 4 juin 2009.
(73) La décennie 2000 confirme la place importante du risque pénal, toujours présent dans le paysage de la gestion locale, en particulier les atteintes à la probité :
v. Le baromètre de l’Observatoire 2009 : SMACL, 2009, 29 pages.
(74) Henry Michel Crucis, « L’article 47-2 de la Constitution, la réforme de la Cour
des comptes et la responsabilité des gestionnaires de fonds publics » : AJDA 2009,
p. 1407-1410 - Henry Michel Crucis, « Faute de gestion locale et Cour de discipline
budgétaire et financière : le temps de la réforme ? » in : Michel Raséra (dir.), La
responsabilité du gestionnaire public local : PURennes, L’Univers des normes, 2008,
préc., spéc. p. 243-261.
No 11 - Novembre 2009 -