des outils pratiques

Structure, inteRelations , Sens making
( SRS ) : Evacuation , Vade Mecum
Rapport
Par
Prof. Dr. Jacques J – M., Verdin V. MA.
L. Pinganaud , M Sc., M. Latiers, MA., S. Luc, M Sc. et Prof. Dr. J – L
Wybo
Septembre 2009
Table des matières
__
Avertissement général
Remerciements
Introduction
1 ) Partie théorique
Modèle SRS et contingence
2 ) Méthodologie ( rappel )
2.1 ) Méthodologie générale
2.2 ) Méthodologie spéciale
2.3 ) La collecte de données
3 ) Travail empirique : Les cas et exercices
3.1 ) Avertissement
3.2 ) Les cas
Cas 1 Katrina
Cas 2 City 2
Cas 3 La Loire
Cas 4 Antwerpen
Autres cas sur des aspects spécifiques
ERGO
3.3 ) Exercice de validation du nouveau SRS : PERWEX
4 ) Interprétation
5 ) Le Vade Mecum
6) Validation
6.1 VADEX
6.2 Confrontations
Bibliographie
Avertissement général
Marcheur, ce sont tes traces
ce chemin, et rien de plus ;
Marcheur, il n'y a pas de chemin,
Le chemin se construit en marchant.
En marchant se construit le chemin,…
Antonio Machado, Chant XXIX Proverbios y cantarès,
Campos de Castilla, 1917.
Nous souhaitons dans cet avertissement revenir sur certains points de
méthodologie inhérent à notre position épistémologique d’ une part ainsi qu’ au
choix de notre dispositif de recherche par ailleurs . Nous traiterons cependant
ces deux aspects sous la même argumentation. Notre position épistémologique
comme
annoncée dans
notre
premier
rapport
(décembre
2008)
est
‘constructiviste’, notre dispositif de recherche s’inscrit dans l’utilisation de
méthodes de recherche qualitative. En quelque sorte ces choix sont contraignant
pour le déroulement de la recherche. En matière de recherche scientifique et
pour faire bref on ‘oppose’ ( nous préférons ‘ complémente ‘ ) généralement les
approches dites qualitatives aux approches dites quantitatives , de même on
oppose les positions épistémologiques ‘ constructivistes – interprétativistes’ aux
positions ‘ positivistes ‘ . En soi cela pourrait n’ être qu’ une question de
spécialistes en philosophie des sciences et en méthodologie de la recherche, ces
questions sont cependant pertinentes si l’ on veux s’ assurer des la validité
scientifique des recherches et résultats et à cela toute notre équipe est
parfaitement bien rodé , c’ est bien vrai . Cependant cette distinction, qui n’est
pas une véritable opposition, mais des modes de recherche fort souvent
complémentaires, présente des implications évidentes et fortes pour nos travaux.
Si les épistémologies positivistes souvent accompagnées de méthodologies
quantitatives recommandent un processus ( démarche ) linéaire de recherche (
une étape du processus de recherche suivant une autre étape lorsque cette
dernière est épuisée ) , quand le chercheur mobilise une épistémologie
constructiviste et des méthodes qualitatives , le processus est différant et non
linéaire , le chercheur construit petit à petit des interprétations qui ne sont
épuisées que lorsque la recherche est finie .
Ceci à pour notre recherche les conséquences suivantes :
• La recherche a progressé, en utilisant une métaphore, un peu comme on
construit un puzzle, une pièce après une autre l’image apparaît, le sens
surgit …
• C’est la raison pour laquelle, en restant dans l’esprit général de la
recherche, nous avons été amené à faire évoluer certains aspects liés à la
collecte de données et par conséquent cela peut avoir eut des
répercussions sur le planning (certaines activités ont été déplacées dans le
temps, d’autres activités non envisagées au début ont été réalisées, tout
ceci pour les besoins de notre recherche)
• Ceci , même si ceci est le rapport final , il n’ est pas encore final , il sera
complété de la validation du Vade –Mecum lors de l’ exercice VADEX et
d’ une traduction néerlandaise du Vade – Mecum ( disponible dans la
toute dernière version prévue pour mi octobre )
• Le texte est parfois rédigé de manière segmenté , il est cependant
parfaitement lisible dans sa continuité
• La bibliographie n’ est pas encore unifiée
Remerciements
Nous tenons à remercier toutes les personnes qui ont accepté de participer à
cette étude , elles sont nombreuses et par conséquent ne peuvent être remerciées
individuellement , elles se reconnaîtrons cependant : interviewés , CGCCR ,
comité d’ accompagnement , personnes relais dans les provinces , communes ,
disciplines , relecteurs , traductrice , experts ou acteurs dans les exercices, les
autres et notamment nos étudiants et doctorants belges et français , …. qui ont
acceptés ou maniés la camera , l’ enregistreur , le carnet de laboratoire ou leur
plume et ordinateur ,….
Introduction
L’objet de ce rapport final de nos travaux est de présenter les résultats finaux
de ce travail de recherche appliquée. Le rapport comporte comme annoncé, deux
grandes parties indissociables. Tout d’ abord un
construction
d’un cadre conceptuel
travail théorique de
aboutit appelé ci-dessous le modèle ,
ensuite un travail empirique basé sur des études de cas et enfin un VadeMecum en deux parties. Les cas portent sur des évacuations dont il faut
mentionner que leurs ampleurs sont variées. Ainsi nous avons étudié le cas du
cyclone Katrina en Louisiane aussi le cas de la Loire qui sont des cas d’
évacuations de grande tailles, les cas de City 2 et celui d’ Antwerpen sont des
cas plus restreints. Enfin un Vade – Mecum pratique a été rédigé sur base d’ une
fort large littérature , des cas et des interviews administrés . Par ailleurs : 1 nous avons, avec la collaboration d’ étudiants réalisés une série d’ interviews
portant sur des situations particulières d’ évacuation ( demandé par le comité d’
accompagnement ) , 2 - nous avons participés aux journées de visite de l’ équipe
d’ ASTON BUSINESS SCHOOL , comme interviewé et nous avons assistés et
récoltés tous les interviews . 3 – nous avons collecté avec quatre de nos
chercheurs des données vidéo lors de l’exercice PERWEX (afin de valider le
nouveau modèle SRS ) les 13 mars 2009 pour l’ exercice et le 23 avril pour le
debreifing , 4 – nous avons participé à l’ exercice TUNEX le 5 mai 2009 , et
pour finir nous organiserons un exercice appelé VADEX en septembre afin de
valider sur le terrain le Vade Mecum , nous avons par ailleurs validé le Vade
Mecum en le confrontant à l’ expertise de plusieurs experts de terrain .
1 - Partie théorique :
Modèle SRS et contingence
Une question de regard sur l’organisation en général
L’objectif de ce texte est de mettre en exergue, sur base d’un cadre conceptuel
original, les questions soulevées par ce qu’on appelle le changement
organisationnel. Le concept de changement organisationnel Ce cadre conceptuel
intègre deux dimensions dans l’analyse organisationnelle dans le contexte des
évacuations 1 : « celle des structures dans lesquelles prennent place les jeux des
acteurs, celle des relations entre acteurs qui mettent en action ces structures
contribuant par leurs jeux à les faire évoluer vers de nouvelles donnes
organisationnelles. Cette dimension prend également en compte les principes de
légitimité par lesquels les acteurs justifient leurs jeux et les ordres construits. »2.
L’intérêt de ce cadre conceptuel est de trouver un équilibre entre une perspective
mécanique, structuro-fonctionnaliste et une perspective qui, tout en prenant en
compte ces contraintes d’ordre structurel, intègre les acteurs avec leurs intérêts
propres et la manière dont ils participent à la mise en action de cette structure
ainsi que le sens qu’ils vont y trouver ou qu'ils vont lui donner.
A ce titre et concernant les évacuations , telle perspective consiste à considérer
que leur organisation consiste a prendre en compte et pour paraphraser notre
propre définition : des structures ( dans le cas des inondations, les lieux, la
division du travail au travers des disciplines , les plans , les temporalités , la
logistiques et les équipements ) dans lesquelles prennent place les jeux des
acteurs ( ici les décideurs , les intervenants , les impliqués ) , celle des relations
entre acteurs ( decideurs , intervenants , impliqués ) qui mettent en action ces
1 Nous tenons à remercier Johan Tirtiaux pour sa participation à la collecte des données empiriques utilisées dans le cadre de
cette étude.
2
De Vos A., Lobet-Maris Cl, Rousseau A., (2002), « From coordination to loyalty. Developing a constructivist perpsective
on organisational and technological changes », InterfacultyTechnology Assessment Cell (CITA), Univesity of Namur, p. 3
structures contribuant par leurs jeux à les faire évoluer vers de nouvelles
donnes organisationnelles ( ici vers les buts que se sont assignés les autorités
publiques en relation avec le contenu de l’ A.R. ) . Cette dimension prend
également en compte les principes de légitimité par lesquels les acteurs
justifient leurs jeux et les ordres construits ( ici les enjeux , le sens que les
différents acteurs donnent à leurs actions ). »3. Les différentes études et terrains
que nous avons réalisés ( liste ) nous indique que pour comprendre et concevoir
des organisations performantes , il s’ agit de prendre en considération plus que la
vision traditionnelle de l’ organisation . La littérature en science des
organisations et en psychologie des organisations aborde ces thèmes depuis
plusieurs années. Nous parcourant ci après les différentes tentatives envisagées
par les recherche. Nos travaux de plus nous portent à affirmer que de manière
générale la coordination joue un rôle prépondérant et ce n’ est pas étonnant en
particulier dans les situations de ruptures .
Cette perspective est dite constructiviste4 en ce sens qu’elle prend en
considération la dualité des structures qui sont à la fois des produits et des
processus, c’est-à-dire en d’autres termes, contraintes pour l’action en même
temps que construites par elle. Ainsi, « …Dans une perspective constructiviste,
les réalités sociales sont appréhendées comme des constructions historiques et
quotidiennes des acteurs individuels et collectifs »5. Cette perspective s'attache
donc à cerner la production et la reproduction permanente des réalités sociales
dans l'interaction entre les personnes6.
Dans ce premier chapitre, nous nous proposons de caractériser ces différentes
dimensions qui sont autant de niveaux d’analyse en présentant succinctement les
conceptions de l’organisation qui y préside ainsi que les principaux concepts
analytiques qui y sont attachés. Nous privilégions une présentation ciblée sur les
concepts mobilisés dans le cadre de cette recherche à une présentation
exhaustive des référentiels théoriques en question.
Ce cadre conceptuel comme dit supra consiste à considérer qu’une organisation
n’est pas que une structure objective et qui consiste en ce qui est prescrit et
objectivable (on peut en effet objectiver, dans ce cadre ci, la division du travail
par la manière dont sont distribué les rôles et les responsabilités, les outils
3
De Vos A., Lobet-Maris Cl, Rousseau A., (2002), « From coordination to loyalty. Developing a constructivist perpsective
on organisational and technological changes », InterfacultyTechnology Assessment Cell (CITA), Univesity of Namur, p. 3
4
LeMoigne J-L., (1995), « Le constructivisme – tome 1 : les fondements » et « Tome 2 : des épistémologies» , ESF
5
Corcuff P.,(1995), « Les nouvelles sociologies », Nathan Université, p. 17.
6
Mehan H.,(1982), « Le constructivisme social en psychologie et en sociologie », Sociologie et Société, vol. XIV, 2, pp. 7795.
utilisés pour remplir les fonctions assignées, les règles formelles, les plans, les
moyens de coordination, ….). L’organisation aussi est tout autant un système de
relations. Les relations sont souvent représentées par les jeux de pouvoir entre
les intervenants ou également, dans le cas de la crise, entre les différentes
disciplines et cellules, ces jeux survenant souvent à l’insu des acteurs individuels
et collectifs. Cette dimension des relations fait donc référence à tout ce qui
concerne les relations d’alliance, les coalitions, les jeux des différents acteurs, en
fonction des règles (structures), et qui modifient aussi les règles. L’organisation
comporte aussi selon notre modèle une dimension de « sens making ». Le sens
est ce par quoi lequel les acteurs individuels et collectifs justifient leurs actions
(principe de légitimité, conscience, éthique, ….). En plus de leurs intérêts, les
acteurs agissent aussi en fonction de leurs valeurs. Celles-ci ont un rôle
important à jouer car elles rendent certains comportements légitimes,
acceptables alors que d’autres sont dénigrés. Notre représentation du monde a
une influence sur notre façon d’agir. Dans la littérature plus appliquée, l’on à
tendance à ne considérer que la structure comme composant de l’organisation,
laissant sur le côté les aspects riches que comportent les deux autres dimensions.
Sur la matière qui nous occupe ‘ les évacuations ‘ , les trois dimensions retenue
par notre modèle sont tout à fait d’ application et nous nous en serviront pour
construire le Vade Mecum . Dit autrement nous considérons par là que le Vade
Mecum devra comprendre des aspects relevant des trois dimensions et ce de
manière explicite ou implicite . Les lignes qui suivent décrivent plus en détails
les fondements théoriques de notre approche. L’intérêt donc de ce cadre
conceptuel est de trouver un équilibre entre une perspective mécanique,
structuro-fonctionnaliste et une perspective qui, tout en prenant en compte ces
contraintes d’ordre structurel, intègre les acteurs avec leurs intérêts propres et la
manière dont ils participent à la mise en action de cette structure ainsi que le
sens qu’ils vont y trouver ou qu'ils vont lui donner. Cette perspective est dite
constructiviste7 en ce sens qu’elle prend en considération la dualité des
structures qui sont à la fois des produits et des processus, c’est-à-dire en d’autres
termes, contraintes pour l’action en même temps que construites par elle. Ainsi,
« …Dans
une
perspective
constructiviste,
les
réalités
sociales
sont
appréhendées comme des constructions historiques et quotidiennes des acteurs
individuels et collectifs »8. Cette perspective s'attache donc à cerner la
production et la reproduction permanente des réalités sociales dans l'interaction
entre les personnes9.
1.1.1 Un regard sur les structures
La première dimension de notre cadre d’analyse s’inscrit dans les théories de la
contingence consacrées à l’étude des structures des organisations. L’objet de
cette première dimension est d’isoler le « déjà-là » structurel à l’intérieur duquel
les jeux d’acteurs prennent place.
Conception de l’organisation : une structure
Dans une perspective mécanique, l’organisation se définit d’abord et avant tout
comme une structure formelle, c’est-à-dire comme « la somme totale des
moyens employés pour diviser le travail entre tâches distinctes et pour ensuite
assurer la coordination entre ces tâches »10. Deux mécanismes fondamentaux
déterminent la structure d’une organisation : la différenciation et l’intégration11.
Ces deux mécanismes sont les moyens mobilisés dans les organisations pour
gérer les interdépendances de flux de travail. Le mécanisme de différenciation se
7
LeMoigne J-L., (1995), « Le constructivisme – tome 1 : les fondements » et « Tome 2 : des épistémologies» , ESF
8
Jean-Marie JACQUES, Claire LOBET- MARIS, Anne ROUSSEAU, (2004), Kalidoscopie du changement :
modernisation de l’hôpital, 2 ieme Eds., P.U.N.
9
Mehan H., (1982), « Le constructivisme social en psychologie et en sociologie », Sociologie et Société, vol. XIV,
2, pp. 77- 95.
10
Mintzberg H., (1978), « Structure et dynamique des organisations », Editions de l’Organisation, p. 18
11
Strategor, (2003), « Stratégie, structure, décision, identité. Politique générale d’entreprise. » InterEditions, p. 224.
Pour les concepts d’intégration et coordination, nous tenons à renvoyer le lecteur vers l’ouvrage de Lawrence P.
et Lorsch J., (1973), « Adapter les structures de l’entreprise », Editions d’organisation
retrouve à deux niveaux : au niveau des tâches d’une part, au niveau des entités
ou départements qui composent l’organisation d’autre part.
Au niveau des
tâches, la différenciation concerne la division du travail. Il s’agit de la division
des tâches en différentes activités plus ou moins spécialisées. Mintzberg
distingue deux formes de division du travail : la spécialisation horizontale
correspondant à la « largeur » du poste c’est-à-dire au nombre de tâches qu’il
comprend et la spécialisation verticale du travail qui traite de la séparation plus
ou moins marquée entre la conception et la réalisation du travail. Cette
spécialisation verticale est liée au degré de contrôle que le professionnel exerce
sur son travail. Cette spécialisation va d’un travail très défini, fortement prescrit
et sur lequel le travailleur n’a aucun contrôle (forte division ou spécialisation
verticale du travail) à un travail peu défini que le travailleur est seul à pouvoir
contrôler (faible division ou spécialisation verticale du travail). Au niveau des
entités ou départements, la différenciation correspond à ce que Mintzberg
nomme le regroupement en unités. Il s’agit du principe de départementalisation
qui préside à la définition des différentes entités de l’organisation. Nous avons
ici limité la présentation de différents types de regroupement traités par la
littérature12 aux trois qui nous intéresseront dans le cadre de notre réflexion
quant au changement organisationnel dans le contexte des évacuations : à savoir
le regroupement par fonction, le regroupement par produit ou marché et le
regroupement par projet.
Le regroupement par fonction ou par spécialité qui
caractérise une structure dite fonctionnelle se fonde sur un principe de
différentiation entre départements sur base de la spécialité ou du métier des
professionnels qui les composent. Ce type de regroupement se base sur une
même offre de services de tous les opérateurs. Ainsi par exemple beaucoup
d’entreprises sont-elles structurées de la sorte en regroupant les financiers d’une
part, les personnes en charge des achats d’autres part, etc. Le regroupement par
12
Strategor, (2003), op. cit. et Mintzberg H., (1978), op. cit. , Lawrence P.R. & Lorsch J.W., (1967), «Organization
and Environment : Managing Differentiation and Integration », Harvard Business Press, Galbraith J.R., (1977), «
Designing complex organisation », Addison Wesley
produit ou par
marché consiste
à rassembler
en une même entité
organisationnelle les différents opérateurs nécessaires à la réalisation d’un
produit de A jusqu’à Z. Ainsi, par exemple, beaucoup de banques sont-elles
structurées en fonction des segments de marché qui sont les leurs : on
distinguera le département « corporate » qui traite des services aux entreprises
du département « retail » s’adressant pour sa part aux particuliers. Le
regroupement par projet concerne le rassemblement des différents acteurs
nécessaires à la réalisation d’un projet dont la durée peut être limitée dans le
temps et dont la réalisation n’est pas répétitive. Ainsi en est-il dans certaines
industries du secteur automobile où la conception d’un nouveau modèle
rassemble en une même entité ou département des métiers différents autour d’un
même objectif. Après qu'on ait défini comment se réalisent la division du travail
en tâches et la départementalisation en unités, se pose la question de
l’intégration à mettre en place entre, d’une part, les parcelles de travail divisées
et entre, d’autre part, les départements ou services de l’organisation. La division
des tâches et la départementalisation suscitent de fait toujours un cloisonnement
auquel doivent répondre des mécanismes de coordination. Mintzberg isole cinq
mécanismes de coordination liés directement à la division des tâches :
- l’ajustement mutuel : le travail est coordonné par le biais d’échanges
informels et de communications entre les travailleurs;
- la supervision directe : le superviseur prend en charge la coordination entre
les travailleurs;
- la standardisation des procédés de travail : la coordination se réalise par la
normalisation de procédures de travail. Le travailleur suit ces normes et
standards élaborés par des spécialistes de la chose;
- la standardisation des résultats : la coordination se réalise non plus par une
programmation, non des tâches à réaliser, mais bien des résultats ou objectifs
à atteindre;
- la standardisation des qualifications : la coordination se réalise indirectement
par la normalisation des compétences des travailleurs, c’est-à-dire par une
spécification de la formation requise pour exécuter une tâche.
Dans le cadre de l’évolution des moyens de communication et d’information,
nous ajoutons à cette liste un sixième mécanisme de coordination qui peut
également être considéré comme une variante de la standardisation des procédés
de travail : la standardisation des processus de transmission de l’information. Il
s’agit de la mise en place de documents (papier ou informatique) standardisés
dont le rôle est la transmission systématique de l’information13 entre les
différentes unités ou les différents membres de l’organisation. En ce qui
concerne la nécessaire coordination entre entités ou départements, les auteurs
parlent de mécanismes de liaison et en définissent quatre types :
- les postes de liaison : ce sont des postes/fonctions spécifiques dont le rôle est
de faire le lien entre deux ou plusieurs unités ; ces fonctions sont, selon les
cas, plus ou moins investies d’une autorité formelle pour ce faire;
- les groupes de projets et comités permanents sont des organes de
coordination rassemblant des membres des différents départements en
question. Leur durée de vie peut être limitée à la réalisation d’un projet ou
non;
- la planification des activités est également une forme de coordination entre
département reposant cette fois sur la formalisation (contrat client fournisseur par exemple);
- enfin certains autres mécanismes de liaison entre entités organisationnelles
s’appuient davantage sur la dimension symbolique des organisations en
mobilisant une dimension idéologique (corporate culture, projet qualité,…).
13
Voir notamment Amar L. & Minvielle E., (2000), « L’action publique en faveur de l’usager : de la dynamique
institutionnelle aux pratiques quotidiennes de travail. Le cas de l’obligation d’informer le malade » In Sociologie du
travail, 42, p. 74
L’organisation ainsi considérée comme une structure se définit donc pour
l’essentiel à partir des principes de différentiation et d’intégration qui la
caractérisent..
Principales caractéristiques
Les composantes de l’organisation
Dans sa conception de l’organisation, Mintzberg isole cinq composantes de base
à toute organisation :
- Le noyau opérationnel accomplit le travail de base de l’organisation. Les
travailleurs sont investis de la fabrication des biens et/ou de la prestation de
services proposés par l’organisation;
- le sommet stratégique est chargé de s’assurer de la gestion de l’organisation
et du bon suivi des missions définies. Il sert les besoins de ceux qui
contrôlent l’entreprise;
- la ligne hiérarchique est composée d’une chaîne de cadres investis d’une
autorité formelle. Elle relie le sommet stratégique au noyau opérationnel;
- la technostructure est composée d’analystes et d’experts qui contribuent à
l’organisation en élaborant des normes de fonctionnement qui définissent les
modalités de travail des travailleurs;
- la fonction de support logistique est formée d’unités spécialisées fournissant
des prestations « périphériques » mais indispensables à la réalisation du
travail du noyau opérationnel.
Les buts de l’organisation
Mintzberg définit également les buts de l’organisation. Il fonde une distinction
entre les buts de système et les buts de mission. « Les buts de mission sont ceux
qui se réfèrent aux produits, aux services, aux clients de l’organisation ». Alors
que « les buts de système sont ceux où il est question de l’organisation en tant
que telle, et de ses membres. »14 A titre d’exemple le but de mission d’une
entreprise informatique sera peut-être le développement d’un nouveau logiciel.
Alors que son but de système sera de rechercher une croissance économique, un
gain ou le développement de l’emploi.
Une typologie des configurations organisationnelles
A partir de ces principaux éléments, Mintzberg dessine les profils de cinq
configurations organisationnelles :
la
structure simple, la bureaucratie
mécanique, la bureaucratie professionnelle, la structure divisionnelle et
l’adhocratie. Nous nous bornerons à présenter ici les structures que nous
mobiliserons dans le cadre de cette réflexion à propos du changement dans les
organisations et plus particulièrement les organisation des secours à savoir la
bureaucratie mécaniste, la bureaucratie professionnelle et l’adhocratie15.
La bureaucratie mécaniste est une configuration organisationnelle caractérisée
par un principe d’intégration prenant la forme d’une standardisation des
procédés de travail opérationnel. La technostructure y est particulièrement
développée et met en place un grand nombre de règles, de procédures de travail
et de communication formalisées qui régulent le fonctionnement des unités. Les
unités sont souvent de grande taille, les tâches sont verticalement et
horizontalement spécialisées et regroupées selon un mode fonctionnel. Les
décisions sont centralisées et la structure administrative élaborée. On retrouve
souvent une ligne hiérarchique comptant de nombreux échelons.
La
bureaucratie professionnelle est un type de configuration dans laquelle le
mécanisme de coordination privilégié est la standardisation des qualifications de
ses travailleurs. L’organisation recrute des spécialistes déjà fortement qualifiés
pour accomplir les tâches complexes du centre opérationnel. La complexité de
14
Nizet J. & Huybrechts C., (1998), « Interventions systémiques dans les organisations. Intégration des approches de
Mintzberg et de Palo Alto », p. 35
15
Pour une introduction à la théorie de Mintzberg voir entre autre Nizet J., Pichault F., (2001), « Introduction à la
théorie des
configurations », De Boeck
ces tâches va de pair avec une grande latitude dans le contrôle du travail par les
professionnels eux-mêmes (faible spécialisation/division verticale du travail). Le
caractère bureaucratique de cette structure est lié à l’existence de standards
préétablis qui prédéterminent les connaissances et compétences nécessaires à la
bonne réalisation des tâches. Dans cette configuration, les standards sont
cependant définis à l’extérieur de l’organisation. Le travail du centre
opérationnel peut se voir comme un répertoire de programmes standard que les
professionnels sont prêts à utiliser, applicables à des situations répertoriées,
prédéterminées qu’on peut appeler cas. Il s’agit donc d’un processus de
classement qui permet de découpler les diverses tâches et de les affecter à des
professionnels relativement autonomes.
L’adhocratie est une configuration
organisationnelle complexe et peu formalisée. La coordination s’y effectue par
ajustement mutuel. Elle rassemble des spécialistes d’orientations différentes afin
de répondre à un problème précis. La standardisation du travail y est très faible.
L’adhocratie rassemble des experts et leur confie un fort pouvoir d’initiative
dans le but de favoriser l’innovation. On y retrouve une faible spécialisation
horizontale du travail et la taille des unités y est souvent assez réduite.
Ces
configurations organisationnelles doivent être vues comme des idéaux-types, des
combinaisons structurelles théoriquement cohérentes. Il est évident que
l’existence d’organisations correspondant à ces formes pures est peu probable.
La volonté, présente dans beaucoup d’organisations contemporaines d’évoluer
vers une structure plus transversale, suggère, par exemple, la mise en place de
formes adhocratiques superposées à une structure verticale. De ce point de vue,
la question porte dès lors moins sur une évolution d’une configuration
organisationnelle vers une autre que sur une évolution de l’équilibre entre les
différentes configurations en place.
L’objectif de « transversalité » est poursuivi : « La transversalité est le concept
intégrant de l’interdisciplinarité, qui, réellement, traverse ou fait appel de
manière concomitante à plusieurs entités verticales (fonctions, divisions,
départements) (…). »16.
Ce concept implique de dépasser ce que l’auteur
appelle la simple multidisciplinarité « dans laquelle les différents spécialistes
sont le plus souvent sollicités de manière séquentielle et dans leur
environnement propre »17.
1.1.2 ) Un regard sur les relations
La deuxième dimension de notre cadre conceptuel tient aux relations que les
acteurs entretiennent entre eux. Nous nous référerons pour l’essentiel à Crozier
et Friedberg18 en ce qui concerne la théorie politique de l’action organisée.
Conception de l’organisation : un construit social
La théorie de la contingence de Mintzberg s’appuie sur une vision réifiée de
l’organisation. Selon cette théorie, l’organisation existe en soi au travers de ses
structures et de leurs dynamiques. Aucune question n’est posée quant à l’origine
de ces structures ni quant aux acteurs et aux rôles qu’ils peuvent jouer par
rapport au maintien et au développement de ces structures. Cette théorie repose,
selon Chazel, Favereau et Friedberg 19 sur une illusion structurelle qui consiste à
penser que « les structures seraient dotées de quelque pouvoir miraculeux de
“ marcher toutes seules ” » (p. 88). Or, il n’en est rien. Ce sont les hommes qui,
au quotidien, font fonctionner ces structures d’organisation, les adaptent, les
transforment pour tenir compte des réalités auxquelles ils sont confrontées. En
ce sens, ces structures sont autant travaillées par les acteurs de l’organisation
qu’elles ne travaillent sur eux en orientant et délimitant leurs comportements. La
prise en compte des acteurs comme moteurs du phénomène organisationnel est
le point de départ de notre seconde dimension. Ce changement de perspective
16
17
18
Scholtes J-L., (20001), « L’hôpital se met au matriciel » in L’hôpital belge. 3, 246
Glouberman S. & Mintzberg H., (2001), op. cit.
Voir Crozier M. & Friedberg E., (1977), « L’acteur et le système. Les contraintes de l'action collective. » Seuil et
Friedberg E., (1993), « Le pouvoir et la règle. Dynamiques de l’action organisée. » Seuil, Coll. Point.
19
Chazel F., Favereau O. & Friedberg E., (1994), « Symposium sur le pouvoir et la règle » In Sociologie du travail,
1, pp. 85-111
engendre une remise en question de la notion d’organisation. Cette dernière est
constituée d’un ensemble d’acteurs porteurs d’enjeux et de logiques d’actions
variées. La structure devient un contexte d’action dans lequel se nouent et se
gèrent des rapports d’échanges et de conflits20. Quand on y réfléchit bien, une
organisation n’est rien d’autre qu’un tissu d’interdépendances entre les acteurs,
les services et les départements qui la composent. Ce qui permet l’action
collective, c’est la capacité et la volonté des uns et des autres à gérer ces
interdépendances afin de permettre le fonctionnement de l’ensemble. Or cette
coopération et partant l’action collective qu’elle supporte est loin d’être
naturelle. Elle met en jeu des acteurs, qu’il s’agisse d’individus, de services ou
encore de départements, aux intérêts toujours particuliers et souvent
difficilement conciliables. Il s’agit alors de se demander, à la suite de Crozier et
Friedberg, « A quelles conditions et au prix de quelles contraintes l’action
collective, c’est à dire l’action organisée, des hommes est-elle possible ? … Si
l’action collective constitue un problème si décisif pour nos sociétés, c’est
d’abord et avant tout parce que ce n’est pas un phénomène naturel. C’est un
construit social dont l’existence pose problème et dont il reste à expliquer les
conditions d’émergence et de maintien. »21
Cette conception de l’organisation a, selon Crozier et Friedberg,
quatre
conséquences importantes :
« (1) L’organisation ne peut être appréhendée comme une structure
indépendante des relations qui s’y nouent; elle en est le produit, pas seulement
le cadre; l’organisation est un construit.
(2) L’influence de l’environnement sur l’organisation est médiatisée par
l’intervention des acteurs sociaux; l’organisation ne subit pas son
environnement, elle peut le modifier.
20
Voir Crozier M. & Friedberg E., (1977), op. cit. et Friedberg E., (1993), op. cit. « Le pouvoir et la règle.
Dynamiques de l’action organisée ». Seuil, Coll. Point.
21
Crozier M. & Friedberg E., (1977), op. cit. p. 13
(3) L’action des individus peut toujours être saisie comme l’expression de leur
stratégie; (…); la stratégie n’a pas besoin d’être consciente pour exister.
(4) Enfin, les individus ne maîtrisent jamais complètement leurs objectifs; ils les
découvrent à travers leurs expériences (rationalité procédurale) »22.
Principales caractéristiques
Acteur et pouvoir, ressources et enjeux
Voir l’organisation comme un tissu d’interdépendances, c’est aussi se rendre
compte que dans une organisation, on est tous dépendants des uns des autres
pour l’atteinte des objectifs qu’on s’est fixé… comme, on est aussi tous en
puissance une incertitude pour ces autres puisque de notre comportement
dépendra la réalisation de leurs objectifs… Et, c’est bien là le jeu subtil et
difficile sur lequel doit se tramer l’action collective. Dans cette approche, les
relations de travail sont donc aussi et en même temps des relations de pouvoir.
Le pouvoir réside en effet dans la dépendance des uns et des autres pour
l’atteinte de leurs objectifs. Et pour Giddens23, ce pouvoir devient « une capacité
transformatrice », c’est à dire « la capacité des agents d’accomplir leur
volonté ». En d’autres termes, ce pouvoir lié à la dépendance permet à chaque
acteur de négocier la relation de travail, de la travailler afin de l’infléchir dans le
sens particulier de ses intérêts. Nous parlons ici d’acteurs et donc d'action que
nous qualifions de stratégique c'est-à-dire d'orientée ou de motivée, sans préciser
davantage la nature de l'intérêt poursuivi. Il s’agit pour l’analyste de « suivre les
acteurs au plus près de leur travail interprétatif »24. L'action stratégique est par
conséquent une action qui s'inscrit dans une séquence temporelle finalisée. La
prise en compte d'un acteur stratégique dans la réflexion implique de centrer
l'analyse sur les relations ou le système et à se servir de l'hypothèse de
22
23
24
Batsch L., (1994), « L’entreprise sous influence institutionnelle », Gérer et Comprendre, 36, pp. 83-94.11
Giddens A., (1979), « Central problems in social theory », University of California Press, p. 256
Callon M., Latour B., (1991), « La science telle qu’elle se fait », La Découverte
rationalité procédurale25 pour découvrir les caractéristiques relationnelles d’une
organisation. La vision de l’acteur proposée dans l’analyse stratégique est celle
d’un individu mobilisant des moyens afin de réaliser ses objectifs. Cette
perspective implique nécessairement l’analyse de ces moyens. A la vision d’un
acteur stratège sont associées les notions de pouvoir, de ressources et d’enjeux.
Le pouvoir est défini comme la capacité d’une personne d’obtenir d'une autre
personne un comportement que cette dernière n’aurait pas eu si la première
personne ne l’avait pas influencé26. C’est là la dimension proprement politique
de cette théorie. Le pouvoir est un médium d’échange incontournable27. Cette
définition met l’accent sur la nature relationnelle du pouvoir. Ce dernier ne peut
être ni possédé ni stocké mais il est exercé dans une relation. De plus, cette
définition souligne le lien irréductible entre pouvoir et interdépendance, c’est-àdire entre pouvoir et coopération.
Dès lors, une question centrale porte sur l’analyse du comment, en situation, des
acteurs individuels et collectifs arrivent à construire leurs échanges et à rendre
possible la « coopération conflictuelle »28.
Crozier et Friedberg distinguent quatre types de ressources de pouvoir29 :
• la maîtrise d’une compétence particulière et la spécialisation fonctionnelle
• la maîtrise de la communication et des informations
• la maîtrise des règles de l’organisation et de leurs définitions ou
applications.
• la relation à l’environnement pour les besoins en ressources ou pour
vendre la production
25
Simon H., (1990), « Alternative Visions of Rationality », sous la direction de Moser P., « Rationality in Action »,
Cambridge University Press
26
Cette vision du pouvoir chez Crozier et Friedberg s’inspire de celle de Dahl R.A., (1957) « The Concept of
Power », Behavioural Science, vol. 2, pp. 202-203
27
Dahl R.A., (1957), op. cit.
28
29
Friedberg E., (1992), op. cit., p. 554
Crozier M. & Friedberg E., (1977), op. cit.
A ce niveau, il faut, pour aborder plus avant la problématique, identifier les
acteurs concernés et les ressources qui sont les leurs.
Système d’action concret et zone d’incertitude
Crozier et Friedberg distinguent la « structure formelle » de la « structure
informelle ». La structure formelle correspond à notre première dimension
d’analyse. Il s’agit de la présentation officielle des fonctions, des compétences,
de la hiérarchie telle qu’on peut la trouver dans l’organigramme. La deuxième
dimension de notre cadre conceptuel met l’accent sur l’existence d’un autre type
de structure plus informelle, le « système d’action concret ». Cette analyse part
de l’idée que les acteurs tissent des relations. Ainsi, se créent des alliances, des
coalitions qui rassemblent des acteurs aux intérêts différents autour d’un même
projet. Le système d’action concret reflète ainsi les jeux de pouvoir en présence;
le phénomène du pouvoir débordant constamment les rapports d’autorité
traditionnels. L’analyse stratégique dépasse la présentation prescrite des acteurs
et de leur autorité pour mieux étudier concrètement comment se met en place,
par la négociation et le conflit, une coopération entre acteurs poursuivant des
objectifs différents. Selon Crozier et Friedberg, la manière dont les différents
objectifs des acteurs vont se rencontrer va prendre la forme d’un « jeu ». Il s’agit
d’un « mécanisme concret grâce auquel les hommes structurent leurs relations
de pouvoir et les régularisent tout en leur laissant – en se laissant- leur
liberté. »30 . Le jeu, instrument de l’action organisée, va rassembler les différents
acteurs en présence dans une même compétition. C’est le contexte
organisationnel qui va principalement définir les règles du jeu. Ces règles du jeu
peuvent être à la fois contraintes et opportunités pour l’acteur. D’un côté, elles
s’imposent aux acteurs qui doivent respecter ces contraintes. Par ailleurs, elles
constituent une source potentielle de pouvoir. Ces règles du jeu vont en réalité
définir les « problèmes pertinents » autour desquels les différents acteurs vont
30
Crozier M. & Friedberg E., (1977), op. cit.
coopérer. A ce niveau de la réflexion, la notion de système prend tout son sens.
En effet, la structuration des échanges va se faire sur base des contraintes et des
finalités qui s’imposent aux acteurs. C’est ce système qui définit les zones
d’incertitude, et donc les ressources de pouvoir pertinentes que les acteurs vont
pouvoir mobiliser stratégiquement dans leurs jeux.
1.1.3) Regard sur l’action collective : une question d’intérêts ?
Dans les sections précédentes, nous avons vu que la coopération entre membres
d’une organisation, ou encore la participation de chacun aux objectifs de
l’ensemble était fonction des intérêts dont sont porteurs les acteurs en
organisation. Cette vision de l’organisation comme un grand jeu de
marchandage est à l’évidence très présente dans les fonctionnements
organisationnels. Cependant, elle nous semble un peu courte pour expliquer le
comportement des acteurs, limitée aussi dans l’analyse de leur rationalité. En
effet, il nous semble que d’autres facteurs que la seule logique des intérêts sont à
prendre en compte pour expliquer l’engagement ou l’adhésion des agents aux
destinées organisationnelles. Ces autres facteurs touchent aux valeurs présentes
dans l’organisation et chez ses membres. Ces valeurs donnent aux stratégies des
acteurs plus de permanence, plus de consistance aussi. Expliquons-nous. La
présence de certaines valeurs au sein de l’organisation rend légitimes certains
comportements alors que d’autres sont implicitement dénigrés, proscrits. En
d’autres termes, ces valeurs sont un peu à l’image d’un « code d’honneur »
rarement explicite mais toujours présent qui fonde la légitimité du
comportement de chacun et qui oriente ses choix en matière d’action et de
décision. Elles permettent aussi de dépasser l’explication par trop « libérale »
des comportements comme mus uniquement par une logique des intérêts « hic et
nunc » pour ancrer ceux-ci dans des registres plus stables, moins individuels
aussi, à savoir ceux des valeurs auxquels on croit, que l’on partage avec d’autres
ou qui nous oppose à d’autres, formant notre représentation du monde, du bien
comme du mal, en d’autres termes les ressorts profonds de notre identité
sociale… Boltanski et Thévenot31 sont sans conteste parmi les auteurs à avoir le
mieux approcher les registres de valeurs sur lesquels peuvent se fonder l’action
et la décision en organisation. Dans leur ouvrage « l’Economie des grandeurs »,
ces auteurs nous proposent de comprendre ces valeurs comme autant de
représentations du monde, de ce qui est « grand » ou encore considéré comme
« bien » ou « bon » pour la Société et les hommes qui la composent. Or, comme
le soulignent ces auteurs, ces notions ne sont pas immuables dans le temps. Elles
sont bien au contraire marquées par le temps de l’histoire qui les ont fait
évoluer, donnant aujourd’hui lieu à plusieurs conceptions de ce qui est « bien »,
« légitime » ou « grand ». Pour présenter ces différentes conceptions, les auteurs
nous proposent une relecture originale de six textes fondateurs en philosophie
politique qui chacun mette en évidence une notion particulière du bien commun
ou de l’intérêt général.
Ces textes constituent en quelque sorte un capital
culturel ou encore un fond d’humanité commune contenant des valeurs ou
encore des bases de légitimité partagées dans le monde occidental. Chacun de
ces textes nous introduit à une forme particulière du « bien » ou de « l’intérêt
général » ou encore pour reprendre les auteurs à un « monde » mettant en avant
un « état de grandeur » ou un « mode de légitimité » différent. Le premier
monde identifié par ces auteurs est le monde domestique. Inspiré par un texte de
Bossuet où il présente le roi comme un père se sacrifiant pour ses sujets, ce
monde met en avant les valeurs d’obéissance, de respect des anciens ou des
supérieurs comme principe supérieur de légitimité sur lequel les individus
fonderont leurs comportements. Ainsi, dans le monde domestique on
considérera comme « grand » et donc comme légitimes les comportements de
respect envers la hiérarchie ou les règles qu’ils représentent, le respect aussi
envers les anciens et leur expérience. Dans ce monde, certains comportements
31
Boltanski L. & Thévenot L., (1987), « Les économies de la grandeur », P.U.F.
« ne se font pas » comme critiquer les anciens ou encore court-circuiter la
hiérarchie. Le deuxième monde est le monde civique. Inspiré par « Le contrat
social » de Rousseau, ce monde met en avant l’intérêt général. Dans ce monde,
on attribue une importance primordiale non pas à la personne individuelle mais à
la collectivité. « On accède à la grandeur en sacrifiant les intérêts particuliers
et immédiats, en se dépassant soi-même, en ne plaçant pas des intérêts
individuels avant les intérêts collectifs »32. Dans ce monde, des valeurs telles
que la solidarité, l’équité, le bien commun constituent autant de socles sur
lesquels s’appuie la justification ou encore la légitimité des conduites en
organisation.
Le troisième monde approché par ces auteurs est le monde
industriel. Dans ses fondements historiques, ce monde industriel s’appuie sur les
écrits de Saint-Simon mettant en avant la raison scientifique comme fondement
durable du développement de la Société. Dans ce monde est considéré comme
« grand » ou légitime, ce qui est rigoureux, calculable, logique, maîtrisé.
« L’ordre dans le monde industriel repose sur l’efficacité des êtres, leur
performance, leur productivité, leur capacité à assurer une fonction normale, à
répondre utilement aux besoins »33. A l’inverse, sera considéré comme peu
légitime dans ce monde tout ce qui n’est pas rationnel, performant, mesurable,
rentable…. Le quatrième monde est le monde marchand. Inspiré par les travaux
d’Adam Smith dans « La richesse des nations », ce monde met en avant la
compétition pour l’obtention de ressources rares, la possession, l’accumulation.
Dans le monde marchand, « les actions sont mues par le désir des individus à
posséder les mêmes biens, des biens rares dont la propriété est désirable »34. La
concurrence fait office de principe supérieur commun. « La compétition entre
les êtres mis en rivalité règle leurs litiges par une évaluation de la grandeur
marchande, le prix, qui explique l’importance des désirs convergents »35. Ainsi
32
33
34
35
Boltanski L. & Thévenot L., (1987), op. cit. p. 237
Boltanski L. & Thévenot L., (1987), op. cit. p. 254
Boltanski L. & Thévenot L., (1987), op. cit. p. 244
Boltanski L. & Thévenot L., (1987), op. cit. p. 240
sera considéré comme « bien » dans ce monde tout ce qui renforce la valeur
marchande d’un individu ou de l’organisation.
La légitimité des actions
personnelles ou organisationnelles se fonde ici sur l’intérêt de ce qui rapporte…
A l’opposé, des comportements animés par la gratuité ou le désintérêt seront vus
comme peu légitimes dans le monde marchand. Le cinquième monde est le
monde de l’opinion. Inspiré par les textes de Hobbes sur l’honneur, le monde
de l’opinion met en avant tout ce qui contribue à l’image publique ou encore à la
reconnaissance des individus ou de l’organisation. Ainsi sera considéré comme
« grand » dans le monde de l’opinion, le fait d’être connu ou renommé par
d’autres, le fait d’être médiatisé ou encore de bénéficier d’une bonne image. La
légitimité des actions personnelles et organisationnelles se fonde ici sur ce
qu’elles peuvent rapporter en termes de notoriété ou de publicité. Par contre, le
dicton « pour vivre heureux, vivons cachés » n’aura pas sa place dans le monde
de l’opinion dans lequel la discrétion, l’humilité loin d’être des vertus y passent
plutôt pour des comportements peu valorisés et valorisables. Dernier monde
présenté par ces auteurs, le monde de l’inspiration s’appuie quant à lui sur les
définitions données par Saint Augustin à la « grâce divine », au « don » telles
qu’on les trouve dans son œuvre « La cité de Dieu ». Dans ce monde, ce qui
apparaît comme légitime c’est tout ce qui a trait à la créativité, à la
transcendance liée au génie créateur et l’innovation ou encore l’originalité et le
détachement par rapport aux règles, à l’ordre ou aux contingences matérielles.
Ainsi être innovant, sortir des sentiers battus, défendre des idées originales sont
autant de comportements valorisés dans le monde de l’inspiration. Par contre
dans ce monde, les « êtres à l’état de petit sont définis par référence au monde
de l’opinion en ce qu’ils recherchent la considération et attachent de
l’importance à la position sociale et aux signes extérieurs de réussite »36. Ainsi
le conformisme, l’obéissance ou encore le conservatisme sont autant de
comportements n’ayant pas droit de cité dans le monde de l’inspiration. Pour
36
Boltanski L. & Thévenot L., (1987), op. cit. p. 206
Boltanski et Thévenot, ces différents systèmes de valeur se dévoilent en
situation. Face à un problème donné, une réforme à mettre en oeuvre, un projet à
mener, les membres de l’organisation vont lire ces situations et bâtir leur
position à partir d’une certaine représentation du « bien » ou de ce qu’ils jugent
« bon » pour l’organisation. La présence de ces valeurs, toutes légitimes mais
différentes, rend l’action commune difficile. Elle nécessite que se mettent en
place des compromis entre acteurs, tenant compte des valeurs de chacun, seule
voie possible pour l’action collective…
En appliquant le réflexion précédente sur les concepts de structures, relations et
sens à la contingence des situations d’évacuations nous pouvons les reformuler
de la manière suivante.
Les caractères contingents : évacuation entre urgence et crise
Nous utilisons les différentes « dimensions » d’une organisation contenus dans
le modèle SRS initial développée par Jacques, Lobet & Rousseau (2004) dans le
cadre de la gestion hospitalière . Nous identifions les trois dimensions d’une
situation organisationnelle/de travail. Ces trois dimensions sont les structures,
les interactions (remplaçant relations) et la construction de sens (sensemaking,
cf. Weick, 1995), (remplaçant sens) . En effet, les individus agissent au sein de
structures (de différents types) qui contraignent leurs interactions et les
dynamiques de construction de sens. Par leurs interactions, les individus
contribuent par ailleurs à modifier les structures, de façon objective mais
également en terme de sens. Les trois dimensions sont interreliées de manière
dynamique et étroite, l’une modifiant l’autre de façon continue. En utilisant ces
trois dimensions, que nous détaillons par la suite, nous pouvons distinguer
différentes modalités qui permettent aux acteurs de (ou de ne pas) se
coordonner. Précisons à présent ce que nous entendons par Structures,
Interactions et Sensemaking.
Les structures
Définition
La structure est ici considérée comme un élément d’un système socio technique
qui donne de la cohérence, de la forme, de la rigidité au système (synonyme de
« squelette »)37. La structure constitue une contrainte. Elle peut prendre
différentes formes. Dans les organisations, il existe une structure spécifique
(avec une division du travail, des rôles et des tâches attribuées aux individus).
D’autres structures (dans le sens d’une construction organisée) existent dans
l’organisation.
Les différents types de structure
La configuration organisationnelle :
La manière dont le travail est divisé et ensuite intégré fournit à l’organisation
une configuration particulière (voir les travaux de Lawrence & Lorsch, 1967 ;
Galbraith, 1973 ; Mintzberg, 1982). Les organisations mises en place lors de
situations d’urgence sont basées sur des structures hiérarchisées, sur base d’un
modèle militaire. Un article de Waugh & Streib (2006) décrit l’évolution du
métier de gestionnaire d’urgence et de l’organisation mise en place depuis les
années 70 aux Etats-Unis. Il montre comment la structure a évolué en fonction
des situations vécues et de la manière dont celles-ci avaient été gérées. A partir
des années 70, les autorités adoptent une structure qu’ils nomment l’« Incident
Command System », afin de gérer de façon plus efficace les situations
d’urgence. Le modèle est d’inspiration militaire. L’ICS est un ensemble de
personnel, règles, procédures, infrastructures et équipement intégrés dans une
structure organisationnelle qui permet de gérer des opérations d’urgence de tout
type et de toute complexité (Auf der Heide, 1989). Ce système, assez
bureaucratique, possède une unité de commandement et est guidé par un style de
management basé sur des règles, des procédures, des plans et des objectifs
(Bigley & Roberts, 2001). Les structures adoptées ont donc évolué et se centrent
37
http://www.linternaute.com/dictionnaire/fr/definition/structure-1/
davantage sur des approches de type réseau, principalement à l’aide d’une
utilisation accrue des technologies. Cependant, le concept de « Command and
Control » et la structure hiérarchique restent la base du design organisationnel.
La question du choix d’une configuration organisationnelle dans le cadre des
situations d’urgence reste posée. Les recherches récentes et l’échec de certaines
structures pour faire face à des événements de grande ampleur mettent en cause
les structures hiérarchiques rigides. Drabek & McEntire (2003) prônent par
exemple une approche plus flexible et décentralisée, qui correspond davantage
aux comportements observables en situation critique. De même, Mendonça et al.
(2007) critiquent la structure hiérarchique/militaire, car elle n’intègre pas selon
eux les valeurs de collaboration, coopération et transparence entre organisations
de structure ou culture différentes.
La structure spatiale
La structure spatiale influence la dynamique des acteurs et leur coordination.
Plusieurs éléments peuvent jouer un rôle : la disposition des salles, la façon dont
les acteurs se disposent dans une pièce, le fait qu’ils agissent à distance ou en
coprésence, le fait qu’ils connaissent les lieux dans lesquels ils agissent ou non.
L’appropriation de l’espace par les acteurs, l’influence des contraintes spatiales
sur les interactions, et le lieu de travail sont des éléments peu pris en compte lors
de l’analyse des situations d’urgence. Kirsh (1995) a initié une réflexion
intéressant sur l’usage de l’espace dans les collectifs, qui est selon lui une
ressource parmi d’autres à gérer. Il montre comment les acteurs arrangent ou
réarrangent leur espace pour faciliter leurs représentations de la situation,
diminuer la charge cognitive, contrôler l’activité des autres acteurs, prévoir les
étapes à venir. Les situations d’urgence font intervenir plusieurs types d’espace
de travail, qui sont plus ou moins aménageables par les acteurs. Les acteurs de
terrain ou proches du terrain n’ont pas les mêmes contraintes spatiales que les
acteurs stratégiques, situés dans des centres de crise « prédisposés », prééquipés.
Les artefacts
Dans cette dimension de la structure, nous incluons également les artefacts38 et
les technologies. Les artefacts offrent à la fois des contraintes et des possibilités
pour l’interaction. Un artefact n’est utile et utilisé que dans la mesure où
l’interprétation qui peut en être faite a du sens pour l’individu (Lorino, 2007).
Pour cela, l’objet doit intégrer l’anticipation de l’activité de celui qui l’utilise, et
tenir compte du fait qu’il n’est qu’une ressource pour l’interprétation d’une
situation. Les artefacts, et principalement les artefacts technologiques,
reconfigurent les contraintes spatiales et temporelles. Elles permettent de
structurer l’activité, de produire de l’ordre, mais nécessitent une appropriation
préalable de la part des acteurs, ce qui peut être problématique dans cas de
situation d’urgence. Un outil peut avoir différentes fonctions : une fonction
mémoire, une fonction diffusion (pour gérer la distribution d’informations dans
l’organisation), une fonction application pour soutenir les interactions et la
coordination entre acteurs (agendas partagés, « to do list »).
L’observation des exercices permet de voir comment les artefacts et
technologies sont utilisées dans le cadre de la coordination.
La structure temporelle
Le temps est de plus en plus considéré comme une lentille nouvelle et
complémentaire aux lentilles stratégiques, politiques et culturelles existantes
(Landgren, 2007 ;
Ancona et al., 2001)
Les individus construirent des
représentations de structures temporelles (périodes spécifiques, moments dédiés
à certaines activités) afin de pouvoir « gérer » le temps (Carreras, 2001). Ces
structures temporelles sont utilisées pour anticiper et synchroniser les actions par
rapport à la dynamique de l’environnement (Carreras, 2001). Orlikowski &
Yates (2002) introduisent le concept de « temporal structuring » ayant pour but
d’analyser comment les individus vivent le temps à travers des structures
temporelles partagées qu’ils « enactent » de façon continue dans leurs pratiques
quotidiennes. En effet, les individus créent des structures temporelles comme
38
Objet fait de la main de l’homme
moyens pour accomplir leur travail : des deadlines, des réunions de travail, etc.
(Landgren, 2007 : 114). En créant ces structures, les individus en deviennent
également dépendants (ibid). L’analyse des exercices permet d’observer
comment les structures temporelles émergent et quel impact celles-ci peuvent
avoir sur la coordination.
La structure cognitive
Piaget (1936) a montré que l’individu possédait une structure cognitive
construite et modifiable. Il utilise les expressions d’assimilation et
d’accommodation pour analyser la dynamique des structures cognitives.
L’assimilation concerne l’interprétation de situations nouvelles à l’aide de
structures cognitives/de schémas de pensée déjà présents. Par contre, si aucune
structure cognitive existante ne permet de faire face à un événement, un nouvel
équilibre doit être trouvé, par accommodation. L’individu s’adapte, élargit ou
enrichit ses schémas existants. L’assimilation et l’accommodation sont deux
processus d’adaptation. Des travaux en ce sens ont fait l’objet d’une thèse de
doctorat (Gatot, 2000) et de travaux de recherche au sein du ReCCCoM
(Jacques, Gatot & Wallemacq, 2002)
La planification/Les règles/procédures/protocoles/dispositions législatives
Van Daele et Carpinelli (2001 : 143) définissent la planification comme
« l’élaboration et/ou l’utilisation de représentations schématiques et/ou
hiérarchisées (plans) susceptibles de guider l’activité ». La planification inclut
par conséquent deux aspects principaux : l’anticipation – le plan permet de se
représenter la situation avant qu’elle ne se produise - et la schématisation, qui
concerne l’abstraction d’une situation sous forme abrégée (ibid).
Le plan fait partie d’une approche rationnelle de la prise de décision, de la
stratégie. L’hégémonie de la planification dans le domaine des situations
d’urgence fait référence à l’origine para militaire de la discipline. Cette approche
est pourtant qualifiée de peu utile pour les organisations qui font face à
l’incertitude (Hatch, 2000). Le plan, dans le cadre de situations d’urgence, a un
statut hybride. Il constitue à la fois une description et une prescription vis-à-vis
des pratiques. D’un côté, il intègre des descriptions d’actions déjà pratiquées par
le passé, des récits rationalisés de ce qui a été effectué face à une situation
donnée (Nathanaël & Marmaras, 2006). D’un autre côté, le plan est un ensemble
de prescriptions dirigeant et contraignant l’action, qui n’ont pas toujours fait
l’objet d’une compréhension et d’une répétition par les acteurs, qui n’ont pas
systématiquement été confrontées à la pratique (ibid). C’est ce qui rend le plan
parfois inapplicable car inadapté aux pratiques. Les plans sont insuffisants à
l’action collective coordonnée, mais en constituent une ressource, comme l’a
très bien montré Suchman (1987). Les structures sont modifiées par les
individus, et le suivi du plan peut se concrétiser de différentes manières.
Les interactions
Les interactions sociales sont considérées comme des processus d'échanges
(verbaux et/ou non verbaux) entre individus. L'interaction implique une certaine
forme de présence entre individus, mais pas nécessairement en face à face,
contrairement à ce qui a été affirmé par Goffman. L'interaction se caractérise par un
contact attentionnel partagé, et se distingue de la co-présence sans coordination
de l'attention (Conein, 1998). L'interaction peut concerner une attention mutuelle
(les individus se regardent l'un l'autre, sont dirigé l'un vers l'autre) ou conjointe
(l'individu suit le regard de l'autre, pour avoir accès à l'objet de son attention)
(Conein, 1998). Le processus d'interaction construit l'ordre social et produit des
connaissances. Les individus en interaction exercent à la fois une influence et un
contrôle sur leurs actions réciproques (Sorsana, 2001).
Nous distinguons
l'interaction de la relation, qui concerne le degré de connaissance entre les
acteurs, l'histoire de leurs interactions, etc. La relation est une accumulation
d'interactions (Sorsana, 2001). Les relations ont une influence sur la qualité et la
forme de l'interaction (Deschryver, 2008). Chaque interaction est ancrée dans
un contexte, des structures qui sont interprétées par les acteurs, par le processus
de sensemaking. Comme le précise l’extrait suivant, les interactions ont une
influence dont on ne perçoit pas toujours suffisamment l’importance dans la
coordination des acteurs : « La conception d’un point de vue organisationnel de
systèmes coopératifs se heurte à une difficulté majeure : elle doit faire appel à
des procédures explicites (Allocations de rôles, de responsabilités, de
procédures de coordination, etc.) alors que, simultanément, nous savons que le
propre de toute activité coopérative est de laisser, dans le cadre des procédures
explicites, une libre place à des activités implicites seules capables de permettre
au groupe de répondre de façon originale et créative aux situations nouvelles.
Les mécanismes implicites joue un rôle fondamental : par exemple, dans une
étude faite sur la coopération dans une petite équipe devant répondre à des
situations urgentes, nous avons montré que les principaux mécanismes de
coopération étaient soit liés à des processus de communication pluri-adressées,
soit liés à des modes de fonctionnement opposés aux règles explicites, et ceci
dans l’intérêt de la communauté et de l’efficacité du groupe » (Pavard &
Karsenty, 1997).
Le sensemaking
Le sensemaking est un processus continu visant à créer de l’ordre dans des
contextes ambigus et complexes, qui sont présents de manière constante dans la
vie de l’individu. “Sensemaking involves the ongoing retrospective
development of plausible images that rationalize what people are doing.
Viewed as a significant process of organizing, sensemaking unfolds as a
sequence in which people concerned with identity in the social context of other
actors engage ongoing circumstances from which they extract cues and make
plausible sense retrospectively, while enacting more or less order into those
ongoing circumstances.” (Weick et al., 2005 : 409). Deux caractéristiques sont
intéressantes à souligner : le caractère rétrospectif du sensemaking et le
processus de rationalisation qu’il implique. Le sensemaking concerne la
construction d’une image/une conscience de la situation (situation awareness),
qui permet de mener et justifier les actions. L’homme recrée une réalité
(enactment). Selon Weick, certaines catastrophes peuvent être expliquées par un
échec de la construction de sens.
Face à une interruption du flux de l’activité, le processus de sensemaking se met
en place. Les individus cherchent d’abord des justifications pour laisser l’action
dans son cours actuel (Weick et al., 2005). Ces justifications peuvent être des
contraintes institutionnelles, des plans, des valeurs, etc. Le sensemaking se base
sur des valeurs, qui désignent certains comportements comme légitimes,
acceptables alors que d’autres sont davantage méprisés. Si l’action ne peut
reprendre son cours, le sensemaking se dirige vers une action alternative ou une
réflexion plus approfondie (ibid). Le sensemaking au niveau collectif n’implique
pas, selon Weick que les acteurs soient nécessairement d’accord ou qu’ils aient
les mêmes représentations de la situation. L’orientation vers un objectif commun
suffit pour coordonner l’action. Les interactions entre acteurs et les structures
mises en place influencent ce processus de construction de sens ou de
sensemaking comme le nomme Weick (1995). Pour Weick (1995),
l’organisation émerge par le sensemaking.
Identifier le rôle des trois dimensions dans l’action collective
L’objectif de l’analyse des exercices d’urgence consiste à identifier le rôle des
trois dimensions dans l’action collective, et de montrer comment les individus
parviennent à se coordonner39 grâce aux éléments des structures, des interactions
ou de la construction de sens. Nous ne détaillerons pas les résultats actuels de
nos analyses dans ce document. Nous proposons par contre de détailler les
apports que ceux-ci peuvent fournir dans la gestion des situations d’urgence, en
citant quelques exemples.
2 ) Méthodologie
2.1) Méthodologie générale
Pour constituer le Vade Mecum nous avons choisi une stratégie de recherche
intitulé « case study methodology » ou méthodologie par étude de cas40.
L’étude de cas est en effet très indiquée lorsque l’on s’interroge sur le «
comment », ce qui n’implique pas de contrôle sur les comportements et met
39
La coordination représente « les mécanismes formels ou informels qui consistent à synchroniser des activités collectives
interdépendantes, dans le but d’atteindre des objectifs communs ».
40
Yin R. K. (1987), « Case study research », Sage Publications et Gummesson, E. (1991), « Qualitative Methods
in Management Research » , Sage Publications
l’accent sur des faits actuels. Sur le plan méthodologique, le croisement de
plusieurs cas doit permettre de considérer les aspects transversaux. Nous avons
ensuite réalisé un travail d’abstraction’ pour fixer les modalités du cadre
empirique pour réaliser le Vade Mecum.
2. 2) méthodologie spéciale
Nous avons
collecter le matériel empirique sous trois formes à des fins de
triangulation : interviews semis directifs, observations non participantes ainsi
que documents et archives. Nous avons
réalisé une série d'interviews en
profondeur (interviews d’acteurs et d'une durée de 45 minutes à 1 h 30) de
manière à atteindre une saturation de l’information. Les interviews administrées
au moyen de guides d’interviews ont été enregistrés en respectant strictement
les règles de confidentialités dont nous avons assuré les personnes interviewées.
Les interviews ont été
réalisées à tous les niveaux de l’organisation des
évacuations. Pour certains cas nous avons également réalisé de l’observation
non participante, dont certaines seront filmées en vidéo. Par ailleurs pour
l’ensemble des cas, nous avons dépouillé de nombreux documents et rapports
(brochures officielles, guides, rapports d’activité, rapports d’audit…). En annexe
est reprise la liste des interviews.
Méthode d’analyse
Pour les études de cas, nous réalisons l’analyse du matériel empirique sous les
trois dimensions annoncées à savoir, pour la dimension structure, sur base de
grilles d’analyse de contenu (les documents fournissant des éléments objectifs
officiels), pour la dimension relationnelle, sur base de grilles de codage
explicites ou implicitesd (à partir des interviews), pour la dimension sens, sur
base de grilles de codage (à partir des interviews). L’analyse se continue par
cartographie cognitive au sens large. En débusquant métaphores, contre textes et
systèmes d’oppositions – associations, nous avons mené l’analyse à un niveau
d’abstraction suffisant pour pouvoir envisager une généralisation des concepts
mis en évidence. La construction de cartes permet de repérer ce qu'avec
Wallemacq et Jacques41, nous avons appelé les territoires de l’esprit. Le sens
réside alors dans le processus interprétatif d’individus situés dans un contexte
social. Les savoirs (connaissances) produits ainsi ne peuvent pas être considérés
comme vrais ou faux, mais comme prenant sens pour les utilisateurs dans le
contexte de leur utilisation et ce, quelle que soit la nature de la réalité. Le type
de cartographie cognitive utilisée ici est ancré dans l’analyse structurale42. Elle
permet d’étudier le discours comme composé d’associations/oppositions
/disjonctions (en quelque sorte qu’est-ce qui, dans le discours, va avec quoi ?).
L’analyse structurale est une technique d’analyse de textes ou d’images
(contenus, interviews, observations, …). Elle part de l’idée qu’un mot ou
élément ne doit pas être compris en soi, mais dans un système
d’opposition/association dans lequel il est intégré au sein d’un discours ou
contexte particulier. Ce type d’analyse est donc particulièrement bien adapté
pour mettre à jour les évocations qui gravitent autours des mots et qui
structurent, souvent à l’insu même des locuteurs, des manières d’agir et de
penser.43 Cette approche est utilisée plus largement dans les sciences cognitives
afin d’analyser les comportements d’un ou plusieurs acteurs en situation
d’actions, de décisions… Au travers de cette approche, nous considérons que
toute action ou décision peut être «décomposée» du mouvement au geste
signifiant, de la décision prise de manière optimale à la décision satisfaisante,
cognitive et émotionnelle, et cela en deux niveaux distincts mais superposables
41
WALLEMACQ A., JACQUES J.-M (2004), « Language and landscapes, towards new architectures of thought »,
(in press) Stephen Linstead and Alison Linstead (eds), Thinking Organization, Routledge
42
GREIMAS A.J., (1966), « Sémantique structurale », P.U.F.
43
WALLEMACQ A., JACQUES J.-M (2004), op. cit.
et interdépendants.44
Position épistémologique
Le phénomène étudié est un phénomène social ancré dans un contexte avec
lequel il entre en relation et dont il est inséparable. Mentionnons que le choix
épistémologique qui sous-tend notre approche est, de facto, contextualiste et par
choix inscrit dans le constructivisme, et que ces deux choix mènent à ne pas
distinguer phénomène et contexte, ni observateur et phénomène. Les méthodes
des interviews en profondeur s’inscrivent dans le paradigme interactionniste
symbolique selon lequel le monde est socialement construit, c’est-à-dire que les
représentations des individus sont produites à travers le processus des
interactions sociales. Dans ce cadre, cette méthode permet de saisir les
significations que les individus donnent à leurs expériences. De manière
générale, la méthode permet d’étudier un milieu social donné ou un processus
social au travers des représentations des acteurs. Le choix des cas n’a pas été
guidé par un souci de représentativité. Nous souhaitions par contre couvrir de
manière assez large l’éventail des types (formes et configurations). Afin de
couvrir au mieux la grande variété des situations, de « coller » le plus possible
au terrain de la et de se mettre en situation de pouvoir collecter des données sur
un mode approfondi, nous avons décidé de nous limiter à l’évacuation de masse.
L’analyse se continue par un travail d’abstraction.
Nous avons à partir du matériel empirique collecté dans une phase préliminaire
et de la littérature construit un guide pour la constitution de V. M. Au cours de
cet exercice qui pourrait être théorique, nous avons par soucis d’applicabilité
classer les actions a effectué en cas d’évacuation de masse en trois périodes et
selon trois dimensions et ce suivant deux modalités :
44
WALLEMACQ A., JACQUES J.-M (2004), op. cit.
Trois périodes :
AVANT, PENDANT, APRES pour les raisons suivantes : une segmentation des
activités suivant l’axe du temps permet une discrimination entre les événements
et par conséquent une gestion de ces événements en suivant un mode naturel,
d’un stimulus au suivant, d’une réponse à la suivante, par ailleurs les actions a
envisagées par l’ Arrêté Royal du …. nous y invite également en effet …. D
autres classements sont possibles mais auraient été sans doute plus difficile à
mettre en œuvre par les autorités ….
AVANT correspond à des phénomènes ( plan , décision , actions , événements ,
éléments , ….) qui tout en se rapportant aux trois dimensions ( structure ,
interrelation , sensemaking ) ainsi qu’ aux deux modalités , qui prennent place (
suivant notre perception ) avant l’ évacuation
PENDANT correspond à des phénomènes ( plan , décision actions , événements
, éléments , ….) qui tout en se rapportant aux trois dimensions ( structure ,
interrelation , sensemaking ) ainsi qu’ aux deux modalités
, prennent place (
suivant notre perception ) pendant l’ évacuation
APRES correspond à des phénomènes ( plan , décision actions , événements ,
éléments , ….) qui tout en se rapportant aux trois dimensions ( structure ,
interrelation , sensemaking ) aux trois dimensions ( structure , interrelation ,
sensemaking ) ainsi qu’ aux deux modalités , prennent place ( suivant notre
perception ) après l’ évacuation
Trois dimensions :
La grille de lecture à trois dimensions « Structures – Interactions –
Sensemaking »
Pour bien comprendre le fonctionnement de la gestion des urgences et comment
cette organisation arrive à garder le contrôle des situations pour ne pas de
retrouver en crise, on peut utiliser une représentation de la réaction d’une
organisation face à une situation d’urgence, qui distingue trois niveaux (voir
supra) :
Le niveau des structures, qui représente tout ce qui est mis en place pour gérer
les urgences connues : moyens techniques et humains, procédures et plans
d’intervention. Ce niveau assure la gestion opérationnelle, c'est-à-dire la prise en
charge des situations « de routine » par les opérationnels (sapeurs-pompiers,
police, gendarmerie, SMUR, etc.).
¨ Le niveau des relations, qui représente les interactions entre les personnes et
les institutions qui participent à la gestion des urgences : relations
institutionnelles et personnelles, partage de documents, communications
formelles et informelles. C’est l’existence de ce réseau de relations qui permet
d’adapter les structures au contexte de la situation pour en garder le contrôle et
de maintenir les fonctions de l’organisation. Ce niveau donne la capacité de
résilience.
¨ Le niveau du sensmaking, qui représente l’aptitude des personnes et des
collectifs à construire et à donner du sens à des situations d’urgence qui sortent
des cadres
Connus et planifiés. A l’opposé, la perte de sens est une des causes principales
des difficultés, en particulier dans l’urgence. Cette construction de sens permet
d’identifier l’état de la situation, d’anticiper ses évolutions possibles et de
trouver des solutions pour faire face et éviter d’entrer en crise. Ce niveau donne
la capacité de robustesse.
Deux modalités
Notons que cette segmentation temporelle et dimensionnelle est parfois difficile
à soutenir, notons aussi que une seconde segmentation nous à semblée pertinente
à l’intérieur de la segmentation temporelle, il s’agit de prescrit et perçu pour
distinguer ce qui est de l ‘ ordre du planifié et donc objectivable de ce qui est
perçu et donc de l’ordre de la ‘ représentation ‘
Le prescrit : ce qui est de l ‘ ordre du planifié ‘
Le perçu : ce qui est de l ‘ ordre de la représentation ‘
En croisant « dimensions, périodes ainsi que modalités », cela donne un
guide, nous utiliserons ce guide pour la constitution du V.M.
Avant
Avant
Pendant
Pendant
Après
Après
Prescris
Perçu
Prescrit
Perçu
Prescrit
Perçu
Structure
Interelations
Sensemaking
2.3 ) La collecte de données
La collecte de données s’ est deroulée de maniere classique selon les methodologie
qualitatives
Cas 1
Katrina
SRS Pr/pe
Introduction
Katrina est une tempête tropicale de niveau 1 qui touche la Floride le 23 août 2005.
Formée au niveau des Bahamas elle se dirige ensuite vers les côtes du Sud des EtatsUnis. Régénérée en cyclone dans le golfe du Mexique, elle atteint la catégorie 5 sur
l'échelle de Saffir-Simpson à l'approche de la Nouvelle-Orléans, avec des vents de
près de 220 km/h combinés à une très basse pression atmosphérique. L'ouragan
ravage une zone de près de 235.000 kilomètres carrés dans les états de la Louisiane,
l'Alabama et le Mississipi.45 Katrina se dirigera ensuite vers le Nord puis le Nord-Est
et atteindra le Québec le 31 août, soit 8 jours plus tard.
Dans cet analyse de cas, nous nous concentrerons sur ses effets à la Nouvelle-Orléans,
35ème ville du pays comptant près de 470.000 habitants, touchée le matin du lundi 29
août 2005. Des vagues de 11 mètres de hauteur provoquent la rupture des digues.
S'ensuit une inondation de la ville à près de 80%.
Parmi les évènements significatifs, le passage du cyclone Katrina est sans aucun
doute le plus marquant et le plus riche en enseignements à tout propos et spécialement
à propos d’évacuation de grandes quantités de population. Il entraînera la désolation,
la mort de plus de 1.300 personnes, 2.096 disparus, un nombre très élevé de blessés et
une centaine de milliards de dollars de dégâts. Les médias ont montré de nombreuses
images de la Nouvelle-Orléans inondée, voir submergée, des quartiers pauvres
détruits, les populations réfugiées dans un stade, des scènes de pillage après le drame
et la douleur des victimes. Nous verrons quel a été l'impact de telles diffusions
médiatiques sur la gestion même des événements. Plutôt que de s’interroger sur le
caractère exceptionnel de Katrina, les spectateurs du drame se demanderont comment
il put avoir lieu aux Etats-Unis, super-puissance mondiale et exportatrice dans le
monde entier de ses valeurs et de son exemplarité. Loin de s’intéresser à l’intensité de
l’aléa, les principaux commentateurs se sont centrés sur la vulnérabilité de la société
américaine.
"Les Américains découvrent avec stupeur la paralysie de leur administration : à tous
les niveaux de l’Etat, local, étatique ou fédéral, la confusion règne en maître"46.
Avant l’impact, la situation semble être en main des dirigeants: la FEMA égale des
chiffres records pour la préparation de repas, de litres d'eau, de glace... La
Gouverneure de Louisaine, K. Blanco déclare la situation de catastrophe majeure et
45
LAGADEC, P. KATRINA: EXAMEN DES RAPPORTS D'ENQUÊTE Tome 2:
"The Federal Response to Hurricane Katrina - Lessons Learned" - The White House, Juin
2007, première version, p,21
46
STEIGER E. L’ouragan Katrina : les leçons d’un échec. Les faiblesses du dispositif
de sécurité intérieure des Etats-Unis. le 1er janvier 2008 in: http://www.diploweb.com/Louragan-Katrina-les-lecons-d-un.html
écrit au président Bush le 27 août. Il déclarera l'état d'urgence peu après. Le
lendemain, suite à une nouvelle demande écrite effectuée par K. Blanco, le président
déclare le 'major disaster" pour l'etat de Louisiane.47
Le rapport de la Maison Blanche évoque le plus grand pré-positionnement jamais
réalisé. Les autorités se sont trouvées confrontées à une nouvelle catégorie: les
évacuations massives post-impact . Près de 250 000 personnes à prendre en charge
dans un environnement toxique: des décharges inondées, 28 millions de litres
d’hydrocarbures déversés, dix marées noires, 14 millions de mètres cubes de débris
et des conditions atmosphériques de chaleur et d'humidité.
"Le saut quantitatif pose rapidement un problème qualitatif. S’il s’agit de venir en
aide à 250.000 personnes, il faudra une masse considérable d’intervenants. Euxmêmes poseront de lourds problèmes de logistique – énergie, nourriture,
hébergement, communication, etc. – qui viendront faire masse avec les problèmes
déjà existants."48
Outre la FEMA, le DOD (Department of Defense), les National Guards et la CroixRouge engagent un grand nombre d'actions. "On ne peut donc pas dire que le système
n’ait rien fait en termes de préparation."49
Les Etats-Unis connaissent les risques de cyclones. Le National Oceanic &
Atmospheric Administration (NOAA) et le National Weather Service (NWS) avaient
mis en garde contre une « aboverage-season » 2005, révisé début août comme
« above-normal 2005 Atlantic Hurricane season. »50. Les alertes météorologiques sont
claires à propos de l'intensité de Katrina.
Le président Bush annonce la « Federal emergency declaration »51 le samedi 27 août
2005. Le fait étant extrêmement rare, il indique que le Fédéral a pris la pleine mesure
de la gravité de la situation.
La plupart des responsables locaux appellent à l'évacuation obligatoire dès l'annonce
de l'arrivée de Katrina sur les Etats de la Louisiane, du Mississipi et de l'Alabama.
L'évacuation pré-impact est considérée comme un succès52.
« Ce n'est pas le cyclone Katrina qui a dévasté la Nouvelle-Orléans, ce sont les
inondations qui ont suivi l'effondrement des levées. »53 Les premiers plans ont été
47
LAGADEC, P. Katrina: examen des rapports d'enquête - Tome 1 : "A Failure of
Initiative " - U.S. House of Representatives Mai 2007, deuxième version, Cahier n° 2007-07,
Ecole Polytechnique, Centre National De La Recherche Scientifique, 140 p. p,30
48
LAGADEC, Tome 2 op. cit. p,23-24
49
LAGADEC, Tome 1 op. cit. p,32
50
LAGADEC, Tome 2 op. cit. p,40
51
ibidem p,40
52
WOLSHON B. "Evacuation Planning and Engineering for Hurricane Katrina" The Bridge, Volume 36,
Number 1 - Spring 2006 in: http://www.nae.edu/nae/bridgecom.nsf/weblinks/MKEZ-6MYSMZ?OpenDocument
53
NOLAN, B. "In storm, N.O. wants no one left behind; Number of people without cars
makes evacuation difficult" New Orleans Times-Picayne, July 24, 2005: in: "New Orleans's
Hurricane Evacuation "Plan"" publié sur
http://delong.typepad.com/sdj/2005/09/new_orleanss_hu.html le 05/09/2005 consulté le 19
janvier 2009.
54
LAGADEC, Tome 1 op. cit. p,37
activés contre un cyclone et non face à des inondations. Les évacuations post-impact
se révèlent mal-gérées et catastrophiques. Subsistent encore aujourd'hui ces images de
populations abandonnées sur les toîts de la Nouvelle-Orléans.
L'aide fédérale est attendue dans les 48-72 h. Elle mettra cependant 11 jours à
arriver.54
L'article suivant est rédigé en suivant une logique chronologique. Le chapitre "Avant"
se refère aux dispositions prises avant l'information de l'arrivée de Katrina. Le
chapitre intitulé "Pendant" trait aux actions ayant lieu dès que les autorités et la
population sont informées de l'arrivée de l'ouragan. La crise transcende le chapitre
"Après" car la particularité de Katrina à la Nouvelle-Orléans est qu'il s'agit de
l'analyse de deux évacuations, la première ayant lieu avant l'impact, la seconde ayant
lieu après celui-ci.
Le cas a été analysé suivant la grille de lecture SRS constituée par le Recccom. La
première colonne indique si les éléments appartiennent à la Structure (ST), à
l'Intreréaction (I) ou au Sens (SE). La deuxième colonne indique leur appartenance au
domaine du prescrit (PR) ou du perçu (PE).
AVANT
Les organisations en charge
ST
PR
La FEMA ( Federal Emergency Management Agency) a été créée en avril 1979 par le
président Carter suite au désastre nucléaire de Tree Miles Island. Elle "obéissait aux
principes suivants : un lien direct avec le Président, une approche globale (« all
hazards ») et non par risque spécifique, une prise en charge d’abord au niveau local,
et en prolongement d’un travail au quotidien, par les instances normales en charge de
la sécurité civile."55
PR
PE
Suite au 11 septembre, l'administration Bush crée le DHS (Departement of Homeland
Security), auquel la FEMA est intégrée. Le DHS se focalise sur les risques terroristes,
laissant en grande partie de côté les risques liés aux catastrophes naturelles. Des
coupes incessantes sont effectuées dans les budgets destinés à la FEMA, organisme
victime de fuite de cerveaux et de "perte de personnel qui ne permet plus d’armer des
équipes de crise à envoyer sur le terrain pour prendre en charge les centres de crise."56
P. Lagadec dénonce les différences d'approche culturelle dans la gestion de crise : "
La FEMA avait plutôt une culture de mise en réseau, le DHS a une culture de
commandement hiérarchique"57 ainsi qu'un problème structurel: "un nombre
impressionnant de postes non pourvus à la FEMA (350 à 500 pour une agence qui en
compte 2 500)"58.
PR
Le niveau fédéral auquel FEMA et DHS appartiennent n'intervient en principe que
suite à le demande des états, soumis eux aussi à la demande du local. C'est ce qui est
I
SE
ST
ST
SE
SE
ST
ST
55
56
57
58
LAGADEC, Tome 1 op. cit. p,28
LAGADEC, Tome 1 op. cit. p,73
LAGADEC, Tome 2 op. cit. p,38
LAGADEC, Tome 3 op. cit. p,28
dénommé le "pull system". Le fédéral ne délivre pas directement d'assistance au local,
il passe par l'Etat.59
SE
PE
"Ce n’est que 30 heures après le début de la crise, le mardi 30 août dans l’après-midi,
qu’un rapport détaillé évaluant les premiers dégâts rend enfin véritablement compte
du drame qui se joue sur les rives du Mississipi, décidant le Secrétaire de la Sécurité
Intérieure, Michael Chertoff, à déclarer Katrina «catastrophe d’importance nationale»
et à mettre en œuvre le National Response Plan, qui sert de cadre d’action à
l’intervention fédérale."60
ST
SE
PE
SE
PE
ST
PR
E. Steiger souligne que les autorités fédérales, étatiques et locales ont "dû mettre en
œuvre pour la première fois un plan dont elles maîtrisaient mal les dispositions, dont
la complexité favorisait différentes interprétations, sans structure de commandement
claire."61
Cette fragilité joue contre l'organisation des secours dans un contexte tendu entre
"ingérence" fédérale et autorité étatique, les interventions fédérales étant mal perçues
dans le sud des Etats-Unis.62 Le Stafford Act63 prévoit l’Emergency declaration,
initiative présidentielle permettant une intervention d’appui sur un point précis (ex.:
médicaments) sous la coordination d'un FCO ( Federal Coordinating Officer) mais le
"push system" est soumis à l'accord du Gouverneur.
ST
SE
Le CIA (Catastrophic Incident Annex), annexe du NRP64 (National Response Plan)
prévoit toutefois une prise en main d'emblée par le fédéral en cas de "niveau de
déstruction très élévé"65. C'est le "push system". Le fédéral peut alors
prédispositionner les moyens "mais leur utilisation effective reste du ressort de l’État
concerné"66. Les textes sont considérés insuffisants et "d’après le rapport, on était sur
le point de remédier à cette insuffisance quand Katrina est arrivé"67. L'imperfection
du système importe peu ici car "Chertoff68 never invoked the NRP-CIA"69.
59
RODRIGUEZ H. & DYNES R. Finding and Framing Katrina: The Social
Construction of Disaster in: http://understandingkatrina.ssrc.org/Dynes_Rodriguez/ Published
on: Jun 11, 2006, et LAGADEC, Tome 2 op. cit p,32
60
STEIGER op. cit.
61
STEIGER op. cit.
62
LAGADEC Tome 1 op. cit. p,23
63
Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act (Stafford Act), qui est depuis 1974 le
support juridique majeur de toute intervention fédérale, réaffirme cette prééminence des Etats et des pouvoirs
locaux sur le gouvernement fédéral. in STEIGER op. cit.
64
Le NRP "fournissant structures et procédures nécessaires à une action politique nationale et à un
engagement opérationnel de l’administration fédérale en soutien des responsables des systèmes de crises des
Etats et des gouvernements locaux" est élaboré par le NIMS (National Incident Management System ), Un
système de gestion de crise national est censé se mettre en place suite à une directive de février 2003 "destiné à
fournir une approche de niveau national permettant aux gouvernements fédéral, étatiques et locaux de travailler
ensemble de manière efficace afin de se préparer, de réagir et de gérer les conséquences des crises intérieures,
quelles qu’en soient les causes, la taille ou la complexité" in STEIGER op. cit.
65
66
67
LAGADEC Tome 1 op. cit. p,28
LAGADEC Tome 2 op. cit p,32
ibidem p,32
68
Michael B. Chertoff Secretary of Homeland Security
69
LAGADEC Tome 1 op. cit p,62
cité dans LAGADEC Tome 1 op. cit p,90
70
ST
Perpendiculairement à ce système vertical existe un système horizontal d'entre-aide
entre états, dénommé EMAC (Emergency Management Assistance Compact).
I
Le civil et le militaire ne sont pas accordés: "DOD and DHS have not adequately
defined what is required for military assistance to civilian authorities during large
disasters (p. 222)"70
Les risques
PR
SE
PE
Le scénario 10 de la liste des 15 catastrophes établie par le DHS en décembre 2003
"décrivait un ouragan violent frappant une grosse ville du sud des Etats-Unis, de
surcroît une destination touristique très populaire, telle que la Nouvelle-Orléans. Le
scénario évoquait une vague gigantesque débordant les digues, provoquant un millier
de morts en raison d’une évacuation incomplète de la ville, des milliers de sans-abris,
et décrivait l’impact économique de l’ouragan sur la région environnante"71. Il est
considéré comme très probable par la FEMA dès 2001, "devant le "Big One"
californien»72
Entourée de « la plus grande zone humide littorale de tous les Etats-Unis »73 du lac
Pontchartrain et du golfe du Mexique, la Nouvelle-Orléans est implantée dans la zone
du delta du Mississipi. Les zones marécageuses forment une protection naturelle
contre les cyclones, absorbant « une grande partie de l'énergie cinétique destructrice
des cyclones à la manière dont une pelouse épaisse et dense absorbe la puissance d'un
jet d'eau qui, sur une allée en ciment, éclabousserait avec force en tous sens »74.
Les constructions environnementales effectuées depuis les années trente diminuent
chaque année ces zones humides de 250 000 hectares (Crowell M., Leatherman S. P.,
1999)75, en bloquant les alluvions du Mississipi par des barrages, des digues et des
pipelines en amont. La construction de canaux aide à expulser les alluvions «au-delà
du plateau continental»76 et, selon l'expression consacrée «hurricane highways»,
facilite et décuple la puissance de tout cyclone arrivant sur la Nouvelle-Orléans.
SE
La Nouvelle-Orléans, bâtie à 80% sous le niveau de la mer, est particulièrement
soumise aux risques d'inondations. Le développement économique de la ville au
début du XXème siècle «a conduit à coloniser de manière anarchique des terres
jugées initialement trop exposées à des risques d’inondation, sans aucun plan
d’urbanisme ni aucun contrôle gouvernemental pour s’assurer de la viabilité des
nouvelles zones urbanisées et de l’efficacité du système de drainage, essentiellement
constitué de trois grands canaux déversant leurs eaux dans le lac Pontchartrain»77
71
Davis Tom (dir), A failure of initiative : final report of the Select Bipartisan Committee to investigate
the Preparation for and Response to Hurricane Katrina, www.gpoaccess.gov/congress, 15 février 2006, p. 80-85
cité dans STEIGER op. cit.
72
73
74
75
76
77
KENDRA J. & WACHTENDORF T. op. cit.
ibidem
ibidem
Cités dans ibidem
ibidem
Castellion Sébastien, « Katrina : l’anti-bushisme est une maladie profonde. », Revue militaire suisse
n° 8-9, août-septembre 2006. cité dans STEIGER op. cit.
ST
ST
Le DHS organise un exercice dénommé PAM au printemps 2004. Il simule une
frappe d'un ouragan sur la Nouvelle-Orléans, "incroyablement proche de Katrina dans
ses hypothèses"78. P. Lagadec le qualifie de "triomphe des hypothèses en chambre"79:
il prévoit une inspection des digues en cas de cyclone, sans tenir compte des
conditions difficiles probables après le passage d'un ouragan telle que la coupure des
communications, l'impraticabilité des voies, etc. La Louisiane se repose sur les
promesses de la FEMA et l'Etat "laisse en jachère des problèmes qui méritaient un
traitement approfondi dans la foulée de l’exercice Pam : les opérations de sauvetage,
l’évaluation des dégâts, l’évacuation médicale, les abris provisoires, le
déblaiement"80.
ST
Suite à l'exercice PAM, des groupes d'experts élaborent en janvier 2005 le Southeast
Louisiana Catastrophic Hurricane Plan. Considéré comme une première étape dans un
processus de plan global, il permet l'amélioration de l'évacuation pré-impact81. Mais
les leçons de l'exercice PAM ne seront pas exploitées82,les réunions et exercices
suivant étant annulés par la FEMA pour manque de fonds,83 comme le confirmera
Michael Brown dans une interview accordée à l' Associated Press le 9/9/200584.
SE
Les priorités du DHS, auquel la FEMA a été intégrée après le 11 septembre, sont liées
aux risques d'attentats terroristes. Quelles qu'en soient les raisons, prévention ... et/ou
guerre en Irak85 .
78
LAGADEC Tome 1 op. cit. p,36
LAGADEC Tome 1 op. cit. p,36
80
STEIGER, op.cit.
81
ibidem
82
LAGADEC Tome 2 op. cit. p, 34
83
STEIGER op. cit.
84
[Knight Ridder, 9/1/2005] in :
http://www.historycommons.org/timeline.jsp?timeline=hurricane_katrina_tmln&katrina_emer
gency_preparedness/response_plans=katrina_evacuationPlanning : consulté le 27/01/2009
85
BLUMENTHAL S. "No one can say they didn't see it coming" in:
http://dir.salon.com/story/opinion/blumenthal/2005/08/31/disaster_preparation/ consulté le
28/01/2009
86
Knight Ridder op. cit.
87
LAGADEC Tome 1 op. cit. p,40
88
DE WAAL A. An Imperfect Storm: Narratives of Calamity in a Liberal-Technocratic
Age in http://understandingkatrina.ssrc.org/deWaal Published on: Jun 11, 2006 - LUKES S.
"Questions About Power: Lessons from the Louisiana Hurricane" in:
http://understandingkatrina.ssrc.org/Lukes/ Published on: Jun 11, 2006 – STEIGER op. cit.
89
NOLAN, B. op. cit.
90
BENJAMIN M. "A dry plan. Louisiana's official hurricane plan says absolutely zero
about how to handle an evacuation once New Orleans is flooded." in:
http://dir.salon.com/story/news/feature/2005/09/02/plan/index.html consulté le 19 janvier
2009.
79
91
http://www.historycommons.org/timeline.jsptimeline=hurricane_katrina_tmln&katrina
_emergency_preparednessresponse_plans=katrina_evacuationPlanning : consulté le
27/01/2009
ST
Dommage quand on lit que: "The exercise, a follow-up to the Hurricane “Pam”
exercise that was conducted the prior year (see July 19-23, 2004), was to develop a
plan to fix such unresolved problems as evacuating sick and injured people from the
Superdome and housing tens of thousands of displaced residents. [Knight Ridder,
9/1/2005]"86
SE
ST
Le rapport de la Chambre des Représentants qualifie d'irresponsable et d'irréaliste la
prévention politique relative aux risques des cyclones sur la Nouvelle-Orléans: non
seulement les digues n'étaient pas assez résistantes pour un cyclone tel que Katrina
mais en plus il n'y avait aucun plan d'alerte sérieux.87
ST
Il a été établi que les digues protégeant la Nouvelle-Orléans d'inondations ne
supporteraient pas un ouragan supérieur à une force 3 sur l'échelle de SaphirSimson88. "En 1996, un projet visant à réhausser et consolider les levées du lac
Pontchartrain a dégénéré en conflit ouvert entre les Corps et le Congress. Plus tard,
lorsque le Congress a affecté les sommes nécessaires à la protection de la NouvelleOrléans, les Corps ont refusé d'exécuter les travaux nécessaires au prétexte qu'aucun
mandat officiel ne leur donnait mission d'entretenir les levées autres que celles du lac
Pontchartrain. De même, en 1999 le Congress a commandité auprès des Corps une
étude pour déterminer le coût d'une protection efficace de la Nouvelle-Orléans contre
un ouragan. Elle était dotée d'un budget de 12 millions de dollars. En août 2005, loin
d'être terminée, l'étude n'avait même pas commencé. Savoir si les brèches dans les
levées doivent être attribuées à un défaut de conception ou à une réalisation déficiente
est une question qui reste à trancher, mais, quelle que soit la réponse, la responsabilité
des Corps dans la catastrophe est énorme"89.
SE
ST
SE
Walter Baumy, chef de l'Army Corps engineering division de la Nouvelle-Orléans
déclare "authorities could not have anticipated Katrina's impact"90 or un rapport du
DHS daté de 200491 affirme:
- Rescue operations would be difficult because much of the area would be reachable
only by helicopters and boats.
- Hospitals would be overcrowded with special-needs patients. Backup generators
would run out of fuel or fail before patients could be moved elsewhere.
- The New Orleans area would be without electric power, food, potable water,
medicine, or transportation for an extended time period.
- Damaged chemical plants and industries could spill hazardous materials.
- Standing water and disease could threaten public health
- There would be severe economic repercussions for the state and region.
- Outside responders and resources, including the Federal response personnel and
materials, would have difficulty entering and working in the affected area.
Les plans
Plan d'évacuation
SE
PE
Les évacuations de masse en cas de menace d'ouragan sont entravées par la possibilité
de changement de trajectoire du phénomène atmosphèrique. Les départs ont tendance
a être repoussés à la dernière minute alors que l'aire à évacuer "may involve millions
of people over hundreds of thousands of square miles."92 La majorité d'une
population évacuée n'utilise pas les abris publics, la population préférant se rendre
dans de la famille ou chez des amis (Cutter and Barnes 1982; Sorensen, Vogt, and
Mileti 1987)93, ce qui multiplie les itinéraires utilisés.
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L'organisation, et son application me weekend précédant l'impact de Katrina sont
impressionants étant données les difficultés liées à l'évacuation d'une ville entière via
des infrastructures initialement non destinées à supporter un tel traffic.
Mais "the effectiveness of an evacuation is also greatly affected by human behavior
and socioeconomics. No matter how threatening the conditions, some people refuse or
are unable to leave"97
PR
PE
La Nouvelle-Orléans n'est pas préparée à la prise en charge des "Special Needs",
dénomination définie sans grande exactitude." Il y avait bien un plan, mais il avait
omis de préciser que nul n’avait la moindre idée du nombre de personnes
concernées"98. La dénomination de Special Needs semble inclure la population ne
possédant pas de voiture ou étant incapable de la conduire ainsi que la population au
budget trop serré en fin de mois pour remplir le réservoir de sa voiture.
SE
PE
ST
92
Dans le cas d'évacuations de masse il est essentiel de connaître l'itinéraire et le
phasage préscrits. Les autorités de la Nouvelle-Orléans distribuent à partir du 17 Juin
2005 des cartes imprimées par la Coix-Rouge américaine et l'Office of Homeland
Security and Emergency Preparedness96.
PE
SE
ST
Le Southeast Louisiana Evacuation Plan, élaboré par le
Department of
Transportation and Development et la Louisiana State Police, prévoit une gestion du
trafic par une évacuation échelonnée ainsi que par le "contraflow"94. Il est mis en
place suite aux énormes embouteillages qui ont lieu lors de la première grande
évacuation de la Nouvelle-Orléans suite à la menace de l'ouragan Georges en 1998.
Amélioré après Ivan en 2004 par l'organisation d'un groupe de travail dénommé
"Louisiana Evacuation Task Force"95, il met à disposition toutes les voies
d'autoroutes à l'évacuation, en parfaite coordination avec les Etats voisins. Les
accords avec le Mississipi sont obtenus quelques mois avant Katrina.
PR
Une demande du Gouverneur du Mississipi auprès de la FEMA revèle que le
problème de l’achat de carburant en fin de mois était connu des autorités. Il "indique
qu’il faudrait prévoir de fournir ce carburant si l’on doit évacuer en fin de mois.
WHOLSON B op. cit.
F. Nisha de Silva "FEEDBACK FROM THE FIELD Designing a Spatial Decision
Support System for Evacuation Planning" in: International Journal of Mass Emergencies and
Disasters March 2002, Vol. 20, No. 1, pp. 51 -68
94
unidirection des voies d'autoroutes
95
WHOLSON B. op. cit.
96
Louisiana Department of Transportation and Development, 6/17/2005 kat 22 8
97
WHOLSON B. op. cit.
98
LAGADEC Tome 1 p, 106
93
SE
PE
L’ancien responsable de la, FEMA Brown, s’est déclaré totalement opposé à ce que le
fédéral prenne cela en charge."99
ST
PR
Un plan d'évacuation, en accord avec la RTA ( Regional Transit Authority), destine
64 bus d'une capacité de 60 places et 10 minibus à l'évacuation des personnes
dépendantes en mobilité "either out of town or to local shelters" mais ce plan manque
de visibilité auprès de la population."Evacuation plans can only be effective if people
are aware of them, and evacuation orders can only be heeded if they are received in
time.1 Thus, the of problem evacuating low-mobility populations will be one of the
most important issues for all levels of government in future evacuation plans."100
Russel cite un plan prévu par la RTA et destiné à mener les gens de 12 endroits dans
la ville jusqu'au Superdôme101. Mention est faite d'un accord entre Total Community
Action et Amtrack102 mais il a manqué le déclencheur pour passer du plan à l'action
en temps opportun. “While these victims endured horrendous conditions, hundreds of
city buses and school buses that could have been used for evacuation sat useless,
flooded or without drivers."103
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99
100
"Le gouvernement fédéral n'offrait de toute manière plus, depuis plusieurs mois, de
ressources pour améliorer ou maintenir un parc d'autobus d'évacuation"104.
La disponibilité des bus était limitée par le nombre de chauffeurs volontaires, or la
majorité des chauffeurs a évacué avant l'impact.105 "Moreover, even if the RTA’s
entire 364-bus fleet is deployed, it could evacuate only about 22,000 people—less
than one-fifth of those needing transportation."106
Une demande est faite par des responsables locaux de la FEMA, le 26 août, pour que
le fédéral envoie des bus destinés à évacuer les personnes qui n'en n'ont pas les
ibidem p,43
WHOLSON B.
101
http://www.historycommons.org/timeline.jsptimeline=hurricane_katrina_tmln&katrina
_emergency_preparednessresponse_plans=katrina_evacuationPlanning : consulté le
27/01/2009
102
[Los Angeles Times, 9/13/2005] in ibidem
103
NOLAN, B. p,56
104
ibidem
105
LAGADEC Tome 1 p,56
106
[Times-Picayune, 7/8/2005] in:
http://www.historycommons.org/timeline.jsptimeline=hurricane_katrina_tmln&katrina_emer
gency_preparednessresponse_plans=katrina_evacuationPlanning : consulté le 27/01/2009
107
NOLAN B. OP. CIT. op. cit.
108
BENJAMIN M op. cit.
109
NOLAN B. OP. CIT.
110
LAGADEC Tome 3 op. cit. p,29
111
HOWELL S.E. & BONNER D.E. "Citizen Hurricane Evacuation Behavior in
Southeastern Louisiana: A Twelve Parish Survey" The University of New Orleans Survey
Research Center July, 2005 in:
http://209.85.229.132/search?q=cache:2YZZ1Xqa2gMJ:poli.uno.edu/unopoll
Howell%2520workshop%2520pres.ppt+Southeast+Louisiana+evacuation+plan+2005&hl=fr
&ct=clnk&cd=15&gl=be consulté le 27/01/2009
moyens (physiques ou économiques). "Ils n'obtiennent rien."107
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Outre les personnes dans l'impossibilité de partir pour raison de santé, pour raison
économique, ou par choix, M. Benjamin cite un chiffre de 100,000 personnes en y
ajoutant des personnes qui pourraient se retrouver enfermées à la Nouvelle-Orléans
après la fermeture des routes à l'approche du cyclone.108 Outre ces "Special Needs"
involontaires, d'autres résidents demeureraient à la Nouvele-Orléans délibérement,
pour des raisons que nous analyserons plus bas. Une étude de l'Université de la
Nouvelle-Orléans indique que 60% des résidents des Parishes de la Louisiane du Sud
demeureraient dans leur maison en cas d'ouragan de force 3.
Joseph Matthews, l'Emergency Preparedness Director reconnaît que la NouvelleOrléans n'a pas les moyens d'évacuer l'entièreté de la population.109 La FEMA en est
informée au début de l’été 2005.110 Les officiels encouragent les plans d'évacuation
personnels. Une enquête sur le comportement en cas d'évacuation dûe à un ouragan,
menée dans le sud de la Louisiane confirme le parallèle entre avoir un plan
d'évacuation personnel et une évacuation pré-impact effective. Mais avoir un plan est
une conséquence de la perception du risque, ce qui ramène à son importance.111
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Brother's keepers
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La nouvelle-Orléans et Jefferson Parish suivent un "three-year pilot hurricane
evacuation program"112 appelé "Brother's Keepers". Mis en place par la Croix-Rouge
et une association appelée "Total Community Action, ce programme appelle chaque
paroisse à lister et à mettre en contact "those with space in their cars with those
needing a ride."113
Une telle initiative a été entreprise par the Mormon Churches après l'évacuation de
l'ouragan Ivan, au printemps 2004. Scott Conlin, "president of the church's local
stake" annonce que onze congrégations locales "of the Church of Jesus Christ of
Latter-day Saints share a common evacuation plan, and many church members have
three-day emergency kits packed and ready to go, he said. Mormon churches in
Jackson, Miss., Hattiesburg, Miss., and Alexandria, La., have arranged to receive
evacuees"114 L'organisation comprend également un numéro de téléphone gratuit
destiné à mettre en contact " members who have empty seats in cars with those
needing seats"115
En juin 2004, l'Archidiocèse de la Nouvelle-Orléans décline la participation de 142
paroisses à l'opération "Brother’s Keeper".116
112
http://www.historycommons.org/timeline.jsptimeline=hurricane_katrina_tmln&katrina
_emergency_preparednessresponse_plans=katrina_evacuationPlanning : consulté le
27/01/2009 [Times-Picayune, 7/24/2005; Los Angeles Times, 9/13/2005]
113
NOLAN B. OP. CIT
114
NOLAN B. OP. CIT.
http://www.historycommons.org/timeline.jsptimeline=hurricane_katrina_tmln&katrina_emer
gency_preparednessresponse_plans=katrina_evacuationPlanning : consulté le 27/01/2009 op.
cit. 5[Times-Picayune, 7/24/2005]
115
NOLAN B. OP. CIT.
116
interview de Kay Wilkins, responsable local de la Croix-Rouge au Times-Picayune,
7/24/2005
DVD's
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Conscient de l'immobilité ( de près de 134,000 personnes vivant à la NouvelleOrléans, le maire Ray Nagin, Kay Wilkins (local Red Cross Executive Director ) et le
City Council President Oliver Thomas ainsi que les officiels de la police d'Etat et du
National Weather Service enregistrent des vidéos où ils encouragent chaque citoyen a
préparer son propre plan d'évacuation ainsi qu'à faire attention aux voisins.
Ces DVD's sont destinés à être distribués aux pasteur et aux " community leaders" en
septembre117. L'utilisation de leaders de communautés comme relais d'information
vers les particuliers peut s'avérer constructive.118
Les moyens
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Malgré le risque flagrant d"inondation, la Police de la Nouvelle-Orléans ne possède
que 5 embarcations et les pompiers aucune.119 Une demande d’équipement
"concernant l’achat d’une flotte de bateaux en aluminium à fond plat, pourtant
destinés à permettre l’évacuation de populations prises au piège par les eaux"120 a été
refusée un an avant Katrina "car cette demande ne permettait pas de contribuer à la
lutte contre les menaces biologiques ou chimiques…"121
PENDANT
Détéction
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La menace de Katrina est identifiée le vendredi 26 août 2005 par les experts du
117
NOLAN B. OP. CIT. et Los Angeles Times, 9/13/2005
http://www.historycommons.org/timeline.jsptimeline=hurricane_katrina_tmln&katrina_emer
gency_preparednessresponse_plans=katrina_evacuationPlanning : consulté le 27/01/2009 op.
cit. 9
118
KLRSCHENBAUM A. "Warning and Evacuation During a Mass Disaster:
A Multivariate Decision Making Model" in: international Journal of Mass Ernergencia and
Disasters March 1992, Vol. 10, NO. 1, pp. 91-114. p,111
119
LAGADEC Tome 3 op. cit. p,22
120
Davis Tom (dir), A failure of initiative : final report of the Select Bipartisan Committee to investigate
the Preparation for and Response to Hurricane Katrina, www.gpoaccess.gov/congress, 15 février 2006, p. 153
cité dans STEIGER op. cit.
121
122
123
ibidem
STEIGER op. cit.
STEIGER op. cit.
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National Weather Service et du National Hurricane Center. Ils calculent
l'intensification de l'ouragan et sa trajectoire probable, identifiant son impact en
catégorie 5 sur la Nouvelle-Orléans 56 heures à l’avance.122.
Le message passe auprès des responsables politiques qui le relayent auprès de la
population, sans ambiguités sur l'intensité du cyclone.
L'erreur principale de détection s'est produite après le passage de Katrina sur la
Nouvelle-Orléans. Malgré les risques avérés de rupture des digues en cas de frappe
d'un cyclone supérieur à la catégorie 3 et un rapport l'établissant, après une
reconnaissance aérienne effectuée par les Coast Guards et un officiel, Marty
Bahamonde (responsable de la FEMA ), dès le lundi 29 août 2005 , les autorités "sont
convaincues que le gros de la catastrophe est passé et par conséquent que les autorités
locales et étatiques ont la situation en main"123.
L'inondation de la Nouvelle-Orléans n'est pas prise en compte avant le mardi
matin.124
Information
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PE
Chaque grande catastrophe donne lieu à une diffusion immédiate et massive de toutes
sortes d'informations et d'images. La coupure du courant et les destructions dûes à
l'inondation coupent les communications. Cela impliquera un manque d'information
pour la conduite des opérations. Les autorités sont tributaires des rumeurs.
La gravité d'une telle dépendance dépend de l'écart entre la réalité et l'information
véhiculée par ces rumeurs. On peut la mesurer dans le cas des décès annoncés au
Superdôme: sur les 200 morts annoncés (victimes de viols, d'assassinats) 6 personnes
sont décédées en réalité "four died of natural causes, one from a drug overdose and
another had apparently committed suicide. "125
PE
Toutes les communication sont coupées dans et avec la zone sinistrée." L’inondation
anéantit toute capacité de commandement : l’hôtel de ville, les centres de
commandement de la police, des pompiers, de la Garde Nationale sont envahis par les
eaux. Pendant toute la phase initiale de la crise, les responsables de ces services
perdent tout contact avec leurs personnels mais aussi avec les responsables des
niveaux fédéral et étatique. Les responsables locaux sont totalement dépassés par
l’ampleur de la catastrophe, ne disposant plus pour la majorité d’entre eux de
capacités de communication comme de commandement."126
PE
E. Steiger souligne l'erreur effectuée par les autorités qui n'ont pas cherché à rétablir
rapidement un réseau de communications et ce malgré les outils à disposition de la
FEMA. "Les véhicules MERS[55], spécialement conçus pour être employés en
situation de crise mais qui ne sont pas utilisés, sur décision de Michael Brown, de
peur d’abîmer des équipements électroniques jugés trop sensibles. De même, un autre
centre de communication mobile, appelé Octobre Rouge, pourtant déjà prépositionné
au nord de la Louisiane, à Shreveport, ne réussit pas à être envoyé à la Nouvelle-
SE
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124
STEIGER op. cit. - LAGADEC Tome 1 op. cit p,57 - p 65- LAGADEC Tome 3 op.
cit. p,98
125
RODRIGUEZ H. & DYNES R. op. cit.
126
STEIGER op. cit.
Orléans, le camion lui servant à se déplacer se révélant trop gros pour circuler sur les
routes menant à la ville louisianaise."127
I
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Sans communication et information viable il est impossible aux autorités locales
d'établir des demandes à adresser aux autorités supérieures. Or la FEMA attendait des
demandes spécifiques de la part des locaux avant d'envoyer de l'essence, des bus, des
troupes, de la nourriture et des bateaux.128
Premières dispositions
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Les premiers Parishes déclarent les ordres d'évacuation le matin du samedi 27 août à
9:00h. La pluspart d'entre eux sont immédiatement "mandatory", d'autres le
deviennent au cours du week-end. Les Parishes situés au sud sont les premiers à
évacuer en suivant le Southeast Louisiana Evacuation Plan. Cet échelonnement a
permis d'éviter de monstrueux embouiteillages connus par le passé.
L'évacuation n'a été rendue "mandatory" pour la Nouvelle-Orléans que très tard.
Nagin a eu conscience des très lourds effets économiques d'une telle décision.
« Despite adequate warning 56 hours before landfall, Governor Bianco and Mayor
Nagin delayed ordering a mandatory evacuation in New Orleans until 19 hours before
landfall »131.
PE
La force symbolique d’une évacuation “obligatoire” est bien plus puissante que si
l’on en reste à une simple recommandation. L'utilisation de trop de termes différents
embrouille la population: “precautionary” evacuation, a “voluntary” evacuation, a
“recommended” evacuation, a “highly recommended” evacuation, and a “highly
suggested” evacuation.
Blanco témoigne : “Well, in the United States of America, you don’t force people
[out of their home], you urge them”.
Mais conscient de la gravité de Katrina et de l'ampleur de ses conséquences Max
Mayfield, directeur du NHC, appelle personnellement la Gouverneure et le Maire de
la Nouvelle-Orléans à faire procéder à une évacuation "mandatory", mesure jamais
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Il existe trois niveaux pour initier une évacuation : le « simple » conseil, la
recommandation ou l’obligation (mandatory). Les premiers ordres d'évacuation
étaient « recommended ».
"La question de l’évacuation – obligatoire ou non très lourde opération aux effets
économiques très importants ; il y a toujours la crainte d’être perçu comme criant au
Loup à tort et à travers ; à l’opposé, certains sont sans états d’âme : “quand on sauve
des vies, la question des coûts n’a pas à intervenir”129 Or les ouragans ont la capacité
de changer rapidement de direction. " Qui peut chiffrer les conséquences d’une
évacuation précoce mais inutile finalement?"130
127
STEIGER op. cit.
KENDRA J. & WACHTENDORF T. « Improvising Disaster in the City of Jazz:
Organizational Response to Hurricane Katrina » in:
http://understandingkatrina.ssrc.org/Wachtendorf_Kendra/
http://understandingkatrina.ssrc.org/Wachtendorf_Kendra/Published on: Jun 11, 2006
129
LAGADEC Tome 3 op. cit. p,80
130
LAGADEC Tome 1 op. cit. p,35
128
131
(p. 108) in LAGADEC Tome 1 p.42.
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prise jusque-là. L'innovation d'une telle décision se heurte alors au carcan des
habitudes. Il apparaît illégal d'ordonner une telle chose alors qu'une grande partie des
citoyens de la Nouvelle-Orléans sont dépendants des transports publics. Cette
dépendance avait déjà été observée lors de l'exercice PAM en 2004132, mais aucune
solution n'avait été envisagée. Nagin demande alors à ses équipes de se pencher sur
l'aspect juridique d'un tel ordre d'évacuation. "Il a fallu 24 heures pour émettre l’ordre
en raison de divers problèmes légaux et logistiques. Sur les 36 heures qu’il restait,
cela fait tout de même les 2/3 en délai de mise au point."133
L'ordre "mandatory" n'a qu'une force symbolique, personne n'est arrêté en cas de
désobéissance134.
Un message paradoxal est envoyé à la population de la Nouvelle-Orléans: le
superdôme étant désigné comme abri public les autorités envoyent ce message "vous
devez partir mais nous avons un espace pour vous si vous restez, prenez de quoi vous
nourrir et autres nécessités."135
SE
CNN conclût, après l'analyse des rapports des différents officiels que d'enormes
différences d'interprétation ont eu lieu. Amtrack dit avoir proposé un train refusé,
Nagin dit qu'il n'a jamais entendu cette offre... 136
ST
Alors que les flots recouvrent la ville, les autorités ont des difficultés à organiser les
secours. Deux jours de débat ont eu lieu entre la Maison Blanche et les officiels de la
justice pour savoir si le président devait prendre le relais de la mission de Blanco.137
Le président Bush a proposé de nommer le général Honoré commandant en chef des
unités de la Garde Nationale de Louisiane en vue de créer un commandement unifié
mais la proposition a été déclinée par Kathleen Blanco le 1er septembre.138
SE
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132
Katrina est un ouragan de grande ampleur. Le système de gestion de crise américain a
retardé la mobilisation des secours, le local étant submergé et incapable d'évaluer ses
besoins alors que " l’administration fédérale qui a attendu d’être saisie pour
L’exercice « PAM » (2004) Un an avant Katrina un exercice ambitieux avait été
organisé en Louisiane, avec l’appui du fédéral. Ce fut la simulation sur le cyclone fictif
dénommé « Pam », incroyablement proche de Katrina dans ses hypothèses. In:LAGADEC
Tome 1 p.36.
133
LAGADEC Tome 3 op. cit. p,81
134
LAGADEC Tome 1 op. cit p44
135
SCANLON J. « Two Cities, Two Evacuations: Some Thoughts on Moving People
Out » in: http://understandingkatrina.ssrc.org/Scanlon/ Published on: Jun 11, 2006
136
KENDRA J. & WACHTENDORF T. op. cit.
137
LUKES S. op. cit
138
STEIGER op. cit.
139
STEIGER op. cit.
140
STURKEN M. « Weather Media and Homeland Security: Selling Preparedness in a
Volatile World » in: http://understandingkatrina.ssrc.org/Sturken/ Published on: Jun 11,
2006http://understandingkatrina.ssrc.org/Sturken/
141
MOLOTCH H. "Death on the Roof: Race and Bureaucratic Failure" in:
http://understandingkatrina.ssrc.org/Molotch/ Published on: Jun 11, 2006
142
NOLAN B. OP. CIT.
143
LAGADEC Tome 1 op. cit p,115
intervenir, perdant un temps précieux alors qu’une action de planification en amont
des effets possibles aurait permis une action efficace dès le lundi 29 août, contribuant
ainsi à limiter l’inondation de la Nouvelle-Orléans et les souffrances des victimes"139.
La bureaucratie de la FEMA a entravé les secours140,donnant un exemple de suivi des
règles en toute circonstances qui entravera beaucoup de prises d'initiatives dans les
échelons inférieurs141. L'organisation fédérale, incapable d'intégrer des ressources
d'aide extérieure, aurait interdit, le 27 août, aux "ONG et organismes d'aide
humanitaire de se rendre sur les lieux sans une accréditation écrite du
gouvernement."142
“At one point, a frustrated member of the CDC Division of Emergency Operations
wrote: “The approval process for a bottle of aspirin seems to be the same as for a 500
bed hospital” (p. 300)"143
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L'évacuation pré-impact
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Près d'un million de personnes ont évacué la Nouvelle-Orléans avant l'impact de
Katrina. L'orde d'évacuation (mandatory) n'a été donné que très tard. Entre 70,000 et
100,000 personnes sont demeurées en ville parmis lesquelles des personnes "souvent
vulnérables : personnes âgées et infirmes, pauvres, malades. Ou des gens qui
refusaient tout simplement de partir."144
L'évacuation pré-impact est considérée comme un succès. "During the peak 48-hour
period of evacuation, more than 430,000 outbound vehicles were recorded on the six
freeway and major arterial roadways in southeast Louisiana. Although this total does
not include several other primary highways, it has been assumed to mean that about
80 to 90 percent of the population evacuated the area."145
Les premiers à partir sont ceux à qui ça ne revient pas cher car leur réseau hors de la
ville leur pourvoit logement nourriture et autres biens de 1première nécessité.
L'importance du réseau social influe aussi sur la décision de partir, le mimétisme
fesant part de la décision d'évacuation.146 .
Réaction de la population à l'ordre d'évacuation
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144
PE
De nombreuses interviews réalisées par Spike Lee pour "Katrina, Requiem en quatre
actes" dévoilent l'importance de cette "mémoire des ouragans" dans la prise de
décision des habitants de la Nouvelle-Orléans quant à rester sur place pour "affronter"
le danger. En effet, de nombreux interviewés citent le cyclone Betsy de 1965 comme
éléments de comparaison "si nous avons survécu à Betsy, nous passerons Katrina".
Bill Bytheway souligne l'importance du taux de personnes âgées parmi les victimes.
Une des raisons évoquées par l'auteur s'apparente à la mémoire des ouragans. En effet
"experience and biography", symbolisés par la phrase "I grew up with hurricanes. I'm
used to them" seraient des facteurs freinant la décision d'évacuer.
R. Perry évoque le sentiment de danger comme un des facteurs déterminant dans le
processus de décision d'évacuer. " Feeling endangered appears to be an important-if
not principal factor in citizen decisions to adopt any sort of protective action the most
common reaction to warning receipt is disbelief (cf. Drabek 1969)"147.
LAGADEC Tome 3 op. cit. p,80
WHOLSON B. op. cit.
146
FUSSEL E. Leaving New Orleans: Social Stratification, Networks, and Hurricane
Evacuation in http://understandingkatrina.ssrc.org/Fussell/ Published on: Jun 11, 2006
147
PERRY op. cit. p,53-54
145
Or la Nouvelle-Orléans n'avait plus été touchée directement par un ouragan depuis
quelques décénnies. " This lack of prior experience promotes resistance to evacuation.
Southeast Louisiana is a victim of its own past good luck."148
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Le sens donné à l'évacuation se mesure aux rapports risques encourus si l'on reste par
rapport au coût de départ. 15% de la population de la Nouvelle-Orléans n'a pas
évacué. Julie Hernandez149 l'explique par différentes raisons d'origine sociologique et
temporelle.
Le problème des habitants sans véhicule personnel (un tiers de la population) avait été
établi par l'exercice PAM sans être résolu à la veille de Katrina car le plan
d’évacuation ne comprenait pas les transports publics. Pourtant « 250 000 voitures
restèrent inutilisées par leurs propriétaires »150. L'importance du coût d'évacuation
semble être donnée essentielle. En effet, l'événement à lieu à la fin du mois, période
de paye. Les faibles budgets n'avaient donc pas les moyens financiers d'évacuer, que
ce soit pour régler les pleins d'essence et/ou payer leur logement. Le prix de l'essence
prohibe également aux faibles revenus de parcourir de longues distances afin de
trouver des hébergements disponibles.
Certains quartiers de la Nouvelle-Orléans ont un un revenu moyen par habitant de
moins de 8 000 dollars par an. Le taux d'homicide est le produit par 10 de la moyenne
nationale, le plus élevé des Etats-Unis.151 La pauvreté influe sur le style de vie
(possession de moyens d'évacuation: voiture - hébergement à l'extérieur de la ville moyens d'information) ainsi que sur le réseau social. " New Orleanians' plans for
evacuation were strongly shaped by their income-level, age, access to information,
access to private transportation, their physical mobility and health, their occupations
and their social networks outside of the city. These social characteristics translated
148
HOWELL S.E. & BONNER D.E. op. cit.
HERNANDEZ J « Le cyclone Katrina : L’incurie aux Etats-Unis ? », Festival
International de Géographie, Saint-Dié-des-Vosges, 29 septembre 2006. http://www.cafegeo.net/article.php3?id_article=950 cité dans LAGADEC Tome 1 p.51
150
LAGADEC Tome 1 p.44.
151
NOLAN B. OP. CIT.
152
FUSSEL op. cit.
149
153
154
155
156
HERNANDEZ J., op. Cit.
LAGADEC Tome 2 op. cit, p,27
BLINN-PIKE op. cit p,305
HERNANDEZ J., op. Cit.
157
Aguirre B. E. "Hazard Reduction and Recovery Center" in International Journal of
Mass Emergencies and Disasters March 1991, Vol. 9, No. 1, pp. 31-45. p,37
158
STURKEN M. « Weather Media and Homeland Security: Selling Preparedness in a
Volatile World » in: http://understandingkatrina.ssrc.org/Sturken/ Published on: Jun 11,
2006http://understandingkatrina.ssrc.org/Sturken/
159
PERRY R. W. & UNDELL M. K. « The effects of ethnicity on evacuation decision-making » in:
International Journal of Mass Emergencies and Disasters March 1991, Vol. 9, No. 1, pp. 47-88.
160
161
162
163
164
165
166
LAGADEC Tome 1 op. cit p,49-50
LAGADEC Tome 1 op. cit p,50
STALLINGS R. op. cit. p,21
KLRSCHENBAUM A op. cit. p,91
PERRY op. cit. p,54 - KLRSCHENBAUM A op. cit. p,91
HOWELL S.E. & BONNER D.E. op. cit.
LAGADEC Tome 2 op. cit1
into distinct evacuation strategies for different sectors of the population leaving or
staying"152
I
PE
Une particularité sociologique de la Nouvelle-Orléans empêche ses habitants de se
réfugier chez des proches. En effet il s'agit « d’une ville dont les habitants bougent
peu, et dont familles et amis sont aussi résidents... de la Nouvelle-Orléans ! »153 le
réseau social influence le coût de l'évacuation ainsi que la perception du monde
extérieur à la zone à évacuer: "aussi bien des populations qui n’ont jamais quitté leur
quartier et qui ne peuvent imaginer en sortir sans perdre tout lien social, toute
sécurité; et des flux extérieurs faits d’étrangers présents pour un séjour de longue
durée, un séjour touristique. Les premiers n’ont aucun lien social exploitable en
dehors de leur quartier, et n’iront pas s’exposer à la jungle sociétale qui les attend si
d’aventure ils évacuent. "154
Or l'attachement à sa ville (lieu chéri, familier et ququel on s'identifie)155 est une
caractéristique des habitants de la Nouvelle-Orléans.
PE
La crainte des pillages est également à prendre en compte lors de la décision
personnelle de ne pas évacuer. La désignation du Superdôme comme abri paraît
également avoir eu un effet inhibiteur: « pourquoi partir alors que cette immense
enceinte est ouverte ? Quitter sa maison n’est jamais une décision facile, a fortiori
dans un tel contexte »156.
L'acte I du Requiem de Spike Lee nous montre les files qui se sont formées aux portes
du Superdôme alors qu'il était encore largement temps d'évacuer (et que les portes de
celui-ci demeuraient fermées car il était conçu comme abri « de dernier secours »).
La peur du pillage est intensifiée dans les quartiers défavorisés par un manque de
services publics157. Les personnes à faible revenu auront d'autant plus de difficultés à
décider de partir qu'ils sont souvent moins bien ou non assurés, d'où la nécessité de
rester pour protéger leurs biens.158
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La décision d'évacuer ou non est donc personnelle bien que fortement influençable
par l'autorité. Des études159 ont démontré que différentes phases interviennent dans le
processus de décision: l'évaluation du message (pertinence) – l'évaluation du risque
personnel encouru – l'évaluation de la réponse appropriée au risque encouru.
PE
Une certaine réaction est nommée “Individuals share the blame”. Elle responsabilise
l'individu qui décide d'évacuer ou non. Ceux qui ont choisi de ne pas partir ont adopté
l'attitude de "roulette russe "et ne pourraient s'en prendre qu'à eux-même d'avoir
"perdu"160 .
Mais ce blâme des individus ne prend pas en compte les vices du modèle libéral
dénoncés par Klinenberg: "le modèle libéral offre certes des services d’assistance,
mais que les individus pauvres – en argent, en formation, en réseau – ne parviennent
pas à se brancher sur ces services. Et, comme à Chicago, on tend ici à se contenter de
blâmer les individus, incapables de se comporter en bons consommateurs avertis, en
bons managers de leur vie, et de leurs opportunités"161.
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Deux facteurs vont inhiber la considération d'une évacuation volontaire comme
mesure préventive: les obligations liées au travail et la famille ainsi que " the inability
of those potentially a t risk to independently confirm that the danger is real and
serious"162
La décision d'évacuer est influencée par un aspect spécifique du processus
d'avertissement: le crédit accordé à la menace.163 Les individus vérifient l'information
auprès de leurs proches et de leur réseau social. Le processus de mimétisme
s'enclenche bien souvent et l'individu évacue plus facilement si la personne consultée
lui conseille ou plus, le fait également.164
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La perception de la menace d'ouragan a été analysée par une enquête menée en
Louisiane du sud. "Most residents of southeast Louisiana do not perceive a high level
of risk in a Category 3 hurricane
In nine of the twelve parishes, 60% or more feel safe in their homes if a Category 3
hurricane were to come nearby. However, most do not feel safe in a Category 4. Risk
perception is the single best predictor of who will leave their home in a recommended
evacuation."165
"Not all of the evacuation news was positive, however. Images of thousands of
desperate people being plucked from rooftops by helicopter, stranded at the New
Orleans Convention Center and Superdome, and awaiting rescue on freeways have
overshadowed the successes of the highway-based evacuation plan. It has been
estimated that between 100,000 and 300,000 people did not or could not be evacuated
from the city."166
APRES
Un environnement réputé inhumain
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La Nouvelle-Orléans, sinistrée après le passage de Katrina est innondée sur près de
80% de sa surface. Les communications sont coupées, ainsi que le gaz, l'eau et
l'éléctricité.
Les médias véhiculent des images de pilleurs, des rumeurs de viols et de meurtres
dans une ville connue pour avoir le plus haut taux de criminalité des Etats-Unis. Si
certains faits rapportés se sont avérés exacts, il ne s'agissait tout de même pas d'un
"urban warfare" tel que rapporté dans les médias. Les rumeurs étaient répercutées par
les officiels, eux-mêmes coupés de toutes autres sources d'informations. Or cette
réputation nuit à l'envoi de secours. Les officiels hésitent à envoyer leurs équipes dans
un environnement considéré comme dangereux.167
Les équipes de secours médicaux de la FEMA (Assistance Teams (DMATs) )
arrivées au Superdôme la nuit suivant l'impact sont temporairement évacuées le jeudi
"because of security concerns"168. Outre cela, certains habitants de la NouvelleOrléans, sensibles à ces rumeurs de pillages, refusent d'évacuer la ville sinistrée
"choosing instead to stay behind to protect their belongings."169
Face à ces rapports médiatiques d'anarchie, la première réaction des autorités est
d'envoyer des troupes afin de rétablir l'ordre!170 "The military arrived with a show of
force"171
Pourtant "la frontière est bien souvent difficile à tracer entre pillage et comportement
LAGADEC Tome 1 op. cit p,76-78
LAGADEC Tome 3 op. cit. p,28
LAGADEC Tome 3 op. cit. p,77
LUKES S. op. cit
LAGADEC Tome 2 op. cit p,25
ST
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de survie"172. S. Lukes souligne que si le contexte institutionnel duquel nous somme
dépendants pour satisfaire nos besoins vitaux cesse de fonctionner (banque - école police - magasins...) nous devenos tous égaux dans une guerre de tous contre tous.
L'inégalité vient du fait que certains ont réussi à échapper à cet environnement
lorsque d'autres ont eu à le subir. Mais si le système s'effondre on ne peut pas payer
ce qui est nécéssaire à notre survie. Hors si on ne peut pas payer, on ne peut pas
piller.173
L'évacuation post-impact
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Le "Southeast Louisiana Hurricane Evacuation and Sheltering Plan" n'indique pas
comment évacuer la Nouvelle-Orléans en cas d'inondation.174
Les autorités locales, étatiques et fédérales n'étaient aucunement préparées à une
évacuation post-impact.175
Blanco a demandé des bus le lundi. Brown lui a assuré que 500 véhicules arriveraient
quelques heures après. Mais FEMA ne trasmettra la demande au U.S. Department of
Transportation que le mercredi matin. "Faisant la navette entre les services fédéraux
et les services de l’Etat de la Louisiane avant d’être validée au bout de plusieurs
heures, cette demande est traitée tardivement par le ministère des Transports qui tarde
de surcroît à la satisfaire, étant confronté au problème de la dispersion des bus à
réquisitionner, dont certains se trouvent à plusieurs milliers de miles de la NouvelleOrléans"176.
Les premiers bus n'arriveront que le mercredi soir et en nombre significatif que le
jeudi. « But these efforts were too little, too late. Tens of thousands of people were
forced to wait in unspeakably horrible conditions until as late as Saturday to be
evacuated. »177
Phil Parr, Deputy FCO présent au Superdôme, est le premier à prendre une décision
au niveau fédéral en réalisant, le mardi après-midi que les eaux continuent à monter et
qu'il faut évacuer le bâtiment par bus avant que le Superdôme ne devienne une île.178
Il met en place un plan d'évacuation avec la " Garde Nationale de la Louisiane,
comportant l’emploi de plusieurs hélicoptères Chinook et Blackhawk. Ce plan est prêt
dès le mercredi 31 août matin, un délai de trente heures semblant nécessaire pour
effectuer l’ensemble de l’évacuation"179. Action témoignant de la confusion qui règne
dans la gestion des événements, une évacuation est organisée en parallèle à la
demande de la Gouverneure de la Louisiane, K. Blanco. Elle sera effectuée par voie
aérienne le 2 septembre par la Joint Task Force, sous les ordres du général Honoré.180
La planification de l'évacuation post-impact est mal effectuée. Elle ne débute
réellement que le mardi 30 aôut mais le mercredi matin la Gouverneure Blanco n'a
NOLAN B. OP. CIT.
LUKES S. op. cit
BENJAMIN M op. cit.
LAGADEC Tome 1 op. cit p,42
LAGADEC Tome 3 op. cit.2
LAGADEC Tome 3 op. cit. p,24
LAGADEC Tome 1 op. cit p,63
STEIGER op. cit.
STEIGER op. cit.
I
toujours pas contacté le Gouverneur du Texas, Rick Perry, pour confirmer que
l'Astrodôme de Houston est un lieu de destination.181 Le gouvernement fédéral ne
donne l'ordre d'évacuation post-impact que le mercredi 31 Août182
ST
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Les équipes de secours sont entièrement occupées aux opérations de sauvetage, sans
capacité d'agir sur d'autres fronts.183
ST
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Les Us Coast Guards entament directement la mission de Search and Rescue qui leur
est assignée. Procédant par reconnaissance aérienne, ils sauvent 22000 personnes par
bateau. Le lieutenant Rob Wyman, dira au Times “We're flexible, we'll modify and
we'll do whatever we can to help people in need."184
ST
PE
«L'’évacuation des habitants réfugiés sur leurs toits se fait de manière anarchique,
sans plan de ratissage de la ville, dont certains quartiers sont visités plusieurs fois
tandis que d’autres attendront plusieurs jours avant de voir arriver une première
équipe de sauvetage. Les personnes évacuées ne sont pas regroupées au même endroit
mais sont tantôt déposées au Superdome, contribuant ainsi à aggraver la détérioration
des conditions de vie des personnes qui s’y trouvent déjà, tantôt déposées dans les
endroits secs de la ville, sans qu’aucun recensement des identités des personnes
évacuées ni des lieux de regroupement ne soit effectué »185
ST
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Utilisant l'EMAC, la Garde Nationale organise rapidement des secours. 10 000 gardes
nationaux arrivent sur place dès le mardi 30 août pour participer à la recherche et à
l’évacuation des survivants, procédant à la fouille des maisons, permettant tous
moyens confondus le sauvetage de 49 800 vies au 22 septembre 2005."186
SE
Les refuges/centres d'accueil
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Il y a différentes sortes de refuges/centres d'accueil: ils peuvent être destinés à
l'hebergement temporaire, à moyen ou long terme, point de passage vers un refuge
ultérieur et/ou point d'enregistrement.187
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PE
L'utilisation des abris publics est marquée sociologiquement: ils sont plus souvent
fréquentés par les bas revenus et les personnes agées. 188
Plus la zone évacuée est grande, plus la propension à utiliser les refuges publics l'est
également. "The thesis presented is that the larger the proportion of a community that
is evacuated, the fewer friends and relatives homes there could be for people to select
as their overnight destination thereby increasing the number of people who use
overnight shelters."189
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LAGADEC Tome 1 op. cit p,57
LAGADEC Tome 1 op. cit p,56
LAGADEC Tome 1 op. cit p,53
KENDRA J. & WACHTENDORF T. op. cit.
STEIGER op. cit.
STEIGER op. cit.
187
MILET D.S. SORANSEN J.H. & O'BRIAN P.W. "Toward an explanation of mass care shelter use in
evacuations" in International journal of mass emergencies and disasters march 1992, vol. 10, no. 1, pp. 25-42.
p,28
188
189
MILET op. cit p,32- 33
QUARANTELLI (1980, pp. 124-125) cité dans MILET op. cit
ST
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Quarantelli les divise en deux types, les abris d'urgence et les abris temporaires190. Le
Superdôme fût designé et équipé comme abri d'urgence alors que la population y
restera presque une semaine.
ST
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Le plan d'évacuation comprend la désignation, par la “Sheltering Task Force” (dirigée
par le Department of Social Services et le Department of Health and Hospitals)191 de
centres d'accueil.
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Les habitants étant restés à la Nouvelle-Orléans lors de l'impact du cyclône se sont
regroupés dans 3 abris
Le Superdôme
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30,000 personnes se réfugient dans le Superdôme, désigné par les autorités de la
Nouvelle-Orléans comme "refuge of last resort."192.Il est reservé aux habitants ne
pouvant évacuer et n'ouvre ses portes qu'à la dernière minute, mesure censée éviter
leur utilisation comme excuse pour ne pas évacuer. Les réserves d'eau, de nourriture,
de lits et couvertures sont insuffisantes. « C'est dans cet espace insalubre, obscur,
surchauffé, dangereux, sale, sans eau, sans nourriture, sans toilettes que vont vivre 30
000 personnes pendant 3 à 4 jours. Les plus faibles en meurent . »193
Le Convention Center
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Des controverses ont eu lieu quant à la désignation par les autorités, ou non, du
Convention Center comme refuge. Il aurait été évoqué par le maire comme un « autre
refuge »194 mais ignoré par le directeur de la FEMA. Les autorités mettront
« plusieurs jours à découvrir d’un regroupement spontané de plusieurs milliers
d’habitants »195. Sa position géographique assez élevée draîne tout de même 19,000
personnes. Dépourvu d'éléctricité et de toilettes en fonctionnement, il ne possède
aucune réserve de nourriture et aucune organisation de sécurité.
Le Cloverleaf
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Désorganisés, les Search & Rescue regroupent les victimes au Superdôme et au
« Cloverleaf », espace d’autoroute surélevé où 6 à 7000 personnes ont été
regroupées.196 Le Plan prévoyait qu'elles soient transportées vers des lieux
d'hébergements, accueillies par des soins et de la nourriture, mais la situation à la
Nouvelle-Orléans est telle que les victimes resterons plusieurs jours dans cet espace
exposé au soleil.197
190
BLINN-PIKE L. PHILLIPS B. & REEVES P. "Shelter life after hurricane katrina: a visual analysis of
evacuee perspectives" in: International journal of mass emergencies and disasters november 2006, vol. 24, no. 3,
pp. 303-330 p,306
191
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LAGADEC Tome 1 op. cit p,31-32
LAGADEC Tome 1 op. cit p,54
NOLAN B. OP. CIT.
LAGADEC Tome 1 op. cit p,54
LAGADEC Tome 3 op. cit. p,22
LAGADEC Tome 1 op. cit p,54
LAGADEC Tome 3 op. cit. p,22
Conclusion
Katrina est un événement météréologique de grande ampleur. Son impact a été détecté par les
services météorologiques américains deux jours avant son avénement. La réaction des autorités a
suivi la voie tracée par la structure de gestion de crise américaine.
L'ordre d'évacuation est une responsabilité locale. Le maire de la Nouvelle-Orléans a failli à sa
tâche en ne rendant l'odre d'évacuer obligatoire que 119 heures avant l'impact.
La particularité d'une exposition annuelle aux risques des ouragans est telle qu'elle habitue la
population à ce danger. La perception personelle du danger est essentielle dans la décision
d'évacuer. Habitués à un tel risque, beaucoup d'habitants de la Nouvelle-Orléans n'ont pas évacué
la ville. Mais cette décision n'a pas uniquement été volontaire. Des handicaps d'organisation
(gestion de l'évacuation des populations dépendantes en matière de transport) et des facteurs socioéconomiques ont retenu près de 100,000 personnes en ville lors de l'impact de l'ouragan.
L'évacuation pré-impact s'est particulièrement bien déroulée.
La zone a été entièrement sinistrée après le passage de Katrina, privée d'eau et d'électricité. Les
communications ont été coupées, empêchant une bonne organisation des secours.
En attente de demandes au niveau local, le fédéral n'a pas agi immédiatement. Paralysé, les
officiels locaux n'ont rien organisé en matière de secours et une erreur d'appréciation s'est produite,
l'administration ne réalisaont que tardivement que l'inondation de la Nouvelle-Orléans était dûe à
une rupture de digues et non pas par un surpassement de celles-ci.
La faiblesse du système de digues était connu. La gestion des risques d'inondations a été
dépendante du politique. Les budgets destinés à la prévention ont constammment été sacrifiés.
Plus de 100,000 poersonnes ont affronté l'ouragan en ville. Survuivants sur les toits ou regroupées
dans des refugies, certaines victimes attendrons les secours pendant près d'une semaibne dans un
environnement chaud, humide, privées de tout.
L'administration n'était pas préparée à une évacuation post-impact. Celle-ci s'organise avec peu de
moyens d'une manière anarchique. Les images véhiculées par les médias, dont les officiels sont
tributaires en moyens d'informations, évoquent un environnement de "urban warfare". Les
autorités envoyent des soldats afin de rétablir l'ordre alors que les victimes de Katrina sont des
populations affamées, deshydratées ressentant un abandon de la part des autorités.
La FEMA, intégrée au sein du DHS depuis 2002, est un organisme destructuré qui n'arrive pas à
gérer les conséquences du désastre. Conscients des conséquences d'un ouragan de force 4 ou 5 sur
la Nouvelle-Orléans depuis l'organisation d'un exercice simulant un tel événement en 2004,
l'administration des secours a souffert d'un manque de leadership et d'une désorganisation qui ont
été fatales à un millier de personnes.
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Cas 2
La Loire,
La France est comme beaucoup d’ autres pays soumise au risque d’inondation,
ce risque concerne 3 à 4% de la population, ce qui signifie environ 2 millions de
personnes . 300 grandes agglomérations sont concernées et nombreuses sont les
communes vulnérables . Pour 160 000 km linéaire de cours d'eau, une surface de
22 000 km2 est reconnue comme fortement inondable. Les dégâts causés par les
inondations représentent annuellement environ 80 % du coût des dommages dus
aux risques naturels, ceci représente en
moyenne 250 millions d’euros.
L’urbanisation, les évolutions d’occupation des sols et le développement socio-
économique, accentués par les effets de régulations de rivières, ont accru le
potentiel des dommages dus aux inondations dans de nombreux bassins
hydrographiques et littoraux ou la population se concentre et par conséquent
reporte les enjeux sur les zones menacées. En outre du à l’ occurrence des
évènements extrêmes due au changement climatique , les enjeux exposés dans
les zones inondables densément peuplées – en dépit d’initiatives législatives
récentes – conduisent à une aggravation du risque inondation. Aujourd’hui, la
gestion de ce risque est devenue une composante de la sécurité et de la qualité
de vie. De très nombreux travaux sont menés au travers le monde pour mieux
appréhender ses effets et limiter la vulnérabilité de nos systèmes. Comme de
nombreux autres fleuves, la Loire a fait l’objet d’études diverses et variées et la
préfecture du Loiret, consciente du risque avéré induit par « son » fleuve sur «
son » territoire, a publié en janvier 2006 son plan « Plan d'Organisation des
Secours en cas d'Inondation de la Loire (ORSIL) ». Quelques mois plus tard, en
novembre 2006, et afin de confronter la réalité du terrain avec les dispositions
du plan, un exercice Inondation est organisé ; le scénario comporte une crue qui
invitera un certain nombre d'acteurs, les services de l'Etat, du Conseil général,
des Communes de Bou et d'Orléans, à se mettre en situation d'anticipation de
rupture de digue sur le val d’Orléans . 198 199
Introduction
Le Rex de cet exercvice reveleraz objectivement des positions à réviser « pour
en tirer des enseignements utiles dans le cadre d'une démarche de progrès ». Plus
particulièrement, le point n°4 (Gestion de l'évènement d'inondation) précisera
que « la réflexion sur l'évacuation massive de l'agglomération orléanaise doit
être concrétisée dans un plan spécifique200 ». Cet exemple est significatif : audelà des différentes mesures destinées à réduire le risque, à la rédaction de plans,
à la publication de documents obligatoires et des évolutions réglementaires, la
problématique posée par les évacuations massives de population persiste. Les
évènements majeurs, récents ou non, sont là pour nous le rappeler et ont toujours
mis en évidence ce talon d’Achille de nos organisations. Cet état de fait sera
développé dans la première partie , au travers différents RETEX et notamment
l’étude menée par Patrick Lagadec suite au passage du cyclone Katrina sur la
198
Dans son mémento relatif à l’évaluation de la vulnérabilité à la crise des préfectures (2008), Jean-Luc Wybo énonce la
définition générale de la vulnérabilité comme « la manifestation d’une ou plusieurs composantes d’un système (physique,
technique, organisationnel, humain, biologique, culturel, etc.) qui peuvent être atteints par des contraintes internes ou
externes et entraîner des dommages au système ou à ses valeurs (population, environnement, biens, économie, image, …).
Exemples : vulnérabilité d’une personne face à un virus, d’une espèce animale face à un changement de climat, d’un pont
face au vent, d’une entreprise face à la concurrence.
199
1 Appel à projets conjoints de recherche ERA-Net CRUE : « la résilience des territoires face aux inondations – Gérer les
conséquences des inondations ».
200
Le rapport stipulait également que « La construction de l'exercice, qui impliquait que le travail sur l'évacuation soit mené
le 30/11, soit au moment du pic de crue simulé, n'était pas opportune. Ce déphasage a reporté inutilement le traitement de cet
enjeu clé de la gestion de crise, qui nécessitait d'être géré très en amont. Dont acte. »
Nouvelle-Orléans. Sa conclusion est sans appel : « les méthodes sont
inefficaces, inadaptées, ou inapplicables… Le résultat ne répond de toute façon
ni aux attentes de la population, ni à celles des autorités et encore moins aux
victimes ». Ces dernières années, la façon de concevoir le risque d’inondation a
évolué en s’éloignant du concept de « défense contre les inondations » pour se
rapprocher de la « gestion du risque d’inondation ». Cette nouvelle approche
multidisciplinaire cherche à aller au-delà des approches traditionnelles de
l’ingénierie et reconnaît qu’il n’est pas possible d’empêcher les conséquences
des inondations. Cette approche intégrée nécessite un panel de réponses
réglementaires, sociales et économiques. Il est notamment nécessaire de mieux
impliquer le citoyen au coeur du risque en l’informant plus efficacement et en
développant ainsi sa capacité de résilience et sa robustesse201. Au sommet de
l’Etat, le Président de la République Nicolas Sarkozy est également préoccupé
par ce problème. En septembre 2007, en réaction aux évènements survenus sur
le territoire français lors des tempêtes de 1999 et des inondations de 1999 et
2002 notamment, il a ainsi commandé par lettre de mission adressée au maire de
Nîmes d’effectuer à partir d’un état des lieux, « des préconisations quant aux
outils, aux organisations et aux moyens qu'il conviendrait de mettre en place
pour réunir l'expertise permettant d'anticiper le risque d'inondation localisé,
d'alerter les populations concernées et de mettre en oeuvre les mesures de
protection générales des populations »202.
La réflexion engagée dans ce cas aura donc pour cible de construire une
nouvelle approche idéologique. Cette dernière se déclinera depuis la
compréhension du processus d’évacuation massive à partir d’exemples et de
situations concrètes. Elle exploitera aussi des approches plus théoriques comme
l’aspect juridique et l’organisation de la planification en France. Nous
poursuivrons cette étude en intégrant à la conception de l’évacuation massive la
dimension « facteur humain » par ses aspects sociologiques et psychologiques et
en s’inspirant de méthodes existantes dans d’autres pays. Les études menées
dans le milieu animal, notamment chez les insectes réputés « sociaux » comme
les fourmis, seront aussi exploitées. Enfin, dans un troisième temps, sur la base
de ces approches théoriques et pratiques, nous élaborerons une méthode destinée
à réduire la vulnérabilité de la population, et donc de la gouvernance, en
développant la résilience et la robustesse de notre organisation dans sa globalité
201
La résilience est la capacité d’un système à s’adapter à des contraintes externes ou internes pour éviter que ces contraintes
ne causent des dommages au système ou à ses composantes (blessures aux personnes, dégâts à l’environnement, pertes
matérielles, …) et pour qu’il puisse continuer à assurer ses fonctions principales. (Jean-Luc Wybo, Mémento relatif à
l’évaluation de la vulnérabilité à la crise des préfectures, 2008) Le terme robustesse caractérise l’aptitude d’une
organisation soumise à des sources de déstabilisation à garder le contrôle d’une situation et à réduire au minimum les
dommages, même si l’organisation ne peut plus assurer toutes ses fonctions normales (Jean-Luc Wybo, Mémento relatif à
l’évaluation de la vulnérabilité à la crise des préfectures, 2008).
202
Il n’ pas été possible d’avoir d’informations quant à la suite donnée à cette commande
pour limiter les effets d’une crise203 probable. Au-delà de la commande
universitaire, les réponses de ce cas doivent donc s’inscrire dans la continuité
des travaux menés actuellement par la préfecture du Loiret et être exploitables
par le groupe de travail créé pour l’occasion et chargé de la rédaction de ce plan
d’évacuation du val d’Orléans en cas d’inondation de la Loire. Une application
concrète sur un territoire test pourra être envisagée afin de vérifier la cohérence
de la démarche proposée. Cet essai servira à définir les grandes lignes d’une
méthode qui pourra, à terme, être généralisée aux évènements majeurs (naturels
ou non) à cinétique lente nécessitant une évacuation massive des populations
concernées (ouragan, accident nucléaire…). En mettant en place les conditions
favorables pour dépasser la simple satisfaction d’une obligation de moyens
(normes et règlements) et évoluer vers celle d’une obligation de résultat, la
démarche proposée pourra alors espérer progresser d’une sécurité réglementaire
vers une sécurité pratique, pragmatique et opérationnelle…
1. Comprendre l’évacuation massive
1.1. Qu’est ce qu’une évacuation massive ?
1.1.1. L’évacuation des populations, évènement générateur de crise ?
En 1755, suite au tremblement de terre qui détruit Lisbonne, Voltaire et
Rousseau s’opposent par leurs approches philosophiques respectives. En
écrivant : « Quel crime, quelle faute ont commis ces enfants sur le sein maternel
écrasés et sanglants ? Lisbonne qui n’est plus, eut-elle plus de vices que
Londres, que Paris, plongés dans les délices ? La nature est muette,…. Il faut
l’avouer le mal est sur terre », Voltaire adopte un fatalisme résigné. Rousseau
préfère un volontarisme moderne axé sur la maîtrise du risque : « Serait-ce donc
à dire...que la nature doit être soumise à nos lois et que, pour lui interdire un
tremblement de terre en quelque lieu, nous n’avons qu’à y bâtir une ville ? ».
Ces approches opposées sont à l’origine de notre révolution idéologique : si
nous ne pouvons pas nous opposer à un danger, ni protéger ses cibles en plaçant
des barrières efficaces, la dernière solution pour répondre aux attentes de tous
reste d’accepter le risque en admettant pour unique mesure de protection de
s’éloigner le temps nécessaire de la source de danger204. « Après avoir traversé
l’âge du sang puis celui des prières, nous parcourons, 250 ans plus tard, l’âge
des neurones qui voit disparaître progressivement les grands dangers d’autrefois,
sources d’angoisse importante, pour laisser dès le XIXème siècle leur place aux
203
Une situation de crise est caractérisée par la perte de contrôle de la situation par les autorités chargées de ce contrôle.
Cette perte de contrôle peut être causée par de nombreux facteurs qui ont une action néfaste sur l’organisation, notamment la
dynamique rapide des évènements, l’incertitude sur l’état et l’évolution future de la situation, les difficultés de
communication ou l’inadéquation/insuffisance des moyens permettant de répondre aux évènements et de garder le contrôle.
Cette perte de contrôle a pour effet potentiel de causer des dommages de différentes natures : population, infrastructures,
environnement, économie et atteintes à l’autorité et à l’image de l’organisation. (Jean-Luc Wybo, Mémento relatif à
l’évaluation de la vulnérabilité à la crise des préfectures, 2008
204
Cette mesure est une barrière en soit mais elle présente un écueil important : son coût. Celui inhérent à l’éloignement de la
source mais aussi celui lié aux conséquences du danger
risques technologiques »205. Désormais, la réponse de la société se fera par la
prise en compte du danger et la mise en oeuvre de mesures de protection pour
s’en protéger. La dernière crue très importante de la Loire date de 1907. Depuis,
si l’on fait abstraction du drame qui s’est produit en 1980 à Brives-Charensac en
Haute-Loire2061, ce fleuve, ou plutôt la dangerosité de ce fleuve, s’est fait
oublier. Au regard de cette relative tranquillité, certains estiment donc que les
aménagements effectués répondent parfaitement aux attentes ; la Loire, autrefois
incontrôlable et dangereuse, s’est dorénavant et pour toujours assagie. Le
barrage de Villerest, situé à proximité de Roanne, n’a-t-il pas été conçu pour
limiter les effets d’une crue dans tout le Val de Loire ? D’autres, au contraire,
considèrent que plus on s’éloigne de la dernière crue, plus on s’approche de la
prochaine. Pire, toutes les infrastructures n’auraient alors qu’un effet limité,
voire aggravant… Ce qui n’est pas contesté en revanche, c’est que si le fleuve
royal venait à connaître les débits qu’il a connu autrefois, il envahirait son lit
majeur. Les conséquences humaines, économiques et financières seraient alors
catastrophiques. Des milliers de personnes devraient être évacuées et la France
serait divisée en deux suite à la non disponibilité des ponts : le Nord et le Sud de
la Loire207. Au cours de ces dernières années, de nombreuses études ont été
menées sur les mesures à prendre pour la population en cas de sinistre grave.
Cependant, un aspect de ces mesures est rarement abordé dans le détail : celui de
l’évacuation de la population menacée. Les pouvoirs publics ont tendance à ne
traiter la problématique de l’évacuation qu’après exécution des tâches
considérées comme plus urgentes, notamment les opérations dites de secours et
de sauvetage. Les plans d’évacuation de la population ont été étudiés
essentiellement pour les centrales nucléaires. Ils l’ont aussi été mais dans une
moindre mesure, dans l’industrie chimique qui place cette solution en balance
avec le confinement. De fait, si le terme « évacuation » est régulièrement utilisé,
il n’est que très rarement défini et correspond en général à la « dernière décision
à prendre » avant d’entrer en crise, pour ne pas dire « la dernière chance »…
Mais n’est ce pas trop tard ? C’est parce qu’il juge impossible de lutter contre le
risque que le décideur porte son choix vers celui d’éloigner les personnes en
danger du risque qu’elles encourent. Cette crainte d’en arriver à ce choix
extrême explique peut-être la distance prise vis-à-vis du terme lui-même. Vécue
comme une « rupture de vie » ou comme un « traumatisme psychologique »,
l’évacuation est la décision qui illustre à la fois la remise en cause de toutes les
hypothèses scientifiques, optimistes ou non, et l’entrée dans la crise208. Pire,
205
« L’archipel du danger », Georges-Yves Kervern et Patrick Rubise, éditions Economica, 1991
206
La crue subite de la Loire du 21 septembre 1980 faisait à Brives-Charensac, dans la banlieue du Puy, 8 morts, 40 blessés,
427 millions de francs de dégâts et sinistrait 300 entreprises.
207
208
».
Extrait de « Le jour où la Loire débordera », Michel Varagne, page 5.
Le terme de crise correspond alors simplement à « un début de situation sur laquelle le décideur n’a plus un total contrôle
c’est elle qui rompt la confiance absolue de la population envers le système
sensé la protéger de tout et illustre dans une ambiance de panique la fuite en
avant du peuple abandonné. Nous reviendrons ultérieurement sur les travaux
menés par Patrick Lagadec14 qui ont fait suite au passage du cyclone Katrina
sur la Nouvelle Orléans. Toutefois, suite à ses analyses des rapports d’enquête
de la Chambre des Représentants, de la Maison- Blanche et du Sénat, Patrick
Lagadec ne parlera plus du « cyclone » mais du « fiasco » Katrina tant « ce
monde de la discontinuité et de la chaotique exige d’autres théories du risque, de
la perception des risques, de la communication sur les risques, du pilotage et de
la gouvernance ». L’évolution de nos sociétés, les attentes des populations, les
enjeux personnels et humains, les objectifs des décideurs, l’acceptabilité du
risque, l’impact de la pression médiatique sont autant de facteurs qui nous
conduisent à revoir aujourd’hui nos méthodes. Pour nous porter à la hauteur de
nos espérances, il est devenu indispensable d’intégrer dans notre réflexion une
mutation intellectuelle et stratégique. C’est cette évolution de notre manière de
penser qui nous permettra d’aboutir à une méthode efficace et pragmatique qui
saura combiner harmonieusement le niveau des structures, celui des relations et
celui du sens209. Prévoir une hypothétique évacuation ne peut être considéré
comme une réponse de sécurité civile. Il est de notre responsabilité de ne plus la
concevoir comme une fatalité mais bien comme un moyen parmi d’autres de
prévenir et de protéger. Cette évidence doit en outre être abordée avec toute la
capacité de discrimination et d’objectivité qu’elle mérite. Avant de nous
intéresser à la conception même de l’évacuation, il était essentiel d’en proposer
une définition : L’évacuation massive est une opération qui consiste à éloigner
d’une zone ou d’une situation dangereuse (ou perçue comme telle) un ensemble
de populations menacées en la faisant se déplacer vers un ensemble de lieux
considérés comme sûrs. Concevoir l’évacuation est donc une opération
complexe qui nécessite une parfaite collaboration et une grande harmonie entre
les différents acteurs concernés, et ce quels que soient leur statut social, leur
niveau de décision et/ou leur rôle à jouer durant les évènements.
1.1.2. La vision d’une évacuation massive par un préfet et des responsables
de services déconcentrés
Les travaux menés par Jean-Luc Wybo dans le cadre de l’élaboration du
mémento destiné à évaluer la vulnérabilité à la crise des préfectures ont conduit
à des entretiens individuels avec les différents acteurs du département du Loiret
209
Dans son mémento « Evaluation de la vulnérabilité des préfectures – Eléments de culture professionnelle », Jean-Luc
Wybo distingue trois niveaux de réponse destinés à représenter la réaction d’une organisation face à une situation d’urgence
et à lui permettre d’en garder le contrôle : le niveau des structures qui assure la gestion opérationnelle au travers la prise en
charge des opérations dites courantes, le niveau des relations qui assure les interactions entre les personnes et les institutions
en développant ainsi la capacité de résilience et le niveau du sens qui apporte la capacité de robustesse en apportant à chacun,
sur un plan individuel comme collectif, l’aptitude à donner du sens à des situations « hors cadre ».
associés à cette démarche210. Ces discussions ont notamment permis de recueillir
auprès de ces professionnels leurs visions du risque liée à une évacuation
massive et des concepts à développer pour en limiter les effets. Lors du premier
entretien, le préfet211 se dit « personnellement extrêmement pessimiste » sur la
vulnérabilité par rapport à la menace d’inondation majeure212 et la divergence
que la situation de crise implique par rapport à une situation normale. Cette
crainte n’est pas liée « à la menace pour des vies humaines ; on doit être en état,
avec de très fortes difficultés techniques, de faire partir les gens. Mais ce sera un
tel chaos que le crédit de l’état, des institutions publiques, avec le discours «
mais tout le monde le savait et vous n’avez rien fait » déclenchera une crise avec
de lourdes conséquences… » Une autre difficulté proviendra pour lui du fait que
« l’on raisonne au niveau d’un département mais il est bien évident que si l’on
est dans une situation de crue type 1856, elle s’étendra au bassin et donc il y
aura un problème d’ensemble ».
L’absence de culture du risque est aussi abordée par le préfet : « on est dans
une région où il n’y a pas de culture de crue. Lorsque j’étais dans le Maine et
Loire, j’ai observé que dans le bassin de la Maine, il y a une culture de crue : il
n’y a pas de moquette dans les pavillons, les prises électriques sont en hauteur.
[…] Je pense que ce sera une crise grave, non pas tant pour les personnes car je
pense qu’à force d’en parler médiatiquement, on doit pouvoir évacuer (les
distances ne sont pas telles, on est dans un endroit au climat tempéré ; ce n’est
pas l’Elbe), mais en revanche, je pense que ce sera une crise de crédibilité tout à
fait majeure sur le thème « on vous l’avait bien dit ; on n’avait rien fait ; il y
avait de l’argent qui a été mis, qu’est-ce qu’on en a fait ? ». Ça arrivera sans
doute assez vite dans la crise, parce que dès la première contrainte, les gens
diront « Comment ? On doit s’en aller ? Ce n’est pas possible ! » et il y aura une
forte médiatisation compte tenu de la localisation et de l’ampleur géographique
concernée. Cela rendra le pilotage de la crise extrêmement difficile, notamment
la post-crise et le rétablissement de la vie normale […] Toutes les conditions
sont réunies pour que sur le volet psychologique et politique, on ait une crise. Le
DDE partagera plus tard cette approche : « Au niveau local, il est plus difficile à
un préfet de dire « on évacue » si les gens ne mesurent pas réellement le risque
». Pour sa part, la chef du SIDPC confirmera lors d’un entretien ultérieur, que «
l’évacuation est l’aspect le plus préoccupant. On a un recul sur la crue de 2003
210
16Ces acteurs, identifiés au sein du premier cercle, étaient les partenaires directement concernés (cabinet du préfet,
SIDPC, DDSIS, DDSP et gendarmerie nationale, DDASS et SAMU, DDE, DRIRE et DSV).
211
Jean-Louis Bérard, préfet de la région Centre, préfet du Loiret
212
Le préfet précise « On est quand même confronté à un risque qui est à la fois considéré comme certain et dont
l’occurrence est complètement incertaine : vous ne connaissez ni le jour, ni l’heure, mais on sait qu’un jour on va se retrouver
avec une crue du type de celle du XIXème siècle. Un de mes prédécesseurs a parait-il dit au DIREN au moment de partir «
on a échappé à la grosse » ».
qui a été relativement facile à gérer avec notamment une problématique d’eau
potable. Il n’y a pas eu d’évacuation ; pas d’impact sur l’économie ; pas de
coupures d’électricité ; plus ou moins bien anticipée. C’est le seul recul que nous
ayons. On ne peut pas dire à partir de là que nous sachions travailler ».
Sur les barrières à développer, le préfet considère que « la seule réponse est de
populariser le risque, de faire chaque année un exercice et de réfléchir sur les
plans d’évacuation. C’est important de montrer qu’il faut être prêt à évacuer,
parce qu’il faut savoir que l’on est exposé ». L’anticipation demeure en outre un
facteur déterminant de réussite au même titre que la fiabilité de la remontée des
informations ; le chef de groupement de la gendarmerie du Loiret se souvient de
son expérience d’inondations à Narbonne : « le réseau de surveillance des crues
était défaillant, les maires se plaignaient de ne pas avoir été prévenus. Ce qui a
été mis en cause de manière très vive, c’est que l’information fiable ne remontait
pas. On aurait pu avoir un préavis de quelques heures qui aurait permis de
mettre en sécurité des populations. Ceci est un élément clé. » […]. L’évacuation
est très difficile à mettre en oeuvre et les gens n’évacuent que lorsqu’ils ont le
danger sous les yeux ou s’ils sont très sensibilisés à ce risque ; c’est la clé du
succès. Si vous arrivez à convaincre la population d’évacuer bien avant qu’elle
ne puisse réellement mesurer le risque, c’est gagné ». Le SIDPC considère que «
le service de vigilance des crues est relativement au point ; à 7 jours, nous
savons à peu près ce qu’il va se passer. Ce n’est pas ce qui nous inquiète. C’est
bien l’évacuation qui est inquiétante et qui n’est pas définie ».
L’ordre d’évacuer représente une difficulté de taille. Le SIDPC considère bien
sûr que cet ordre revient « officiellement » au préfet mais aussi que « cette
décision appartient aux sachants » et que « dans le cadre d’une inondation
massive, le bassin puis la Zone ont un rôle à jouer. ». Pour le DDE, « l’avantage
de ce type de crise est que l’on puisse anticiper ; la difficulté vient de la prise de
décision. Si le risque est très important avec par exemple des débordements
de digues, la décision sera plutôt facile. Pour des évènements de moindre
importance, ce sera plus difficile de prendre la décision d’évacuer des gens.
Evacuer 50000 personnes nécessite de le faire en anticipant au moins trois jours
avant ». Pour la DIREN, les difficultés proviendraient de la globalité et de
l’anticipation nécessaire : « Evacuer 45000 personnes en moins de 48h, et je
vous expliquerai les problèmes liés à la prise de décision, c’est impossible. […].
On évacue le Val ou rien […]. Nous avons un document complet que l’on garde
par devers nous qui explique la cinétique. Les courbes évaluent l’évolution à
partir de J-7. Les spécialistes sont capables d’identifier la crue à J-5. 1ère
qualification à J-4. A J-2, nous avons une qualification précise. »
L’organisation de l’évacuation est aussi abordée avec les différents acteurs.
Sur l’implication possible de la gendarmerie en cas d’évacuation en imaginant
un relais de la part de délégués de quartier qui une fois formés, pourront avoir
les mots pour convaincre la population de son quartier d’évacuer, le gendarme
pense que « c’est l’entraînement qui portera ses fruits. Il faut aussi convaincre
les élus que la seule solution est d’évacuer de manière coordonnée. La
gendarmerie et sa rigueur militaire pourront aider à l’évacuation » même si la
difficulté pourra venir du fait qu’une telle méthode doit « emporter l’adhésion de
toute la population ». Le SIDPC précisera que « les villes comme Orléans ou
l’Agglo ont beaucoup oeuvré. Le Maire a une légitimité reconnue par sa
population ; ça peut marcher ». Dans la perspective d’un exercice réel, la
gendarmerie considère « qu’il faut le faire même si ça ne se fait pas comme çà ;
la sueur épargne le sang. Nous étions auparavant dans une improvisation
complète ». Le SDIS considère pour sa part qu’il peut s’investir « en organisant
l’information et la formation des formateurs pour que le 1er niveau se fasse dans
de bonnes conditions. Si on établit une chaîne basée sur la confiance et la
compétence, on gagnera du temps en donnant une autonomie à chaque secteur
au niveau de chaque commune. Il sera nécessaire d’impliquer aussi un élu local
avec chaque correspondant. Les informations qui reviendront au PC en cas de
crise seront fiables. Cette transmission de l’information créera en plus d’une
autonomie, une démultiplication ». L’expérience du DDSP à Pointe à Pitre avec
Hugo confirme ces propos : « Lors de la reconstruction, il y avait pour chaque
secteur un élu responsable et pour chaque élu responsable des relais. Ce modèle
a très bien fonctionné ». L’évacuation massive peut s’avérer être une opération
périlleuse génératrice de crise ; les acteurs institutionnels ne seront
probablement plus en mesure de jouer pleinement leur rôle de protecteurs
traditionnels. La population doit être en mesure de se prendre en charge
individuellement et collectivement. Cette organisation peut se construire sur un
plan local en exploitant des relais de proximité identifiés, reconnus par leur
entourage et accompagnés par des élus et représentants locaux. L’anticipation
des mesures à adopter est un élément déterminant qui conditionnera la réussite
d’une évacuation massive.
1.2. Analyse du « risque évacuation », de ses effets et de sa criticité
1.2.1. Problématique du risque d’inondation - Rôles et limites des
aménagements préventifs
Les inondations survenues ces dernières années dans le sud de la France
permettent d’identifier clairement que l’augmentation des dommages
d’inondations est liée à l’accroissement de la vulnérabilité des territoires.213 En
raison de pressions économiques, sociales, foncières ou encore politiques, les
cours d'eau ont souvent été aménagés, couverts, déviés, augmentant ainsi
la vulnérabilité des populations et des biens. Ces aménagements ont des effets
pervers puisque
la réponse à l’évènement non souhaité ne répond pas à une logique de protection
durable mais à
213
La superposition de la carte des arrêtés « Cat-nat » sur les 12 départements méditerranéens avec la carte de densité des
populations illustre parfaitement le phénomène
une gestion du risque à moyen terme. Si le développement de l’urbanisme en
zone inondable a
répondu à une attente forte de la population, cette dernière a fini par perdre la
mémoire des
évènements passés et à ne plus entretenir comme autrefois les ouvrages destinés
à la protéger.
Ce relâchement a de graves conséquences puisqu’il explique en partie le retour
d’inondations
catastrophiques. La réponse à ces évènements majeurs s’effectue alors au travers
d’une forte
mobilisation et d’une demande de protection maximale. Ces mesures ré initient
alors le processus d’oubli collectif, chacun se pensant alors « en sécurité ».
C A force de tout « maîtriser », le système doit assumer (ou assurer ?) « tous les
risques » et annihile toute prise en charge individuelle. Les responsables sont
bien conscients de cette dérive mais peuvent-ils réagir différemment ? Ont-ils
les moyens de résister ? Ne répondent-ils pas simplement aux attentes de la
société ? La non acceptabilité du risque et les pressions de tous ordres
conduisent les « garants d’une sécurité totale » à répondre à la demande en
effectuant des mesures de réparation des ouvrages endommagés, en les rendant
même plus efficaces que par le passé en y intégrant des aménagements
supplémentaires de protection. Nous mesurons ainsi toutes les limites des
aménagements préventifs. Le Centre national du machinisme agricole, du génie
rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF) a défini des volets d’action pour
réduire les effets des inondations à partir de cette problématique et des dérives
constatées autour de 3 axes : Le développement de la culture du risque, l’action
en temps réel et l’action en temps différé. La réduction de la vulnérabilité n’est
donc pas l’affaire stricte de la commune, du département ou de l’Etat.
L’implication de la population est essentielle dans les concepts de
développement de la culture du risque et d’actions en temps réel214.
Responsabiliser les acteurs concernés en développant dans leurs consciences que
chacun
peut réduire les effets des inondations, sans attendre que la collectivité se
substitue à lui, est un élément à prendre en compte pour réduire la vulnérabilité
d’un système
214
Les actions en temps différé impliquent aussi la population mais cette fois ci en qualité de victime, et non plus comme
acteur.
Mais la population est elle prête à entendre de la part de ses « responsables et
protecteurs » qu’ils ne peuvent pas lui apporter un soutien « sans faille et sans
limite » ? La probabilité d’occurrence dans le cadre d’un évènement majeur qui
a totalement disparu des mémoires collectives est par définition très faible. Il
devient alors difficile de mesurer le risque au travers ses dimensions de gravité
et de probabilité. En substituant la contrôlabilité à la probabilité d’occurrence, la
matrice ne positionne alors plus des « risques » en termes d’acceptabilité pour
l’ensemble des acteurs (décideurs, publics…), mais des « situations redoutées »
sur une échelle d’acceptabilité pour un manager. Ne serait-il pas pertinent de
comparer pour l’adapter à notre situation la population à un « manager » ? Dans
ce cas, la motivation est proportionnelle aux fluctuations de la contrôlabilité et
de la gravité : « Moins je contrôle une situation potentiellement grave, moins je
souhaite m’investir (et donc y consacrer des efforts) pour y faire face ».
Des études dans le domaine de la perception des risques215 ont ainsi pu
démontrer que la perception de la contrôlabilité du risque chez un individu était
en lien étroit avec le développement de son comportement optimiste. La
motivation pour limiter ce risque évoluera en conséquence.
1.2.2. Choix de la méthode d’analyse du risque « évacuation massive »
De toute évidence, analyser le « risque évacuation » s’avère « complexe » au
sens strict du terme. Le facteur humain est omniprésent et doit être pris en
compte comme un paramètre clé de l’analyse. Dans le cadre de notre étude,
nous ne recherchons pas l’évènement non souhaité mais recherchons bien ses
origines. Les méthodes traditionnelles inductives et déductives permettent
d’analyser ce type de risque. Elles s’avèrent toutefois dans le cas d’études des
systèmes « complexes » longues et fastidieuses . La « non évacuation » peut être
représentée de façon significative par le « noeud papillon » (voir annexe 3). En
mettant en évidence les causes possibles de l’évènement non souhaité (ENS) et
en listant ses diverses conséquences, cette représentation permet d’identifier afin
de le minimaliser non pas le risque d'accident dans le cas d’une inondation mais
d’en limiter les conséquences pour la population en
facilitant son évacuation. Elles présentent néanmoins un écueil important : elles
ne permettent pas d’apporter l’approche humaine nécessaire à la compréhension
de l’évènement. Aussi, il est apparu préférable d’exploiter des évènements
significatifs afin d’en explorer leurs tenants et leurs aboutissants par la méthode
du retour d’expérience. Cette méthode permet de manière organisée de
répertorier et de mémoriser les cas présentant des enseignements intéressants sur
une expérience positive ou négative. Elle permet ainsi de prendre en compte les
expériences passées similaires et permet la transmission d’un savoir faire qui
permettront l’amélioration de la gestion du risque étudié. En outre, cette
méthode permet de diminuer les erreurs en gravité et en nombre en améliorant
les procédures et méthodes, en réduisant les risques de non-atteinte des objectifs
fixés (et donc d’apparition de l’ENS) et limite de fait les coûts et les délais.
2. Concevoir l’évacuation massive
2.1. Approche juridique
2.1.1. L’exercice du pouvoir de police et ses limites
Conformément à l’article L.2212-2 5° du code Génér al des Collectivités
territoriales (CGCT), le maire est la première autorité à exercer son pouvoir de
police à qui il incombe de lutter contre les incendies, les inondations et autres
fléaux : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sureté, la
sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : […] le soin de
prévenir par des précautions convenables, […] les accidents et
215
Le laboratoire de psychologie expérimentale et quantitative de l’Université de Nice – Sophia Antipolis s’est notamment
intéressé aux phénomènes liés à la perception des risques dans le cadre de ses recherches sur les perceptions et
représentations sociales (source internet : http://www.unice.fr/LPEQ/perceptions.htm)
fléaux calamiteux […] tels que les incendies, les inondations, les ruptures de
digues […] et s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration
supérieure ». Dans le cadre d’un risque d’inondation nécessitant une évacuation,
la limite territoriale de la commune n’a plus toujours réellement de sens. Dans
ce cas, les articles 16 et 17 de la loi 2004-811 du 13 août 2004 rappellent que : «
La direction des opérations de secours relève de l’autorité de police compétente
» et que « en cas d’accident, sinistre ou catastrophe dont les conséquences
peuvent dépasser les limites ou les capacités d’une commune, le représentant de
l’Etat dans le département mobilise les moyens de secours […]. Il assure le
Direction des opérations de secours. Il déclenche s’il y a lieu le plan ORSEC
départemental ». Le pouvoir de police ne se délègue pas (art L.2211-1 du
CGCT) et si le champ d’action du maire reste très vaste, il n’en est pas pour le
moins limité par l’article L.2211.24 du CGCT qui mentionne que le maire
exerce ses fonctions « sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat
dans le département ». En outre, le représentant de l’Etat peut prendre toute
mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sureté et de la tranquillité
publiques dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités
municipales. Seuls le maire et le préfet sont donc investis de l’autorité de police
et cela ne va pas sans poser un certain nombre de difficultés lors d’opérations de
grande ampleur ou ces autorités doivent prendre des décisions pour assurer la
sauvegarde des populations placées sous leur responsabilité. L’appréciation du
risque est d’autant plus difficile que l’évènement est géographiquement étendu
et que son anticipation nécessite un regard expert. Dans le cadre d’un risque
d’inondation, le maire est donc tenu d’intervenir au titre de l’article L.2212-2 5°
du CGCT. Le maire qui s’absti endrait d’agir commettrait alors une faute qui
engagerait la responsabilité de la commune, même si dans la pratique les
circonstances particulières analysées par les juridictions comme la gravité des
faits détermineront la reconnaissance de cette responsabilité. Cet article avance
de plus la notion de prévention au travers les termes « le soin de prévenir ».
Ainsi, c’est tout un panel de plans et de mesures de lutte contre les risques
naturels et depuis 2004 les plans communaux de sauvegarde que le législateur a
imposé aux maires et aux préfets, pour agir à la fois sur le front de la prévention
et sur celui de la préparation à la crise, en orientant l’information vers les actions
individuelles et collectives. Nous reviendrons ultérieurement sur les notions
d’information des populations et de développement des actions individuelles et
collectives. Parmi les mesures de prévention envisageables, le maire ou le préfet
peuvent donc décider de l’évacuation des zones exposées. Le juge vérifiera alors
si la mesure prise était nécessaire, c'est-à-dire si la nature et la gravité du danger
la justifiaient au regard des circonstances et de la proportionnalité par rapport
aux enjeux. En outre, l’autorité qui s’abstiendrait d’ordonner l’évacuation
nécessaire pour assurer la protection des personnes exposées, verrait sa
responsabilité engagée sur le fondement de cette abstention31216. Etroitement
liée au service de Météo France, la prévision des crues relève d’un moyen
étatique ; le préfet dans le département est chargé de diffuser ensuite les
messages d’informations aux maires concernés. Ce cheminement de l’alerte
météorologique est organisé et validé dans sa mise en oeuvre par le représentant
de l’Etat dans les départements concernés217. Concernant l’annonce des crues,
les responsabilités pourront être recherchées et une faute commise par l’Etat à
l’occasion d’une annonce de crue n’exonère pas une commune de son obligation
de prévenir les inondations. Les autorités détentrices du pouvoir de police se
trouvent donc confrontées à plusieurs difficultés concomitantes : la prise en
compte des risques, leur anticipation et les mesures conservatoires et de
protection de la population et des biens à entreprendre. Mais quel pouvoir ontelles réellement sur le citoyen menacé ?
2.1.2. Le citoyen peut-il refuser un ordre d’évacuer ?
2.1.2.1. Le droit de liberté individuelle
La notion de liberté est une valeur forte ancrée dans le droit français et affirme
la liberté des individus à disposer d’eux-mêmes, en particulier au travers du
droit constitutionnel. L’article 66 de la constitution de 1958 rappelle que « nul
ne peut être arbitrairement détenu. L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté
individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la
loi ».
A noter cependant que la procédure de vigilance météo a
considérablement évolué en permettant l’accès à l’information où à la prévision
météorologique au particulier via le réseau internet.
Le socle de la liberté individuelle est affirmé dans la Déclaration des Droits de
l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 qui énonce dans son article 1er que «
les hommes naissent libres et demeurent libres et égaux en droits ». L’article 4
de cette déclaration modère cependant cette liberté individuelle en précisant que
« la liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi,
l’exercice des droits naturels de chaque homme n’a de bornes que celles qui
assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits.
Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi ». En son article 17, le
droit de propriété est précisé
216
Le défaut d’exécution des mesures de lutte peut aussi être reproché à l’autorité responsable. Dans le cadre de
l’inondation, cela peutconcerner la carence dans l’annonce des crues ou une absence d’information et/ou de signalisation. Ce
domaine de l’annonce des crues est en mutation, la récente évolution des organes concernés vise désormais non plus à «
annoncer » la crue mais à la « prévoir » dans la mesure du possible, le délai induit par cette notion de prévisibilité permettant
de renforcer la capacité de réponse des différents acteurs concernés.
217
A noter cependant que la procédure de vigilance météo a considérablement évolué en permettant l’accès à l’information
où à la prévision météorologique au particulier via le réseau internet.
comme « un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est
lorsque la nécessité publique, légalement constituée, l’exige évidemment ». Le
code pénal sanctionne pour sa part l’acte d’une « personne dépositaire de
l’autorité publique » qui serait attentatoire à la liberté individuelle d’un
particulier. Ce droit constitutionnel qui organise équitablement les pouvoirs
publics et assume la lourde charge de garantir les droits fondamentaux de
chacun se heurte pourtant sur un autre principe constitutionnel : le droit à la
sécurité.
2.1.2.2. Le droit à la sécurité
Le droit à la sécurité est inscrit dans le préambule de la constitution du 27
octobre 1946 : « La Nation garantit à tous […] la protection de la santé et la
sécurité matérielle ». Or, ce droit à la sécurité est aussi une notion
contemporaine de plus en plus affirmée et revendiquée par la population. Le
Conseil Constitutionnel, dans sa décision n°80-117 du 22 juillet 1980 a conféré
l’attribution d’une valeur constitutionnelle au principe de droit à la sécurité en
précisant que « la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet
de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations
nécessaires en vue d'assurer la protection de la santé et de la sécurité des
personnes et des biens, protection qui, tout comme le droit de grève, a le
caractère d'un principe de valeur constitutionnelle ».
2.1.2.3. Les complications induites par les textes réglementaires
Désormais, la conciliation entre le respect des droits et des libertés
fondamentaux et la sécurité des personnes et des biens (considérée comme un
droit constitutionnel) peut s’avérer délicat. L’autorité chargée de mettre en
oeuvre ces principes peut se heurter à quelques difficultés. La jurisprudence du
Conseil Constitutionnel fait d’ailleurs parfois s’opposer les « principes
fondamentaux reconnus par les lois de la république » et la proclamation de
« principes particulièrement nécessaires à notre temps ». Le Conseil
Constitutionnel intègre dans le principe de « liberté individuelle » le principe de
l’inviolabilité du domicile et ne se borne pas à prohiber les privations arbitraires
de libertés. Sur le terrain, les forces de police et de gendarmerie, assistées des
sapeurs-pompiers, rencontrent de grandes difficultés pour mettre en application
un ordre d’évacuation visant un nombre important d’habitants sur une zone plus
ou moins densément peuplée. Ces difficultés s’expliquent notamment par le
manque d’effectif disponible pour répondre à cette mission qui vient s’ajouter
aux autres missions qui incombent à chaque service. La population méconnait
par ailleurs les comportements ou les réactions à adopter lors de ce type
d’évènement ce qui complique singulièrement l’action des secours. En outre, et
contrairement au domaine médical qui a prévu dans ses dispositions
réglementaires les hospitalisations sous contraintes (hospitalisation d’office et
hospitalisation sur demande
d’un tiers), il n’existe pas de textes officiels obligeant la population à s’exécuter
devant un ordre d’évacuation et ce comportement n’est de toute manière
absolument pas ancré dans nos mentalités.
2.1.2.4. L’état de nécessité
Il est toutefois intéressant de noter que « l’état de nécessité » peut permettre
dans une certaine mesure à faciliter l’atteinte du but fixé. L’état de nécessité est
prévu en l’article 122-7 du code pénal : « N’est pas pénalement responsable la
personne qui, face à un danger actuel ou imminent qui menace elle-même, autrui
ou un bien, accomplit un acte nécessaire à la sauvegarde de la personne ou du
bien sauf s’il y a disproportion entre les moyens employés et la gravité de la
menace ». L’état de
nécessité peut donc permettre de légitimer une action face à une situation
exceptionnelle et d’apporter une certaine tolérance à certaines illégalités. Sur un
plan opérationnel, où les besoins du terrain obligent parfois à des actions a priori
illégales, l’état de nécessité devient en quelque sorte l’outil réglementaire qui
permet de justifier de certaines atteintes au droit à la vie privée, au droit de
propriété ou à l’inviolabilité du domicile réalisée par les secours dans le
cadre de leurs actions. Plus concrètement, c’est cet état de nécessité qui permet «
d’ordonner une évacuation, traverser un terrain cultivé pour accéder à un sinistre
ou endommager des biens dans l’exercice de la mission ». Pour que cet état de
nécessité soit reconnu, il reste nécessaire de qu’aucune alternative opérationnelle
de soit possible dans le domaine légal.
2.1.3. Les évolutions réglementaires
2.1.3.1. Le citoyen au coeur du dispositif de sécurité civile
La loi de modernisation de la sécurité civile (LMSC) du 13 août 2004 initie une
nouvelle orientation du législateur en posant le principe de l’implication du
citoyen au coeur du dispositif de sécurité civile : le citoyen n’est plus seulement
le bénéficiaire des secours mais il en devient l’un des acteurs. Ce principe est
énoncé par l’article 4 qui prévoit que « toute personne concourt par son
comportement à la sécurité civile. En fonction des situations auxquelles elle
est confrontée et dans la mesure de ses possibilités, elle veille à prévenir les
services de secours et à prendre les premières dispositions nécessaires ».
Bien entendu, ce principe énoncé de façon très théorique implique une évolution
de nos mentalités et ne pourra porter ses fruits qu’après plusieurs années. Mais
elle apporte de fait une nouvelle cohérence des textes en vigueur et permet de
mieux responsabiliser chaque citoyen en ne réduisant pas la relation « décideursadministrés » à une relation de « fournisseur-consommateur » source de conflits
et d’incompréhensions. Il est aussi intéressant de relever que cette loi ne
s’oppose pas qu’au citoyen bénéficiaire des secours mais qu’elle s’applique
aussi aux « exploitants d’un service destiné au public » dont la bonne
réactivité opérationnelle est un atout supplémentaire au bon déroulement des
opérations de secours comme à la phase post-crise de retour à la normale. Enfin,
l’exigence réglementaire s’applique aussi aux plus jeunes : « Tout élève
bénéficie dans le cadre de sa scolarité obligatoire, d’une sensibilisation à la
prévention des risques et aux mission des services de secours ainsi que d’un
apprentissage aux gestes de premier secours ». En outre, il est nécessaire de
rappeler que la loi prévoit également un meilleur partenariat
opérationnel entre les services intervenants et une coordination dépassant les
frontières habituelles des services, de leurs attributions et de leurs prérogatives
pour mieux les faire travailler ensemble […] et se donne ainsi les moyens
d’initier une véritable culture de sécurité civile à la fois transversale et
pluridisciplinaire. « Dans cette perspective, s’attaquer aux risques, c’est
synthétiser l’état des connaissances sur les risques dans une démarche pour la
première fois pluridisciplinaire ».
Les textes n’imposent aucunement au citoyen d’obéir à un ordre d’évacuation et
les outils à la disposition du décideur ne lui permettent pas d’avoir le contrôle de
la situation. Positionner le citoyen au coeur du dispositif de sécurité civile est
une forme de réponse aux contraintes réglementaires mais nécessite un
changement des mentalités qui doit s’installer dans la durée.
2.1.3.2. La planification et l’information de la population
De nombreux textes législatifs et/ou réglementaires prévoient l’information des
populationsdans le cadre d’évènements majeurs.Tout d’abord, le Plan de
Prévention des Risques Naturels Prévisibles (Le P.P.R.N.P. ou
P.P.R. créé par la loi du 2 février 1995 dite « Loi Barnier ») constitue
aujourd'hui l'un des instruments essentiels de l'action de l'État en matière de
prévention des risques naturels . L'avènement régulier de catastrophes naturelles
a montré l'importance de renforcer la politique de prévention des risques et
d'accélérer l'élaboration des P.P.R. pour prendre des mesures afin de réduire la
vulnérabilité des personnes et des biens. Le dossier du P.P.R. contient une note
de présentation du contexte et de la procédure qui a été menée, une ou plusieurs
cartes de zonage réglementaire délimitant les zones réglementées, et un
règlement correspondant à ce zonage. Ce dossier est approuvé par un arrêté
préfectoral, au terme d'une procédure qui comprend l'arrêté de prescription sur la
ou les communes concernées, la réalisation d'études pour recenser les
phénomènes passés, qualifier l'aléa et définir les enjeux du territoire, en
concertation avec les collectivités concernées, et
enfin une phase de consultation obligatoire (conseils municipaux et enquête
publique). Dans les communes où un P.P.R.N.P. a été prescrit ou approuvé, le
maire en application de ’article L. 125-2 du code de l'environnement, doit
informer par des réunions publiques ou tout autre moyen approprié ses
administrés au moins une fois tous les deux ans. Le Document Départemental
des Risques Majeurs (DDRM) institué par l’article R125-11 du
Code de l’Environnement prévoit que l’information donnée aux citoyens sur les
risques majeurs auxquels ils sont soumis comprend la description des risques et
de leurs conséquences prévisibles pour les personnes, les biens et
l’environnement, ainsi que l’exposé des mesures de sauvegarde prévues pour
limiter leurs effets. Le préfet consigne dans le D.D.R.M. établi au niveau
départemental les informations essentielles sur les risques naturels et
technologiques majeurs du département et transmet le document aux maires des
communes intéressées. Le Décret n° 90-918 du 11 octobre 1990 relatif à l'exe
rcice du droit à l'information sur les risques majeurs accentue encore la
démarche. Toujours sur le plan départemental, le plan ORSEC (Organisation de
la Réponse de SÉcurité Civile) institué par l’article 14 de la LMSC a pour objet,
au regard des risques existant dans le département, d’organiser les secours et de
recenser l’ensemble des moyens publics et privés susceptibles d’être mis en
oeuvre face à un évènement revêtant une ampleur ou une nature particulière. Il
est arrêté par le préfet de département pour le plan ORSEC départemental, par le
préfet de zone pour le plan ORSEC zonal et par le préfet maritime pour le plan
ORSEC maritime. En cas d'accident, sinistre ou catastrophe dont les
conséquences peuvent dépasser les limites ou les capacités d'une commune, le
préfet de département mobilise les moyens de secours relevant de l'Etat, des
collectivités territoriales et des établissements publics. En tant que de besoin, il
mobilise ou réquisitionne les moyens privés nécessaires aux secours. Il assure la
direction des opérations de secours et déclenche, s'il y a lieu, le plan ORSEC
départemental. Le décret 2005-1157 du 13 septembre 2005 précise l’objet du
plan ORSEC. Celui-ci s'inscrit dans le dispositif général de la planification de
défense et de sécurité civiles afin d’organiser la mobilisation, la mise en oeuvre
et la coordination des actions de toute personne publique et privée concourant à
la protection générale des populations.
Le plan ORSEC comprend :
- Un inventaire et une analyse des risques et des effets potentiels des menaces de
toute nature pour la sécurité des personnes, des biens et de l'environnement,
recensés par l'ensemble des personnes publiques et privées en s’appuyant
notamment sur le D.D.R.M., le Schéma Départemental d’Analyse et de
Couverture des Risques rédigé par le S.D.I.S. ou sur tout document de nature à
apporter des informations utiles en cas de risques majeurs et de
menaces graves ;
-------- Les procédures et les moyens permettant d'alerter les collectivités territoriales
et, l'ensemble des personnes publiques et privées concernées ;
- Les procédures et les moyens permettant d'alerter et d'informer en situation
d'urgence les populations.
Au niveau communal, le Document d’Information Communal des Risques
Majeurs (DICRIM) est établi par le maire, conformément à l’article R125-11 du
Code de l’Environnement . Ce dernier reprend les informations transmises par le
préfet, et précise :
- Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde. Ces mesures
comprennent, en tant que de besoin, les consignes de sécurité devant être mises
en oeuvre en cas de réalisation du risque ;
- les actions de prévention, de protection ou de sauvegarde intéressant la
commune ;
- les évènements et accidents significatifs à l’échelle de la commune ;
- éventuellement les dispositions spécifiques dans le cadre du plan local
d’urbanisme ;
- les cartes délimitant les sites où sont situées des cavités souterraines ou des
marnières
susceptibles de provoquer l’effondrement du sol élaborées en application de
l’article L563-6 du code de l’environnement.
Le maire fait connaître l’existence du D.I.C.R.I.M. par un avis affiché en mairie
pendant la durée minimale de deux mois et comme les documents mentionnés à
l’article R125-10, ce document est consultable librement en mairie. De plus, le
décret n° 2005-233 du 14 mars 2005 précise les règles d’apposition de repères
des plus hautes eaux connues et prévoit l’inscription de la liste et de
l’implantation de ces repères de crue dans le D.I.C.R.I.M. Enfin, la LMSC
impose à certaines communes à risques, dans son chapitre II relatif à la
protection générale des populations, la réalisation d’un plan communal ou
intercommunal de sauvegarde (PCS). Ce PCS doit contribuer à l’information
préventive et à la protection de la population et détermine en fonction des
risques connus les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des
populations, il fixe l’organisation nécessaire à la diffusion de l’alerte et des
consignes de sécurité et recense les moyens disponibles. Il est arrêté par le maire
de la commune et est obligatoire pour les communes dotées d’un plan de
prévention des risques naturels prévisibles approuvé, ou pour celles qui sont
comprises dans le champ d’application d’un Plan Particulier d’Intervention
(PPI). L’information des populations est une disposition réglementairement
prévue à plusieurs niveaux. En particulier, le PCS permet, en amont de
l’évènement, le travail de prévision permettant d’élaborer une cartographie du
risque et d’y associer les mesures conservatoires. En outre, il permet de
concevoir l’information de la population avant, pendant et après le sinistre qui
est devenue une condition indispensable à toute réaction que l’on attend du
citoyen en sa qualité « d’acteur situé au coeur du dispositif de sécurité civile
».Bien entendu, cette approche n’est là encore que théorique mais ce texte fonde
le socle de l’information de la population afin de la responsabiliser. Nous
verrons que le cheminement de l’information est concrètement difficile à
organiser mais qu’il est le maillon essentiel au développement de la résilience
des populations et à la mise en oeuvre d’une sécurité civile dorénavant orientée
vers l’efficacité et le pragmatisme plutôt que vers une réglementation lourde et
inapplicable. On peut regretter que le législateur n’ait pas réglementé une
information systématique et obligatoire. En effet, il n’est pas fait obligation aux
élus de diffuser cette information aux populations directement concernées par
l’évènement majeur. Si l’information est « émise » sans se soucier du fait qu’elle
ait été réellement « reçue »,cette information répond-t-elle complètement aux
objectifs fixés ? Sommes-nous sûr que le citoyen engage systématiquement une
démarche pour « aller chercher » l’information là où elle est disponible ?
2.3. facteur humain et conscience du risque, renforcement de
laparticipation du public
2.3.1. La nécessité d’une communication du risque améliorée
La conception d’une méthode destinée à permettre à une population ciblée de
réapprendre le risque qui la menace nécessite une approche qui aille au delà de
la « recette » préétablie. Au regard des retours d’expériences, l’approche
humaine du processus d’évacuation apparaît indissociable de l’approche
purement théorique voire « mathématique ». Jusqu’alors, les règles et les normes
utilisées pour mettre en oeuvre une évacuation étaient essentiellement fondées
sur la performance et les méthodes ne reposaient que sur le principe « on donne
l’ordre d’évacuer, alors on évacue ». Nous n’avons jusqu’alors accordé que peu
d’intérêt au comportement de l’homme dans l’évaluation des consignes
d’évacuation d’urgence. Dans son appel à recherche ERA-Net CRUE, le
Ministère de l’Ecologie, de l’Energie, du développement Durable et de
l’Aménagement du Territoire (MEEDDAT)218 précise que « l’encouragement de
la participation du public peut être un élément clé pour une bonne gouvernance.
Une communication sur le risque accrue aura un impact important sur la
perception du risque. En retour, celle-ci apportera des changements au niveau de
la préparation individuelle et pourra également affecter à moyen terme le
développement spatial et économique dans les zones inondables ». Une
communication sur le risque présente donc un enjeu majeur pour ce ministère et
doit permettre de créer des émergences entre le risque identifié, la population
soumise à ce risque et la prise de conscience qu’elle en aura. Mettre en place une
communication efficace peut être une solution pour faciliter l’implication
et donc une réponse adaptée d’une population face au risque d’inondation dans
l’éventualité d’une évacuation. Cette communication repose essentiellement sur
218
Le MEEDDAT souhaite au travers cet appel à recherche pouvoir élaborer un outil pratique qui permettra à la fois une
prise de conscience du risque et un renforcement de la participation du public. Cette approche nécessite d’apporter une
réponse aux questions posées et dont certaines concernent spécifiquement notre étude sur l’évacuation comme : « Quelle est
la relation entre le risque réel d’inondation et la perception de ce risque par le public ? Quels sont les facteurs susceptibles de
caractériser cette relation ? Quelles sont les implications pour les politiques de gestion du risque d’inondation ? Comment
peut-on améliorer les cartes d’aléas et de risque pour qu’elles deviennent un outil efficace de communication sur le risque ?
Quelles données issues des analyses de l’aléa et de la vulnérabilité peuvent être utilisées pour initier un dialogue avec le
public ? Comment la participation du public à la gestion du risque d’inondation peut-elle être accrue par l’intermédiaire d’une
meilleure communication et d’une plus grande conscience du risque ? » D’autres questions ouvrent encore d’autres pistes de
réflexion comme « Est-ce que les incitations financières (par exemple, liées aux assurances) permettent d’améliorer la
perception du risque et quelle est leur efficacité comparée à la communication sur le risque ? Comment encourager et
renforcer la participation du public dans l’établissement des plans de gestion ? Comment en faire un facteur de bonne
gouvernance ? Comment les institutions peuvent-elles progresser dans leur compréhension des approches, des outils et des
techniques de communication du risque ? Comment cet apprentissage peut-il accroître l’efficacité de la communication au
public (par l’intermédiaire d’un panel d’activités telles que la cartographie, l’aménagement ou la gestion de l’évènement) ? »
laissant de côté l'affect, l'instinct ou l'éthique. Elle a ensuite évolué au-delà de ce cadre conceptuel en montrant les multiples
interactions qu'il pouvait y avoir entre, par exemple,l'affect et la mémoire ou l'éthique et le raisonnement.
une amélioration de la compréhension du risque. Elle contribue de fait au
développement des capacités de résilience et de robustesse. L’appel à recherche
du MEEDDAT soulève des interrogations pertinentes qu’il convient d’exploiter
comme des « fils conducteurs » destinés à orienter notre pensée. La méthode à
développer doit sans aucun doute tenir compte des réflexions déjà menées et
intégrer toute l’importance liée aux facteurs humains. C’est précisément ce que
nous allons maintenant développer.
2.3.2. Approche psychologique
2.3.2.1. La notion de cognition
La cognition regroupe les divers processus mentaux allant de l'analyse
perceptive de l'environnement à la commande motrice (en passant par la
mémorisation, le raisonnement, les émotions, le langage…). La cognition et les
processus qu'elle met en jeu est l'objet de nombreux débats dans les sciences
contemporaines (psychologie, intelligence artificielle, philosophie, etc.). L'étude
de la cognition humaine s'est d'abord intéressée aux grandes fonctions de l'esprit
humain, comme le raisonnement, la mémoire, le langage, la conscience en
qu'il pouvait y avoir entre, par exemple, l'affect et la mémoire ou l'éthique
Contrairement à Descartes219 qui avait une vision du raisonnement comme
proprement humaine et détachée des autres composantes de l'homme, le
neurologue oppose une approche dans laquelle émotions et raisonnement
interagissent. Les différentes disciplines qui composent les sciences cognitives
ont ainsi montré qu'il était impossible de dissocier ces aspects du comportement
humain35220. En neuropsychologie, les patients souffrant d'une lésion cérébrale
dans le cortex préfrontal sont incapables de réagir correctement à une situation
émotionnelle tout en étant parfaitement capable de raisonner dans l'abstrait. En
économie expérimentale, il a été montré que les êtres humains peuvent agir
irrationnellement dans des situations où pourtant la raison « à froid »
ordonnerait d'agir autrement. Les travaux effectués et les résultats obtenus
permettent aujourd’hui d’avancer le fait qu’avant d’agir, volontairement ou non,
un certain nombre d’actions sont mises en oeuvre de manière inconsciente par
l’être humain. Le terme de cognition regroupe aujourd’hui les fonctions dont est
doté l'esprit humain et par lesquelles nous construisons une représentation
219
220
L'Erreur de Descartes, Antonio Damasio
35 En outre, les études du comportement animal et les progrès effectués dans
ce domaine ont aussi contesté cette conception d'une cognition
humaine en montrant que les animaux étaient eux aussi capables de
raisonnement, de mémoire… À l'inverse, ces études ont aussi permis de
mieux cerner les facultés cognitives propres à l'homme.
opératoire de la réalité à partir de nos perceptions, susceptible en particulier de
nourrir nos raisonnements et guider nos actions221. Ce phénomène doit être pris
en compte dans la construction de notre méthode destinée à évacuer une
population. Le terme cognition inclut un ensemble très vaste de processus
mentaux qui influent sur nos comportements et donc nos prises de décision. Les
actions qui en découlent sont liées et conditionnées par ces processus.
Nous allons maintenant tenter de mieux comprendre comment peut se construire
le « raisonnement humain » et les réactions qui pourraient en découler, tant sur
la plan collectif qu’individuel, au travers les approches sociologiques et
psychologiques qui suivent.
2.3.2.2. La construction d’une démarche individuelle, la méthode HAPA
Une méthode destinée à améliorer la prise de conscience du risque et un
renforcement de la participation du public doit dans un premier temps intégrer
une démarche visant à permettre une évolution du comportement sur un plan
individuel. La question centrale est donc « comment faire en sorte qu’au-delà du
simple souhait d’impliquer en profondeur la population au sein de la
problématique, cette population puisse mettre en place concrètement et
durablement, tant de manières individuelle que collective, un processus facilitant
sa résilience et sa robustesse ? ». Afin de répondre efficacement à cet objectif,
une recherche de méthode existante a été engagée afin de pouvoir en exploiter
les grands principes en y apportant éventuellement des adaptations au regard de
la spécificité du problème. La prospection222 a conduit vers la méthode
HAPA (Health Action Process Approach), élaborée par le Pr Ralf Schwarzer223,
que nous pouvons traduire par une « Approche de Processus d'Action de Santé
». Cette méthode a été conçue pour s'appliquer aux démarches préventives
destinées à améliorer son état de santé, mais aussi de façon plus générale aux
styles de vie risqués et aux conduites addictives. Elle semble donc
particulièrement adaptée à notre problématique et peut donc nous servir de base
à la construction de notre méthode. Elle suggère que l'adoption, l'initiation et le
maintien de comportements destinés à préserver ou améliorer sa santé doivent
être conçus comme un processus qui se décompose en deux phases succinctes :
221
A noter que d’autres courants de recherche sont en désaccord avec cette
définition et considèrent au contraire la cognition comme un
phénomène essentiellement dynamique et émergent.
222
Cette méthode m’a été conseillée par Lisa Bellinghausen, psychologue du
travail - Chercheuse en émotions et compétences émotionnelle,
Institut Français de l'Action sur le Stress (IFAS), Laboratoire de Psychologie et de
Neurosciences Cognitives (Paris Descartes - CNRS)
223
Département de psychologie, Université de Berlin, Allemagne
La phase de motivation s’articule autour de la perception du risque dans un
premier temps
- une première phase dite « phase de motivation » qui mène à une intention
comportementale
- une deuxième phase dite « phase d’action » qui mène au changement de
comportement réel, à sa mise en oeuvre délibérée et volontaire qui permet
d’envisager de modifier des comportements à risque en faveur d'autres
conduites. L’auto-efficacité et les espérances de résultats sont considérées
comme les principaux prédicateurs des intentions (il est nécessaire d’émettre des
hypothèses sur les conséquences possibles des comportements à adopter avant
de se demander s’il est possible de prendre les mesures elles-mêmes). L'autoefficacité permet ainsi de lier les efforts engagés et les espérances de résultats ;
l’accent doit être porté sur les facultés de chacun à s’adapter afin de développer
les stratégies efficaces de précaution. Cela suggère un ordre de causalité où la
menace est considérée comme un préambule qui contribue à stimuler son désir
d’efficacité afin d’accéder aux objectifs fixés. Un niveau minimal de la menace
ou de la préoccupation doit donc exister avant que les individus commencent à
imaginer les avantages des actions possibles et développer leur possibilité à les
accomplir. Le lien direct entre la menace et l'intention peut devenir négligeable
si les espérances sont bien établies en amont. En établissant une chronologie
entre les trois voies directes qui conduisent à l'intention, il est considéré que
l'auto-efficacité et les résultats espérés dominent, alors que la menace (ou la
perception des risques) peut ne pas contribuer à toute autre influence directe. Le
contexte particulier et une expérience personnelle peuvent notamment jouer un
rôle et changer le schéma de pondération224. La méthode à décliner doit intégrer
une phase de motivation facilitant la prise de conscience individuelle qu’une
action personnelle et efficace face à une menace présente des impacts
positifs pour soi. Cette phase induit la phase d’action volontaire qui aboutit au
changement de comportement réel. Alors que la phase de motivation induit les
choix à effectuer, la phase d’action décline à la fois la difficulté de la mise en
oeuvre du changement de comportement et intègre en plus la difficulté liée à la
durée de l’expérience. La phase d’action se décline donc en trois niveaux:
- le niveau cognitif, qui permet d’équilibrer le processus de médiation entre les
intentions et les actions volontaires,
- le niveau comportemental et la perception d’auto-efficacité,
- le niveau environnemental par la perception des obstacles, du partage et du
soutien de son choix par son environnement. Quand une préférence pour tel ou
tel comportement en matière de santé a été formulée, l'intention doit être
transformée en instructions détaillées sur la façon d'effectuer l'action souhaitée.
Ainsi, une intention peut être spécifiée par un ensemble d’intentions
subordonnées.
224
A l’inverse, Les bonnes intentions ne garantissent pas nécessairement les
actions correspondantes et les corrélations entre les intentions et
les comportements sont très variables.
La volonté n'est pas influencée par les espérances de résultats, mais par l'autoefficacité. Une fois une action engagée, elle doit être contrôlée par les cognitions
afin d'être maintenue. En outre, l’action doit être protégée afin de ne pas être
interrompue voire abandonnée prématurément. Lorsqu’une action est en cours,
l'auto-efficacité valorise les efforts consentis et a persévérance225. Enfin, les
possibles obstacles doivent être envisagés. Les actions ne sont
pas seulement liées aux intentions et au contrôle cognitif, mais sont également
influencées par la perception et l'environnement réel. La vision individuelle doit
être partagée par son environnement afin d’être maintenue. Cette méthode
développée à des fins « médicales » ne peut être appliquée que sur un plan
individuel mais offre des concepts intéressants pour développer un outil destiné
à induire une ébauche de méthode destinée à sensibiliser une personne à un
risque donné et permettre à cette personne d’adopter si les circonstances
l’exigent le comportement adéquat. Toutefois, au delà de cette approche
psychologique qui ne peut s’appliquer que sur le plan individuel, il reste
indispensable dans le cadre d’un évènement majeur d’intégrer dans la méthode
une approche plus collective et d’y intégrer en parallèle les facteurs d’ordre
sociologique. La phase d’action concrétise le changement de comportement. Son
efficacité repose sur un équilibre en les intentions et l’action volontaire, sur sa
perception d’auto-efficacité et enfin sur la perception des obstacles, du partage
et du soutien de son choix par son environnement.
2.3.3. Approche sociologique
Les comportements humains et les réponses d’un peuple peuvent être très
adaptés et extrêmement « dociles » dans certains pays à régime autocratique
soumis par ailleurs à des évènements majeurs récurrents ; il est quasiment
impensable d’imaginer dans nos sociétés démocratiques et latines la même
obéissance et une telle maniabilité de notre population. Nos
sociétés sont en constante mutation. Le risque aussi. Les cultures du risque,
fondées sur l’expérience, sont-elles toujours pertinentes ?
Les sociétés vieillissent et les comportements évoluent. Ceux de la population
bien sûr qui sont marqués par un certain fatalisme et une difficulté à sortir du
quotidien, mais aussi ceux des décideurs qui répondent à une demande
croissante de protectionnisme pour arriver à des résultats possibles et
interrompre prématurément leurs tentatives. Les personnes ayant au contraire un
sens optimiste de l'auto-efficacité arrivent à visualiser le succès des scénarios
qui guident l'action et persévèrent plus facilement face aux difficultés.
dérives dangereuses226 favorisant l’inacceptabilité du risque. Patrick Laclémence
227
parlera de « tolérance zéro » dans l’un de ses articles22843 où « l’anonyme
225
Les personnes soumises à un manque de confiance en soi sont plus enclins à anticiper
l'échec des scénarios, se soucier de mauvais résultats
226
Voir en 1.2.1. Problématique du risque d’inondation - Rôles et limites des aménagements
préventifs
dans la ville se réfugie dans une proximité, celle des structures administratives
pour assurer sa sécurité. De l’assurance tout risques à la gestion des stress,
chacun se garantit contre les risques. Les attentes sont aussi nombreuses que les
angoisses. Et il devient intolérable de constater la moindre défaillance ». La
mémoire individuelle s’efface. La mémoire collective aussi. Et que penser des
vitesses
d’intégration des données qui ne sont pas en rapport avec les caractéristiques des
menaces, surtout les menaces actuelles qui gagnent en vitesse et en instabilité ?
Ulrich Beck229 développe dans cet esprit trois théories230 :
- la société de classes telle qu’on la connaît aujourd’hui disparaît pour laisser la
place à une société où la gestion du risque est centrale,
- le phénomène d’individualisation créé par la société industrielle bouleverse les
statuts sociaux et les modes de vie des individus,
- la perte du pouvoir politique face à un pouvoir sub-politique (individuel,
médiatique, scientifique, économique) croissant.
Au regard de ces éléments, les nouveaux univers du risque sociétal ne facilitent
pas la mise en oeuvre d’une méthode qui responsabilisera le citoyen231.
Comment développer une méthode destinée à gérer, informer et responsabiliser
dès lors que l’organisation même de nos systèmes avance à contre-courant d’une
société qui veut s’organiser232 ? Le citoyen n’est plus « conditionné » pour
227
Docteur en sociologie et enseignant chargé de cours à l’Université de Paris V
– René Descartes, et l’Université de Technologie de Troyes.
Commandant de C.R.S., en fonction à la Compagnie Républicaine de sécurité
N°35 à Troyes.
228
Manuel de la Police, Jeunesse, quartier, violence : pour une politique de
prévention intégrée
229
Ulrich BECK est professeur de sociologie à l’université de Munich en
Allemagne
230
Ces théories sont développées dans son ouvrage « La société du risque »,
1986
231
Comment gérer les personnes dotées de tous les atouts souhaités qui
réclameront des condamnations exemplaires après s’être déchargées
de toute responsabilité sur la puissance publique, après avoir refuser de suivre
toute recommandation et après avoir exigé un sauvetage miracle
?
232
Patrick Lagadec écrira dans l’un de ses rapports « Si nos sociétés exigent
désormais des citoyens qu’ils soient de « jeunes cadres dynamiques »,
extrêmement réactifs, branchés sur les alertes météos ou autres, prompts à
changer de trajectoires, disposant d’un confortable coussin de sécurité financier
et des cartes de crédits nécessaires pour s’assurer une mobilité stratégique à
admettre que le système soit déresponsabilisé. Les initiatives à prendre en
matière d’éducation sur les risques, pour une reconquête en termes de
responsabilisation individuelle, sont donc d’une sensibilité extrême. N’est-il pas
politiquement inconcevable de ne pas s’occuper des administrés ? Notre système
rationnel de décision s’oppose au système émotionnel. La population doit être
préparée individuellement et collectivement à ce bouleversement et de nouvelles
voies doivent être explorées pour permettre à la population de reprendre
conscience du risque.
L’endroit où sont regroupés souvenirs et biens propres ? Il n’est pas concevable
de dire : « il faut évacuer » et encore moins imaginable de l’accepter, surtout si
le risque n’est pas immédiatement mesurable et comparable avec le fait de
rester chez soi. Le logement reste le dernier repère, le dernier refuge et imaginer
le quitter ne peut qu’accentuer le sentiment d’insécurité. Et puis, rester chez soi
l’échelle d’un pays ou d’un continent… les bilans des évènements non
conventionnels risquent d’être de plus en plus lourds, les consternations de plus
en plus pathétiques, les découplages entre strates sociales de plus en plus
marqués... Bien entendu, le problème est d’une extraordinaire complexité.
Mais il s’agirait au moins de ne pas en rester à une simple distribution de bons
points et de réprimandes qui se satisferaient d’elles-mêmes. Avec, sur le terrain,
une répartition des risques de plus en plus inégalitaire ». exemple concret de
cette évolution des messages communiqués aux « potentielles victimes »
Responsabiliser la population au travers une implication individuelle et collective va à
l’encontre totale du mode de fonctionnement de notre société moderne attentiste, et
surprotégée. Il est donc nécessaire de préparer l’imaginaire collectif à une mutation
idéologique avant d’initier une quelconque préparation à une évacuation massive. Pour
n’importe quel citoyen, quitter son domicile n’est pas envisageable. Le domicile ne
représente-t-il pas l’investissement de toute une vie ? L’endroit où sont regroupés
souvenirs et biens propres ? Il n’est pas concevable de dire : « il faut évacuer »
et encore moins imaginable de l’accepter, surtout si le risque n’est pas
immédiatement mesurable et comparable avec le fait de rester chez soi. Le
logement reste le dernier repère, le dernier refuge et imaginer le quitter ne peut
qu’accentuer le sentiment d’insécurité. Et puis, rester chez soi n’est-il pas une
façon de préserver son bien plutôt que de l’abandonner à la merci d’un
évènement à la fois théorique et incompréhensible en termes d’effets ? Même en
imaginant que les enfants des personnes âgées arrivent à convaincre ces
dernières, cela semble bien insuffisant pour répondre aux attentes. De toute
évidence, les comportements individuels prennent le dessus sur l’entraide
collective et induisent de fait une certaine forme d’irresponsabilité. Le message
à transmettre en matière de pilotage de crise et de conduite opérationnelle
s’annonce donc complexe tant sur le fond que sur la forme. Il n’est cependant
peut-être pas aussi noir que celui envisagé par Patrick Lagadec.
n’est-il pas une façon de préserver son bien plutôt que de l’abandonner à la
merci d’un évènement à la fois théorique et incompréhensible en termes d’effets
? Même en imaginant que les enfants des personnes âgées arrivent à convaincre
ces dernières, cela semble bien insuffisant pour répondre aux attentes. De toute
évidence, les comportements individuels prennent le dessus sur l’entraide
collective et induisent de fait une certaine forme d’irresponsabilité. Le message
à transmettre en matière de pilotage de crise et de conduite opérationnelle
s’annonce donc complexe tant sur le fond que sur la forme. Il n’est cependant
peut-être pas aussi noir que celui envisagé par Patrick Lagadec. Dans son article
intitulé « Imaginer la sécurité globale », Patrick Laclémence apporte une «
réponse globale à la délinquance » sous la forme d’un triptyque composé
d’urgence égalitaire, de proximité affective et de sûreté permanente. Il est
intéressant de rapprocher sa « réponse globale à la délinquance » à notre «
réponse globale à un évènement majeur à cinétique lente ». Par l’urgence
égalitaire, la première mission de nos institutions serait de répondre au risque de
façon urgente et égalitaire. Par la proximité affective, il s’agit de remettre en
place une proximité sociale et « affective » entre le premier magistrat d’une
collectivité territoriale et les citoyens d’une cité. « Basée sur le lien politique,
cette nouvelle approche place le maire (bourgmestre) au premier rang du lien
social reliant à la fraternité espérée ». Pour Laclemence , la prévention passe par
cette approche globale et par une vision partagée de l’insécurité, transversale et
pluridisciplinaire. Nous exploiterons cette approche, comparable aux 3 niveaux
développés par Jacques ert al. 2002 (la structure, la relation et le sens) pour
permettre à chacun de se réapproprier le risque.
Quant au débordement de l’action collective sur l’action individuelle, Patrick
Laclémence identifie « l’élément mental élémentaire » 233 qui structure les
foules. Il considère que « lorsque la rupture des systèmes touche des foules
homogènes ou artificielles, soumises à une fusion mentale liée à un passé
commun, le lien affectif ou hiérarchique entre les membres peut être
suffisamment puissant pour résister au séisme. Ces foules homogènes […] sont
précédées d’une fusion mentale élémentaire qui tisse entre les individus un lien
affectif qui, quelquefois, doit être utilisé par les services de secours pour gérer la
crise ». La prise en compte individuelle du risque inondation et des avantages
liés à une évacuation anticipée doivent être liés à une appropriation collective du
message. Cette appropriation s’effectue autour d’une démarche pluridisciplinaire
et transversale articulée autour de l’urgence égalitaire, de la proximité affective
et de la sûreté permanente. Elle permettra le jour venu l’émergence du « point de
fusion mentale élémentaire ». Les principes inhérents à la conception et la
construction du message destiné à la population sont désormais posés. Après ces
233
51 Questions de défense – Article « Mutations et invariants – Partie II »,
octobre-décembre 2006, n°4, é ditions « la documentation française
approches psychologiques et sociologiques, il est maintenant nécessaire en
parallèle d’imaginer les principes qui permettront à cette information d’être
diffusée efficacement vers et au sein de la population concernée.
2.3.4. Communication et diffusion de l’information : l’intelligence collective
et le principe des pyramides des colonies de fourmis
Hormis au sein de sociétés ou de systèmes très hiérarchisés ou très
autocratiques, il n’existe pas « d’outil » permettant une diffusion à la fois
générale et efficace de message. La diffusion de messages par les méthodes «
classiques » existantes, qui consistent à diffuser efficacement une information
souvent complexe depuis une autorité supérieure située en partie extrême de la
pyramide vers la base de la pyramide présentent un niveau de performance qui
ne répond en général ni au degré de fiabilité, ni au niveau de satisfaction
escomptés. Pour que la population se réapproprie la notion de risque
d’inondation et qu’elle intègre « intrinsèquement » la probable nécessité
d’évacuer, il est donc nécessaire de mettre en oeuvre une méthode qui
responsabilise cette population en la plaçant au coeur du problème. Plutôt que de
diffuser une information de manière très mécanique et de haut en bas (du 1er
niveau vers le 2ème puis du 2ème vers le 3ème et ainsi de suite), l’idée est de
faire émerger l’information directement depuis le terrain qui se chargerait alors
de la « dupliquer » de manière naturelle en la diffusant sur le principe de la
percolation. Pour cela, nous nous sommes intéressés aux travaux menés par
quelques scientifiques, et notamment par Jean-Louis Deneubourg, chimiste et
biologiste, professeur à l’Université Libre de Bruxelles, qui dirige une équipe de
recherche sur les phénomènes collectifs des sociétés animales et des systèmes
artificiels. Il semble à la fois intéressant et pertinent de chercher à rapprocher ses
études, jusqu’alors menées pour en décliner une exploitation dans le domaine
industriel une application concrète de recherche de rentabilité ou d’efficience, au
domaine de la sécurité civile. Les études de ce chercheur ont porté sur ces
insectes réputés comme « sociaux » comme les fourmis ou les abeilles et dont la
complexité de leurs comportements et de leurs réalisations peuvent nous
conduire à trouver une certaine analogie avec notre société. Dans les sociétés
d'insectes, le "projet" global n’est pas programmé explicitement chez les
individus, mais émerge de l’enchaînement d’un grand nombre d’interactions
élémentaires entre individus, ou entre individus et environnement. L’intelligence
collective se construit à partir de nombreuses simplicités individuelles. Les
communications entre individus ont souvent un caractère amplifiant: lorsqu'un
individu est actif en un endroit, il stimule ses congénères à se comporter de la
même manière que lui. Ce type de communication, qui conduit la colonie
d'insectes à focaliser l'activité de ses membres et donc à réaliser une tâche
rapidement, est un élément clef dans la prise de décisions collectives.
Cette approche a été mise en lumière au travers les observations relatives au
processus de recrutement alimentaire. Chez la plupart des espèces de fourmis, il
se pratique par l'intermédiaire d'une piste chimique. Cela se passe,
schématiquement, de la manière suivante: un "éclaireur", qui découvre par
hasard une source de nourriture, rentre au nid en traçant unepiste chimique.
Cette piste stimule les ouvrières à sortir du nid et les guide jusqu’à la source de
nourriture. Après s’y être alimentées, les fourmis ainsi recrutées rentrent au nid
en renforçant à leur tour la piste chimique. Cette communication attire vers la
source de nourriture une population de plus en plus nombreuse. Un individu qui
découvre une source de nourriture y "attire" en quelques minutes n congénères
(par exemple 5); chacun de ceux-ci y attirent à leur tour n congénères (25), et
ainsi de suite. La population à la source ne grandira pas indéfiniment, mais se
stabilisera autour d’une valeur déterminée par le nombre d'individus disponibles
dans la colonie, par le temps qu'ils passent à la source, etc. Afin d’exploiter ces
comportements dans le cadre de l’élaboration de notre méthode
d’évacuation, il serait intéressant de savoir si ce mode de communication serait
tout aussi efficace si une alternative était proposée comme « Faut-il évacuer, ou
non ? ». Les études menées ont confronté notre société de fourmis à un choix
dans le cadre de la découverte simultanée de deux sources de nourriture. Les
études ont conclu au fait que la colonie avait réalisé un choix collectif en
privilégiant une des deux sources de nourriture. Certains de ses membres
auraient-ils acquis une connaissance globale du problème d'approvisionnement
de la colonie et donc la capacité de diriger leurs congénères vers le site le plus
rémunérateur? Il n'en est rien. Aucune fourmi n'est informée des choix existants,
et aucune fourmi-chef ne dirige les
opérations. Le choix résulte simplement de la compétition de deux informations,
à savoir les deux pistes qui mènent aux sources de nourriture. Au niveau de la
société des fourmis, un choix collectif s’est opéré, construit avec des individus
ne disposant que d'informations locales, mais interagissant fortement les uns
avec les autres. Des logiques comparables ont été identifiées dans plusieurs
autres situations comme le « recrutement pour transport collectif »
ou « la sélection du chemin le plus court entre une source de nourriture et le nid
». Ces exemples permettent de comprendre que les décisions collectives qui
émergent sont le résultat de découvertes individuelles aléatoires et d'une
compétition entre informations plus ou moins précises. La robustesse et la
simplicité d'une telle procédure justifie sans doute la fréquence de son utilisation
par le monde animal. Les insectes ne font pas une analyse préalable de la
situation, suivie d'un échange d'informations destiné à résoudre le problème.
L'existence de quelques règles comportementales "entraînent" simplement la
solution, sans qu'il y ait élaboration de stratégie. Chez les insectes, la décision
n'est pas séparée de l'action. Il ne s’agit pas de suggérer par là que le registre
comportemental des insectes sociaux est simple, voire simpliste mais que
l'obtention de comportements collectifs très variés et très élaborés n'exige pas
toujours de faire appel à des comportements individuels très variés ou
très élaborés. Au contraire, il s’agit de prouver que l’organisation des sociétés
d'insectes ne repose finalement que sur des concepts simples mais efficaces.
Quelle que soit la complexité de la situation, on retrouve toujours la
complémentarité entre les niveaux individuels et collectif, et l'émergence
"anonyme" d'une organisation collective. Ce schéma de circulation de
l’information nous ramène vers la notion de point de fusion mentale
élémentaire développée précédemment. Les problèmes qu'ont à résoudre les
sociétés d'insectes ressemblent beaucoup aux problèmes d'organisation de
l’espèce humaine rencontrés au sein de nos systèmes. Les travaux menés
considèrent que l'intelligence collective donne de bons résultats même si
l'environnement est très changeant ou si certains individus commettent de
grosses erreurs. Cette intelligence collective se construit à partir de
nombreuses simplicités individuelles. Lorsqu'un individu est actif en un endroit,
il stimule ses congénères à se comporter de la même manière que lui. Ce type de
communication, qui conduit la colonie d'insectes à focaliser l'activité de ses
membres et à donc à réaliser une tâche rapidement, est un élément clef dans la
prise de décisions collectives. En admettant qu’en cas de crise les relations entre
individus se simplifient pour aller à
----------------------------l’essentiel, la construction d’un message simple et précis234 diffusé à partir
d’individus identifiés et reconnus par leur entourage peut permettre d’aboutir à
la réalisation collective d’une tâche précise : évacuer.
2.3.5. Communication et diffusion de l’information : l’importance des
leaderships
Dans la continuité de ces approches du comportement humain, il est désormais
nécessaire de comprendre comment s’initie le processus de réappropriation
collective du risque, et comment pourra s’effectuer la montée en puissance du
système dans le cadre de la survenue d’un évènement majeur. Le RETEX du
cyclone Katrina a permis d’identifier toute l’importance des « leaderships » pour
faire face à la crise en redonnant du sens à la situation. Des travaux scientifiques
ont été conduits en ce sens aux Etats-Unis depuis plusieurs années dans le
domaine des évacuations des mines en cas d’incendie235. Les résultats de ces
travaux, effectués suite à l’analyse de huit évacuations, ont suggéré plusieurs
caractéristiques spécifiques au comportement des « bons chefs » dans le cadre
de la conduite de crise. Une leçon des travaux en sociologie des désastres insiste
sur le fait qu’il faut être très spécifique dans les messages : en plus de l’énoncé
234
Une leçon des travaux en sociologie des désastres insiste sur le fait qu’il faut être très spécifique dans les messages : en
plus de l’énoncé très clair du risque encouru, il faut précisément dire à qui s’adresse le message, et très précisément indiquer
ce qu’il convient de faire. Il ne suffit pas d’identifier la menace, il faut indiquer la marche à suivre. En l’espèce, il faut donc
indiquer comment sortir de la zone.
235
Voir en particulier l’article intitulé “Leadership Characteristics in Escape from Three Underground Mine Fires” rédigé
par Kathleen M. Kowalski (Ph.D., Research Psychologist), Launa G. Mallett, (Research Sociologist) et Michael J. Brnich,
Jr.(Mining Engineer) - Mining Health and Safety Research Center, Cochrans Mill Road, Pittsburgh, Pennsylvania 15236,
USA
très clair du risque encouru, il faut précisément dire à qui s’adresse le message,
et très précisément indiquer ce qu’il convient de faire. Il ne suffit pas d’identifier
la menace, il faut indiquer la marche à suivre. En l’espèce, il faut donc indiquer
comment sortir de la zone. Tout d’abord, pour chacune des évacuations, le chef
peut être décrit comme une personne avertie et bien informée. Il est attentif à
son environnement et fait preuve de discernement236. Chacun des chefs a
exploité des informations qui lui étaient utiles pour les évacuations en se
rappelant de détails précis. Ils se sont à plusieurs reprises référés à ce qu’ils «
ont su » par
l'information ou la déduction. La seconde caractéristique des chefs était la façon
dont ils ont pris leur groupe en charge. C’est cette autorité qui a permis de
conduire les sujets hors de la mine ; cette initiative caractérise alors la
progression de la dynamique de groupe. Ces chefs se sont imposés
naturellement, facilitant ainsi la gestion du groupe. Troisièmement, les chefs ont
su arrêter des décisions tout en restant flexibles et en s’adaptant aux
circonstances autant que de besoin. Quatrièmement, les chefs sont restés ouverts
à leur entourage. Dans la plupart des groupes d’évacuation, un « deuxième
lieutenant » a ainsi proposé des suggestions qui ont été validées. Dans les cas où
une conduite émergente a été identifiée, le chef a souvent débuté dans une
fonction de consultation à l'autorité. Cinquièmement, l’efficacité des chefs a
exercé un effet apaisant sur leur groupe. Ils identifiaient ainsi les niveaux de
craintes et offraient du réconfort quand il s’avérait nécessaire. Les mineurs de
chaque groupe présentaient de la confiance dans la capacité de leur chef à les
mettre en sécurité. L’accent doit être porté sur le choix stratégique des
leaderships. Même si certains émergeront en situation de crise, il est nécessaire
en amont d’anticiper leur identification afin de faciliter la réappropriation du
risque et d’optimiser la montée en puissance du processus en cas de crise. Leur
reconnaissance servira aux relations entre le décideur et la population et à la
propagation des informations capitales. Le développement de la résilience et de
la robustesse du système y sont étroitement liés.
3. Méthode destinée à faciliter la résilience et la robustesse des populations
en les préparant à l’éventualité d’une évacuation massive
3.1. Contexte de l’élaboration de la méthode et généralités
Les pistes visant à donner plus de pouvoir aux secours ont été explorées et ne
répondent aucunement aux objectifs fixés. On l’a démontré, à total contrecourant des attentes de notre société, chaque citoyen doit contribuer
individuellement et collectivement à se protéger efficacement et diminuer ainsi
sa propre vulnérabilité. L’efficacité d’une évacuation massive de populations
repose sur une meilleure information des populations exposées qui diminuera
leur vulnérabilité. La mise en place d’une communication adéquate couplée à un
236
Ces qualités ne sont probablement pas limitées à l'environnement de la mine ou aux circonstances de crise. Cet individu
est naturellement curieux en permanence et est le type d'individu qui excelle dans l'étude fortuite.
mode de diffusion simple et efficace sur le risque d’être inondé vers les
populations susceptibles d’être affectées est donc un élément clé du
développement de la résilience et de la robustesse de ces populations.
L’État et les communes ont des « responsabilités sociales » dans ce domaine. La
méthode doit reposer avant tout sur le principe de "socialisation" d’une
population individualiste concernée directement par l’évènement majeur à
travers des principes de communications rudimentaires. Cette socialisation
repose sur l’identification de personnes ressources (les leaderships) sur une «
zone » identifiée qui, après avoir bénéficié d’une formation/information
adéquate, seraient à l’origine de la diffusion du message à tout leur
environnement. Selon le principe de la percolation, une population toute entière
pourrait alors progressivement se réapproprier le risque et les mesures destinées
à s’en protéger. Ce mode de communication doit permettre de remplacer
avantageusement certains plans parfois indigestes et être assimilé
à un outil opérationnel collectif. La multiplicité des acteurs impliqués nécessite
que le plus grand soin soit porté à l’aspect communication, au risque sinon de
conduire au plus grand désordre. La méthode doit intégrer les approches
relatives au facteur humain et aux comportements des populations, des décideurs
et des médias. Dans la continuité des orientations juridiques, elle s’articulera
autour d’une dimension « stratégique » pour encadrer la montée en puissance de
l’évènement. Elle permettra la préparation individuelle et collective de la
population, des différents acteurs institutionnels et des différents partenaires à la
situation de crise envisagée. Elle aura une dimension psychologique autour de la
préparation à la « rupture » de la population et « pédagogique » pour une
meilleure réappropriation du risque et des enjeux. La dimension « sociologique
» permettra le lien depuis les actions individuelles vers la démarche collective
au travers le « point élémentaire mental de fusion ». La dimension « pratique »
s’illustrera avec la mise en oeuvre d’une échelle d’aide à la décision destinée à
faciliter les relations décideurs/experts, permettre la compréhension de la
situation par tous et d’identifier les actions réflexes à mettre en oeuvre. Le
département du Loiret a parfaitement identifié la complexité de la mise en
oeuvre d’une évacuation efficace. En mettant en place une démarche globale
multidisciplinaire (7 groupes de travail ont été constitués, voir en annexe 12),
l’objectif est bien de faire en sorte que la décision d’évacuer ne soit plus un
choix par défaut mais bien une mesure stratégique du décideur destinée à éviter
la crise. Suite au RETEX de l’exercice de décembre 2006, les travaux ont
débuté dès 2007 avec des rencontres et des réunions diverses destinées à
structurer les tâches237.La méthodologie238 développée a permis de dresser un
237
D’octobre à mars 2008, la stratégie préalable d’évacuation a pu être élaborée par le groupe de travail restreint en charge
d’avancer sur le
groupe de travail pivot n°2 « évacuation – sécurisa tion ». Cette stratégie a ainsi pu être déclinée de la manière suivante :
- identification de la problématique de gestion de crise complexe
- identification de l’impact majeur pour le département du Loiret
- identification des risques dans l’agglomération d’Orléans et des enjeux
premier bilan sur les outils, et de prioriser certaines actions. La stratégie
générale validée se décline ainsi :
- Seule une prise de conscience du risque par les habitants permettra de limiter le
nombre d’habitants à héberger
o En généralisant l’outil préalable qu’est le Plan Familial de Mise en Sécurité239
(PFMS)
o En informant et en éduquant la population
o En adaptant la stratégie à l’ampleur des risques
- validation d’une stratégie générale
- validation d’une stratégie en gestion de crise
- élaboration du plan d’évacuation (et des points de rassemblement, d’identification et d’orientation)
La poursuite des travaux s’est organisée autour de 7 groupes thématiques ; chacun est en charge de la production d’outils sur
la base d’une lettre de mission détaillée et la transversalité est assurée par la Direction Départementale de l’Equipement (chef
du SSRT) et par le SIRACED PC. Un calendrier détaillant les missions a été défini et planifie la phase de rédaction générale
et de validation au 1er trimestre 2009 (après une présentation de la synthèse générale au préfet en décembre 2008). 61 Cette
méthodologie repose sur une large concertation, le recensement des outils existants (DICRIM, PFMS, PIG inondation,
réunions publiques, informations acquéreurs-locataires, repères de crue…), bilan des avantages et inconvénients des outils de
communication existants et analyse des publics cibles (habitants, acteurs économiques, élus, personnels territoriaux...) 62 Un
guide méthodologique intitulé « Face au risque d’inondation, élaborez votre plan familial de mise en sécurité (PFMS) » a été
élaboré en mars 2006 par l’agence de l’eau Loire-Bretagne.
238
Cette méthodologie repose sur une large concertation, le recensement des outils existants (DICRIM, PFMS, PIG
inondation, réunions publiques, informations acquéreurs-locataires, repères de crue…), bilan des avantages et inconvénients
des outils de communication existants et analyse des publics cibles (habitants, acteurs économiques, élus, personnels
territoriaux...) 62 Un guide méthodologique intitulé « Face au risque d’inondation, élaborez votre plan familial de mise en
sécurité (PFMS) » a été élaboré en mars 2006 par l’agence de l’eau Loire-Bretagne.
239
Un guide méthodologique intitulé « Face au risque d’inondation, élaborez votre plan familial de mise en sécurité (PFMS)
» a été élaboré en mars 2006 par l’agence de l’eau Loire-Bretagne.
- En inculquant à l’amont et en entretenant de manière durable la conscience du
risque
- En disposant d’une grille de décision simple autorisant une prise de décision
rapide par le préfet, sur la base de seuils à Orléans.
- Le logigramme de gestion de mise en oeuvre du plan d’évacuation (voir
annexe 17) s’appuie sur la stratégie établie et sur l’anticipation rendue possible
par la prévision de crues
- La prise de décision d’évacuation devra être préparée le plus tôt possible240
o Idéalement de J-6 à J-4
o Début de l’évacuation à J-3, dès la prévision d’une cote de crue dépassant le
seuil retenu pour l’évacuation
Le plan d’évacuation s’organise autour d’une stratégie établie avec les forces de
l’ordre :
- 8 zones définies en fonction du risque, dont la population a été évaluée à partir
des
îlots INSEE, un itinéraire principal et secondaire par zone (voir annexe 9)
- Des itinéraires de rabattement (par couleurs) qui devront tenir compte des
inondations liées aux débordements de réseaux (voir annexe 9)
- Deux points de regroupement par familles pour enregistrement et orientation
(application du plan d’hébergement qui devra être établi) (voir annexes 10 et 11)
- Un dispositif favorisant les solutions individuelles (PFMS) est prévu
- Un recensement des familles dont la responsabilité est assumée par les
communes
La mission de l’étude du présent mémoire s’inscrit au sein des travaux à réaliser
par le
groupe 1 chargé de la « Communication et de l’information préventive » dans
les délais impartis par le calendrier (voir annexe 13). L’échéance est fixée à fin
2008. Composé des villes d’Olivet, d’Orléans, de Saint-Cyr-en-val, de SaintDenis-en-Val, de Saint-Jean-le-Blanc, de Saint-Hilaire-Saint-Mesmin, de
l’AgglO, du Conseil Général, du CEPRI, de la DIREN, de l’EP Loire, de la
DDE et du SIRACED PC, les missions confiées à ce groupe
sont les suivantes :
1. Inciter à la réalisation des PCS et DICRIM
2. Inciter au recrutement des réserves de sécurité civile
3. Informer les populations, les entreprises, les opérateurs et les maires
4. Inciter fortement les familles à la réalisation du PFMS
5. Proposer un dispositif de renseignement du public en cas de crise
6. Définir la stratégie d’information et de communication
7. Réaliser de petits exercices
240
A noter que le groupe reste néanmoins clair quant « aux incertitudes inévitables liées à la survenue réelle de la crise ».
Cette remarque lucide et franche est d’autant plus importante lorsque l’on sait qu’au cours d’une discussion informelle, un
responsable m’a dit : « On sait tous que si la décision qui sera prise le jour J n’est pas la bonne, des têtes vont sauter… »
L’efficacité du plan d’évacuation repose sur une adhésion forte de la population
menacée qui sera alors à même de réduire sa propre vulnérabilité par un
comportement adapté. La résilience et la robustesse de cette population se
développent en deux temps : la préparation à la crise et la crise proprement dite.
La diffusion de l’information, qu’elle soit d’ordre pédagogique pendant la phase
de préparation, ou tactique durant la phase de montée en puissance de la
menace, est identique : L’ordre de base est donné par le décideur et diffusé vers
des personnes identifiées comme des leaderships et chargées de diffuser le
message auprès de leur entourage. Selon le principe de la percolation, la
diffusion s’étend à tous les foyers de la zone menacée. La consigne est
acceptée collectivement dès lors qu’est atteint le point de fusion mentale
élémentaire.
Communications rudimentaires basées sur le modèle animal
initiées par des leaderships et développées individuellement
Point de fusion mentale élémentaire
MISE EN OEUVRE DE LA DEMARCHE COLLECTIVE
3.2. La préparation à la rupture psychologique par la diffusion d’un
sondage
Occulter un probable blocage psychologique de la population à la méthode
proposée serait utopique. Cet écueil peut être limité en élaborant et en diffusant
un sondage adressé aux foyers concernés. Afin de les préparer
psychologiquement à une démarche allant à l’encontre des principes de notre
société, ce sondage doit être adressé à la totalité des foyers menacés. Le
questionnaire doit être progressif et débuter sur des questions générales pour
évoluer vers la problématique de l’inondation puis vers celles de l’évacuation
massive et de l’hébergement. Le foyer sondé doit ainsi débuter un
questionnement spécifique à sa situation en cas de crise et chercher des réponses
à ses interrogations. Ce sondage pourra initier des échanges entre foyers
concernés, des concrétisations de PFMS, des inscriptions sur une base de
recensement de données propres à chaque foyer. La sollicitation d’une société
spécialisée peut s’avérer pertinente tant pour la conception duquestionnaire que
pour l’exploitation des réponses. Un appui par les médias locaux pourra aussi
permettre d’apporter à ce sondage un caractère plus « officiel ».
3.3. La mise en place d’une grille d’aide à la décision : l’échelle de couleurs
3.3.1. Définition de la méthode
Au regard des approches et des retours d’expérience développés précédemment,
il apparaît clairement la nécessité de prendre en compte l’importance de la
réponse de la population face au risque encouru pour une bonne application de
l’ordre d’évacuation. La gestion de l’évènement ne doit pas se limiter à une
discussion entre les experts et les décideurs mais doit au contraire s’ouvrir vers
une démarche destinée à rendre compréhensible (à défaut de n’être jamais
acceptable) l’évènement en encadrant sa montée en puissance par une
communication ciblée et adaptée. La compréhension du message repose avant
tout sur sa simplicité. Le principe de « l’échelle de couleurs » est exploité depuis
plusieurs années dans le domaine de la circulation routière avec Bison Futé ou
dans le domaine de l’information météorologique avec la carte de vigilance
météo. Plus récemment encore, il a aussi été retenu dans le service de prévision
des crues avec la mise en place de la « vigilance crues » 241. A la fois simple et
compréhensible de tous,
241
La vigilance crues est fondée sur les mêmes principes que la vigilance météorologique mise en place par Météo France
depuis 2001. Son objectif est d’informer le public et les acteurs de la gestion de crise en cas de risque de crues survenant sur
les cours d’eau principaux dont l’Etat prend en charge la mission réglementaire de surveillance, de prévision et de
transmission de l’information sur les crues. La vigilance crues est destinée à informer tous les publics intéressés, particuliers,
ou professionnels, sous une forme simple et claire. Elle est aussi destinée aux pouvoirs publics en charge de la sécurité civile
(préfets et maires), qui déclenchent l’alerte lorsque c’est nécessaire et mobilisent les moyens de secours. Chaque cours d’eau
inclus dans la vigilance crues, visible sur la carte de vigilance, est divisé en tronçons. A chaque tronçon est affectée une
couleur, vert , jaune , orange ou rouge , selon le niveau de vigilance nécessaire pour faire face au danger susceptible de se
produire dans les heures ou les jours à venir. La carte se présente sous sa forme nationale ou sous ses formes locales
accessibles par un clic sur la zone concernée. La carte est accompagnée d’un bulletin d’information national et de bulletins
d’information locaux. Ces bulletins précisent la chronologie et l’évolution des crues, en qualifient l’intensité et fournissent
(si possible) des prévisions chiffrées pour quelques stations de référence. Ils contiennent également une indication des
conséquences possibles, ainsi que des conseils de comportement définis par les pouvoirs publics, lorsque nécessaire.
Les bulletins sont associés aux cartes de même niveau. Pour accéder aux informations locales, il suffit de cliquer à partir de la
carte nationale sur le bassin concerné. Prochainement, il sera possible par clic sur une station hydrologique, d’obtenir un
graphique ou un tableau contenant les dernières hauteurs d’eau et les derniers débits mesurés à cette station, lorsque ces
données sont disponibles. La carte de vigilance crues, les bulletins et les données temps réel sont disponibles en permanence.
La carte est actualisée 2 fois par jour à 10h et à 16h. En période de crues, quand cela est justifié par la rapidité d’évolution
de la situation, les bulletins sont réactualisés plus fréquemment. Par ailleurs, si un changement notable intervient, carte et
La vigilance crues est fondée sur les mêmes principes que la vigilance
météorologique mise en place par Météo France depuis 2001. Son objectif est
d’informer le public et les acteurs de la gestion de crise en cas de risque de crues
survenant sur les cours d’eau principaux dont l’Etat prend en charge la mission
réglementaire de surveillance, de prévision et de transmission de l’information
sur les crues. La vigilance crues est destinée à informer tous les publics
intéressés, particuliers, ou professionnels, sous une forme simple et claire. Elle
est aussi destinée aux pouvoirs publics en charge de la sécurité civile (préfets et
maires), qui déclenchent l’alerte lorsque c’est nécessaire et mobilisent
les moyens de secours. Chaque cours d’eau inclus dans la vigilance crues,
visible sur la carte de vigilance, est divisé en tronçons. A chaque tronçon est
affectée une couleur, vert , jaune , orange ou rouge , selon le niveau de vigilance
nécessaire pour faire face au danger susceptible de se produire dans
les heures ou les jours à venir. La carte se présente sous sa forme nationale ou
sous ses formes locales accessibles par un clic sur la zone concernée.
La carte est accompagnée d’un bulletin d’information national et de bulletins
d’information locaux. Ces bulletins précisent la chronologie et l’évolution des
crues, en qualifient l’intensité et fournissent (si possible) des prévisions chiffrées
pour quelques stations de référence. Ils contiennent également une indication
des conséquences possibles, ainsi que des conseils de comportement définis
par les pouvoirs publics, lorsque nécessaire. Les bulletins sont associés aux
cartes de même niveau. Pour accéder aux informations locales, il suffit de
cliquer à partir de la carte nationale sur le bassin concerné. Prochainement, il
sera possible par clic sur une station hydrologique, d’obtenir un graphique ou un
tableau contenant les dernières hauteurs d’eau et les derniers débits mesurés à
cette station, lorsque ces données sont disponibles. La carte de vigilance crues,
les bulletins et les données temps réel sont disponibles en permanence. La carte
est actualisée 2 fois par jour à 10h et à 16h. En période de crues, quand cela
est justifié par la rapidité d’évolution de la situation, les bulletins sont
réactualisés plus fréquemment. Par ailleurs, si un changement notable intervient,
carte et bulletins peuvent être réactualisés à tout moment. La durée de validité de
la couleur d’un tronçon est variable selon les tronçons et la situation
hydrologique. Cette durée de validité n’apparaît pas sur la carte, mais figure
dans
le
bulletin
d’information.
(Source
internet
http://www.vigicrues.ecologie.gouv.fr)
bulletins peuvent être réactualisés à tout moment. La durée de validité de la couleur d’un tronçon est variable selon les
tronçons et la situation hydrologique. Cette durée de validité n’apparaît pas sur la carte, mais figure dans le bulletin
d’information. (Source internet : http://www.vigicrues.ecologie.gouv.fr)
chaque couleur doit être rattachée à une action précise :
L’appropriation du code couleur s’effectue au travers les informations diffusées
par les médias mais aussi par la diffusion du message institutionnel via les
personnes relais (les leaderships) au sein des quartiers. Cette échelle de couleur
servirait en outre à faciliter la prise de décision en créant une interface entre les
experts et le décideur. Comme pour la carte de vigilance météo, un icône
significatif peut aussi compléter le code couleur afin d’accroître l’efficacité du
message.
3.3.2. L’acceptation de l’échelle par les experts, les décideurs et les médias
Pour trouver tout son sens, l’élaboration de l’échelle de couleurs doit se faire à
partir des indicateurs de crue (niveau d’eau, débit…). Ne pourrait-elle pas
d’ailleurs, sous réserve de répondre à l’impératif d’anticipation minimum, être
associée directement à la vigilance des crues et impliquer des mesures concrètes
? Souvenons nous : lors d'un violent orage, deux fillettes de 12 ans ont été tuées
(la première sur le coup et la seconde des suites de ses blessures) dans la nuit des
6 et 7 août 2008, par la chute d'un arbre sur leur tente dans un centre diocésain
du Cher où elles passaient leurs vacances. Les victimes sont restées sous la
tente «alors que des bâtiments à proximité pouvaient les abriter» de cet orage
qui s'est accompagné de rafales de vent de plus de 120 km/h. Elles campaient
avec d'autres enfants dans ce centre tenu par des religieuses au coeur de la
Sologne. D’après les premiers éléments de l’enquête, les responsables du camp
avaient entrepris «de faire évacuer les enfants couchés dans les tentes vers un
abri en dur quand un arbre est tombé». Malgré le fait que les responsables aient
eu connaissance de l’alerte météo et du risque avéré d’orages violents, ils n’ont
pas mesuré l’intérêt d’anticiper la mise à l’abri des enfants. En associant à
l’alerte orange une consigne pratique comme « il faut se mettre en sécurité dans
un abri sûr », leur comportement aurait-il été conditionné pour éviter le drame ?
La création de cet outil doit être assurée par la DIREN compte tenu de son
expertise sur le risque et sa montée en puissance. Cette échelle de couleur doit
faire bien sûr l’objet d’un consensus avec les décideurs qui doivent se
l’approprier avant de l’exploiter en situation de crise. L’objectif est de permettre
d’anticiper les décisions sur les situations à venir en tenant compte des délais
incompressibles liés à une évacuation massive. Le code couleur identifié à partir
d’une situation précise et sans ambiguïté initie la décision associée de la part de
l’autorité préfectorale. L’ordre donné induira de la part de tous des actions à
engager.
Tout le sens de cet d’outil repose sur une implication et une collaboration active
de chacun. Nous ne reviendrons pas sur le rôle central des médias dans les
contextes de crise. Cet acteur est indissociable de la méthode. Les médias
doivent donc au même titre que le décideur être associés à la vulgarisation de
cette échelle de couleur. Leur adhésion facilitera l’appropriation collective. Dans
cet esprit, il semble intéressant de se rapprocher de Michel Varagne, journaliste
au quotidien « La république du Centre » et auteur de l’ouvrage « Le jour où la
Loire débordera... ». Très sensibilisé à la problématique de l’inondation de la
Loire, ce journaliste pourra créer la dynamique attendue au sein de « son
quotidien » et permettre à son environnement professionnel la reconnaissance
souhaitée de l’outil. Les médias ainsi responsabilisés s’impliqueront plus
fortement lors des phases d’appropriation et de maintien de la mémoire
collective. Ils auront en outre une mission essentielle lors de la montée en
puissance de l’évènement en optimisant la diffusion des messages vers les
populations pour atteindre le « point de fusion mentale élémentaire ».
3.4. Préparation à la mise en place d’une stratégie de réduction de la
vulnérabilité du
système en cas de crise
3.4.1. Identification des personnes ressources au sein de la population
Les personnes à identifier en qualité de « leaderships » doivent être directement
concernées par la problématique. On l’a vu précédemment, elles doivent non
seulement être personnellement soumises à la menace mais aussi être
conscientes de l’impact positif que pourra avoir leur démarche dans la conduite
des opérations. Afin de conserver la logique mise en place au travers de la
définition des zones d’évacuation, la recherche des personnes relais
doit donc elle aussi s’effectuer distinctement zone par zone. Avec l’aide des élus
locaux (maires, adjoints, conseillers municipaux), l’objectif est donc de cibler
les personnes vers qui l’information devra être portée afin que s’initie sa
diffusion à l’environnement « proche » sur le plan géographique comme affectif.
La LMSC prévoit la diffusion de l’information par l’intermédiaire des enfants
scolarisés. Cette préconisation est intéressante et doit bien sûr être mise en
oeuvre. Toutefois, les programmes de l’Education Nationale risquent d’être
saturés et le temps à consacrer à chaque menace peut s’avérer insuffisant. Les
comités de quartiers, associations diverses, centres sociaux, commerçants, …,
sont autant de lieux de rencontres et d’échanges à privilégier pour diffuser
un message. Les responsables associatifs ne sont-ils pas d’ailleurs, chacun dans
leur domaine, des leaderships reconnus ? Les services tels que la gendarmerie,
les polices nationale et municipale, le service départemental d’incendie et de
secours avec ses sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, doivent aussi
être associés à cette diffusion de messages clairs et peuvent apporter une
dimension opérationnelle aux conseils donnés. En validant le discours
institutionnel, ils permettront, comme c’est notamment le cas aux Etats-Unis en
Californie, une meilleure acceptation et une meilleure appropriation des
directives transmises. Les communes doivent rédiger, affiner, valider leurs
documents d’informations relatifs aux risques majeurs (DICRIM, PCS) comme
le prévoient les textes règlementaires. Elles doivent aussi, et ce point est
essentiel, développer leurs réserves de sécurité civile. En affichant une volonté
forte de voir évoluer leur organisation pour faire face à la menace, elles
dynamiseront ainsi le processus de réappropriation individuelle et justifieront la
mobilisation de leurs administrés. En outre, les « réservistes » deviendront eux
aussi des relais qui participeront à la diffusion collective des comportements à
adopter.
3.4.2. Implication des personnes ressources au sein de la population et
modes de diffusion de l’information
Désormais identifiés, les leaderships doivent être accompagnés pour diffuser
rapidement et efficacement le message et les méthodes prévues242. La première
façon est certainement de les réunir afin qu’ils soient officiellement reconnus et
qu’ils se reconnaissent entre eux. Leur responsabilisation est indispensable et a
été clairement exprimée dans ce cazs en partie consacré à la conception de la
242
Les travaux sont déjà très avancés. Le groupe de travail a notamment prévu une évacuation par îlots (voir en annexe 9) et
une activation de points de regroupement et d’évacuation (annexe 10). Ces points ont été dimensionnés (annexe 11) au regard
des populations estimées.
méthode. Cette responsabilisation doit aussi être entretenue pour assurer un effet
durable.
La première réunion s’avère incontournable et doit rassembler tous les acteurs
concernés. S’il s’agit d’une problématique générale, et chacun doit participer à
l’appropriation collective de la méthode. Chaque échelon décisionnel doit être
représenté (préfecture, commune, quartier) ; chaque acteur institutionnel243
aussi. En s’identifiant comme des partenaires ou des collaborateurs aux moyens
secours institutionnels, les leaderships développeront un sentiment de
reconnaissance qui contribuera à la réussite de la méthode déployée.
Identifié comme difficile à s’approprier par le groupe de travail chargé de la
communication, le PFMS n’en est pas moins un document de qualité. Il faut
donc confier aux leaderships la responsabilité de la diffusion des éléments
principaux de ce document. Une version « simplifiée » pourrait être élaborée et
générer une volonté chez les personnes ainsi sensibilisées de recevoir la version
« complète ». Internet est un outil de communication extrêmement rapide et
efficace. Par l’intermédiaire des messageries personnelles, la transmission de
messages simples à ses « contacts personnels » est un moyen à exploiter
largement selon le même principe : le message est diffusé aux leaderships qui le
diffusent à leur tour à leurs contacts identifiés et ainsi de suite, comme cela se
passe déjà lorsque l’on reçoit un message que l’on souhaite faire partager à son
entourage.
3.4.3. La période d’apprentissage ou période préparatoire individuelle
3.4.3.1. La phase de motivation individuelle (d’après la méthode HAPA)
Cette phase de motivation s’articule autour de l’identification de la menace et de
la perception du risque, le sentiment d’auto-efficacité et l’espérance de résultat.
Des informations précises et concises doivent être développées et donné sens
aux comportements a adoptés
Développer la culture du risque inondation et de l’évacuation massive :
_ Information sur le risque d’exposition
_ Information sur le comportement à adopter en cas de crue
_ Assimilation de la problématique du risque
243
Sapeurs-pompiers, police nationale ou gendarmerie, police municipale, DDE, DIREN, DDASS, conseil général….
précises et concises doivent dont être développées et donner du sens aux comportements à adopter :
_ Développer la culture du risque inondation et de l’évacuation massive :
_ Information sur le risque d’exposition
_ Information sur le comportement à adopter en cas de crue
_ Assimilation de la problématique du risque
_ Prise en compte individuelle des risques
_ Identifications des enjeux personnels et familiaux
_ Développer l’organisation d’une évacuation :
_ La nécessaire anticipation du choix de son hébergement
_ Les itinéraires d’évacuation
_ Information sur le comportement à adopter en cas d’ordre d’évacuation
_ Assimilation individuelle de la problématique du risque
_ Conséquences individuelles et familiales du non respect des consignes
_ Prise en compte individuelle des risques
_ Identifications des enjeux personnels et familiaux
Développer l’organisation d’une évacuation :
_ La nécessaire anticipation du choix de son hébergement
_ Les itinéraires d’évacuation
_ Information sur le comportement à adopter en cas d’ordre d’évacuation
_ Assimilation individuelle de la problématique du risque
_ Conséquences individuelles et familiales du non respect des consignes
3.4.3.2. La phase d’action individuelle (d’après la méthode HAPA)
Cette phase se construit autour du niveau cognitif, de la perception de
l’efficacité des mesures entreprises et de la perception de son environnement
(perception des mesures par son entourage, soutien, partage des idées). Les
foyers ainsi sensibilisés doivent être reconnus « officiellement » et être «
enregistrés ». Les actions décidées doivent aussi être consignées et exploitées
(cette famille doit-elle être hébergée par la collectivité ? Si oui, où ? Si non, qui
sera son foyer d’accueil ?). L’auto efficacité sera mesurable au travers des
exercices types organisés régulièrement et des RETEX qui en seront faits.
3.4.4. La progression vers une démarche collective
3.4.4.1. La phase expérimentale (Exercice d’application – RETEX)
Au-delà du caractère « pédagogique », ces exercices permettent de réinitialiser
le processus de réappropriation du risque et des mesures à mettre à mettre en
oeuvre pour limiter la vulnérabilité. Les RETEX devront être soignés et ne pas
être simplement « classés » une fois rédigés. Au contraire, ils doivent permettre
une démarche d’amélioration continue dans l’esprit de la roue de Deming et être
exploités comme de véritables outils opérationnels et managériaux par la
population et les acteurs concernés. Ces exercices doivent de plus permettre des
échanges depuis les autorités vers les familles (et non le contraire) : « Vous vous
investissez, donc on s’occupe de vous ». L’implication individuelle doit être
saluée et reconnue. Une prise en charge personnalisées par foyer doit être mise
en place sur le plan local pour créer cette proximité essentielle. Pour mesurer la
nécessité et l’efficacité des démarches entreprises, l’exercice de sécurité civile
est le moyen adéquat à développer. Il reste toutefois capital de soigner le
premier d’entre eux qui permettra d’installer dans les esprits toute la pertinence
de la démarche proposée en vérifiant sa conformité avec la réalité du terrain.
Sous réserve de l’accord de l’autorité préfectorale, l’expérience peut se dérouler
sur une zone « test ». Après avoir identifié la commune et obtenu bien sûr
l’accord de son 1er magistrat, la méthode doit être mise en oeuvre sur une zone
de cette commune :
- Sondage
- Identification des leaderships
- Réunion de concertation générale et d’explication de la méthode
- Diffusion du message
- Appropriations individuelles de la méthode
- Appropriation collective
- Enregistrement des données
- Montée en puissance de l’évènement et des dispositions associées
o Niveau jaune
o Niveau orange
o Niveau rouge
o Retour à la normale (niveau vert)
Sous réserve de l’accord des autorités concernées et d’une mise en oeuvre rapide
de la méthode sur le territoire identifié, le premier exercice « pédagogique »
peut être organisé avec le soutien des étudiants de l’Ecole des Mines de Paris
dès la fin de l’année 2008 ou début 2009. Cet exercice serait filmé par les
étudiants qui créeront ensuite un document visuel à destination pédagogique.
Cet exercice présente donc plusieurs intérêts :
- Validation de la méthode et corrections éventuelles
o Par les autorités
o Par le groupe de travail
- Appropriation par les acteurs
o Autorités investies
o Acteurs associés
o Populations impliquées
o Médias concernés
- Elaboration d’un film pédagogique
o Soutien à l’appropriation individuelle
o Support à l’appropriation collective
3.4.4.2. La phase de validation de la méthode par le RETEX
Les travaux d’élaboration de la méthode doivent de se poursuivre et faire l’objet
d’une validation par un RETEX. Nous ne détaillerons pas cette phase, de
nombreux ouvrages et travaux ayant déjà été menés en ce sens.
Après le premier « essai », d’autres exercices devront être organisés sur les
autres secteurs et l’élévation du « niveau » des exercices pourra être
progressivement envisagée. Une couverture médiatique pourra permettre une «
propagation » plus rapide du message et une reconnaissance des efforts
consacrés.
3.4.5. Les outils complémentaires de gestion
En complément à la méthode, il reste à exploiter des outils destinés à faciliter sa
mise en oeuvre pratique. Une base de données, accessible par le web, permettra
un rapprochement des données saisies localement.
Un SIG « interopérable centralisé multicouches métiers et multiservices » pourra
rapprocher les différentes bases de données existantes et compiler les données
exploitables pour d’autres évènements (par exemple, la liste des personnes
vulnérables dans le cadre d’une canicule le sont certainement aussi dans le cadre
d’une inondation).
D’autres modes de diffusion de l’alerte peuvent aussi s’avérer complémentaires
et très utiles :
_ Réseau national d’Alerte
_ Envoi de messages d’informations par SMS (Short Message Service) sur les
téléphones mobiles
_ Envois de messages électroniques sur les messageries personnelles
_ Automate d’appel ? Autre moyen ??
Conclusion
Il est fort probable qu’une meilleure prise de conscience du risque et une
meilleure préparation auront une grande influence sur le comportement de la
population au cours d’une inondation et faciliteront le déroulement d’une
évacuation massive. Le comportement de la population affectée est l’une des
composantes de l’interaction entre les différents acteurs (population exposée,
autorités, services d’urgence, etc.) qui se met en place au cours d’une
crise. Une communication de crise efficace et un partage des responsabilités
délibéré peuvent réduire les dommages et sauver des vies. La démarche
proposée dans ce mémoire doit faciliter les relations entre ces acteurs.
Il reste à incorporer ces travaux avec ceux du groupe de travail chargé de la
communication et de l’information préventive, puis à ceux produits par les six
autres groupes. Il demeure aussi indispensable de vérifier cette approche
théorique par une mise en oeuvre pratique. Ce sera le cas dans quelques mois.
Le RETEX de l’exercice espéré en fin d’année permettra d’évaluer la
méthode et de lui apporter ses premières corrections, ses premières évolutions.
Les travaux conduits dans le département du Loiret doivent se poursuivre autour
de cette dynamique qui permettra d’atteindre l’objectif et de le partager. Il reste
à approfondir chaque concept, corriger les points faibles, améliorer encore les
aspects positifs et bien sûr exploiter chaque retour d’expérience.
Katrina a livré ses enseignements. Depuis 2005, la population n’a pas oublié. Au
contraire, elle a appris, et elle s’est souvenue. Mais a-t-elle pour autant été
performante dans sa capacité à résister et à s’adapter à ce nouvel évènement ?
L’étude du passage de Gustav permettra de vérifier l’évolution. Le bilan « brut »
permet de croire à une réelle amélioration. La prise en charge de l’évènement
par les autorités a été sans commune mesure avec la manière dont a été géré
Katrina et la population a visiblement exécuté les ordres donnés. Mais ce n’était
pas le même cyclone ; Gustav a été « déclassé » en niveau 2 lors de son passage
sur la Nouvelle Orléans tandis que Katrina était de niveau 5. Le retour
d’expérience de Gustav sera de toute évidence encore une source
d’amélioration, tant pour la population que pour les décideurs. Après
avoir quitté son domicile, il faut organiser, préparer son retour. Si gérer la crise
est essentiel, gérer l’après crise l’est tout autant et le retour à la normale doit être
anticipé de la même
manière que la crise elle-même. Si la population résidant en zone inondable a été
préparée méthodiquement, si la société a réussi à mettre en place des
infrastructures adaptées, le retour à la normale après l’inondation sera facilité.
Ne pouvons-nous pas identifier de conditions déterminantes qui pourraient
favoriser la résilience de la population impactée dans une zone inondée ? En
collaborant à son retour, ne pouvons-nous pas faciliter son acceptation d’évacuer
? La prudence doit toutefois subsister, des facteurs déstabilisants pourraient
provoquer l’échec de cette méthode. Malgré toutes les précautions prises, la
population répondra-t-elle favorablement à la demande ? Les décideurs
accepteront-ils de conditionner leur décision à une « simple grille de couleur » ?
De nombreuses autres pistes restent à explorer. Par exemple, il ne semble pas
utopique d’explorer les méthodes de « communication de masse ». Si certaines
organisations utilisent des méthodes de communication allant à l’encontre de
l’intérêt des individus, ces méthodes ne peuvent-elles pas servir au
développement de leur résilience et de leur robustesse ? Nous avons aussi
abordé toute l’importance du leadership lors de l’initiation de la diffusion
collective du message. Est-il possible d’établir un profil type de ce leadership
facilitant ainsi sa reconnaissance au sein d’une population ? Les axes de
recherche sont tout aussi nombreux qu’ils sont passionnants. Des sciences
dures aux sciences douces, de nombreux domaines restent à explorer et à adapter
aux besoins de la sécurité civile. Il subsiste un point incontournable : l’approche
théorique, pour ne pas être « inefficace, inadaptée ou inapplicable » devra
toujours être vérifiée pour être comprise, acceptée et sensée. Alors seulement,
elle permettra de réduire la vulnérabilité de la population et de la gouvernance
en développant leurs capacités de résilience et de robustesse. La simple
satisfaction d’une obligation de moyens aura évolué vers celle d’une obligation
de résultat. La sécurité réglementaire sera devenue pratique, pragmatique et
opérationnelle…
Bibliographie
Annexes
Annexe 3 : Causes et conséquences de la « non évacuation »
Annexe 4 : La problématique de gestion de crise complexe
Annexe 5 : L’impact d’une crue de la Loire pour le département du Loiret
Annexe 6 : Les effets d’une crue majeure avec et sans rupture de digue
(exemple d’une crue
modélisée 170 ans à Orléans)
Annexe 7 : Les risques dans l’agglomération d’Orléans
Annexe 8 : Les enjeux dans l’agglomération d’Orléans
Annexe 9 : L’organisation de l’évacuation par îlots autour de deux points de
rassemblement
Annexe 10 : L’activation des points de regroupement et d’orientation
Annexe 11 : Le dimensionnement des points de rassemblement
Annexe 12 : Les groupes de travail
Annexe 13 : Le calendrier et les missions
Annexe 14 : 1er bilan de groupe de travail Communication et information
Annexe 15 : Actions en cours ou à développer
Annexe 16 : Logigramme dispositif évacuation des familles
Annexe 17 : Logigramme de mise en oeuvre du plan d’évacuation
Annexe 18 : Extraits de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 d e modernisation de
la sécurité
civile
Annexe 19 : Décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005 relatif au plan
communal de
sauvegarde et pris pour application de l'article 13 de la loi n° 2004-811 du 13
août 2004 de
modernisation de la sécurité civile
Annexe 20 : CODE DE L’ENVIRONNEMENT (extraits)
Annexe 21 : Décret no 90-918 du 11 octobre 1990 relatif à l'exercice du droit à
l'information sur
les risques majeurs, pris en application de l'article 21 de la loi no 87-565 du 22
juillet 1987
relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre
l'incendie et à la
prévention des risques majeurs
Annexe 2
Annexe 3
Ca uses et conséquences de la « non évacuation »
(Noeud papillon simplifié élaboré à titre d’exemple)
Annexe 4
La problématique de gestion de crise complexe
Diapositive extraite de la présentation des travaux du groupe chargé de
l’élaboration du plan évacuation – Loiret – 1er juillet 2008
L’impact d’une crue de la Loire pour le département du Loiret
Diapositive extraite de la présentation des travaux du groupe chargé de
l’élaboration du plan évacuation – Loiret – 1er juillet 2008
Annexe 6
Les effets d’une crue majeure avec et sans rupture de digue
(exemple d’une crue modélisée 170 ans à Orléans)
Diapositives extraites de la présentation des travaux du groupe chargé de
l’élaboration du plan évacuation – Loiret – 1er juillet 2008
Annexe 7
Les risques dans l’agglomération d’Orléans
Diapositive extraite de la présentation des travaux du groupe chargé de
l’élaboration du plan évacuation – Loiret – 1er juillet 2008
Annexe 8
Les enjeux dans l’agglomération d’Orléans
Diapositive extraite de la présentation des travaux du groupe chargé de
l’élaboration du plan évacuation – Loiret – 1er juillet 2008
Annexe 9
L’organisation de l’évacuation par îlots autour de deux points de
rassemblement
Diapositives extraites de la présentation des travaux du groupe chargé de
l’élaboration du plan évacuation – Loiret – 1er juillet 2008
Annexe 10
L’activation des points de regroupement et d’orientation
Diapositive extraite de la présentation des travaux du groupe chargé de
l’élaboration du plan évacuation – Loiret – 1er juillet 2008
Annexe 11
Le dimensionnement des points de rassemblement
Diapositive extraite de la présentation des travaux du groupe chargé de
l’élaboration du plan évacuation – Loiret – 1er juillet 2008
Annexe 12
Les groupes de travail
Diapositives extraites de la présentation des travaux du groupe chargé de
l’élaboration du plan évacuation – Loiret – 1er juillet 2008
Annexe 14
1er bilan de groupe de travail Communication et information
Diapositives extraites de la présentation des travaux du groupe chargé de
l’élaboration du plan évacuation – Loiret – 1er juillet 200
Annexe 15
Actions en cours ou à développer
Diapositives extraites de la présentation des travaux du groupe chargé de
l’élaboration du plan évacuation – Loiret – 1er juillet 2008
Annexe 16
Logigramme dispositif évacuation des familles
Annexe 17
Logigramme de mise en oeuvre du plan d’évacuation
Etude de cas : City2
o Introduction
L'étude de cas CITY2 a été effectuée sur base de différents documents et
interviews.
L'équipe de planification d'urgence du gouverneur nous a facilité la tâche en
nous adressant une liste d'acteurs concernés par CITY2 à interviewer et en leur
adressant un courrier afin de faciliter l'organisation d'un entretien. Nous avons
ainsi pu exécuter cinq interviews:
- l'équipe de gestion de la sécurité de CITY2
- un responsable sécurité et prévention de la STIB
- un représentant de la Discipline 4
- un représentant de la Discipline 2
- un responsable sécurité et prévention de la ville de Bruxelles
Les documents sur lesquels nous avons travaillé nous ont aimablement été
transmis par les interviewés cités ci-dessus. Il s'agit:
- du Plan d'Urgence Interne CITY2
- du plan d'intervention général de la STIB métro-pré métro
- du plan particulier pour la station Rogier
Les services du gouverneur collaborent avec les différents acteurs de sécurité, de
prévention et d'intervention de City2 afin d'établir le Plan Particulier d'Urgence
et d'Intervention CITY2.
Nous n'avons pas eu de réponses aux mails envoyés aux représentants des
Disciplines 1 et 3. Afin de préserver une approche de collecte d'informations sur
base volontaire, nous n'avons pas insisté.
Nous avons dès lors manqué d'informations sur la gestion des situations
d'urgence sur la partie voie publique dans le plan CITY2.
Nous avons également manqué de documentation sur la planification d’urgence
et sur les modalités d’évacuations de l’immeuble de bureaux et d’appartements.
L’étude de cas sera donc essentiellement centrée sur le centre commercial et la
station de métro Rogier.
Le complexe City2 est composé de plusieurs parties distinctes regroupées sous
des directions différentes: la station de métro STIB, le complexe City2 (centre
commercial, immeuble de bureaux et d'appartements) et Interparking.
Il n'y a pas de communication directe entre la STIB et CITY2 en cas de crise. Le
lien est fait par la police.
La gestion de situation d'urgence se faisant de manière séparée nous avons donc
maintenu cette séparation dans l'étude de cas qui comportera dès lors deux
parties: City2 et Stib.
La complexité d’une évacuation de City2 dépend de différentes variables.
S’agissant de lieux de passages, une évacuation s’y déroulant sera simplifiée du
fait de la disponibilité de la population. En effet un individu se trouvant à City2
est déjà de sortie et donc disposé à quitter les lieux presque immédiatement (à
quelques exceptions près : cabines d’essayage, toilettes…).
Les lieux de passage disposent également d’une visibilité plus large (en
opposition aux murs et cloisons des lieux de résidences) qu’elle soit physique ou
sociale (voir d’autres individus évacuer).
La population présente sur les lieux est nombreuse. La densité varie selon les
jours (semaine – samedi – soldes…).
Nous pouvons considérer que le type de population se trouvant sur les lieux est
autonome en mobilité ou déjà accompagnée étant donné qu’elle s’est déjà
rendue sur les lieux.
La complexité d’une évacuation de City2 est intensifiée par la présence de
plusieurs sous-structures : Stib – centre commercial – immeubles…). Chaque
sous-structure a son plan et chaque société s’occupe de ses employés.
De par sa vocation commerciale et comme lieu de transport, la population sur les
lieux est essentiellement anonyme.
La station de métro étant un lieu de passage par excellence elle sera très vite
évacuée.
Les conséquences économiques d’une évacuation sont plus lourdes pour le
centre commercial et sans doute pour les bureaux. Ne évacuation porte moins à
conséquence pour la STIB, exceptés pour les commerces et bureaux situés dans
la salle des pas perdus.
CITY2
City2 est situé au carrefour de la rue Neuve et du boulevard du jardin botanique,
au centre de Bruxelles. A proximité d'une gare, d'un hôpital et du métro, City2
est un centre névralgique. Le bâtiment est délimité au nord par le Boulevard du
Jardin Botanique, au sud par la rue de la Blanchisserie, à l'ouest par la rue Neuve
et à l'est par la rue des Cendres.
Le bâtiment est composé de plusieurs entités distinctes: le centre commercial, le
parking et un immeuble de bureaux appelé le City Center. La zone de
l'immeuble à appartements est "directement contigüe à la zone des parkings
gérée par Interparking s.a."244
L'immeuble de bureaux regroupe des bureaux de la Communauté Française, de
Fortis et du Ministère de la Région Bruxelles Capitale.
Le bâtiment principal City2 possède 6 niveaux, dénommé du niveau -2 (niveau
métro) au niveau 4. La particularité d'accès tient au dénivellement géographique
naturel, en montée d'ouest à l'est. Les entrées clients s'effectuent par le niveau -1
par la rue Neuve et la rue de la Blanchisserie. L'entrée des services de secours se
fait par le niveau 4 appelé quai de déchargement. C'est là que se situe le
dispatching, "centre névralgique d'information et de sécurité"245.
La FNAC est située au dernier étage du CITY2. Elle a son propre système de
détection, en contact avec la loge du CIty2 et ses propres issues de secours.
Le parking Intercity se situe dans la partie sud-est du complexe. Géré par
Interparking s.a; il comporte certaines réserves de commerçants (Fortis, 7ème
étage).
Le centre commercial est relié à l'Inno par une passerelle située rue de la
Blanchisserie et à la station Rogier par un couloir au niveau -2 (escalators).
Le centre commercial City2 appartient à Citymo S.A. et est géré par Devimo
Consult s.a. C'est une structure immobilière commerciale en ce sens qu'elle est
unité de conception et de gestion. Le centre commercial se compose de parties
privatives privées exploitées par des commerçants ainsi que de parties
communes.
Le centre commercial est d'une superficie totale de 50.903 mètres carrés et
comporte 103 enseignes. Parmi celles-ci on retrouve une majorité de magasins
de textiles (27, soit 26%). Le centre est accessible au public de 10h à 19h du
lundi au jeudi, ainsi que le samedi et de 10h à 20h le vendredi.
244
245
PUI City2 p.6
PUI City2 p.5.
City2 est un lieu de passage pour la majorité des impliqués. Pour les autres, c'est
un lieu de travail. Excepté les immeubles à appartement, qui concernent une
minorité de personnes en cas de crise diurne, ce sera donc une évacuation de
type plus facile en ce sens que les personnes évacuées pourront continuer leurs
courses ailleurs ou rentrer chez elles.
AVANT L'AVANT:
Sens: "Là où le bat blesse dans une évacuation, avec la fine expérience que j'en
ai, c'est quand tout est pris en main par le service interne CITY2, on est rôdé, y a
des procédures au niveau évacuation mise en place des agents dans des endroits
stratégiques, tout ça est connu et géré par tout le monde; c'est à partir du moment
où la police arrive avec leurs sifflets, eux ils bousculent toute notre organisation
interne, ils sèment la panique, nous n'avons plus le contrôle sur la police parce
que ce n'est pas notre rôle, à partir du moment où la police rentre sur les lieux
nous on est là pour assister la police, et quand la police arrive ils ne sont pas
drillés à CITY2, ils ne connaissent pas tous les chemins d'évacuation de CITY2
donc quelque part ils font pire que bien c'est pas pour ça que ça se passe mal,
parce que ce sont des exercices
...
Le gros souci c'est quand les cow-boys des westerns arrivent au grand galop
avec de sifflets "il faut sortir y a le feu... voilà, alors que nous on essaye de
garder le calme et d'évacuer"
"Y a pas de coordination. Ils rentrent, ils voient ça comme un truc public, c'est
ça un peu le problème. Ils nous voient c'est privé, c'est public donc c'est
public..."
"Leurs procédures c'est tu rentres, tu cours, tu mets ton sifflet dans ta bouche et
tu fais peur à tout le monde. Tout le monde doit partir. Et nos procédures à nous
c'est tu calmes le jeu .... Personne ne se piétine, on n’oublie pas les enfants, on
gère la situation. Et là c'est là que le bât blesse, c'est tout. Si on doit évacuer de
notre propre chef, ça marche, si la police arrive et dit on évacue ça marche, ça
marche mais moins bien..."
"Le problème c'est la coordination entre les parties .... Et quelque part c'est
normal"
"On gère quand même plus de 18 centres commerciaux, c'est toute une structure
qui est en place pour toute cette sécurité parce qu'elle est très importante,
puisqu'on gère... nous sommes mandatés par des propriétaires en fait, pour des
propriétaires de bâtiments..."
o AVANT
Les plans
Les plans consultés sont :
- le PUI City2 du DEVIMO Consult NV
- les fiches réflexes du Devimo group
Inventaires
• Les inventaires de risques
- Alerte à la bombe: téléphonique - transmise par les autorités
- Manifestations, émeutes
- Incendie
- Intoxication alimentaire
- Prise d'otage, hold-up
- Séisme
- Pas de gaz de ville dans le centre. Possibilité de présence de bonbonnes type
"camping"
chez les opticiens (Optique City, Pearl Vision et Optic BM).
- Certains commerces sont plus à risque que d’autres : Rayons des produits
d’entretiens dans les grandes surfaces, magasin de nettoyage à sec, magasin de
hardwares, banques, bijouteries…
•
• Les inventaires de moyens
La plupart des installations sont manipulables à distance via informatique. Les
portes peuvent être déverrouillées, les caméras réorientées... à partir du
dispatching.
- matériel:
Parking: barrières automatiques, ventilateurs, détection CO2, détection incendie,
caméras
Centre commercial:
- échelles de secours en toiture
- volets en aluminium électrique ouverture à clef à chaque entrée.
- rideaux coupe-feu
- détecteurs d'incendies: 2 nappes de détecteurs de fumée, une sous le plafond
l'autre sous le faux plafond.
- détecteurs de gaz dans les parkings et en toiture.
- 26 groupes de désenfumage, 2 puits d'extractions
- ascenseurs et monte-charges pourvus d'une clef-pompier reviennent au niveau
d'évacuation et se bloquent en cas d'alerte incendie.
- nombreuses sorties de secours, ce qui permet d'éviter les goulots
d'étranglement. Les voies de sortie sont indiquées par pictogrammes.
11 sorties directes de secours se trouvent dans 7 magasins différents. Onze
magasins différents disposent d'une entrée client directe sur la voirie.
- un bouton d'ouverture automatique des portes se trouve au dispatching.
- groupe électrogène de secours alimenté par un réservoir de 5.000 litres de
mazout. Chaque magasin est équipé d'un système d'éclairage de secours. Les
lignes téléphoniques de secours y sont également reliées.
- appareils de diffusion sonore situés dans les magasins, dans les locaux
techniques, dans les parties communes... Boutons de déclenchement dans
différents endroits du centre. Lance alors le message dans la zone à évacuer et si
nécessaire dans tout le centre. Contact- clé pompier également prévu pour
déclencher l'alarme. Dans ce cas l'alarme se déclenche dans tout le centre.
- extincteurs
- dévidoirs muraux, hydrants muraux
- sprinklage. Bulbes fondent à une température de 60°.
- équipement pompier de première intervention sur place
- 4 valises de premiers soins de type 4
-…
Le PUI possède un inventaire des locaux à risque (cabine haute tension,
armoires électriques...). Le système de contrôle est décrit (caméras, rondes de
surveillance...).
Communication entre entités
Communications techniques incendies entre le City2, le City Center et les
parkings.
Communication technique avec l'Inno: monte-charge.
Partage des chemins et voies d'évacuation entre le Centre commercial et le
parking.
Un inventaire des différents magasins est tenu à jour et est disponible au 30, rue
du Damier.
- financiers
"Il faut savoir quand même qu'on bénéficie d'un système privatif qui est assez
important, qui est hyper performant"246.
246
Itw City2 09'
- humains
Gardiennage 24h/24.
L'équipe de gardiennage communique par talkie-walkie et GSM. Elle est
composée de 8 à 10 agents + 1 dispatcher.
Composition de l'équipe de première intervention: équipe Devimo, nettoyage,
techniciens, gardiennage, IPK.
Comité de Coordination interne:
Directeur, Conseiller en prévention, responsable technique, responsable
personnel, responsable communication, secrétariat et officier de liaison en cas de
phase communale/ provinciale. Leurs tâches sont clairement définies et décrites
dans le PIU.
Un chef opération va prendre la direction des opérations et être le contact avec la
police.
- accueil
Un lieu de rassemblement pour les commerçants prévu: Hôtel Sleep Well, rue
du Damier. Clientèle sur la voie publique. Le PPUI provincial déterminera le
lieu d’accueil pour le public.
• - transport
Aucun transport n’est prévu.
• - la population
Le centre commercial accueille une moyenne de 40.000 visiteurs par jour en
semaine, 60.000 le samedi et 75.000 visiteurs par jour en périodes de soldes ou
de fêtes.
Un pc de comptage réel se trouve dans les bureaux de gérance (rue du Damier,
30).
Des mesures sont prises pour les personnes à mobilité réduite: encadrement,
signalement à la direction, aux services de secours.
o - procédures:
Schéma d'alerte (voir pendant: détection".
Fiches par risque détaillant les procédures. Toutes les procédures comportent
une évacuation.
Fiche à remplir "en cas de notification téléphonique".
La prévention
"Une brochure de sécurité est diffusée au personnel et aux magasins dans le
centre commercial."247
Conseils Safety & Security fait aux commerçants par le service de gardiennage
lors des rondes.
Formation
"Le contrat de gardiennage prévoit que chaque agent a suivi un cours
d’extinction de feu et possède le brevet de secouriste industriel."248
Un exercice par an est organisé s’il n'y a pas eu de réelle évacuation du centre.
Un scénario enclenche une évacuation totale du centre commercial.
Les objectifs sont décrits dans le PIU:
- Test réel des installations techniques
- Test des communications interne/externe : CS100, GSM, Walkie/Talkie
- Test de la procédure d’évacuation
- Test de la connaissance de la procédure par les magasins
- Exercice de connaissance des équipes d’intervention
- Changement de mentalité dans le public (idem test mensuel de la sirène).
247
248
PUI p.20
PIU p.24
o PENDANT
Détection
Schéma d'alerte
"Apres avoir reçu un témoignage (humain/technique) au dispatching. (24/24, 7/7)
le dispatcher amène les caméras sur l’endroit en question et avertit un gardien qui
va vérifier sur place. (Si deuxième détection automatiquement un renfort de
gardiennage est envoyé).
Après confirmation FAUX/VRAI.
Le dispatcher téléphone le CS100 et prévient le coordinateur (chef poste).
Le coordinateur rassemble l’EPI et prévient la direction locale.
Le secrétariat prévient le voisinage. (En cas d’incendie, c’est fait par la ligne
protégée).
La direction locale prévient la direction générale qui déclenchera selon le type de
crise (3 et 4), la cellule interne de communication de crise de DEVIMO.
Si vraiment une catastrophe se déclenche, la direction générale joindra la cellule de
crise du gouverneur.
Humain : par la clientèle via un garde du centre, un garde, par téléphone
Technique : par détection incendie, gaz, intrusion, manipulation hydrants,
sprinklers, bouton poussoir”249.
Une situation d'urgence à CITY2 est par définition en phase provinciale.
Décision
"Chaque cas de figure... attaque bactériologique, alerte à la bombe, le feu,
intoxication alimentaire, un avion se crash sur CITY2... tout va vers une
évacuation"250.
Comité de coordination interne - Services de secours - Pc- OPS et CCCom ou
Prov en cas de déclenchement de phase communale ou provinciale.
Dans le schéma d'alerte générale c'est le coordinateur qui ordonne l'évacuation
totale à la demande des autorités ou de la cellule de crise. La sirène d'évacuation
est donc déclenchée à sa demande par le centre d'intervention.
Le chef de première intervention ordonne l'évacuation locale et demande
l'évacuation générale.
249
250
in PUI p.18
ITW city2 29'
Par risque:
- alerte à la bombe reçue par les forces de l'ordre: ordre d'évacuation. Si l'alerte
est reçue par téléphone enclenchement de la procédure d'appel du 101 et
transmission de l'information au directeur du centre et à la direction générale. La
décision d'évacuation est prise par la police.
- manifestations / émeutes: fermeture des volets et déviation du flux des clients
vers d'autres sorties "en concertation avec la police".
- incendie: décision d'évacuation prise par le chef - poste
- intoxication alimentaire: Avertissement de la direction par le dispatching.
Contact avec la police et le SPF santé publique dénommé X. X demandera
d'évacuer le centre.
- hold-up / prise d'otage: le dispatching avertit les magasins avoisinants et
suggère une évacuation des magasins par les voies disponibles.
- séisme: l'EPI aide à évacuer le magasin.
Action
Des hauts parleurs disséminés dans le centre et le parking permettent la diffusion
de messages d'alerte trilingue (anglais, français, néerlandais) en alternance avec
une sirène.
Les parkings doivent être fermés afin d'éviter un blocage total de la circulation
dans les alentours du CITY2. Il serait ingérable de laisser les impliqués évacuer
en voiture pendant la situation d'urgence.
Evacuation
Les exercices démontrent chaque année que l'évacuation complète du centre
s'effectue en moins de 8 minutes.
Réaction de la population.
En cas d'évacuation totale, toutes les équipes du CITY2 sont mises à
contribution. Affublé d'une chasuble fluo, le personnel oriente le public vers les
sorties de secours les plus proche. Les nombreuses sorties sont ainsi presque
toutes utilisées et les goulots d'étranglement sont évités. Les commerçants sont
plus réticents à quitter les lieux de peur de laisser leur marchandise sans
surveillance, mais des garanties de sécurité leur sont données par les
gestionnaires de CITY2 et par les expériences antérieures d'évacuations
(exercices).
Alarme de type semi-automatique. "Après déclenchement d'une tête ou bouton
pressoir enfoncé, une première alarme interne est enclenchée au dispatching. Un
agent de sécurité est directement envoyé sur la zone, afin d'estimer l'ampleur du
problème."
L’évacuation est facilitée dans un lieu public par la nature même de l’endroit. Il
faut cependant tenir compte des difficultés liées au « tourisme de catastrophe »,
des individus restant sur les lieux afin d’observer l’action des services de
secours et l’évolution de la situation d’urgence.
o APRES
Accueil
Les commerçants se regroupent au "Sleep Well".
Aucun lieu d'accueil ou centre d'encadrement des proches n'est prévu pour le
public par le PIU CITY2. Un centre d'accueil serait pourtant nécessaire pour les
impliqués un peu choqués par les événements et/ou pour les conducteurs qui
attendraient l'autorisation de récupérer leur véhicule bloqué dans les parkings
environnants.
Le recensement sera difficile si pas impossible à exécuter car la plupart des
impliqués évacueront avant de donner leur nom.
Un membre du CC City2 est en charge de l’information excepté en cas de phase
provinciale. C’est alors la D5 qui sera en charge.
rex
"Un débriefing avec tout le personnel est fait, également avec les responsables
des grandes surfaces"251 après les exercices.
Analyse de faits: le 1er juillet 2008.
Le niveau -1 du centre commercial City2, qui abrite en majorité des commerces
de type Horeca, a dû être évacué le mardi 1er juillet 2008 suite à la fuite d'un
produit irritant, le Tetra Chloro éthylène, d’un commerce de pressing.
Le service de gardiennage a rapidement enclenché le système de désenfumage et
appelé les pompiers. Un périmètre de sécurité a été dressé par l’équipe de
gardiennage. Arrivés sur place à 13h15, les pompiers ont décidé, d’un commun
accord avec l’équipe du City2 et la police d’évacuer le niveau métro du centre.
L’évacuation partielle a eu lieu en moins de deux minutes et a impliqué 300
personnes. Le reste des commerces est demeuré accessible aux clients. La fuite a
rapidement été colmatée par les pompiers et la zone nettoyée.
La zone a de nouveau été accessible au public dès 15h.
251
PIU p.25
STIB
La station de métro Rogier se situe sous le Boulevard du Jardin Botanique à
1000 Bruxelles. La station, de type métro / pré-métro, possède 8 sorties :
- 2 se situent boulevard du Jardin Botanique
- 2 se situent Boulevard Adolphe Max
- Une se situe place Charles Rogier
- Une autre donne sur le centre commercial City2
- Une sortie va en souterrain vers la gare du nord
- Une sortie mène au parking sous-terrain (n’appartenant pas à la Stib).
La station Rogier est composée de trois niveaux :
Au -1 passe le métro qui suit l’axe est-ouest (petite ceinture).
Au -2 se situe la salle des pas perdus. On y trouve les locaux commerciaux de la
STIB, les locaux de la Police Fédérale et des locaux commerciaux (une
trentaine).
Au -3 passent les trams suivant l’axe nord – sud
o AVANT
Les plans
- le plan d'intervention général de la STIB métro/pré-métro
- le plan particulier pour la station Rogier
Les inventaires
- risques :
« incident/accident dans les installations souterraines ou en surface »
• - moyens
- matériel : des volets sont placés à chaque sortie. La station Rogier peut
être bouclée à distance.
- humains
Le plan particulier comporte un annuaire des personnes à contacter (fonctions) :
- le dispatcher trafic métro
- le dispatcher stations métro (gestion opérationnelle)
- le dispatcher au Centre Commande électricité
- le dispatcher au Bureau de Coordination des opérations
- le dispatcher de la Police fédérale
Le personnel présent en station en journée est tel :
- Plus ou moins 5 personnes dans les locaux « agence commerciale »
- Plus ou moins 60 personnes dans les locaux « Bureau de Coordination des
opérations »
- La station Rogier héberge des locaux de la police fédérale indépendants de la
STIB: plus ou moins 30 personnes
Les incidents ou travaux sur les lignes de tram ou de métro n’étant pas rare la
STIB a l’habitude de mettre en fonctionnement des lignes de navette remplaçant
les lignes de tram ou de métro bloquées.
- la population
Les procédures
Le plan particulier prédétermine le positionnement du PMA, du PPD…
La prévention
La formation
Le service voir carte de BUSLOT et les services planification d’urgence du
gouverneur ont réalisé un Plan Particulier.
E. Buslot organise des séances d’information sur la planification d’urgence pour
le personnel de la STIB. Il y décrit l’organisation des opérations de secours en
cas de situation d’urgence (Arrêté Royal du 16 février 2006) ainsi que
l’organisation interne de la STIB.
o PENDANT
La détection
La première équipe sur place (agents de station) doivent « obtenir y-une image
de la situation (gravité, ampleur, lieu). Après avoir « examiné ce qui s’est
passé » la première équipe sur place évacue les « voyageurs si nécessaire ».
La décision
L’ordre d’évacuation est en général donné par la police ou les pompiers, pas par
la STIB.
-
Actions
Prévenir les différents services de secours concernés (SI, police, services
internes STIB…)
Demander la coupure de courant si nécessaire
Mise en place du 1er périmètre d’isolation.
Mise en place du Pc-Stib
Accueil des services de secours
Des appels plurilingues préenregistrés invitent à quitter la zone. Il n’y a
pas de sirène excepté dans les locaux techniques.
La zone est généralement en place en trente minutes.
L’évacuation
Le Chief Incident veille « à la mise en sécurité des voyageurs » et à
l’organisation d’un « premier accueil ». Il est le représentant Stib au Pc-OPS et
se met à sa disposition.
La réaction de la population
En cas d’incident les voyageurs évacuent cependant la station d’eux-mêmes en
moins de 2 minutes.
Le contrôle de la zone
Le contrôle de la zone se fait par balisage.
o APRES
L’accueil
Un point d’accueil presse est prédéterminé et situé à l’Université Saint-Louis.
Un lieu de rassemblement est désigné pour le personnel STIB : au coin du
boulevard du
Jardin Botanique et du Boulevard Adolphe Max.
Un centre d’accueil « impliqués » est prévu à l’hôtel Hilton.
o Bibliographie
Interviews
- Représentant de la Discipline 2, niveau provincial
- Représentant de la Discipline 4, niveau provincial
- Equipe de planification d’urgence et de sécurité de Devimo
- Responsable de la planification d’urgence, niveau communal
- Responsable de la prévention et de la sécurité STIB
Plans d’urgence et d’intervention
- le plan d'intervention général de la STIB métro/pré-métro
- le plan particulier pour la station Rogier
- le PUI City2 du DEVIMO Consult NV
- les fiches réflexes du Devimo group
Divers
- Rapport des faits du 1er juillet 2008, établi par l’équipe de City2
- http://www.lesoir.be/regions/bruxelles/deux-etages-du-city-2-evacue2008-07-01-612044.shtml
- http://www.actu24.be/article/belgique/city2_evacue_durgence_a_bruxelle
s/163961.aspx
- http://www.dhnet.be/infos/faits-divers/article/213522/le-city-2evacue.html
Etude de cas: Anvers
o Introduction
L’étude de cas suivante a été réalisée avec la collaboration des étudiants de 2ème Master en
Sciences de gestion (2008-2009) des Facultés Universitaires de Namur Notre-Dame de la
Paix. Elaborée en fin de projet alors que le Vade-Mecum était déjà bien avancé, elle a été
menée sur base de la division et des parties qui régissent ce dernier (Avant – Pendant –
Après), servant ainsi à l’illustration par un cas particulier (Anvers) du guide pratique des
évacuations de population (Vade-Mecum).
o Description géographique et démographique
La province
Située au nord de la Belgique, la province d’Anvers longe la frontière hollandaise. Divisée en
trois arrondissements (Anvers, Malines et Turnhout), elle dénombre 1 688 493 habitants sur
une superficie de 2 867 km². La ville d’Anvers est le chef lieu de la province qui rassemble 70
communes.
Démographie
La population anversoise est très mobile. Sans tenir compte des touristes, le graphique cidessous démontre qu’elle est difficilement recensable à un moment précis.
La commune d’Anvers
La commune d’Anvers, étendue sur une superficie de 204,5 km², est divisée en neuf districts,
disposant de leur propre conseil et collège. Anvers est la commune la plus peuplée du
royaume de Belgique avec 472 000 habitants,
Le port
Le port d’Anvers, situé au nord de la ville, a une superficie de 72,39 km² (36,68 km² de
surface aquatique ; 15,52 km² d’infrastructures (docks, écluses…) ; 17,5 km² pour l’Escaut et
3,66 km² de ruisseaux, canaux et autres.
Anvers jouit d’une position centrale dans le nord-ouest de l’Europe et de nombreuses liaisons
aquatiques, ferroviaires et routières avec les plus grand centres industriels et consommateurs
d’Europe. Le port est économiquement et écologiquement avantagé par sa situation intérieure
(à 80 km du littoral), qui lui permet d’éviter autant de km de transport routier.
L’activité du port traite annuellement 180 millions de tonnes de marchandise, ce qui fait
d’Anvers le deuxième port européen et le quatrième port mondial. Son activité croissante
(189,4 tonnes de marchandise traitée en 2008) stimule l’ambition des autorités portuaires, qui
visent le volume de 300 millions de tonnes dans un futur proche.
Le port dénombre 5,3 millions de m² d’entrepôts pour le transit des marchandises mais aussi
des entreprises de transformation et de stockage. Beaucoup d’entreprises dédient leur activité
à la fabrication, la manipulation, le stockage ou l’emploi de substances considérées comme
dangereuses, ce qui fait du port d’Anvers la deuxième plus grande concentration d’industries
pétrochimiques au monde dont un certain nombre classées « SEVESO ».
Les entreprises portuaires emploient près de 140 000 personnes.
La centrale nucléaire de Doel
Situé sur la rive gauche de l’Escaut, le village de Doel héberge la centrale nucléaire éponyme.
Avec ses 350 habitants, il prend actuellement des allures de village fantôme (un cinquième de
la population des années 1970, 1980). Des travaux visant à la construction d’un nouveau dock
(« het Saeftinghedok » ), raseront le village en septembre 2009. Localisée sur la commune de
Beveren, la centrale de Doel dépend de la province Oost-Vlaanderen. Née à partir de 1969,
elle est la propriété d’Electrabel et compte quatre réacteurs.
AVANT
o A.1. Les Plans
o A.1.1. Les inventaires
•
A.1.1.1. Inventaire des risques
La cartographie suivante illustre l’ensemble des risques auxquels sont exposés les habitants de
la ville d’Anvers. Cinq pôles, englobant des éléments à risque plus restreints, ont été définis :
la zone de la centrale nucléaire, la zone portuaire, l'aéroport, les risques naturels et les autres
risques.
Les risques suivants, analysés en fonction leur gravité et leur probabilité d’occurrence, seront
classés en quatre niveaux (risque mineur, modéré, élevé et critique). Le laps de temps dévolu
à cette étude empêche l’analyse de leur probabilité.
Dans le tableau ci-dessous : chacune des lettres se rapporte à un risque précis dans le tableau
de la page suivante.
Le chiffre 1 indique qu’il s’agit du risque initial, le chiffre 2 indique qu’il s’agit du risque
actuel. Nous allons maintenant diviser en plusieurs parties ces zones à risques et par la suite
voir ce qui est actuellement mis en oeuvre par les autorités d'Anvers afin de réduire ces
risques.
PROBABILITE
Risque mineur
Risque modéré
Risque élevé
Risque critique
Événement
attendu
Événement
probable
Événement
possible
Événement
peu
probable
Événement
rare
5
4
L
3
2
P
F
A
D
I
N
B
E1
K
Q
J1
M
J2 E2
1
G
O
1
2
Non
Mineur
significatif
3
Modéré
H
C
4
Majeur
5
Très
significatif
IMPACT
Risque
Probabilité
Impact
Centrale de Doel
A
B
C
Port d’Anvers
D
E
F
Aéroport
G
H
I
Risques naturels
J
K
L
M
N
Autres risques
O
P
Q
Incident nucléaire
Accident nucléaire
Accident grave
3
2
1
2
3-4
5
Fuite
d’hydrocarbures
Seveso
Accident de bateau
3
2-3
4 => 2
2
4 => 3
1
Crash sur le port
Crash sur la centrale
Crash sur la ville
1
1
2
2
4
2
Inondation
de
l’Escaut
Inondation de la mer
Tornade
Épidémie
Santé publique
3 => 2
4 => 2
4
3
2
4
4
4
4
3
Attentat
sur
la 1
centrale
Attentat sur la ville
2
Attentat dans le port
3
2
1
4
Risque nucléaire
Notre pays est caractérisé par une densité de population très élevée. Des conséquences
incalculables suivraient un rejet massif de substances radioactives dans l‘atmosphère.
L’objectif de sûreté lors de la conception, la construction et l’exploitation des réacteurs est le
confinement de toute radioactivité susceptible de mettre le public en danger. Depuis les
années 1970, la philosophie de sûreté élaborée par la NRC (USA - Nuclear Regulatory
Commission) pour les réacteurs à eau est dénommée « défense en profondeur ».
La sûreté de la centrale nucléaire de Doel se développe sur les trois niveaux de cette
philosophie : une conception de confinement redondante, une mise à jour continue et la mise
en place de procédures répondant à toute situation d’urgence envisageable, qu’elle soit fort ou
très peu probable.
Les normes ISO 9001 et 14001 garantissent la qualité de conception, de construction et de
surveillance d’une installation y référant. La conception américaine des réacteurs de Doel les
soumet, par la norme USA EC, à des processus continus d'amélioration de la sûreté.
En Belgique, la mise à jour des mesures de sûreté se fait en réseau. Lorsqu’un nouveau
problème est identifié dans une centrale, on évalue son applicabilité potentielle aux autres
centrales du pays. Un programme spécifique est dès lors mis en place pour que la sûreté reste
en accord avec les activités existantes.
Trois « barrières » (gainage du combustible – cuve du réacteur – enceinte de confinement)
imbriquées à la façon des poupées russes empêchent tout relâchement de radioactivité dans
l’environnement. La centrale de Doel est équipée, comme ses consœurs belges, d’une double
enceinte de confinement.
Malgré toutes ces précautions, des incidents peuvent arriver. Des mesures visant à reprendre
le contrôle du réacteur, à protéger le personnel et le public sont mises en place, afin de
minimiser l’impact de tout incident.
La norme ISO 14001 certifie le développement des procédures répondant aux différentes
situations d’urgence susceptibles d’advenir. Ces procédures doivent intégrer toutes les étapes
de planification, des plans de communication interne et externe, la formation du personnel,
des exercices périodiques des procédures et des retours d’expérience…
Le troisième niveau de sûreté est basé sur des mesures de protection et de redondance
calculées sur un état hypothétique de la centrale, conséquent à une première série d’incidents.
Toutes les précautions prises par les autorités ne supprimeront jamais le risque d’occurrence
d’un accident nucléaire. Les accidents de réacteur peuvent être classés par nature :
- Les accidents de réactivité;
- Les accidents par défaillance du système de refroidissement
- Les accidents de manipulation de combustible;
- Les accidents liés au site
Les deux premiers groupes, liés à des régimes de fonctionnement ‘transitoires’ du réacteur,
ont été les plus étudiés car leurs conséquences potentielles les rendent plus importants. Le
troisième groupe est lié aux opérations de rechargement et de maintenance alors que le
quatrième regroupe les risques liés aux évènements externes, humains ou naturels (ex.
tremblement de terre ou attentat).
La zone portuaire
C’est dans la zone portuaire que se concentrent le plus de risques :
- les entreprises chimiques, concentrées dans le nord du port : Basf, Air Liquide, Solvay,
Monsanto, Degussa, Phenolchemie et Bayer
- les entreprises pétrolières, concentrées dans le sud du port : Belgian Refining Corporations
(la seule entreprise au Nord du port d’Anvers), Fina Raffinaderij Antwerpen, Borealis, Fina
Antwerp Olefins, Esso et Universal refining.
Une ordonnance européenne garantit la sécurité du port : « International Ship and Port
Facility Security Code (ISPS) »252. Ce « code ISPS est constitué d'exigences et de
recommandations qui doivent empêcher certaines formes d'actions intentionnelles illicites, en
particulier le terrorisme »253.
ii. Fuite d’hydrocarbures
Le nombre considérable d’entreprises pétrochimiques élève le risque de fuite
d’hydrocarbures. La configuration du port minimise leur impact sur la ville car les nappes se
dirigeraient vers la mer. Mais les habitants sont exposés au risque de combustion de ces
nappes d’hydrocarbures. En effet, les fumées s’orienteraient vers la ville en cas de vent nordouest. Le feu pourrait également atteindre les abords de la ville. L’environnement de
l’embouchure serait gravement endommagé.
iii. Seveso
Les entreprises classées Seveso stockent et/ou produisent et/ou utilisent une certaine quantité
de substances dangereuses pour la santé et l’environnement.
252
253
www.seveso.be, page consultée le 12/03/09
www.seveso.be, page consultée le 12/03/09
Plusieurs niveaux de sûreté diminuent leur dangerosité :
- leur localisation : la majorité des entreprises Seveso sont regroupées le long de l’Escaut, où
elles sont aisément accessibles par les services de secours.
- la planification Seveso : les mesures de sécurité et de contrôle inhérentes254 à la
classification Seveso de ces entreprises diminue les risques liés aux manipulations de
substances dangereuses.
- la formation :
-des équipes de secours : les services de sécurité connaissent les matières dangereuses.
- du personnel des entreprises classées Seveso
- des contractants, évalués et sélectionnés selon des procédures strictes
- les contrôles :
- de l’application des mesures de sécurité
- des contrôles techniques des installations
- des audits des organisations et des inspections techniques
- l’information : Un fond Seveso constitué d’apports des entreprises belges, crée dans les
années 1990, a pour but de financer les équipements des services de secours du pays ainsi que
les campagnes d’information255.
L’administrateur délégué d’Essenscia256, Yves Verschuren, attribue les progrès considérables
faits en matière de sécurité ces dix dernières années au perfectionnement des techniques et des
mesures de sécurité257. Un changement radical des mentalités par rapport à la sécurité favorise
les efforts entrepris en ce sens.
iv. Accident de bateau
L’intensité du trafic du port d’Anvers augment les risques d’accrochage. Les limitations de
vitesse minimisent l’impact d’une collision. Des pilotes spécialisés sont chargés de piloter les
bateaux dans le port, pour des raisons de sécurité et de fluidité de trafic, ce qui diminue les
risques d’accidents.
La zone de l’Aéroport
v. Crash d’un avion sur le port
La distance qui sépare le port de l’aéroport minimise les risques d’un crash d’avion sur le
port. Le risque est tout de même existant et son impact serait énorme s’il a lieu sur le site
d’une entreprise Seveso. En cas d’avarie, le pilote pourrait cependant poser son avion sur
l’Escaut.
254
En vertu de l’article 18 de la Directive Seveso II, les états membres sont tenus de mettre au
point un système d’inspection. Les inspections doivent être exécutées conformément aux
exigences (organisationnelles, de compétences, de procédures, etc.) imposées par la présente
Directive. Dans chaque établissement, les enquêtes doivent être effectuées de manière
planifiée et systématique. In :
www.essenscia.be/FR/Communiqu%C3%A9s/page.aspx/1140?xid=1969 , page consultée le
10/03/09
255
http://www.emploi.belgique.be/sevesoCompany.aspx?province=1
256
Essenscia est la fédération des industries chimiques et des sciences de la vie.
257
www.essenscia.be/FR/Communiqu%C3%A9s/page.aspx/1140?xid=1969 , page consultée
le 10/03/09
vi. Crash d’un avion sur la centrale
Le risque en est minime et une telle catastrophe n’a jamais eu lieu. Un tel évènement aurait
des conséquences dramatiques si des parties sensibles de la centrale sont touchées.
vii. Crash d’un avion sur la ville
L’aéroport d’Anvers n’est pas parmi les aéroports les plus fréquentés. Avec une fréquence
d’environ 150 vols quotidiens, un tel accident est peu probable258. L’impact d’un tel accident
est infime pour la population globale d’Anvers mais plus consistant pour les riverains.
Les risques naturels
viii. Inondation de l’Escaut
La conjugaison d’une marée d’équinoxe et d’une violente tempête a provoqué jusqu’à 4
mètres d’élévation du niveau de l’Escaut maritime et de ses affluents en 1976. Après ces
évènements, les autorités belges ont mis en place le plan Sigma.
« A l’origine, ce plan se composait de trois parties:
la consolidation et la surélévation des 512 km de digues dans la totalité du bassin de
l’Escaut maritime;
l’aménagement de zones d’inondation contrôlées pour recueillir temporairement les crues
importantes représentant une menace;
la construction d’un barrage anti-tempête à Oosterweel (Anvers).»259.
La réalisation du plan Sigma a diminué l’impact d’une inondation d’Anvers par l’Escaut et sa
probabilité d’occurrence « d’une fois tous les 70 ans à une fois tous les 350 ans. »260
ix. Inondation par la mer
Situé entre 1 à 6 mètres d’altitude par rapport au niveau de la mer, le risque d’inondation
d’Anvers et réel et démultiplié par les conséquences du réchauffement climatique. L’impact
serait énorme mais la cinétique très lente diminue le catastrophisme des conséquences vitales.
x. Tornade
Bien que rare dans nos régions, le phénomène atmosphérique que constituent les tornades est
possible. En témoignent les tornades qui ont touché le nord de la France, la Belgique et les
Pays Bas fin juin 1967. L’impact peut s’avérer très élevé. La tornade de force 3-4 qui a touché
Oostmalle (province d’Anvers) le 25 juin 1967 a fait 97 blessés, endommagé 300 bâtiments et
détruit 135 maisons.261
xi. Epidémie
258
L’aéroport anversois a connu 56072 vol en 2008 in Flemish Government, Statistical
yearbook 2008, p.3.
259
Escaut sans frontière N°22 d’avril 2003, p.6
260
Escaut sans frontière N°22 d’avril 2003, p.6
261
http://www.knmi.nl/kenniscentrum/windhozen_1967.html
Port accueillant des navires du monde entier, Anvers pourrait se révéler comme foyer d’un
virus exotique. Les effets seraient importants sur la santé de la population si les conditions
sont réunies, nécessitant la constitution d’une cellule de crise. Le risque demeure tout de
même assez faible.
xii. Santé publique
Une vague de chaleur, ou des pics d’ozone262 pourraient se révéler dangereux pour la santé
publique. Ils constituent des risques à prendre en compte pour la santé publique.
Autres risques
xiii. Attentat sur la centrale
S’il touche une partie sensible de la centrale, un attentat sur la centrale aurait un impact
catastrophique. La haute vigilance qui entoure les centrales réduit la probabilité d’occurrence.
xiv. Attentat sur la ville
L’impact des attentats narrés dans la presse internationale se limitent en général à un
bâtiment. Etant donné les dimensions de la ville, l’impact sur Anvers serait minime. L’impact
psychologique aurait beaucoup plus d’importance. La présence d’autres cibles à plus grande
visibilité internationale (Communauté Européenne, OTAN…) sur le territoire belge diminue
la probabilité d’occurrence d’un tel attentat. Ce dernier argument est tempéré par le niveau de
sûreté qui entoure les institutions internationales.
xv. Attentat dans le port
« Certains grands ports ont des accès étroits, ce qui peut constituer des points d’étranglement
vulnérables pour le trafic maritime, et sont de ce fait des cibles de choix pour les
terroristes. »263.
Le port d’Anvers pourrait, selon ce rapport de l’OTAN, être la cible d’un attentat terroriste.
L’impact d’une explosion dans une entreprise classée Seveso pourrait être assez important.
•
A.1.1.2. Inventaire des moyens
A.1.1.2.1. Inventaire des équipes
Les équipes mobilisées en cas d’évacuation sont les suivantes :
i. La police
262
Source site Ministère de la santé publique, de la sécurité de la chaine alimentaire et de
l’environnement :
https://portal.health.fgov.be/portal/page?_pageid=56,841649&_dad=portal&_schema=PORT
AL
263
Lord Jopling, http://www.natopa. int, Rapport de commission 2008 n°157 CDS 08 F rév 1
L’arrondissement d’Anvers dénombre 11 zones de polices, suffisamment nombreux et bien
répartis pour assurer leur mission.
ii. Les pompiers
Une nouvelle caserne des pompiers avec six stations de travail et seize lignes téléphoniques
est disponible.
iii. Les services médicaux
iv. La Croix-Rouge
v. Les services d’aides psycho-sociaux
vi. La protection civile
Après avoir détecté l’origine d’une pollution (hydrocarbures, chimique, nucléaire et
biologique), la protection civile de Brasschaat est chargée de la neutralisation, du nettoyage,
de l’évacuation et, si nécessaire, de la décontamination. Les unités de la protection civile
peuvent être sur les lieux en moyenne en 20 minutes en cas d’incident dans une entreprise
Seveso. Environ 30 minutes sont nécessaires pour arriver sur le site de la centrale nucléaire.
Les calculs de temps d’intervention sont basés sur le site de cartographie « GoogleMap ». Les
unités d’urgence ne devant pas respecter les limitations de vitesse, les délais d’intervention
peuvent être plus rapide.
Le Vade-Mecum“Organisatie Snelle Redding (OSR)” contient les adresses et le répertoire
téléphonique de tous les services qui interviennent dans le planning d’une évacuation de
masse comme les hôpitaux, la police, les fournisseurs d’installations essentielles (Eau, Gaz,
électricité), …
A.1.1.2.2. Moyens de transport
Anvers dispose de nombreuses infrastructures de transports énumérés ci-dessous. Il y a les
gares d’Anvers- Central et d’Anvers-Berchem, le métro, les bus, les trams et l’aéroport de
Deurne. Selon Monsieur Johan Schoups, les bus de la société de Lijn sont les moyens de
transports les plus réquisitionnés en cas d’évacuation de masse.
Axes routiers
Circulation à l’intérieur de la ville :
Les rues d’Anvers sont en majorité petites et à sens unique. La ville est tout de même
traversée par des axes plus importants (N1, N12, N184, N155).
Des pistes cyclables ont été aménagées pour les nombreux cyclistes.
De Lijn exploite à Anvers un vaste réseau de trams et bus.
Circulation à l’extérieur de la ville :
Un ring entoure la ville et mène les automobilistes aux différentes autoroutes qui relient
Anvers au reste du pays. Le Ring jouerait un rôle primordial en cas d’évacuation de masse. Il
est divisé en deux : les rings « R1 » et « R2 » et est constitué de trois bandes de circulation.
Réseau ferroviaire
Un vaste réseau ferroviaire dessert la ville d’Anvers et le port. Plusieurs trains internationaux
(une douzaine) vont jusqu’à Anvers ainsi que des trains inter city. La majorité de ces trains
s’arrêtent en gare d’Anvers-Centraal, Anvers-Berchem et certains vont jusqu’au port.
Sur le territoire de la commune d’Anvers, il y a 11 gares SNCB:
- Sint-Mariaburg
- Ekeren
- Antwerpen-Noorderdokken
- Antwerpen-Luchtbal
- Antwerpen-Dam
- Antwerpen-Haven
- Antwerpen-Centraal
- Antwerpen-Oost
- Antwerpen-Berchem
- Antwerpen-Zuid
- Hoboken-Polder
Axes maritimes
L’estuaire de l’Escaut dessert le port et assure une bonne connexion avec la mer du Nord et
avec différentes voies navigables intérieures (canaux, fleuves) :
- Canal Escaut-Rhin permet la liaison avec le Rhin et la Moselle
- Canal Albert
- Escaut
- Dyle
Axes aériens
L’aéroport de Deurne est situé tout près du centre d’Anvers. Important pour les vols d’affaire
et le transport de marchandise international, il propose également des vols passagers vers
Amsterdam, Londres et Genève.
Habitudes de la population
Selon les chiffres disponibles sur le site de la ville d’Anvers, la population vivant dans la
commune d’Anvers se rend au travail de différentes façons :
- 60% en voiture
- 15% en transport public
- 13% à vélo (91 701 vélos circulent dans toute la commune dont 25 662 pour le district
d’Anvers)
- 6% à pied
- 6% d’un autre moyen
A.1.1.2.3. Inventaire des lieux d’accueil et d’hébergement
De nombreuses infrastructures sont susceptibles d’héberger ou d’accueillir du moins
temporairement les possibles impliqués d’une évacuation de population à Anvers : les huit
théâtres d’Anvers, le palais des expositions, le centre Bernardus, l’ancien Palais de Justice,
l’hôtel de ville, l’ancien Palais Royal, le centre provincial pour le théâtre, la musique et la
danse, la salle Reine Elisabeth et l’université. Le Sportpaleis a déjà été réquisitionné pour un
exercice d’évacuation en 2008.
A.1.1.2.4. Moyens de restauration
•
A.1.1.3. Recensement de la population
Différents recensements de la population doivent être effectués à Anvers. Il n’est pas possible
de savoir en permanence combien de personnes se trouvent dans un endroit bien précis
d’Anvers. C’est pourquoi, il faut se baser sur des enquêtes statistiques qui évaluent le nombre
de travailleurs dans les différents quartiers d’Anvers, les habitants, les touristes,… Pour cette
dernière catégorie, les enquêtes statistiques doivent tenir compte de la saison à laquelle le
recensement a été fait : il n’y pas le même nombre de touristes en été qu’en hiver.
Les services de secours doivent évaluer la possibilité des personnes évacuées, de se déplacer
par elles-mêmes ou d’utiliser les transports en communs pour aller jusqu’à la place de
rassemblement située dans zone sécurisée.
La ville d’Anvers dispose d’accords avec la Société Protectrice des Animaux qui se charge
des animaux de compagnie en cas d’évacuation de masse.
Les « communautés vulnérables »
Les communautés vulnérables à prendre en compte lors d’une évacuation sont multiples.
Plusieurs voies d’assistance pour ces personnes sont possibles. Les personnes à bas revenus
sont évacuées avec le restant de la population dans les transports en communs réquisitionnés
par la ville. Ils seront emmenés à l’endroit de rassemblement communiqué par les autorités et
les pompiers.
Les personnes malades ou handicapées seront prises en charge par les services médicaux, les
ambulances et la Croix-Rouge. La société de Lijn a adapté certains de ces véhicules pour
pouvoir emmener ces personnes aux endroits de rassemblement. Les touristes ne doivent pas
être oubliés car ils ne connaissent pas bien la ville et ne comprennent généralement pas le
néerlandais. Les consignes pour ces personnes sont de s’informer auprès d’un responsable des
pompiers ou de la ville. Une attention toute particulière de la part des responsables de
l’évacuation sera accordée aux touristes.
Parmi les 472 000 habitants d’Anvers, 66 968 personnes, soit environ 14% de la population,
ont plus de 70 ans.
A.1.2. Procédures
L'extension du port dans les années soixante a rapidement démontré les besoins de la ville en
matière de restructuration de la planification d’urgence. Cela a abouti, à la fin des années
soixante, à un schéma en quatre phases en fonction de la gravité de la catastrophe. Ce plan
deviendra un modèle pour la planification d’urgence en Belgique.
Des plans appropriés ont progressivement été mis en place à l'initiative du gouvernement pour
répondre aux dangers spécifiques.
La base de la planification d'urgence dans chaque département sont le Uniform Gemeentelijk
R ampenplan (UGR), le Medisch Interventie Plan (MIP) et le Vade-mecum (OSR).
Le plan municipal d'uniforme (UGR) a pour objet les situations d’urgence telles que les
fortes inondations ou les tremblements de terre ; les catastrophes, telles que les accidents de
chemins de fer ou accident d'aviation et les explosions ou incendies.
Plan d'intervention médicale (MIP) a pour objet l’organisation de la réponse à des incidents
avec victimes. Le plan assure la présence rapide sur le site de personnel médical qualifié et le
leadership de médecins qui pouvant fournir une évaluation rapide de la gravité des blessures
des victimes.
Le vade-mecum Fast Rescue Organization (OSR) comporte des adresses et un annuaire
téléphonique des services qui peuvent intervenir dans le cadre de la planification d’urgence,
comme les hôpitaux, la police et les fournisseurs de services d'utilité publique (eau, gaz,
électricité).
Des mesures spécifiques pour des risques particuliers ont été élaborées en deça des plans de
base. Ce sont les fichiers spéciaux qui sont ajoutés à l'UGR. Il y a des plans spécifiques pour:
les entreprises (Seveso)
les risques nucléaires
les pipelines
les accidents d'aviation
Enfin, nous mentionnerons l'existence d’ :
un plan national d'urgence des risques nucléaires pour le territoire belge
accords d'assistance bilatéraux conclus avec North Brabant et de Zélande
un arrangement avec les voisins et les municipalités Ossendrecht Putte (NL)
un plan d'urgence externe pour le personnel de la ville d'Anvers
un plan d'urgence pour l'aéroport de Deurne, etc
Outre la planification d’urgence, il convient de scénariser des simulations de type Worst-case
scenarios, afin de préparer tant la population que les secouristes aux plans. Cela permet
d’établir une certaine routine dans les actions et d’éviter de mauvaises réactions.
o A.2. Prévention
A.2.1. Contenu
La prévention du citoyen mais aussi la transmission des informations, la responsabilité des
différents acteurs, la mise en place du plan d’évacuation et la prise en charge des personnes
évacuées sont les concepts importants de ce chapitre.
•
A.2.1.1 Éducation sur les risques
SEVESO
Une campagne d’information Seveso a été menée en 2007 afin d’informer la population de la
nature des risques, des mesures préventives prises par les autorités et les industries ainsi que
des règles de comportement à respecter en cas d’incident sur un site Seveso. Un spot télévisé
a été diffusé sur les chaînes nationales et des annonces ont été publiées dans la presse écrite.
Les habitants vivant à proximité des entreprises Seveso ont reçu une lettre personnalisée et un
dépliant informatif264.
Dans cette brochure, nous pouvons lire « Alerte Seveso ? Pas de panique, suivez les 5
consignes Seveso », celles-ci étant :
1. Rentrez ou restez à l’intérieur ;
2. Fermez les portes et fenêtres : tout ce qui peut laisser filtrer de la fumée ou des gaz dans la
maison, dans la voiture ou au travail ;
3. Allumez la radio ou la tv : se brancher sur la chaîne nationale, chargée de donner les
directives nécessaires ;
4. Evitez de téléphoner afin de laisser les lignes libre pour les services de secours ;
5. Laissez les enfants à l’école, ils y sont en sécurité car les enseignants suivent les mêmes
consignes.
Nucléaire
« L'échelle INES doit uniquement être considérée comme un outil de communication destiné
à faciliter la perception par les médias et le public de l'importance en matière de sûreté des
événements nucléaires. L'échelle INES ne constitue donc pas un outil d'évaluation de la sûreté
des diverses installations et ne peut, en aucun cas, servir de base à des comparaisons
nationales ou internationales en matière de sûreté. »
Sur base du témoignage d’un agriculteur de Doel, Mr. Kenny Poppe, nous constatons que la
population locale ne se sent pas en insécurité. Il a tout de même souligné le manque
d’informations fournies par les autorités sur les procédures à suivre en cas d’incident
nucléaire. La brochure sur les principes de base à suivre en cas de problème n’est pas jugée
suffisante.
Mr Kenny Poppe affirme que le plus grand embarras de la population est de ne pas disposer
de réserve de comprimés d’iode à leur domicile, la distribution dépendant des décisions des
autorités après l’évaluation de la situation.
264
www.murielgerkens.be, L’absence de périmètre de sécurité et d’information à la population de Welkenraedt
dans le cadre des entreprises ‘Seveso’, le 22/11/07, par Muriel Gerkens
•
A.2.1.2. Éducation aux messages : au contenu et à
l’émetteur
Gestes à accomplir en cas de catastrophes/accidents
Le site internet de la commune d’Anvers dispose d’une section consacrée aux crises : celle-ci
présente les niveaux de crise en fonction des différents risques possibles, explique divers
conseils destinés à la population en cas d’incidents comme un incident nucléaire (fermer les
fenêtres, …), les différentes sirènes d’alerte,…
Il permet aux citoyens de s’informer sur l’organisation des intervenants d’urgence et sur les
éléments importants à considérer. Plusieurs agents sont disponibles pour répondre aux
questions de la population en matière de prévention : Monsieur Bart Bruelemans, responsable
des catastrophes à Anvers, les responsables des pompiers, des services médicaux, de la CroixRouge et des services Psycho-sociaux…
Qui est en charge de l'évacuation ?
L’Arrêté Royal du 16 février 2006 détermine la phase dans laquelle se situe la situation
d’urgence. La phase désigne d'emblée l'autorité compétente (communale, provinciale,
fédérale. Ministre de l'intérieur mais aussi ministre de la Santé Publique)
Une phase est par définition communale. Si les conséquences ou les nécessités de moyens
dépassent le territoire ou les capacités de la commune on passe en phase provinciale. Si les
conséquences ou les nécessités de moyens dépassent le territoire ou les capacités de la
province on passe en phase fédérale. En cas d’incident nucléaire on passe presque directement
en phase fédérale. En cas d’incident dans une entreprise Seveso, on passe directement en
phase provinciale.
Le bourgmestre, le gouverneur ou le ministre répondent de la décision de déclenchement de la
phase respective à leur compétence et en réfèrent à leur supérieur
A.2.2. Méthode
La prévention aux citoyens rencontrée au cours de la recherche a les formes suivantes : site
internet, dépliant, annonces médiatiques et réunion de comités de riverains.
A.2.3. Forme
Comité de riverains
Crée en 1998 en vue de renforcer les liens entre les riverains d’Anvers et la centrale de Doel,
le comité de riverains, connu sous le nom de « klankbordraad », aborde lors de réunions les
questions liées aux activités de la centrale. Il est composé de 15 membres qui rencontrent, 3 à
4 fois par an, des représentants de la centrale.
Exercices
Les autorités communales et provinciales de la ville d’Anvers réalisent des exercices afin de «
tester leurs plans d’urgence »265. Elles effectuent deux types d’exercices :
i. des exercices théoriques qui s’élaborent sous la forme de discussions entre les différents
acteurs communaux et provinciaux pour essayer de « définir la meilleure façon d’intervenir en
situation réelle »266 (table top)
ii. des exercices pratiques comme des simulations. Ces exercices peuvent être réalisés sur le
terrain ou par informatique grâce au programme Nokeos.
Les années précédentes, d’autres exercices d’évacuations à grande échelle ont été organisés à
Anvers :
i. en 2004, une simulation d’un accident de camion transportant du brome, substance toxique.
ii. le 4 Septembre 2007, un exercice d’évacuation dans le « quartier du diamant à Anvers »267.
Dans ce quartier du diamant (Hoveniersstraat, Rijfstraat, Schupstraat), 10.000 personnes
travaillent tous les jours. Si un incident ou un incendie survient, il faut évacuer ces personnes
dans les plus brefs délais. Les autorités de la ville d’Anvers doivent donc être en mesure de
pouvoir réagir rapidement. Ce test d’évacuation a été organisé par le centre de coordination «
Antwerp World Diamond Centre (AWDC) », la police d’Anvers et les services d’aides
d’Anvers. Ils veulent mettre en place les meilleures mesures de prévention et de sécurité
contre les incidents qui peuvent survenir.
iii. fin 2008, un exercice d’évacuation suite à une menace d’attentats terroristes a été organisé
dans le quartier du Diamant à Anvers.
iv. un exercice d’évacuation de l’école secondaire de Willebroek par la cellule de sécurité de
la commune. Il a fallu évacuer 700 étudiants. Le bourgmestre « Marc De Laet était content de
l’exercice »268 car il a permis d’évaluer la sécurité du bâtiment.
v. Le 21/10/2008, un exercice dans un complexe sportif (Sportoase).
Exercice de simulation d'un incident nucléaire dans la centrale de Doel
En Belgique un exercice de simulation d'incident a lieu chaque année dans les différentes
centrales nucléaires du pays.
Il est impératif d’établir un suivi des plans et procédures établis en réponse aux risques. Suite
à un exercice, les personnes ayant participé peuvent apporter un feedback qui permettra de
retravailler et d’améliorer les plans existant.
265
Source site Ministère de la santé publique, de la sécurité de la chaine alimentaire et de
l’environnement :
https://portal.health.fgov.be/portal/page?_pageid=56,841649&_dad=portal&_schema=PORT
AL.
266
« Evacuatie Diamantwijk verloopt vlekkeloos », het nieuwsblad, 05/09/2007.
267
ibidem
268
«Burgemeester tevreden over evacuatie-oefening », www.destreekkrant.be, 25/03/2009.
Un exercice de simulation d'un incident nucléaire dans la centrale de Doel a été organisé le 7
septembre 2006 par le Service Public Fédéral de l'Intérieur, en concertation avec les
administrations provinciales de Flandres Occidentales et d’Anvers, avec l'Agence Fédérale de
Contrôle Nucléaire, l'Association Vinçotte Nucléaire et la centrale nucléaire de Doel. Les
niveaux local et fédéral ont également collaboré à l'organisation de l’exercice. Les procédures
d'urgences (le plan interne de la centrale et le plan d'urgence des autorités) ont été testées. Cet
exercice a également permis d'examiner les répercussions socio-économiques qu'aurait un
incident nucléaire. Des mesures de protection potentielles pour la population ont été explorées
(mise à l'abri et de la prise de comprimés d'iode). Il n'y a pas eu d'intervention effective des
services de secours sur le terrain, l'incident et les procédures d'urgences ayant été traités de
manière théorique.
o A.3. Formation des acteurs
A.3.1. Formation aux plans
Chaque année, diverses formations et exercices propres aux pompiers de la ville d’Anvers
sont organisés afin de préparer à une éventuelle évacuation de masse. Le nouveau programme
« Koneos » permet aux différents acteurs de s’entraîner de manière interactive à l’application
des procédures en cas d’incidents. Il élabore des simulations d’incidents et permet aux
pompiers d’améliorer l’organisation et le temps de réaction.
A.3.2. Créativité – réactivité – action
Le manque de coordination entre les différents intervenants est un des problèmes auquel sont
confrontés les intervenants en cas de crise. Chaque intervenant établit ses propres plans
d’urgence sans qu’il y ait de concertation. Malheureusement, il n’y a pas suffisamment
d’exercices généraux où tous les acteurs prennent part aux exercices.
Cet état de fait est confirmé par le lieutenant-colonel des pompiers de la ville d’Anvers, Chris
Addiers, « dans l'état actuel des choses, lorsqu’on annonce une phase de catastrophe, il règne
au centre de crise, un certain chaos. Personne ne sait exactement ce qui se passe sur le terrain
et certaines annonces sont contradictoires »269.
Certaines mesures ont été prises afin de palier à ce manque de coordination. Un nouveau
système de gestion des incidents à Anvers (Nokeos) et une nouvelle caserne des pompiers
équipée d’un nouveau centre de crise sont en place depuis 2007. Le nouveau programme de
gestion des incidents permet aux différents acteurs de s’entraîner de manière interactive à
l’application des procédures en cas d’incident. Ceux-ci sont ainsi prêts à intervenir en cas
d’évacuation de masse à Anvers. Il s’agit d’un projet pilote. Si les résultats sont satisfaisants,
ce programme de gestion pourra être étendu à l’ensemble du territoire belge.
269
« Nokeos rend possible la gestion multidisciplinaire des catastrophes », Fireforum
magazine n°8, Juillet 2007.
PENDANT
o B.1. Détection – Identification
Réunion des principaux acteurs (cellule de crise) et des experts, décision
La cellule de crise d’Anvers réunit les principaux gestionnaires d’une situation d’urgence
comme stipulé dans l’A.R. du 16 février 2006. La cellule de crise de Bruxelles (au niveau
fédéral) se réunira si l’incident ou l’évacuation à mettre en place est important. Cette réunion
se fera en présence du Ministre de l’intérieur.
Nucléaire
En cas de problème, l’exploitant de la centrale nucléaire a un devoir de notification.
L’exploitant fait mention d’un niveau de notification qui constitue, pour les autorités, une
proposition de niveau d’alerte.
En cas de situation d’urgence radiologique dans une installation nucléaire, l’exploitant est et
reste le seul responsable de la conduite des opérations sur le site (interne).
Calcul du temps d’évacuation
Pour éviter une exposition externe prolongée des évacués, le délai d’évacuation doit être le
plus court possible. Le temps d’évacuation est la période de temps entre la notification de
l’accident et le moment où la dernière personne devant évacuer les lieux a fuit la zone
d’évacuation270. Lors de l’estimation du temps d’évacuation il faut tenir compte de toute sorte
de facteurs inattendus qui pourraient allonger ce temps (embouteillages...).
L’estimation du temps d’évacuation dépend entre autre des facteurs suivants:
- Du nombre de voitures à évacuer (en général 1.3 par ménage) et de leur distribution
(répartition) dans la ville ;
- Du temps et des moyens nécessaires pour l’alerte de toute la population ;
- Du temps et de la cadence d’arrivée de ces voitures sur les autoroutes ;
- De la capacité des autoroutes ;
- Des événements imprévisibles (accidents, pluie, brouillard…) ;
- Des jours de la semaine ;
- De l’attraction touristique de la ville ;
- D’autres mesures qui pourraient être prises pour avancer ou ralentir l’évacuation, comme par
exemple l’inversion des directions sur les autoroutes (contraflow).
Une évacuation peut s’avérer compliquée par le départ simultané de nombreux véhicules. Un
Institut Texan a reconstruit différentes simulations sur base de données réelles.
Ces scénarios varient :
- selon les jours de semaine (week-end, jour de travail ou jour férié) ;
- selon l’heure (pendant la journée ou pendant la nuit) ;
270
A behavioural-based simulation model for urban evacuation
- selon les conditions météorologiques ;
- selon la saison touristique.
Recensement/ évaluation du nombre de personnes à évacuer
Les services de la ville d’Anvers fourniront la liste des habitants par communes et par rue si
nécessaire. En ce qui concerne les touristes et voyageurs résidant dans les hôtels à évacuer,
une procédure de recensement propre à chaque hôtel est prise en compte (liste des personnes
logeant à l’hôtel, …).
o B.2. La décision
Nucléaire
En fonction de la notification de l’exploitant et du diagnostic réalisé par la cellule
d’évaluation, le comité fédéral de coordination, en relation avec le CGCCR et le Ministre de
l’Intérieur, va prendre une décision : alerter ou non la population selon la gravité des faits.
Une analyse approfondie de la situation d’urgence ainsi que l’observation de l’avancement du
nuage radioactif influencent la décision des différentes mesures à prendre : mise à l’abri, prise
de comprimés d’iode stable et évacuation. Le choix entre ces mesures dépend de la gravité de
l’accident et de la dose de radioactivité à laquelle sera exposée la population. L’arrêté royal
du 17 octobre 2003 prévoit que la décision de mise à l’abri ou d’évacuation dans la zone de
10 km autour de la centrale se base sur le volume de radioactivité dans l’air.
Lorsque la dose de radioactivité est entre 5 à 15 mSv, la population soit se mettre à l’abri pour
une durée maximale de 24 heures. La population doit demeurer dans les bâtiments, portes et
fenêtres closes et sans ventilation pour ne pas laisser entrer les substances toxiques pendant le
passage du nuage nucléaire.
Lorsque la dose d’inhalation d’iode est supérieure à 50 mSv, la population doit prendre de
l’iode stable afin de se prémunir contre l’iode radioactif. Une évacuation générale de la
population (sauf les groupes spéciaux, à définir) est ordonnée dans le cas où la dose effective
inhalée excéderait 50 à150 mSv (dose inhalée pendant deux semaines, malgré la mise à
l’abri). La population devra dans ce cas quitter la zone exposée.
o B.3. Action
B.3.1. Pré-alerte
Lors de la constatation d’un incident, les victimes et/ou témoins vont contacter le service
d’urgence 100 afin de prévenir les pompiers. Le signal d’alarme est tiré dans les casernes et
les brigades de pompiers vont très rapidement se mobiliser en fonction de l’importance de la
catastrophe.
Le service 100 préviendra si nécessaire le service ambulancier et la Croix-Rouge. Ils sont
chargés de l’évacuation des blessés ou des personnes se situant dans la zone de l’incident et
aux alentours de celui-ci.
Les services d’urgence prendront contact avec les autorités communales si l’incident est
sérieux. Les personnes de niveaux hiérarchiques plus élevés seront prévenues en fonction de
la gravité du problème.
La transmission d’informations entre les citoyens ou les autorités et les pompiers s’effectue
via divers mécanismes :
i. la centrale 100 avec les call-takers et les dispatchers qui réceptionnent les appels des
citoyens,
ii. la cellule de communication et d’information (CIC) qui s’occupe de diffuser les
informations relatives à l’incident ou à l’évacuation en temps utile,
iii. les sonneries d’alarme qui sont mises en place via datastring.
B.3.2 Organisation des lieux d’intervention
Définition des zones (rouge - orange - jaune)271
Lors de l’évacuation d’une zone sinistrée et/ou perçue comme dangereuse, il faut établir un
périmètre de sûreté. Celui-ci est divisé en trois zones plus ou moins étendues selon le danger:
i. la zone rouge est la zone délimitée par le périmètre d’exclusion dans laquelle l’intervention
a lieu. Cette zone est uniquement accessible aux services de secours, aux experts et aux
techniciens.
ii. La zone orange est la zone délimitée par le périmètre d’isolation dans laquelle l’appui
logistique des services de secours est organisé. Cette zone est uniquement accessible aux
personnes y résidant ou y travaillant.
iii. La zone jaune est la zone délimitée par le périmètre de dissuasion dans laquelle l’accès est
déconseillé aux personnes qui n’y résident ou n’y travaillent pas et dans laquelle les mesures
nécessaires sont prises pour garantir l’accès des services de secours et le bon déroulement des
actions de secours.
Définition du point de chute, définition de l'itinéraire de sortie
Le point de chute est défini en en-dehors de la zone rouge. L’hébergement, la distribution de
kits de survie… ont lieu dans la zone sécurisée.
L’itinéraire de sortie est difficile à évaluer à l’avance car il dépend de l’endroit de l’incident.
Nucléaire
Les zones d’intervention autour de la centrale sont définies comme suit :
271
A.R. 16 février 2006
Dans un rayon de 10 km autour de la centrale, la population est soit évacuée soit mise à l’abri
(selon la gravité de l’accident).
Dans un rayon de 20 km autour de la centrale nucléaire, les autorités organisent une prédistribution des comprimées d’iode dans les ménages et les collectivités (écoles, hôpitaux,
usines, crèches,…). Les collectivités situées dans ce rayon disposent donc elles aussi d’un
stock suffisant d’iode. Pour les gens vivant dans la première zone, c’est à dire dans un rayon
de 10 km autour de la centrale nucléaire, l’iode est distribué par un système de bons. Dans le
rayon de 20 km autour de la centrale nucléaire, des réserves de boîtes de comprimés sont
disponibles dans toutes les pharmacies.
La prise de cet iode stable provoque la saturation de la glande thyroïde et bloque le passage de
l’iode radioactif. Il est important que cet iode soit pris le plus vite possible après l’accident
radioactif pour maximiser les effets afin d’éviter la contamination.
La distribution auprès des collectivités est gérée de manière automatique. Au-delà de cette
zone de 20 km, l’iode n’est plus approvisionné qu’aux groupes sensibles (enfants, femmes
enceintes…). Dans les autres régions d’Anvers, les habitants peuvent se procurer les
comprimés d’iode en tant que mesure préventive auprès des pharmacies.
Le Comité fédéral de coordination, aidé par le Comité provincial de coordination, est
responsable de la protection de la chaîne alimentaire et de l’eau potable.
B.3.3. Message d’alerte
•
B.3.3.1 Les moyens de communication
Divers moyens de communication avertissent la population du déroulement d’une situation
d’urgence. Des annonces sont diffusées via la chaine de télévision et la station radio de la
VRT, la chaine de télévision régionale Anversoise ATV.
La page 110 du télétexte de cette même chaine est dédiée aux informations en cas de crise. Le
citoyen y est tenu informé de l’évolution de la crise et des directives de comportement à
adopter. Des voitures avec des haut-parleurs circuleront dans les rues à évacuer pour prévenir
la population. Il existe aussi différentes sirènes en fonction du type de message.
•
B.3.3.2. Contenu du message d’alerte
Les autorités doivent y identifier la menace, les zones affectée, la marche à suivre et de la
marche suivie par les autorités :
Les recommandations de la ville d’Anvers aux citoyens en cas de situations d’urgence sont les
suivantes :
i. « rentrer ou rester à l’intérieur,
ii. fermer les portes et les fenêtres,
iii. écouter les médias,
iv. éviter de téléphoner,
v. laisser les enfants à l’école »272
Seveso
En cas d’accident Seveso, lors de l’application du plan d’urgence et d’intervention, la
population est avertie via trois moyens :
- La police équipée de hauts parleurs ;
- La radio et/ou la télévision diffusent les consignes utiles et si nécessaire, le numéro de
téléphone d’accueil des familles ;
- Les sirènes électroniques se déclenchent automatiquement afin de permettre à la population
de se mettre en sécurité.
Les sirènes sont en cours d’installation dans les zones à risques, aux alentours des entreprises
Seveso. Une étude est réalisée afin de déterminer la place à laquelle elles doivent être
installées. Elle compte de la situation géographique des lieux et de l’étendue de la zone à
risque. Actuellement, le réseau se compose de 540 sirènes, toutes installées autour des sites
nucléaires et des entreprises Seveso seuil haut.
Les sirènes sont fixées sur un toit, une façade ou un pylône en pleine nature. Elles constituent
le moyen d’alerte de base mais d’autres canaux complémentaires sont possibles. C’est le cas
notamment de l’alerte par sms. En effet, le 2 avril de cette année, un test limité a été organisé
afin d’avertir par sms les sourds et les malentendants.273
Nucléaire
Il existe quatre niveaux d’alertes correspondant aux niveaux de notifications de situation
d’urgence nucléaire.
La cellule d’information communique aux médias la décision de procéder à l’alerte. Elle est
chargée de veiller à ce que la population soit tenue au courant de l’évolution de la situation
d’urgence.
La population sera avertie le plus tôt possible par les sirènes de la Sécurité civile, les
communiqués à la radio et à la télévision, et par des véhicules à haut-parleur circulant dans la
zone d’intervention.
•
B.3.3.3 Forme du message d’alerte
Les services de secours sur place transmettent à la population des informations concernant le
point de chute, les moyens de transports, l’implantation des services médicaux… La
communication s’effectue verbalement par des expressions courtes. Il faut prendre en compte
le choc possible des personnes évacuées face à l’incident.
272
Source site Ministère de la santé publique, de la sécurité de la chaine alimentaire et de l’environnement :
https://portal.health.fgov.be/portal/page?_pageid=56,841649&_dad=portal&_schema=PORTAL.
273
www.crisis.ibz.be, page consultée le 31/03/09
o B.4. Evacuation
Nucléaire
L’accès à la centrale se fait uniquement par la route. Même s’il n’y a pas d’infrastructures
prévues, nous avons274 constaté lors de notre visite à Doel que l’évacuation par les airs au
moyen d’hélicoptères et par les eaux via l’Escaut semble envisageable si les services de
secours disposent de tels moyens de transport.
B.4.1. Gestion du trafic
Selon la décision prise par les autorités lors d’un accident, la population va devoir circuler soit
pour rentrer chez elle, soit pour évacuer les lieux.
Les services de police devront intervenir pour régler la circulation.
- en cas de mise à l’abri, ils devront empêcher que des personnes extérieures aux services de
secours entrent dans le périmètre d’isolation.
- en cas d’évacuation, la zone à évacuer sera bouclée et surveillée par les services de police.
Ils définiront les trajets afin que la population puisse quitter les lieux, tout en laissant la
possibilité aux services de secours d’entrer dans la zone. Il faudra également tenir compte des
personnes se trouvant sur leur lieu de travail lors de la catastrophe et désirant retourner chez
eux pour aller chercher des membres de leur famille avant d’évacuer. L’itinéraire de telles
personnes, ainsi que des services de secours se fait souvent en contre-sens des chemins de
sortie. Il faut donc leur donner la possibilité d’entrer dans la ville alors que la majorité de la
population fuit celle-ci. Les services de police devront donc mettre au point une signalisation
adéquate.
274
Groupe chapitre 1
APRES
o C.1. Accueil
C.1.1. Recensement
Le recensement est effectué par les services de secours via une procédure d’enregistrement
des personnes évacuées, une fois celles-ci à l’abri.
C.1.2. Suivi psycho-médical et suivi psycho-social
Le PMI (Plan d’Intervention Médicale) est activé lorsque un des seuils suivant est atteint :
i. « 5 blessés graves et plusieurs blessés légers,
ii. 10 blessés de gravité inconnue,
iii. plus de 10 personnes en danger potentiel »275.
« 5 ambulances et 3 SMURs (le Service Médical d’Urgence et de Réanimation)»276 sont
généralement envoyés sur la zone de la situation d’urgence.
Pour l’aide aux victimes, un plan d’assistance psycho-social est également élaboré. Il est placé
sous « l’autorité administrative du Psycho-social Manager, l’inspecteur de l’hygiène et les
divers intervenants psycho-sociaux»277. Le Service d’intervention Sociale Urgente de la
Croix-Rouge (SISU) peut aussi intervenir.
En cas de catastrophe sur la zone d’Anvers, le centre d’accueil et d’hébergement le plus
souvent sollicité est le Sportpaleis. Les transports en communs de la société De Lijn sont les
transports le plus souvent réquisitionnés par la ville.
Nucléaire
Les impliqués présentes dans les centres d’accueil sont soumis à un examen de contamination
en cas d’évacuation post-impact. Si nécessaire ils seront décontaminés avant de quitter les
centres. Les personnes ne se présentant pas dans les centres d’accueil recevront les
instructions d’auto décontamination aux postes de contrôle, lors de l’évacuation.
275
Source site Ministère de la santé publique, de la sécurité de la chaine alimentaire et de l’environnement :
https://portal.health.fgov.be/portal/page?_pageid=56,841649&_dad=portal&_schema=PORT
AL.
276
A.R. du 17 octobre 2003
277
Source site Ministère de la santé publique, de la sécurité de la chaine alimentaire et de l’environnement :
https://portal.health.fgov.be/portal/page?_pageid=56,841649&_dad=portal&_schema=PORT
AL.
Dans ces centres, les gens pourront également disposer d’une assistance psychologique et
morale. Les centres d’accueil exercent également une fonction de regroupement de familles
dont les membres ont été dispersés lors de l’évacuation.
o C.2. Information
Un numéro de téléphone gratuit mis en place par la ville d’Anvers permet à la population de
poser des questions ou de demander des informations.
o C.3. Hébergement
Cette partie a déjà été explicitée dans la section Avant. Inventaire des moyens
d'hébergements.
o C.4. Management
Organisation des équipes de soutien et management des bénévoles
Mise en place et gestion d'un service de réception des dons
Ce service est mis en place par la Croix-Rouge ou par des bénévoles. Il permet aux secours
d’augmenter la capacité d’aide aux victimes. Ces organismes vont ouvrir un compte dont le
numéro sera diffusé par la radio et les chaines de télévision.
Evaluation périodique de la situation
Mise à disposition d'un réseau de retrouvailles
Le réseau de retrouvailles s’effectue dans les centres d’hébergement. Toutefois, les personnes
seules peuvent disposer d’une navette qui les ramène à leur domicile.
o C.5. Autres tâches des autorités
Evaluation périodique de la situation et surveillance de la zone rouge
Les autorités en charge vont évaluer l’évolution de la situation et surveiller la zone rouge. En
fonction de leurs observations, ils vont prendre des mesures encore plus contraignantes si
l’accident s’aggrave. Dans le cas contraire, ils pourront adoucir les mesures prises et autoriser
le retour de la population évacuée.
o C.6. Retour
La déclaration de la zone rouge en zone habitable se fera lorsque
-la menace ou la présence du cataclysme sera dépassée,
-tout risque de ré-existence a été levé,
-les infrastructures sont sûres,
-les immeubles sont sûrs (accord d'ingénieurs),
-les services de survie sont restaurés,
-les logements sont disponibles,
-l’hygiène est rétablie,
-la sécurité est rétablie.
Ces normes sont évaluées par les pompiers, les services médicaux et les autorités de la ville
d’Anvers afin de savoir si la zone est entièrement sécurisée ou non.
C.6.1. Message de retour
La transmission de l'information au citoyen se fait via les médias et/ou les télécoms. Le
contenu doit être émis par une source d'autorité. Il convient de privilégier l'information à
l'évacué avant la presse
L’information au sujet de l’évolution de la situation doit être transmise au citoyen : par
exemple le rétablissement de la sécurité, la circulation sur les routes pour accéder à la zone
sécurisée…
Les officiels doivent s'assurer que les victimes s'attendent à des dégâts
Les dégâts matériels possibles sont communiqués aux victimes par la porte-parole ou le
bourgmestre de la ville d’Anvers. Il est possible de faire intervenir le fond des calamités en
cas d’incidents importants. Cette intervention doit être communiquée à la population afin de
l’informer sur ses droits.
C.6.2. Transport de retour
Lorsque l’accident est résolu, les personnes concernées peuvent autoriser le retour des
personnes évacuées. Elles organiseront alors le retour des personnes et communautés
vulnérables qui ont déjà nécessité une aide lors de l’évacuation.
o C.7. REX
Des conclusions peuvent être tirées de l’analyse du processus d’évacuation. Les points forts et
faibles, les bons ou mauvais déroulements de cette procédure peuvent mener, par cette
analyse, à des améliorations et des ajustements des plans d’urgence et des mesures de
planification. La mise en commun des réactions des différentes parties concernées par
l’évacuation et l’évaluation de ces réactions seront utile au perfectionnement de la
planification d’urgence.
o C.8. Phase de rétablissement
Assurances
De nombreuses personnes sont assurées en cas de sinistre, mais les autorités doivent être
disposées à leur promulguer des informations à ce sujet. Les impliqués ayant des difficultés
financières peuvent s’adresser au service psycho-social et à la ville. Le fond des calamités et
la ville d’Anvers interviendront si nécessaire. Les victimes devront constituer un dossier avec
factures, preuves, photos…des dégâts et savoir que la longueur des délais d’attente dépendra
de l’importance de la catastrophe.
Conseils aux victimes
Une cellule psycho-sociale est mise en place afin d’aider et de conseiller les victimes
conformément au PIPS.
Elles peuvent aussi poser leurs questions à la ville d’Anvers.
BIBLIOGRAPHIE
o Articles
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Federale Overheid
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o Interviews
- Christian.Addiers, officier-chef des services d'incendie d'Anvers,
- Bart.Bruelemans responsable des catastrophes à la villed’Anvers,
- Erik.Cauberghs Arrondissementscommissariaat Turnhout
- Catherine Delcourt et Anne Dassy, Planu, Liège
- Christel.Haex , Arrondissementscommissariaat Turnhout
- Roland le Grelle, guide touristique à Anvers,
- Luc Maes pompier,
- Kenny Poppe, agriculteur de Doel
- Johan Schoups , directeur logistique des pompiers à Bruxelles,
- Gerd.Vancauwenberghe
- Fred.Vanimmerseel responsable du planning en cas de catastrophes,
- Mr. Michael Verscheure, Informatie m.b.t. de nucleaire noodplanning, Centrale de Doel,
(Externe Communicatie, Electrabel Kerncentrale Doel).
o Législation
- Loi du 17 octobre 2003 publiée le 20 novembre 2003 et entrée en vigueur le 30 novembre
2003.
- Arrêté Royal du 15 mars 2006 relatif aux plans d’urgence et d’intervention.
o Ouvrages
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Éditions Octarès, Toulouse. 3, 4, 34
Rapport exercice TUNEX
1
Analyse de l’exercice Tunex1
Prof. Dr. Jean – Marie Jacques
Mélanie Latiers, Doctorante
Ludovic Blay , Doctorant
Virginie Verdin, Doctorante
Wim Van Wassenove, Chercheur
1 Rapport
d’observation de l’exercice organisé le 5 mai. Cinq observateurs ont assisté au déroulement
de
l’exercice sur différents sites : le Centre de Crise Provincial de Liège, le Poste de Commandement
Opérationnel
à Vaux, le PMA à Bouny et le Centre de Crise Communal de Fléron. Le but de ce rapport est de
contribuer à
l’amélioration continue de la gestion de crise. Le rapport comporte des analyses basées sur des
modèles
théoriques construits à partir de nos observations in situ et des enregistrements audiovisuels pris au
cours de
l’exercice. Les analyses ne sont par conséquent pas exhaustives, elles ne reflètent que notre analyse
dans les
cadres choisis ou conçus à cet égard. Nous remercions les participants pour leur confiance.
ReCCCoM – CRECIS/LSM – Campus de Namur
Rapport exercice TUNEX
2
Introduction
Les situations d’urgence et de crise sont des processus rares caractérisés par des cinétiques
variées.
Ce sont des situations où sont mis en jeu de nombreux processus cognitifs, sociaux ou culturels
et dont les analyses se limitent souvent à une analyse des causes et un inventaire des dommages.
Les connaissances explicites ou implicites acquises au cours des épisodes de crises antérieures
sont souvent oubliées lorsque la crise est résolue, alors qu’elles pourraient servir d’exemple (à
suivre ou à éviter, suivant leurs effets sur le déroulement) à d’autres individus et d’autres
organisations, notamment pour leur faire percevoir les équilibres et trade off à trouver entre
planification (plans d’urgence, etc.), innovation (adaptation de l’organisation au contexte réel de
la crise) et improvisation (source de résilience dans le cas de chocs importants). L’enjeu d’un
exercice est de préparer les individus et organisations à affronter les situations non prévues, en
permettant l’acquisition et le partage des connaissances. Pour ce faire, il est
intéressant
d’identifier les modes d’organisation qui ont été appliqués (en se référant par exemple à des plans
d’urgence) et ceux qui sont apparus spontanément, de les analyser pour en trouver les origines, et
de les évaluer en termes d’effet sur la situation. Notre analyse se base sur ces principes et se veut
donc génératrice de connaissances pour les acteurs, afin qu’ils puissent capitaliser sur
l’effort
fourni pendant l’exercice. Il ne s’agit aucunement de pointer des individus ou des responsabilités,
mais de réfléchir au fonctionnement global et collectif, même si des événements individuels
peuvent parfois apparaître. Le but est de relever aussi bien les forces que les faiblesses du
système,
toujours dans un but d’apprentissage et de création de connaissances.
Nous attirons l’attention sur le fait que satisfaction n’est pas toujours synonyme d’efficacité.
Certains exercices peuvent laisser un sentiment de satisfaction aux acteurs, sans pour autant que
les actions entreprises n’aient été efficaces. Ce qu’il s’agit pour nous d’évaluer, ce sont à la fois les
« interactions » (absence de conflit, d’ambiguïté, etc., qui permettent aux acteurs d’éprouver une
satisfaction au terme de l’exercice) mais aussi et surtout l’efficacité du fonctionnement en groupe.
Comme dans tout exercice, la communication et la coordination sont les enjeux majeurs. Mais qui
a-t-il derrière ces deux termes un peu vagues? Notre cadre d’analyse permet de spécifier ces deux
Rapport exercice TUNEX
3
concepts, en utilisant différentes dimensions de la coordination, à savoir pour nous les structures,
les interactions, et la construction de sens.
Nous voudrions souligner qu’il n’existe, selon nous, pas de traité de bonnes pratiques
dans le
domaine de la gestion des crises. Nous appliquons notre cadre de réflexion différemment en
fonction de chaque exercice, car chacun d’eux présente des caractéristiques différentes en terme
de structure, d’interactions et de construction de sens. L’analyse proposée est réalisée pour
susciter la réflexion et l’apprentissage, qui sont les armes les plus puissantes pour la conduite de
situations complexes.
D’autre part, nous voudrions souligner et appuyer le travail effectué en amont, en préparation à la
gestion de crise. La rédaction des différents plans, procédures, ont été (pour l’exercice) et seraient
(en cas de crise avérée) une aide précieuse pour les acteurs en présence.
1. La méthodologie
Les situations d’urgence mettent en « scène » plusieurs organisations et technologies, mais
également plusieurs sites 2 . Or, étudier un groupe de personnes mobiles qui sont
géographiquement distribuées, est d’un point de vue méthodologique et technologique un défi
(Landgren, 2007 : 86). Pour faire face à ce défi, notre méthode a pour objectif de collecter des
données sous forme d’enregistrements vidéo, réalisés sur différents sites, par différents
chercheurs. Basée sur une pluralité de points de vue d’observateurs initiés (Wybo, Jacques &
Poumadère, 2006), la méthode permet en particulier d’identifier les comportements émergents
lors des exercices. En effet, l’avantage de cette méthode est qu’« en plaçant des observateurs
dans les lieux clés avec des missions précises pendant les exercices, on peut observer que les
individus jouant leur rôle vont au-delà des procédures décrivant leurs tâches : ils développent des
activités de communication et de coordination avec d’autres individus et ils adaptent leur activité
au contexte réel dans lequel ils sont » (Wybo, Jacques & Poumadère, 2006, traduit par nous).
Cinq chercheurs ont été mobilisés pour l’exercice TUNEX, et répartis sur les différentes sites
:
deux chercheurs au PMA de la sortie « Bouny », un au PC Ops, un au CCP et un au CC-Com.
Trois types d’observateurs peuvent être distingués dans cette méthode (cf. ibid.) : ceux qui
observent l’activité de personnes clés (les informations qu’ils reçoivent et qu’ils diffusent, les
2 Les
acteurs opérationnels se trouvent pour la plupart sur le terrain alors que les acteurs qui prennent les décisions
stratégiques sont regroupés dans un « centre de crise ».
Rapport exercice TUNEX
4
individus avec qui ils collaborent, les décisions qu’ils prennent), ceux qui observent une tâche
spécifique (comment elle est accomplie, les difficultés rencontrées, qui participe, quelles
ressources sont utilisées) et ceux qui observent un lieu spécifique (qui est présent, ce qui est
fait,
comment ce lieu est perçu pas les individus, etc.). Lors de l’exercice TUNEX, deux observateurs
se sont focalisés sur des personnes (le responsable PLANU à la commune de Fléron, et le
Gouverneur au CCP) ; les autres observateurs se sont davantage focalisés sur un lieu (le PC Ops
d’une part, et le PMA d’autre part).
Une combinaison de données sur une même situation, recueillies par plusieurs observateurs, à
différents endroits, permet de détecter les dimensions organisationnelles de certaines difficultés.
Par exemple, lors de l’exercice, TROUVER UN EXEMPLE.
Notre approche est originale, dans le sens où elle permet d’avoir accès aux dynamiques des
différents sites, mais également entre les sites. Les enregistrements permettent alors d’analyser
entre autres la façon dont les individus font sens de l’information qui leur est transmise, la façon
dont l’information est mise en forme, transmise aux autres sites, et transformée après sa
transmission.
L’analyse des données qui est faite à partir des enregistrements est focalisée sur les aspects
collectifs et organisationnels de la gestion d’urgence, thème de la thèse de doctorat de Mélanie
Latiers.
2. Méthode d’analyse des données et grille de lecture
2.1. Aparté sur la lisibilité :
Une question qui se pose dans l’analyse des données audiovisuelles est celle de la lisibilité. En
effet, lorsque l’observateur filme un acteur, un lieu ou une activité, le matériau récolté n’est pas
toujours exploitable ou facile à interpréter. Le bruit ambiant, la difficulté de suivre un acteur dans
ses déplacements, d’interpréter certains gestes ou activités sont des freins à l’analyse des données.
L’observation n’offre en outre pas toujours la possibilité directe d’interpréter les activités
collectives (Heath, 1997). Les notes de terrain et entretiens avec les acteurs permettent en partie
d’améliorer la lisibilité.
Rapport exercice TUNEX
5
La lisibilité concerne différentes dimensions :
La tâche : Il n’est par toujours possible d’inférer la tâche menée par un acteur à partir des
observations. L’angle de vue de la caméra, mais aussi des connaissances propres à
l’observateur et l’observé influencent la lisibilité de la tâche.
Le temps : les caméras vidéo permettent d’afficher la date et l’heure précises
d’enregistrement, ce qui est un atout au niveau de la lisibilité. L’analyste doit cependant
rester attentif aux coupures dans le matériau.
Le lieu : l’angle de vue d’une caméra occulte une partie du contexte dans lequel
l’observateur est plongé. D’autres facteurs peuvent également diminuer la lisibilité au
point du vue du lieu : l’obscurité, l’étendue du lieu, l’inaccessibilité de certaines zones, la
concentration d’individus dans un même espace. Par exemple, au PMA, les observateurs
ont été tenus à l’écart des acteurs, ce qui ne nous a pas permis d’analyser les interactions
de manière approfondie en ce lieu.
Le collectif : cette dimension concerne l’identification des acteurs, de leurs rôles prescrits,
de la répartition des tâches dans l’organisation.
Plusieurs moyens existent pour conférer davantage de lisibilité des données :
Une connaissance préalable de l’organisation. La participation aux réunions de
préparation aux exercices ainsi que la connaissance des plans d’urgence et de
l’organisation mise en place en cas de situation d’urgence permettent d’améliorer
cette connaissance.
Une prise de notes exhaustives (contenant une description des lieux, des
personnes présentes, de certains verbatims lorsqu’il y a une forte concentration
d’acteurs).
Des entretiens menés avec les acteurs (qui peuvent être courts mais qui
permettent de comprendre davantage le contexte et les actions)
La participation aux débriefings des exercices
La localisation des caméras
Des moyens techniques perfectionnés tels que micros cravattes, caméras
professionnelles, etc.
Rapport exercice TUNEX
6
2.2. Observer et analyser la dynamique collective
Notre analyse se base sur un concept clé : celui de travail d’articulation. Ce concept représente les
différents processus qui permettent à la coordination d’avoir lieu. Pour illustrer la distinction
entre la coordination et le travail d’articulation, nous pouvons prendre un exemple issu de la
gestion des situations d’urgence et qui concerne le processus de comptabilisation (ou la
traçabilité)
des victimes. Ce processus est constitué de plusieurs activités impliquant une coordination : le tri
des victimes, le remplissage des fiches, l’enregistrement des victimes au secrétariat du PMA,
l’envoi des informations sur les victimes à l’inspecteur d’hygiène, etc. Le travail d’articulation est
ce qui permet au processus d’avoir lieu. Il peut s’agir d’outils, comme par exemple un tableau
préétabli avec la liste des victimes, ou de caractéristiques de la division du travail, comme la
distribution des rôles en matière de comptabilisation (aux différent étapes du PMA p.ex.), ou de
l’existence de structures spécifiques (comme le CTI). Nous distinguerons dans nos analyses les
différentes modalités du travail d’articulation que nous pouvons retrouver dans les situations
d’urgence.
Travail d’articulation
Quels sont les mécanismes qui font que cette
transmission d’information puisse avoir lieu ?
Coordination
Exemple : un acteur transmet
une information
Rapport exercice TUNEX
7
2.3. La coordination concerne la conscience de la situation (« awareness ») et
la
négociation sur la mise en oeuvre des tâches
Pour Quarantelli (1997), la coordination est plus que du contrôle. En effet, elle requiert plutôt
une conscience de la situation (« awareness ») riche et dynamique, ainsi qu’une négociation sur la
mise en oeuvre des tâches liées aux objectifs. Ces deux aspects (awareness et négociation sur la
mise en oeuvre des tâches) engagent les acteurs dans diverses recherches d’information :
- Des informations relatives à la situation en cours : que se passe-t-il exactement ?
quelle est l’ampleur du sinistre ? quels sont les dangers ou les implications pour la
population ? Ces informations, au niveau de la coordination, vont permettre aux acteurs
d’engager les moyens adéquats et suffisants, d’anticiper les scénarios potentiels, de
communiquer vers l’extérieur.
- Des informations relatives au réseau d’acteurs : comment se répartissent les tâches ?
qui fait quoi ? où se trouvent les ambulances ? où se trouve le PMA ? etc. Les plans
établis au préalable permettent en partie de répondre à ces questions mais doivent être
complétés par des informations spécifiques à la situation en cours. Ces informations
permettent au fur et à mesure de se construire une représentation de l’organisation/la
structure mise en place. Cette représentation est nécessaire pour la coordination, pour
permettre aux acteurs d’utiliser les canaux de communication adéquats, à connaître les
personnes relais qui permettent de fournir l’information nécessaire ou à qui il faut
communiquer des informations. L’information sur le réseau d’acteurs est une spécificité
des situations d’urgence, puisque dans les organisations plus « classiques », le réseau
d’acteurs est davantage préétabli et chacun sait ou a le temps de savoir avec qui il va
collaborer.
2.4. Les dimensions de l’analyse : Structures – Interactions – Sensemaking
L’objectif de l’analyse qui est faite à partir des données issues des exercices est de distinguer les
différents mécanismes qui permettent aux acteurs de se coordonner en situation d’urgence. Pour
ce faire, nous utilisons différentes « dimensions » d’une organisation, en nous inspirant de la grille
de lecture développée par Jacques, Lobet & Rousseau (2004) dans le cadre de la gestion
hospitalière.
Rapport exercice TUNEX
8
Nous identifions trois dimensions d’une situation organisationnelle/de travail. Ces trois
dimensions sont les structures, les interactions et la construction de sens (sensemaking, cf. Weick,
1995). En effet, les individus agissent au sein de structures (de différents types) qui contraignent
leurs interactions et les dynamiques de construction de sens. Par leurs interactions, les individus
contribuent par ailleurs à modifier les structures, de façon objective mais également en terme de
sens. Les trois dimensions sont interreliées de manière dynamique et étroite, l’une modifiant
l’autre de façon continue. En utilisant ces trois dimensions, que nous détaillons par la suite, nous
pouvons distinguer différentes modalités qui permettent aux acteurs de (ou de ne pas) se
coordonner. Précisons à présent ce que nous entendons par Structures, Interactions et
Sensemaking.
Les structures3
Définition
La structure est ici considérée comme un élément d’un système socio technique qui donne de la
cohérence, de la forme, de la rigidité au système (synonyme de « squelette »)4.
Dans les organisations, il existe une structure spécifique (avec une division du travail, des rôles et
des tâches attribuées aux individus). D’autres structures (dans le sens d’une construction
organisée) existent dans l’organisation.
Les différents types de structure
La configuration organisationnelle :
La manière dont le travail est divisé et ensuite intégré fournit à l’organisation une configuration
particulière (voir les travaux de Lawrence & Lorsch, 1967 ; Galbraith, 1973 ; Mintzberg, 1982).
Les organisations mises en place lors de situations d’urgence sont basées sur des structures
hiérarchisées, sur base d’un modèle militaire.
3 Les structures ne sont pas considérées comme un donné mais comme un construit. La structure est
à la fois
produit et processus, c’est-à-dire qu’elle contraint les actions des individus qui en font partie, mais que
ces
mêmes individus contribuent également à l’évolution et la construction des structures.
4 http://www.linternaute.com/dictionnaire/fr/definition/structure-1/
Rapport exercice TUNEX
9
La structure spatiale
La structure spatiale influence la dynamique des acteurs et leur coordination. Plusieurs éléments
peuvent jouer un rôle : la disposition des salles, la façon dont les acteurs se disposent dans une
pièce, le fait qu’ils agissent à distance ou en coprésence, le fait qu’ils connaissent les lieux dans
lesquels ils agissent ou non. L’appropriation de l’espace par les acteurs, l’influence des contraintes
spatiales sur les interactions, et le lieu de travail sont des éléments peu pris en compte lors de
l’analyse des situations d’urgence.
Les situations d’urgence font intervenir plusieurs types d’espace de travail, qui sont plus ou moins
aménageables par les acteurs. Les acteurs de terrain ou proches du terrain n’ont pas les mêmes
contraintes spatiales que les acteurs stratégiques, situés dans des centres de crise « prédisposés »,
prééquipés.
Les artefacts
Dans cette dimension de la structure, nous incluons également les artefacts5 et les technologies.
Les artefacts, et principalement les artefacts technologiques, reconfigurent les contraintes
spatiales et temporelles. Elles permettent de structurer l’activité, de produire de l’ordre, mais
nécessitent une appropriation préalable de la part des acteurs, ce qui peut être problématique dans
cas de situation d’urgence.
Un outil peut avoir différentes fonctions : une fonction mémoire, une fonction diffusion (pour
gérer la distribution d’informations dans l’organisation), une fonction application pour soutenir
les interactions et la coordination entre acteurs (agendas partagés, « to do list »).
L’observation des exercices permet d’analyser l’utilisation des artefacts et technologies dans le
cadre de la coordination.
5 Objet
fait de la main de l’homme
Rapport exercice TUNEX
10
La structure temporelle
Les individus construisent des représentations de structures temporelles (périodes spécifiques,
moments dédiés à certaines activités) afin de pouvoir « gérer » le temps (Carreras, 2001). Ces
structures temporelles sont utilisées pour anticiper et synchroniser les actions par rapport à la
dynamique de l’environnement (Carreras, 2001).
En créant ces structures, les individus en deviennent également dépendants (ibid). L’analyse des
exercices permet d’observer comment les structures temporelles émergent et quel impact celles-ci
peuvent avoir sur la coordination.
La structure cognitive
Piaget (1936) a montré que l’individu possédait une structure cognitive construite et modifiable. Il
utilise les expressions d’assimilation et d’accommodation pour analyser la dynamique des
structures cognitives. L’assimilation concerne l’interprétation de situations nouvelles à l’aide de
structures cognitives/de schémas de pensée déjà présents. Par contre, si aucune structure
cognitive existante ne permet de faire face à un événement, un nouvel équilibre doit être trouvé,
par accommodation. L’individu s’adapte, élargit ou enrichit ses schémas existants. L’assimilation
et l’accommodation sont deux processus d’adaptation qui peuvent également être observés dans
les exercices et les processus qui les entourent (débriefings, préparation).
La planification/Les règles/procédures/protocoles/dispositions législatives
Le plan fait partie d’une approche rationnelle de la prise de décision, de la stratégie. L’hégémonie
de la planification dans le domaine des situations d’urgence fait référence à l’origine para militaire
de la discipline.
Le plan, dans le cadre de situations d’urgence, a un statut hybride. Il constitue à la fois une
description et une prescription vis-à-vis des pratiques. D’un côté, il intègre des descriptions
d’actions déjà pratiquées par le passé, des récits rationalisés de ce qui a été effectué face à une
situation donnée (Nathanaël & Marmaras, 2006). D’un autre côté, le plan est un ensemble de
prescriptions dirigeant et contraignant l’action, qui n’ont pas toujours fait l’objet d’une
compréhension et d’une répétition par les acteurs, qui n’ont pas systématiquement été
confrontées à la pratique (ibid). C’est ce qui rend le plan parfois inapplicable car inadapté aux
pratiques.
Rapport exercice TUNEX
11
Les plans sont insuffisants à l’action collective coordonnée, mais en constituent une ressource,
comme l’a très bien montré Suchman (1987). Les structures sont modifiées par les individus, et le
suivi du plan peut se concrétiser de différentes manières.
Les interactions
Les interactions sociales sont considérées comme des processus d'échanges (verbaux et/ou non
verbaux) entre individus. L'interaction implique une certaine forme de présence entre individus,
mais pas nécessairement en face à face, contrairement à ce qui a été affirmé par Goffman.
L'interaction se caractérise par un contact attentionnel partagé, et se distingue de la co-présence
sans coordination de l'attention (Conein, 1998). L'interaction peut concerner une attention
mutuelle (les individus se regardent l'un l'autre, sont dirigé l'un vers l'autre) ou conjointe
(l'individu suit le regard de l'autre, pour avoir accès à l'objet de son attention) (Conein, 1998).
Le processus d'interaction construit l'ordre social et produit des connaissances. Les individus en
interaction exercent à la fois une influence et un contrôle sur leurs actions réciproques (Sorsana,
2001).
Nous distinguons l'interaction de la relation, qui concerne le degré de connaissance entre les
acteurs, l'histoire de leurs interactions, etc. La relation est une accumulation d'interactions
(Sorsana, 2001). Les relations ont une influence sur la qualité et la forme de l'interaction
(Deschryver, 2008).
Chaque interaction est ancrée dans un contexte, des structures qui sont interprétées par les
acteurs, par le processus de sensemaking.
Comme le précise l’extrait suivant, les interactions ont une influence dont on ne perçoit pas
toujours suffisamment l’importance dans la coordination des acteurs :
« La conception d’un point de vue organisationnel de systèmes coopératifs se heurte
à une difficulté majeure : elle
doit faire appel à des procédures explicites (Allocations de rôles, de responsabilités,
de procédures de coordination,
etc.) alors que, simultanément, nous savons que le propre de toute activité
coopérative est de laisser, dans le cadre
des procédures explicites, une libre place à des activités implicites seules capables
de permettre au groupe de répondre
de façon originale et créative aux situations nouvelles. Les mécanismes implicites
joue un rôle fondamental : par
exemple, dans une étude faite sur la coopération dans une petite équipe devant
répondre à des situations urgentes,
nous avons montré que les principaux mécanismes de coopération étaient soit liés à
des processus de communication
pluri-adressées, soit liés à des modes de fonctionnement opposés aux règles
explicites, et ceci dans l’intérêt de la
communauté et de l’efficacité du groupe » (Pavard & Karsenty, 1997).
Rapport exercice TUNEX
12
Le sensemaking
Le sensemaking est un processus continu visant à créer de l’ordre dans des contextes ambigus et
complexes, qui sont présents de manière constante dans la vie de l’individu. Le sensemaking
concerne la construction d’une image/une conscience de la situation (situation awareness), qui
permet de mener et justifier les actions. L’homme recrée une réalité (enactment). Selon Weick,
certaines catastrophes peuvent être expliquées par un échec de la construction de sens.
Le sensemaking se base sur des valeurs, qui désignent certains comportements comme légitimes,
acceptables alors que d’autres sont davantage méprisés. Si l’action ne peut reprendre son cours, le
sensemaking se dirige vers une action alternative ou une réflexion plus approfondie (ibid).
Identifier le rôle des trois dimensions dans l’action collective
L’objectif de l’analyse des exercices d’urgence consiste à identifier le rôle des trois dimensions
dans l’action collective, et de montrer comment les individus parviennent à se coordonner6 grâce
aux éléments des structures, des interactions ou de la construction de sens. Nous ne détaillerons
pas les résultats actuels de nos analyses dans ce document. Nous proposons par contre de
détailler les apports que ceux-ci peuvent fournir dans la gestion des situations d’urgence, en citant
quelques exemples.
6 La
coordination représente « les mécanismes formels ou informels qui consistent à synchroniser des activités
collectives interdépendantes, dans le but d’atteindre des objectifs communs ».
Rapport exercice TUNEX
13
3. L’analyse de l’exercice TUNEX
3.1. L’identification des tensions dans la gestion des situations d’urgence : du
simultané et du séquentiel/différé
L’analyse de la coordination et du travail d’articulation est au centre de ce travail. Avant de
l’aborder, nous nous focaliserons sur différentes tensions inhérentes à la gestion des situations
d’urgence. Cette analyse plus abstraite et plus générale permet de cerner les contradictions,
dilemmes auxquels les acteurs doivent faire face pour préparer, planifier et gérer ces situations.
3.1.1. La tension entre les processus de contrôle et les processus d’écoute
(« mindfulness »).
Renaud Vidal7 identifie une tension entre les processus de contrôle et les processus d’écoute dans
les situations d’urgence:
- En effet, d’un côté, les acteurs en situation d’urgence doivent à la fois se centrer sur le
contrôle de la situation. Les processus de contrôle permettent d’organiser l’activité
collective de différentes manières : mécanismes de coordination, détermination d’objectifs
collectifs, structuration des tâches, développement de langage partagé, de cadres de
références interprétatifs (ibid).
- D’un autre côté, les acteurs doivent rester à l’écoute de la situation, à nouveau par
différents moyens : détection de signaux faibles ou de changements dans l’environnement
organisationnel, sensibilité aux opérations (cf. sensitivity to operations). Gérer cette
tension nécessite à la fois une capacité d’adaptation, mais aussi de cohérence des actions.
Comme le mentionne Vidal (cf. http://www.hro-fires.com/Sims_research_overview.doc), les
organisations doivent à la fois stabiliser les interactions et les représentations, et les mettre à jour
en fonction des changements de l’environnement. Il existe donc bien une tension entre les deux
processus évoqués, la capacité de gérer cette tension étant une garantie de fiabilité pour
l’organisation.
Par rapport à l’exercice TUNEX, nous pouvons évoquer l’incident qui a émergé et qui concernait
la liste des victimes. Même si cet incident est anecdotique et qu’il ne se répétera sans doute pas à
l’avenir, il nous permet d’illustrer cette tension récurrente dans les situations d’urgence. En effet,
7 Voir
http://www.hro-fires.com/Sims_research_overview.doc
Rapport exercice TUNEX
14
nos observations sur les différents sites de l’exercice ont montré que les processus de contrôle
ont dominé les interactions entre les différents acteurs impliqués. Les vidéos issues des différents
sites montrent que les différents acteurs se sont heurtés à un malentendu, notamment du à la
distance qui les sépare. Suite à leur désaccord (la D2 ne voulant pas transmettre la liste à la D3),
les acteurs se sont réfugiés derrière des processus de contrôle pour justifier leur position. En
effet,
la D2 invoque une procédure - à savoir l’approbation des listes par le CTI avant leur transmission
- ou le secret médical. La D3 se retranche elle derrière une décision de la justice et décide ensuite
d’utiliser la force pour se procurer les listes. Les processus d’écoute sont moins présents, et
auraient certainement permis d’éclaircir la situation avant qu’elle ne se termine en conflit. En
effet,
au-delà du respect des procédures, il est intéressant de rester à l’écoute de la situation de chaque
acteur. En l’occurrence ici, les acteurs de la commune ont invoqué une procédure propre au
PIPS,
sans connaître les procédures habituelles propres au fonctionnement des disciplines au niveau
provincial. La D3, de son côté, semble s’être fermée aux arguments de la D2, qui invoquait
l’accord par le CTI. Or cet accord ne valait pas pour la transmission des listes à l’autorité
judiciaire. Il y avait donc entre les acteurs un malentendu qui s’est rapidement transformé en
conflit ouvert, étant donné que les acteurs étaient persuadés de respecter les procédures chacun
de leur côté. Les processus d’écoute, qui nécessitent de s’adapter aux changements de
l’organisation ou de rester sensibles aux opérations, n’ont pas pris le relais des processus de
contrôle dans cet exemple.
3.1.2. La tension entre « bruit » et calme
L’observation des exercices d’une part, et l’entretien avec un Colonel sapeur-pompier français
d’autre part8, nous ont permis d’identifier cette deuxième tension. Les exercices montrent la
convergence d’un grand nombre d’acteurs dans un même lieu lors des situations d’urgence
(Centre de Crise, Poste de Commandement opérationnel, tente sur le chantier, PMA, etc.). Les
acteurs travaillent simultanément sur leurs activités propres, et partagent en même temps un
même espace de travail. Cette convergence vers un même lieu et la simultanéité des activités
parallèles peut entraîner une certaine « cacophonie ». Mais comme le mentionne le Colonel
interrogé : « On a besoin du bruit parce que dans le bruit on a des signaux faibles ».
A l’opposé, des moments de « calme » ou des points de la situation sont nécessaires pour
identifier les objectifs à fixer et faire le point sur les activités en cours. Ce déclenchement d’une
réflexion demande aux acteurs de stopper leurs activités pour se focaliser sur le partage
8 Le
Colonel Luc Jorda, Chef du Corps départemental des sapeurs-pompiers des Bouches du Rhône
Rapport exercice TUNEX
15
d’informations. Ces points de situations sont cependant coûteux en temps et gèlent quelque peu
les activités en cours.
Dans l’exercice TUNEX, cette tension se présente différemment au PC Ops et au CCP.
Du côté du PC Ops, les acteurs font des points réguliers de situation, mais des difficultés se
posent à plusieurs niveaux. D’une part au niveau de la convergence des acteurs en un même lieu.
En l’absence du container de la Protection Civile, une quarantaine d’acteurs gravitent autour de la
camionnette PC Ops, ce qui ne facilite pas le travail du coordinateur. D’autre part, des difficultés
se posent au niveau des moments de travail monodisciplinaire. En effet, les acteurs ne possèdent
pas tous de PC Mono et la frontière entre les points de situation et le travail autonome n’est pas
toujours respectée. De plus, certains acteurs sont régulièrement absents ou accaparés par d’autres
tâches pendant les points de situation (appels radios, téléphone), ce qui complique le travail
collectif. Comme le Dir PC Ops l’a lui-même mentionné, il serait intéressant de structurer
davantage le travail collectif et d’instaurer un PC monodisciplinaire pour chaque discipline, qui
soit situé à proximité du PC Ops.
Du côté du CCP, l’organisation adoptée était plus cadrée, le lieu y étant pour quelque chose. Le
comité de coordination contenait le moins d’acteurs possibles, pour éviter trop de bruit. La
plupart des disciplines sont secondées par des acteurs en lien et à l’écoute des autres sites, ce qui
permet aux responsables de se centrer sur la supervision de la situation et la gestion stratégique.
Ce fonctionnement, a montré son efficacité, grâce par ailleurs à d’autres facteurs sur lesquels nous
reviendrons par la suite.
3.1.3. La tension entre flux et stocks d’informations
L’analyse de plusieurs exercices a montré qu’une difficulté majeure des acteurs en situation
d’urgence provient du fait qu’ils doivent, pour agir, avoir à la fois une vision précise de leurs
tâches, et en même temps garder une vision globale du déroulement de la situation. Deux types
d’information sont alors nécessaires aux acteurs pour qu’ils puissent se coordonner : des
informations spécifiques à leurs tâches, rôles ou disciplines ; et des informations générales sur
l’évolution de la situation. Par exemple, un sapeur-pompier doit savoir comment les opérations
de secours évoluent, mais il doit également se renseigner, dans le cas d’un incident nucléaire par
exemple, sur les résultats des analyses menées par les experts du domaine. De la même manière,
le centre de crise doit posséder toutes les informations pour prendre les décisions qui le
concernent ainsi que des informations générales concernant les opérations sur le terrain.
Rapport exercice TUNEX
16
Suite à ce constat, nous avons distingué deux types d’information : les informations de type
“flux” et les informations de type “stock”. Les deux types d’information doivent être gérées
différemment.
L’analyse des processus de communication pendant les exercices montre par exemple que, pour
améliorer la coordination, l’information a besoin d’être centralisée ou au moins identifiée, classée
ou stockée. En effet, après sa diffusion, le flux d’information, s’il n’est pas enregistré quelque
part,
risque de se perdre dans le flux de toutes les autres. Les analyses de données montrent que la
coordination entre acteurs et à distance est facilitée par l’utilisation d’un outil pour stocker
l’information et d’être alors capable de garder une vision d’ensemble sur la situation en cours. En
effet, l’information sous forme de stock fournit des traces de la communication (Landgren, 2007),
disponibles pour d’autres acteurs, disciplines ou sites. Elle est donc importante pour la
coordination à distance.
Ce stockage peut être réalisé à l’aide d’un outil. Il peut par exemple se matérialiser par un tableau
reprenant les différentes informations dans un centre de crise, un logbook (comme lors de
l’exercice Tunex au centre provincial). Ce tableau permet aux flux d’information de ne pas se
perdre, et d’agréger l’ensemble des informations concernant un individu sur un même document.
Le « stockage » de l’information peut également être réalisé par une personne en charge de cette
tâche (cf. infra l’exemple des rôles de « navetteur » et « percepteur »). L’analyse des exercices
montre que le manque de tels mécanismes pour stocker l’information et la perte de « conscience
de la situation » qui en découle peuvent nuire à la coordination à distance ou en coprésence. Il est
donc intéressant de concevoir des outils d’organisation de l’information a priori, afin d’améliorer
la fiabilité des structures de gestion de crise.
D’un autre côté, les flux d’information (p.ex. communication par radio et téléphone) sont aussi
des moyens de coordination efficaces. Ils sont nécessaires pour gérer les exigences immédiates de
la situation. La communication verbale et informelle est essentielle dans les situations d’urgence,
mais elle risque de surcharger les acteurs.
Rapport exercice TUNEX
17
L’analyse de nos données nous a également permis de dresser les différents avantages et
inconvénients des deux types d’information, que nous résumons dans les deux tableaux suivants.
Considérons d’abord l’information sous forme de stocks, tels que les faxes, les
communiqués
de presse, la main courante, les logiciels intégrés, les sites internet, le contenu des réunions, des
points de situation, les conférences de presse.
Avantages Inconvénients
Permet de construire une conscience mutuelle
de la situation
L’information doit être correctement validée
car il existe une trace qui sera utilisée comme
base pour la prise de décision
Permet d’obtenir une vue globale de la
situation, une base pour la prise de décision
L’information sous forme de stock n’est pas
toujours consultée car elle est moins
dynamique. Cela peut poser problème si les
acteurs ne prennent pas conscience que la
situation évolue (exemple de la mise à jour
d’un site internet qui n’est pas suivi par les
acteurs)
Pour la communication externe et interne : les
stocks sont un moyen rapide de
communication vers les média et d’information
aux responsables politiques
L’accessibilité de cette information n’est pas
toujours garantie (site Internet, communiqués
de presse non distribués en interne, etc.)
Facilite la coordination intersite /
interorganisation
Peut provoquer une compréhension imparfaite
entre personnes d’organisations/disciplines
différentes : l’information sous forme de stock
utilise parfois un jargon spécialisé qui n’est pas
toujours accessible pour les acteurs et qui
nécessite d’être complété par des flux
d’informations pour préciser les propos.
Rapport exercice TUNEX
18
Attachons nous ensuite aux flux d’informations, tels que les communications radio,
téléphoniques ; les communications orales et non verbales.
Avantages Inconvénients
Rapidité de diffusion
Répétition de l’information nécessaire s’il
n’existe pas de trace
La diffusion de flux d’informations s’effectue
généralement pas sollicitation directe d’un
interlocuteur, qui prend acte de l’information
Le flux d’information peut se perdre s’il
n’existe pas de trace, il peut également être
altéré dans son sens et son contenu
Permet de gérer les interdépendances locales,
les besoins immédiats. Les informations sous
forme de flux permettent de préciser les
propos, d’expliquer, de reformuler
Risque de surabondance d’informations : il est
parfois nécessaire d’agréger les flux pour
permettre un suivi de la situation
Les situations dynamiques et à évolution
rapide et incertaine nécessitent de garder une
flexibilité dans l’organisation mise en place, ce
que permettent les flux d’information.
Le travail des acteurs est facilité si ces mécanismes d’accès aux flux ou stocks d’information sont
prévus, réglés à l’avance. Cela permet de se faire une représentation plus générale de la situation
afin de prendre les décisions et d’effectuer de manière plus aisée les tâches interdépendantes.
Au niveau de l’utilisation des flux et des stocks d’information, nous avons quelques observations
à formuler sur l’exercice TUNEX
- Du côté de la comptabilisation et de la traçabilité des victimes, l’organisation est à
préciser. En effet, les flux d’information qui concernent les victimes sont nombreux. Les
bilans, notamment au PC Ops, changent toutes les dix minutes, ce qui perturbe les
acteurs. D’autres exercices que nous avons pu observer ont également montré la difficulté
de comptabiliser de manière fiable et rapide les victimes. Des outils technologiques
existent9, mais en leur absence, des systèmes de stockage de l’information doivent être
mis en place. Nous pensons que la discipline 2 doit à ce titre réfléchir sur la façon de
9 Nous
avons par exemple participé à un exercice où une technologie spécifique – appelée NetCrise était
utilisée pour la comptabilisation des victimes. Le système consiste à utiliser des fiches médicales
spéciales, qui
sont remplies à l’aide d’un stylo numérique au PMA, et qui permettent de transmettre les informations
sur les
victimes (nombre d’U1, U2, U3, DCD) et leurs pathologies à distance, via un logiciel intégré.
Rapport exercice TUNEX
19
transmettre une information fiable et synthétique du PMA vers le PC Ops (via un
formulaire, un acteur qui est chargé de communiquer les bilans, etc.).
- Au CCP, l’organisation des flux et des stocks nous a semblé très intéressante. Les acteurs
n’ont été pas été submergés par les flux d’information, recevaient des points réguliers
résumant la situation sur le terrain. Les schémas de communication sont clairs, de
manière à avoir une information unique, émanant du Dir PC Ops, plutôt que des
informations éparses venant de toutes les disciplines, comme on peut parfois le voir dans
certains exercices.
- Au Centre de crise communal, la dynamique était également positive, toutes les personnes
se trouvant autour d’une même table et donc à l’écoute les uns des autres. La tenue d’un
logbook permettait le stockage de l’information.
3.1.4. Conclusion
En conclusion, nous pouvons dire que les situations d’urgence présentent des tensions entre les
aspects simultanés et séquentiels, aussi bien dans le temps que dans l’espace.
Cette distinction entre simultanéité et séquentialité, entre continuité et discontinuité, à la fois dans
le temps et dans l’espace, pose plusieurs questions en terme d’articulation et donc de
coordination des activités :
Comment reconstituer au mieux la simultanéité dans des lieux séparés, notamment à
l’aide de la technologie ou du langage ? Comment articuler le simultané et le différé, le
synchrone / asynchrone
Comment créer de la continuité sur les choses qui sont discontinues ?
Nous pouvons maintenant nous intéresser de plus près à la coordination, en identifiant les
différentes modalités du travail d’articulation. C’est l’objet de la section suivante.
Rapport exercice TUNEX
20
4. Les modalités du travail d’articulation selon les trois
dimensions:
Cette partie détaille les différentes modalités du travail d’articulation que nous avons identifiées,
et donne pour chacune d’elle des exemples issus de l’exercice TUNEX.
4.1. Le travail d’articulation par les structures
Au sein de la dimension « Structures », cinq sous-classes ont été identifiées, en accord avec les
différents types de structures déjà évoquées : la configuration organisationnelle, la planification
des tâches, la structure spatiale, les artefacts et les structures cognitives.
4.1.1. Les modalités d’articulation par la configuration organisationnelle
4.1.1.1. La définition et la répartition des rôles dans l’organisation
En analysant différents exercices, nous avons pu identifié certains rôles clés, qui facilitent la
coordination et la gestion des situations d’urgence (Wybo & Latiers, 2006). Ces rôles sont une
base de réflexion pour les acteurs, afin qu’ils puissent réfléchir à une répartition des missions au
sein d’un centre de crise, d’un poste de commandement, ou sur le terrain. Tous ces rôles ne
doivent pas nécessairement être mis en place, mais certains peuvent être ajoutés si des lacunes ont
été observées dans certains domaines.
Ils sont au nombre de huit :
o Les coordinateurs, qui sont chargés de diriger les réunions dans les différentes cellules de
crise ou postes de commandement. Ces acteurs sont un « point fixe » auprès duquel les
différentes disciplines ou organisations peuvent se retrouver et construire leur connaissance
commune de la situation. Dans l’exercice TUNEX, le Dir PC Ops a joué ce rôle de
coordinateur, en rappelant régulièrement les disciplines autour de la table. Nous avons déjà
évoqué le fait que ce rôle était rendu difficile par la configuration des lieux, qui impliquait
notamment que les disciplines n’avaient pas de place prévue entre les points de situation.
Au CCP, le coordinateur (à savoir le Gouverneur) était particulièrement expérimenté et
structuré dans son approche. Sa connaissance et son organisation ont fortement contribué à
la coordination au sein du comité provincial.
Rapport exercice TUNEX
21
o Les « percepteurs », sont des acteurs chargés de rassembler des informations éparses (via
radio ou en se rendant auprès des différents intervenants sur le terrain par exemple).
Ces acteurs permettent à d’autres de se focaliser sur leurs missions premières, tout en ayant
une vision plus complète de la situation.
Les «percepteurs» ont également un rôle crucial pour la coordination à distance. En diffusant
les informations à leur disposition d’un site à l’autre, ils permettent d’améliorer vitesse et
qualité de l’échange d’information.
Lors de l’exercice TUNEX, plusieurs acteurs peuvent être considérés comme des
percepteurs. Au CCP, nous n’avons pas pu observer d’autres acteurs que ceux qui se
trouvaient dans la salle de crise. Au PC Ops, l’assistant du Dir PC Ops remplit cette fonction
de percepteur. Nous n’avons pas pu observer de près les activités au PMA, ce qui ne nous
permet pas de déterminer si ce rôle était prévu au sein de la chaîne médicale.
Barhosa et al. (2007), dans un article consacré à la gestion de l’information dans les cellules de
crise, proposent ce type de rôle qu’ils nomment « information manager ». Cet acteur, qui ne fait
pas partie d’une discipline de la gestion de la situation d’urgence, a pour objectif de collecter de
l’information sur différents outils technologiques qu’il maîtrise au préalable, et de la diffuser de
façon synthétique aux acteurs qui en ont besoin. Cette méthode permet de ne pas introduire de
nouvelles technologies dans l’organisation, car celles-ci nécessitent parfois une formation
préalable.
o Les « navetteurs », qui ont pour rôle de se déplacer entre différentes organisations et
différents sites. Leur fonction a pour but de faire le lien entre deux situations différentes, entre
deux lieux différents. Elle lui permet de recueillir « de visu » des informations sur la tâche et
sur autrui. Ce rôle de témoin visuel a une grande importance pour la coordination à distance,
puisqu’il améliore d’une part la crédibilité des informations sur lesquelles se base le
commandement des opérations, et d’autre part la compréhension mutuelle (Suchman, 1987).
Les interactions en face à face sont en outre plus riches en partage que les interactions
médiatisées, ce qui permet de mieux se comprendre et se coordonner.
Les navetteurs permettent de résoudre en partie le problème de l’activité cognitive à distance,
qui implique de raisonner sans l’esprit incarné dans la situation de terrain. Ils ne permettent
cependant pas de surmonter la difficulté de communiquer oralement les informations liées au
contexte visuel (Karsenty, 1999).
Rapport exercice TUNEX
22
Dans l’exercice TUNEX, des difficultés ont émergé par rapport à la comptabilisation
des
victimes. Selon nous, la distance qui séparait le PC Ops et le PMA peut être une des
explications de ces difficultés. Nous pourrions préconiser le recours à un navetteur
entre
ces deux sites, qui faciliterait le lien avec les opérations au PMA et dans le tunnel.
o Les acteurs de l’appui logistique :
Les responsables de la logistique peuvent avoir plusieurs fonctions d’articulation : tenir la
main courante, effectuer des travaux de copie et distribution de documents, alerter des
acteurs, etc. L’appui logistique était selon nous suffisant dans les différentes structures
observées et a contribué à la coordination générale.
o Les analystes scientifiques, terme par lequel nous désignons les experts, qui peuvent être
divers en fonction de la situation en cours. Outre l’expertise des services de secours qui est
indispensable, d’autres expertises sont parfois nécessaires en cas d’incident particulier. Dans le
cas de l’exercice TUNEX, certains experts ont été évoqués en matière d’analyse des accidents
ferroviaires, mais n’ont pas été impliqués dans la situation, qui ne couvrait que les premières
heures de l’accident.
o Les acteurs de l’anticipation, qui sont chargés de réfléchir sur le devenir de la situation et
les
actions préventives éventuelles. Certaines structures prévoient ce type de rôle en leur sein, ce
qui n’était pas le cas lors de l’observation de l’exercice. Cependant, certains acteurs ont
spontanément procédé à des exercices d’anticipation. Nous reviendrons sur ceux-ci dans la
suite de ce travail.
o Les «hôtesses d’accueil » : l’accueil de nouveaux arrivants sur un site (au CCP, au PC
Ops, au
PMA ou au centre de crise communal) est un processus qui peut être structuré si nécessaire.
En effet, les nouveaux arrivants dans une structure déjà opérationnelle doivent se mettre à
jour, de même que les renforts sur le terrain, etc.
Lors de l’exercice TUNEX, il semble que la gestion des nouveaux arrivants n’ait pas été un
problème, car les acteurs ne sont pas arrivés en ordre trop dispersé ou qu’ils se sont tenus au
courant en route de la situation en cours. De plus, les informations à diffuser en cas d’arrivée
tardive n’étaient pas trop importantes.
Il peut cependant arriver que les acteurs arrivent en ordre très dispersé et que les informations
à transmettre soient plus nombreuses. Dans ce cas, il est utile de déterminer les informations à
transmettre aux nouveaux arrivants, et d’éventuellement charger un acteur responsable de la
gestion des arrivants, qui les briefe en fonction de leurs spécificités. Il est possible que ce rôle
soit déjà prévu au CCP, mais nos données ne nous permettent pas de le savoir.
Rapport exercice TUNEX
23
o « Les acteurs de la communication » :
Ce rôle est pris en charge par différents responsables : l’exploitant en cas d’incident dans une
usine, les services publics aux différents niveaux, les entreprises impliquées, etc. Certaines
structures prévoient a priori la répartition des sujets traités par les différents communicateurs
(les aspects techniques pour l’exploitant, les mesures stratégiques pour le centre de crise, les
aspects tactiques et opérationnels pour le niveau local).
Lors de l’exercice TUNEX, la communication n’était pas mise en oeuvre de façon totalement
réelle, sauf en ce qui concerne les communiqués de presse. La tâche de rédaction de ces
communiqués au CCP n’a pas posé de problème particulier. Le premier communiqué a été
facilement rédigé, en moins de quelques minutes, car le flux d’activités dans le centre de crise
était à ce moment là assez faible. Le deuxième communiqué a précisé le nombre de blessés.
La personne chargée de la rédaction des communiqués était dans une salle séparée, ce qui lui
permet de rédiger les communiqués sans être perturbé par d’autres missions.
Toujours en ce qui concerne la communication, nous pouvons par contre souligner l’absence
d’un membre de la discipline 5 au PC Ops.
Nous avons considéré ici les rôles qui étaient prévus par les structures a priori. Or certains rôles
se créent également en fonction de la situation, par la dynamique des interactions. Certains
acteurs vont prendre par exemple une position d’anticipation alors que ce rôle ne leur est pas
conféré par la structure. D’autres se centreront davantage sur la dynamique interorganisationnelle
en diffusant l’information en leur possession aux autres organisations.
4.1.2. Les modalités du travail d’articulation par la planification
4.1.2.1. La répartition des responsabilités dans l’organisation
Le travail collectif est plus fluide lorsque les responsabilités et les attentes sont établies ou qu’elles
ne posent pas question. Les plans permettent en partie de répartir les responsabilités.
Par rapport à ce point, les conflits qui ont émergé dans l’exercice TUNEX à propos de la liste des
victimes ont été rigidifiés par l’invocation du plan, comme nous l’avons déjà évoqués plus haut.
Ces mécanismes de contrôle ne suffisent pas à coordonner les acteurs. D’un autre côté, un autre
conflit dans l’exercice a été résolu via l’invocation d’un plan. En effet, lorsque la police refoule les
acteurs psychosociaux, en évoquant le fait qu’elles doivent être affectées à des missions D3, le
responsable de la D3 au CCP invoque le respect du plan pour mettre un terme au conflit.
Rapport exercice TUNEX
24
4.1.3. Les modalités d’articulation par les artefacts
4.1.3.1. Les artefacts de mise en forme de l’information
Les artefacts10 sont au coeur de la coordination. Ils sont à la fois produits et supports de la
coordination. De nombreux artefacts sont utilisés dans les situations d’urgence : les technologies
de l’information et de la communication, les tableaux (sur papier ou d’affichage), les fiches
(réflexes, d’information, médicales), les plans, les communiqués de presse, etc.
Ces outils peuvent avoir plusieurs fonctions :
o Une fonction d’intégration et de synthèse de l’information, qui devient disponible
publiquement et sans intrusion dans le travail d’autrui. Au CCP, la main courante qui est
actualisée et projetée est un exemple de ce type d’artefact. Ce type d’outil n’était par
contre pas mis en place au PC Ops, si ce n’est à un niveau ponctuel (le Dir PC Ops
notant les informations sur le tableau blanc dans le véhicule de la protection civile). Il
serait peut-être intéressant de systématiser le recours à ce type d’outil, pour permettre la
mise à disposition d’informations clés aux différentes disciplines.
o Une fonction de mise en évidence et d’organisation des objectifs, des buts à
court
terme. Des tableaux blancs peuvent jouer ce rôle, en mentionnant les différents objectifs
et tâches des prochaines minutes ou heures. Nous n’avons pas observé ce type d’outil
dans l’exercice.
o Une fonction de suivi des décisions. Cet outil peut être intégré dans une main
courante, ou dans un tableau reprenant les objectifs. La traçabilité des décisions permet
par exemple aux nouveaux arrivants dans la situation de repérer les décisions qui ont déjà
été prises et les différentes actions en cours.
o Une fonction de construction, de négociation de sens et de connaissance
communs sur la situation.
Au CCP, par exemple, le responsable de la discipline 1 schématise la situation sur le
tableau blanc. Ce processus permet aux différents acteurs de se faire une représentation
plus complète de la situation.
10 L’artefact
est toute entité tangible ou non, conçue par l’homme en vue de répondre à des besoins
(Simon,
1957)
Rapport exercice TUNEX
25
4.1.3.2. Les artefacts dans l’articulation à distance
Plusieurs exemples issus de nos observations illustrent la contribution des artefacts à la
coordination à distance, notamment pour visualiser la situation de terrain. Dans l’exercice
TUNEX, les acteurs au CCP utilisent les plans du tunnel pour se faire une image de la situation,
et notamment du lieu exact de l’accident, des sorties les plus proches, des distances à parcourir
pour les victimes et les secours.
4.1.3.3. Les artefacts de synthèse et d’intégration des informations pour les
nouveaux arrivants
Un autre type de travail d’articulation dans le domaine des structures est celui de la synthèse et de
l’intégration des informations pour les nouveaux arrivants. En effet, comme nous l’avons déjà
évoqué, les acteurs arrivent souvent en ordre dispersé. Cela implique d’une part qu’ils se mettent
à jour par rapport à la situation, et d’autre part que d’acteurs passent une partie de leur temps à
répéter les informations disponibles sur la situation aux nouveaux arrivants. Or certaines
informations sont disponibles de façon publiquement et librement. Il est donc intéressant de
mener une réflexion sur l’accueil et le briefing des nouveaux arrivants, même si celui-ci n’a pas
posé problème lors de l’exercice.
Plusieurs solutions sont possibles : la mise en place d’un rôle spécifique dans l’organisation, la
mise à disposition d’outils existants à l’arrivée d’un acteur : main courante, communiqués de
presse, informations provenant de sa discipline sous forme d’un dossier. D’autres solutions sont
déjà utilisées : dans l’un des centres de crise départementaux observés en France, un panneau
avait été élaboré, décrivant les premières actions à réaliser par les acteurs lors de leur arrivée, ce
qui évite la perte de temps liée à l’explication de ces démarches à plusieurs reprises.
Les solutions sont à tester, et à adapter en fonction du lieu concerné (terrain/poste de
commandement opérationnel/centre de crise).
4.1.4. La modalité d’articulation par la structure spatiale
Les trois lieux principaux d’un exercice (chantier, PC Ops, CCP) sont caractérisés par une
organisation spatiale différente:
Rapport exercice TUNEX
26
- Le lieu de l’accident et le PC Ops ne sont pas toujours connus des acteurs au préalable.
Ils doivent y installer leurs véhicules et leurs outils pour l’action ou la communication.
- Le centre de crise, qui se situe au sein d’un bâtiment officiel, comprend une salle « pré
équipée ». L’espace de travail y est divisé a priori en plusieurs pièces, certains espaces
étant isolés des autres.
La structuration de l’espace, notamment sur le terrain, où il existe de nombreuses possibilités
d’organisations différentes, peut permettre de faciliter les communications et les échanges, de
diminuer les déplacements des intervenants, d’augmenter le partage des informations.
Sur le terrain, les possibilités sont nombreuses et la structuration de l’espace par les acteurs est un
travail complexe, qui doit notamment tenir compte des risques pour les intervenants et les
victimes.
Dans l’exercice TUNEX, deux remarques sont à mentionner :
- Du côté du PC Ops, l’utilisation de l’espace a été difficile à gérer. En effet, au départ, il
n’y avait qu’une camionnette à disposition des membres du PC Ops. Ils sont ensuite pu
bénéficier du matériel de la protection civile, qui a permis une gestion de l’espace plus
optimale. Par ailleurs, au niveau de l’utilisation de l’espace sur le terrain, il nous semble
qu’il serait intéressant de tester la mise en place du PC Ops à proximité du PMA, ce qui
pourrait améliorer les échanges entre ces deux structures, notamment en ce qui concerne
le bilan des victimes. Un « navetteur » pourrait par exemple être instauré entre les deux
sites se trouvant à proximité.
- Du côté du CCP, l’espace était pré structuré, avec une salle de réunion et différentes
cabines pour les disciplines. Cette configuration permet de ne pas surcharger la pièce du
comité de coordination. Il est intéressant de réunir les différentes disciplines au sein d’une
même pièce en permanence, de manière à partager les informations de façon continue.
Nous reviendrons sur les bénéfices de la coprésence dans l’activité collective.
Rapport exercice TUNEX
27
4.1.5. Les modalités d’articulation par les structures cognitives
4.1.5.1. Les automatismes et expertises au niveau cognitif
L’expertise et la vitesse de réaction des acteurs sont à souligner.
Les acteurs font preuve de rapidité et de capacité d’adaptation dans bien des domaines :
L’alerte
La gestion et la mobilisation des moyens,
La mise en place du zonage
La localisation du PMA, du PPD, du centre d’accueil pour les impliqués
La mise en place d’un centre d’appels.
Etc.
La planification d’urgence est un « métier » qui se structure davantage et les acteurs qui
participent à la gestion d’urgence ont une expérience qui s’accumule et se consolide. L’AR de
2006 a participé à structurer ce domaine, à uniformiser les termes, à améliorer la planification.
Nous avons remarqué une évolution significative depuis quelques années dans ce domaine.
Après avoir abordé les différentes modalités d’articulation par les structures, nous passons, dans
la section suivante, à celles qui concernent les interactions.
Rapport exercice TUNEX
28
4.2. Le travail d’articulation par les interactions
La dimension liée aux structures a montré comment certaines configurations offraient des
ressources aux acteurs pour se coordonner. Le travail d’articulation ne s’arrête cependant pas aux
structures. En effet, la portée pratique d’une structure se reconstruit dans l’action concrète. Le
sens que les structures prennent pour les acteurs évolue en fonction des interactions et du
contexte dans lequel elles sont mises en place.
Les interactions sont également à la base de plusieurs modalités du travail d’articulation - que
nous allons exposer dans les sections suivantes – et qui sont regroupées en 5 sous-classes :
- le leadership,
- les mécanismes structurants propres à la coprésence,
- les connaissances/pratiques/confiance mutuelles,
- le réseau d’acteurs
- l’utilisation du langage
4.2.1. Les modalités d’articulation par le leadership
Le leader coordonnateur de crise est capable de créer et recréer une structure en situation.
Certains leaders vont s’orienter vers une structuration forte, d’autres vont laisser davantage de
place aux acteurs et privilégier l’harmonie du groupe (absence de conflits, recherche de
consensus). Dans les différents sites observés, le leadership était particulièrement intéressant à
observer. Les différents leaders au niveau communal, provincial et au PC Ops, ont
particulièrement bien joué leur rôle en structurant les tâches, en organisant des points de
situation,
en rappelant à l’ordre certains acteurs.
Nous tenons particulièrement à souligner la capacité de gestion d’équipe du Gouverneur, qui
grâce à sa connaissance de la matière, parvient à anticiper, contrôler la situation, vérifier que tout
est correctement mis en place. Il s’agit selon nous d’un exemple éclairant en matière de gestion
stratégique, qui ne se résume pas à une simple récolte d’information ou un support aux
opérations de terrain, mais bien à la supervision générale de la situation et à une vision
d’ensemble.
Rapport exercice TUNEX
29
4.2.2. Les modalités d’articulation par les mécanismes structurants propres à la
coprésence
4.2.2.1. Processus d’écoute flottante, de pluri adressage et de covisibilité
Trois processus sont ici mentionnés :
Le pluri adressage, c’est-à-dire le fait qu’un message soit émis à haute voix et donc
disponible à plusieurs personnes en même temps (ou sur plusieurs radio en même temps
si l’on parle d’écoute radio à distance)
L’écoute flottante, c’est-à-dire le fait d’écouter les discours qui sont dans un
environnement proche tout en continuant à réaliser son activité
La covisibilité, c’est-à-dire le fait de voir ce que les autres regardent ou font (y compris les
objets qu’ils manipulent).
Ces trois mécanismes, qui sont propres au fait de se trouver dans un même endroit, sont
considérés comme des mécanismes clés pour la coordination, surtout dans des situations
d’urgence.
Les acteurs sur le chantier, et dans les différents centres opérationnels et de crise ne cessent de
diffuser de l’information par l’intermédiaire des conversations entre acteurs (sur le site ou sur les
radios). Certaines informations sont alors disponibles pour actualiser sa représentation de la
situation.
De nombreux exemples des ces mécanismes ont été observés lors de l’exercice TUNEX :
Ils sont du principalement au fait que les acteurs aient travaillé dans un même lieu, aussi bien au
PC Ops qu’au CCP, ce qui a permis à de nombreuses informations d’être diffusées dans le
collectif par écoute flottante, pluri adressage et covisibilité.
Plusieurs exemples anecdotiques mais illustratifs peuvent être donnés :
- Au niveau du pluri adressage, le fait que les acteurs soient dans la même pièce facilite
l’échange d’informations. Au centre de crise communal, qui regroupe dans la même pièce
les différents acteurs, tout le monde a accès aux conversations téléphoniques, aux
nouvelles informations, ce qui permet une gestion fluide de la situation. Nous retrouvons
également ces mécanismes au niveau du CCP. Le PC Ops, quant à lui, est situé dans un
endroit bruyant, au bord de la route (du moins avant l’arrivée du Telecom de la
Protection civile). Le pluri adressage et l’écoute flottante sont donc moins présents, ce qui
implique d’organiser des points de situation réguliers.
Rapport exercice TUNEX
30
- Au niveau de l’écoute flottante, plusieurs exemples peuvent être évoqués :
- Au CCP, deux acteurs se demandent qui est Dir Med. La responsable de la D2 dit
que c’est le Dr. K. et ajoute qu’elle l’a entendu parler dans la radio quand elle était
sur la route. Le fait d’être à l’écoute de plusieurs informations en même temps
permet de gagner du temps, sans impliquer d’effort cognitif important.
- Le fait de se voir (covisibilité) permet par exemple aux acteurs de ne pas interrompre les
autres lorsqu’ils sont surchargés ou déjà occupés par d’autres tâches, ou de visualiser les
tâches en cours.
Rapport exercice TUNEX
31
4.2.2.2. Le feedback et la correction mutuels
L’interaction, aussi bien dans ses aspects verbaux que non verbaux, permet de mettre en évidence
ses actes et ses représentations pour autrui. Dans ce cadre, les acteurs peuvent s’ajuster,
s’expliquer, mais également se « corriger » mutuellement. L’organisation de points de situation
réguliers permet ce feedback et cette correction mutuels. Le travail en coprésence également. Par
exemple, au PC Ops, le Dir PC Ops gère plusieurs activités en même temps et doit donc se tenir
au courant de leur évolution. Le fait d’avoir les différents représentants des disciplines à
proximité lui permet d’avoir un rapide feedback sur les opérations en cours et de suivre les
informations. De même, les informations erronées qui circulent dans le collectif peuvent être
corrigées plus facilement lorsque les individus travaillent en un même lieu.
Pour résumer toutes ces considérations sur la coprésence, nous insistons sur l’importance pour
les acteurs de mettre en place des mécanismes d’attention distribuée, et de sensibilité à la présence
d’autrui (Grosjean, 2005). En effet, ces mécanismes sont, dans les centres de crise et de
commandement, au fondement même de la coordination (ibid.).
4.2.3. Les modalités d’articulation par les connaissances, pratiques et confiance
mutuelles
4.2.3.1. Les interactions liées à l’organisation et au débriefing des exercices
De l’avis même des acteurs, la préparation et l’organisation des exercices est une opportunité de
création de connaissances communes ainsi que de réflexion sur l’activité collective
multidisciplinaire.
L’organisation des exercices peut en effet produire différents effets :
- Elle permet l’élaboration par les acteurs d’un certain nombre d’artefacts élaborés en vue
de l’exercice, et qui ont une utilité concrète en cas de situation d’urgence : communiqué
de presse type, FAQ, fiches explicatives pour la population, tableaux de comptabilisation
des victimes, glossaire, etc. L’organisation d’exercices déclenche donc des processus de
création d’outils qui sont ensuite testés et revus en fonction du feedback par rapport à
leur utilisation concrète.
- La préparation des exercices est également l’occasion de confronter les régimes d’action
et de construire un consensus entre acteurs, ce qui aboutit aux « conventions d’exercices ».
Rapport exercice TUNEX
32
Les différentes disciplines ont la possibilité de s’exprimer et de confronter leurs points de
vue en ces lieux de préparation. Les responsables de l’exercice doivent se mettre d’accord
sur les dispositifs à tester et sur ceux qui seront simplement simulés. Ces interactions liées
à la préparation permettent donc au collectif (même si celui-ci n’est pas celui qui
« jouera » l’exercice, il s’agit cependant de personnes impliquées dans la gestion des
situations d’urgence) de prendre conscience du réseau d’acteurs potentiel impliqué dans
une situation, de leurs contraintes et des difficultés que cela peut poser.
Les interactions au niveau du débriefing des exercices sont également à la base du travail
d’articulation, car elles permettent de modifier ou de créer des structures pour l’activité collective.
4.2.3.2. Pratiques et confiance mutuelles
Les acteurs experts de la gestion de crise soulignent de façon unanime l’importance des relations
interpersonnelles. Au sein d’une même organisation mais aussi entre disciplines, les relations
interpersonnelles ont une influence notamment sur la confiance. Elles influencent également la
construction de la représentation du réseau d’acteurs mis en place. Les exercices sont un des
moyens de développer ces relations interpersonnelles. Le processus de planification en est un
autre.
4.2.4. Les modalités du travail d’articulation par la construction du réseau
d’acteurs
4.2.4.1. La reconnaissance mutuelle et la familiarisation avec le réseau
d’acteurs
Dès qu’ils sont alertés, les acteurs convergent vers différents lieux, et y accèdent au compte
goutte. Une dynamique de reconnaissance mutuelle, via les interactions entre acteurs, s’enclenche
alors : les différents acteurs prennent leur place, si elle leur est attribuée, ou démarrent leurs
opérations sur le terrain.
Certains signes permettent la reconnaissance immédiate des acteurs. Les uniformes, parfois
accompagnés de chasubles munies du rôle de l’acteur (Dir Si, Dir Med, etc.) sont une première
marque de l’organisation d’appartenance ou de l’identité. Tous les acteurs ne possédaient pas ce
type de signe de reconnaissance lors de l’exercice TUNEX.
Rapport exercice TUNEX
33
Outre l’aspect vestimentaire, d’autres signes permettent la reconnaissance de certains lieux clés :
le marquage des tentes ou des containers (PMA, PC Pompier, Télécom, etc.), le libellé des
différentes cellules d’un centre de crise, etc. Ces éléments permettent aux acteurs de se retrouver
dans des lieux peu familiers ou avec des acteurs qu’ils ne connaissent pas toujours au préalable.
Au fur et à mesure des interactions, les individus se familiarisent avec la structure d’acteurs mise
en place. Leurs connaissances du réseau d’acteurs varient et le repérage des acteurs sur le terrain
ne sont pas spécifiés par le plan (Darcy, 2008). Au fur et à mesure, la structuration du réseau
d’acteurs émerge, au départ des interactions. Les acteurs qui possèdent une connaissance élargie
du réseau peuvent alors mobiliser les personnes clés pour se coordonner et résoudre les
incertitudes sur certains points précis.
L’activité collective est plus efficace si les acteurs parviennent à se représenter rapidement et de
manière globale le réseau d’acteurs au sein duquel ils évoluent.
4.2.5. Les modalités du travail d’articulation par l’utilisation du langage
4.2.5.1. L’utilisation du langage à distance
Après avoir évoqué la transmission et la mémorisation d’information à l’aide des structures, nous
voudrions montrer ici l’importance de l’utilisation du langage dans les interactions. Les modalités
d’utilisation du langage sont un moyen d’articuler les activités. Le langage permet en effet de
compléter, affiner, simplifier, préciser, confirmer les informations. Ils permettent aux individus
d’ajuster leurs constructions du sens de la situation, notamment à distance. Dans l’exercice
TUNEX, un malentendu est né entre la D3 et la D2 au sujet de la liste des victimes. Une
précision du cadre de la demande et des procédures en la matière auraient sans doute pu éviter à
ce malentendu d’aboutir à un conflit ouvert.
D’autres mécanismes routiniers sont utilisés par les professionnels de la gestion d’urgence pour
fiabiliser la coordination : la répétition des propos de l’interlocuteur lors d’une liaison radio est un
exemple récurrent. La reformulation, la synthèse des propos, le recours à des analogies, sont
d’autres mécanismes régulièrement utilisés.
Rapport exercice TUNEX
34
4.2.5.2. L’utilisation du langage dans la communication à la population
L’utilisation du langage dans la communication à la population est un sujet déjà largement traité
dans les travaux sur la gestion de crise et qui est bien connu des acteurs. Cependant, il est très
courant qu’un acteur non formé à la communication de crise se retrouve parmi les intervenants
lors d’un point presse. Plusieurs exemples issus de nos exercices précédents ont montré que le
langage adopté était alors souvent inadéquat. L’exercice TUNEX ne montre pas de souci
particulier en la matière.
4.2.5.3. L’ajustement contextuel
Le contexte interprétatif fait l’objet d’ajustements dans l’interaction. Les acteurs ont
besoin
d’ajuster le contexte de la situation par des mécanismes d’explication, qui permettent d’accéder
aux représentations d’autrui.
L’ajustement du contexte est intéressant à étudier dans le cadre de l’activité collective à distance,
de manière à analyser les mécanismes mis en place par les acteurs pour construire une
représentation sur la situation.
Les acteurs ajustent leur contexte plusieurs fois au cours de l’exercice, à travers différents points
de situation. La relative simplicité de la situation (accident de train avec victimes, sans autre
complication) n’a pas engendré de difficultés particulières en matière d’ajustements contextuels.
D’autres exercices auxquels nous avons pu participer ont montré en revanche l’importance de ces
interactions d’ajustement lorsque la situation est plus complexe (multiplicité d’incidents,
conséquences en cascade).
Les modalités d’articulation du travail collectif que nous venons de présenter sont relatives aux
interactions. Il nous reste à présenter celles qui concernent la construction de sens ou
« sensemaking », ce que nous faisons dans la section suivante.
Rapport exercice TUNEX
35
4.3. Le travail d’articulation par le sensemaking
Cette section a pour objectif de montrer en quoi les processus de sensemaking permettent la
coordination. Nous avons identifié 4 modalités génériques d’articulation dans cette
dimension : les valeurs, l’anticipation, la construction d’une représentation de la situation et la
traduction.
4.3.1. Les modalités d’articulation par les valeurs
4.3.1.1. Les valeurs sous-jacentes à la gestion des situations d’urgence
Selon Pavard & Karsenty (1997), la construction d’un sens sur une situation se base
principalement sur des croyances implicites qui ne sont pas contestées ni contestables et
constituent donc des impondérables.
Les acteurs responsables de la gestion des situations d’urgence sont issus d’organisations qui
prônent certaines valeurs communes. Ces valeurs de référence sont centrées sur le bien commun
et la solidarité. Par exemple, dans une situation d’urgence, le secours aux personnes est prioritaire
par rapport toute autre opération. Le partage des mêmes valeurs soutient la coordination,
notamment à distance. Il permet aux acteurs de fixer les priorités de façon univoque et sans
nécessaire concertation.
Nous avons retrouvé cet aspect de partage de valeurs, centrées sur le secours aux personnes, dans
l’exercice TUNEX. Ces valeurs ont donné lieu à différentes actions : arrêt du trafic ferroviaire,
interdiction temporaire d’accès au tunnel pour certains intervenants, mise en place de centre
d’accueil pour les familles et les impliqués, etc. Les valeurs centrées sur le secours à personne ont
par ailleurs laissé de côté l’investigation concernant la cause de l’accident, ce qui pourrait nuire
aux intervenants eux-mêmes dans certains cas (acte volontaire, risque d’explosion, etc.).
4.3.2. Les modalités d’articulation par l’anticipation
4.3.2.1. Le sensemaking prospectif
Nous avons déjà évoqué le rôle des acteurs responsables de l’anticipation. Certaines organisations
prévoient des rôles spécifiques en matière d’anticipation, ce que nous avons classifié en terme de
structure. Il y a par ailleurs d’autres mécanismes d’anticipation, en situation, qui se basent sur le
sensemaking. L’exercice d’anticipation n’est pas toujours mis en valeur dans les simulations de
Rapport exercice TUNEX
36
situations d’urgence, où l’enjeu lié à l’anticipation est moindre que lors de situations réelles. Deux
illustrations de ce processus d’anticipation ont été observées lors de l’exercice :
- Au CCP, le responsable de la discipline 1 fait plusieurs exercices d’anticipation, qui lui
permettent de prévoir approximativement l’arrivée sur place de certains moyens et
l’emplacement du PMA (alors qu’il ne le connaît pas). En effet, en se basant sur des
informations éparses qu’il a à sa disposition, il parvient à reconstituer à distance la
situation sur le terrain et à anticiper par là les différentes mesures et événements qui s’y
déroulent.
- Au CCP toujours, le coordinateur anticipe sur plusieurs points, et notamment sur le fait
qu’il puisse y avoir des passagers étrangers à bord du train et que les ambassades ou
consulats puissent donc être impliqués dans le processus.
4.3.2.2. Le rôle des connaissances et de l’interprétation des structures
Les connaissances des structures (plans et procédures) et des manières « habituelles » de faire sont
un atout pour prévoir l’évolution et la dynamique de la situation, principalement lorsque l’action a
lieu à distance et que les informations ne sont disponibles qu’avec un certain décalage.
Plusieurs exemples de compétences peuvent ici être évoqués :
- Présumer du délai d’arrivée sur place des moyens
- Présumer les actions qui ont du être menées en fonction du plan et des connaissances
préalables de l’acteur. Une approche basée sur la présomption que chacun connaît le plan,
le respecte et a une vision claire de la situation peut cependant comporter certains dangers,
et notamment inciter à ne pas vérifier que les mesures ont été prises. A ce sujet, le
coordinateur du centre de coordination provincial émet plusieurs demandes ; et
notamment de vérifier que les communes ont bien déclenché leur plan d’urgence.
Rapport exercice TUNEX
37
4.3.3. Les modalités d’articulation par la construction d’une représentation de la
situation
4.3.3.1. L’attention vigilante et le suivi de la situation
Les processus d’attention vigilante permettent de détecter des indices indiquant des changements
de situation, ou des possibilités de déclenchement d’action collective. L’élaboration du sens de
ces indices au niveau collectif constitue une modalité du travail d’articulation.
L’attention vigilante et le suivi de la situation sont des processus largement mis en oeuvre dans les
situations d’urgence, étant donné leurs caractéristiques : risques encourus, cinétique rapide,
irréversibilité des actions.
Par exemple, dans l’exercice TUNEX, les acteurs se sont rapidement posés la question de la
nationalité des passagers dans le train.
4.3.3.2. La transformation de faits en informations
L’élaboration du sens de la situation se base sur une sélection d’indices (« cues ») dans
l’environnement des acteurs. Lorsque les indices sont regroupés et rendus « légitimes », ils
deviennent davantage des informations, par des mécanismes de rationalisation, que des faits. Ils
rendent alors l’action collective justifiable et légitime. Le tri des indices et informations
contradictoires ou ambiguës est un processus particulièrement difficile en situation d’urgence.
Dans l’exercice Tunex, les informations n’étaient pas trop complexes et concernaient
principalement l’ampleur de l’incident et le bilan des victimes. Le suivi de la situation n’était donc
pas trop complexe.
4.3.3.3. Capacité d’adaptation rapide au travail collectif et au réseau d’acteurs
Les acteurs responsables de la gestion des situations d’urgence sont pour la plupart habitués au
travail collectif. Les sapeurs pompiers, la police, les membres de la protection civile et du corps
médical font partie d’organisations hiérarchisées, qui impliquent un travail collectif régulier. Les
situations observées requièrent cependant une adaptation de la part des acteurs par rapport à leur
cadre habituel. La capacité à faire sens de l’organisation et du réseau d’acteurs constitue par
conséquent une modalité du travail d’articulation en situation d’urgence.
Rapport exercice TUNEX
38
Nous pouvons rapprocher cette modalité d’articulation de ce que les psychologues appellent les
processus de mémoire transactive (Faraj & Xiao, 2006), lorsque des individus « ont connaissance
de ce qu’ils sont capables de faire ensemble (Michinov, 2007 : 60). Les recherches sur le sujet
montrent que les groupes les plus efficaces sont ceux qui peuvent se représenter la distribution de
l’expertise de façon précise (où se situe la connaissance sur tel sujet ?). La mémoire transactive est
en outre particulièrement utile dans les situations où les tâches sont complexes et nécessitent
l’intervention d’expertises diverses (Michinov, 2007).
Ces processus de mémoire transactive sont particulièrement développés chez les acteurs que nous
avons observés. Le centre de crise communal, par exemple, est une illustration de ces processus.
Les acteurs se connaissent, et sont conscients de leur rôle respectif et de leurs connaissances. De
plus, ils parviennent rapidement à mobiliser des ressources en cas de besoin (un bus pour
transporter les impliqués, des tables et des chaises pour le centre d’accueil, un ravitaillement pour
les acteurs psychosociaux). Nous avons été particulièrement impressionnés par la capacité de
mobilisation rapide de ces moyens dans la commune.
4.3.3.4. Construction d’une image des opérations de terrain, réduction du
« décalage » cognitif et interprétatif
La véritable difficulté pour le niveau stratégique de gestion des crises, en situation d’urgence, est
d’évaluer la situation sur le terrain à partir des informations qui lui sont transmises. Les exemples
en la matière sont fréquents dans les exercices, comme dans les cas réels.
Les analyses montrent également une répercussion d’un niveau de coordination sur les autres en
terme de sensemaking, les centres de coordination étant interdépendants.
Dans certains exercices ce décalage se dédouble, lorsque le PC Ops est lui aussi distant des
opérations de terrain (notamment à cause de l’évaluation des risques). Le décalage cognitif et
interprétatif se dédouble.
A nouveau ici, le caractère relativement simple du scénario de l’exercice n’a pas posé de gros
problèmes aux acteurs à distance, sauf en ce qui concerne le bilan des victimes.
Rapport exercice TUNEX
39
Conclusion : L’enjeu du retour d’expérience
La réflexion approfondie sur les exercices est nécessaire, et une méthode appropriée l’est tout
autant. Le retour d’expérience, sous forme de débriefing approfondi, est aussi crucial que la
préparation et la réalisation de l’exercice. C’est pour cette raison que nous avons élaboré ce
document, et que nous encourageons fortement les acteurs à réfléchir sur leurs pratiques et à
capitaliser sur les exercices.
Ce document ne recèle en aucun cas la vérité universelle et se veut générateur de réflexions. Il
peut bien entendu être critiqué et remanié en fonction des remarques des acteurs.
Nous pensons qu’il est intéressant de construire une « culture du débriefing, du retour
d’expérience ». Les Universités et centres de recherche peuvent à cet égard aiguiller les acteurs
vers des méthodes appropriées et concrètes pour ce type d’exercice difficile mais réellement
indispensable pour capitaliser sur les acquis et bâtir une réelle expérience en cette matière de
gestion des crises.
Ce document a présenté les différentes modalités qui permettent la coordination et leur mise en
oeuvre dans l’exercice Tunex. L’aspect le plus complexe dans les situations d’urgence consiste à
gérer plusieurs activités simultanément. En effet, cette gestion d’activités simultanées est toujours
en tension avec un suivi nécessaire au sein de chaque activité, et donc des moments de « pause »,
où l’on fait le point sur la situation.
Les enjeux se situent donc dans le suivi et la structuration des informations, ainsi que le partage
de celles-ci dans le collectif, de façon peu coûteuse en terme de temps et d’effort cognitif.
Plusieurs facteurs interviennent, comme nous l’avons montré : la structuration de l’espace, des
différentes structures (PC Ops, PMA, CCP, CCCom), les outils utilisés, la configuration
organisationnelle et la répartition des rôles, le style de leadership, la capacité d’écoute des
acteurs,…
Rapport exercice TUNEX
40
1) Bibliographie
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9th Workshop on Managerial and Organizational Cognition, Brussels, 2002, June 12-14.
- Jacques, J-M, Lobet , C. & Rousseau, A. (2004). La modernisation de l'hôpital :
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- Lawrence, P., & Lorsch, J., (1967). Organization and Environment. Boston, MA: Division of
Research, Harvard Business School.
- Mintzberg , H., (1993) Structure et dynamique des organisations, Les Éditions
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- Wybo J – L. and Jacques J – M. , ( 2006 ) International Journal of Emergency Management
( guest editors ) special issue ‘ Future crisis , Future agenda
Guide pratique des évacuations de population
Première partie
Virginie Verdin MA. , Prof. Dr. Jean – Marie Jacques
Table des matières
Table des matières ..................................................................................................202
Introduction ............................................................................................................204
1.
Définition du terme « évacuation de population » ....................................204
2.
Types d’évacuations ..................................................................................207
2.1. Evacuation planifiée ............................................................................207
2.2. Evacuation spontanée ..........................................................................208
2.3. Evacuation post-impact .......................................................................208
3.
Complexité d’évacuation ...........................................................................209
3.1. Population à évacuer ................................................................................209
3.2.Lieu et/ou sa configuration........................................................................209
3.3. Type de catastrophe..................................................................................210
3.4. Cinétique...................................................................................................210
3.5. Durée d’éloignement ................................................................................210
4.
Planning process ........................................................................................211
5.
Le vade-mecum (Draft 3) ..........................................................................212
A. Avant / Phase de planification................................................................212
B. Pendant / Phase d'urgence ......................................................................212
C. Après / Phase de rétablissement .............................................................212
A. AVANT ...........................................................................................................213
1.
Plans...........................................................................................................213
1.1. Inventaires ...........................................................................................213
1.1.1. Inventaire des risques ..........................................................................213
1.1.2. Inventaire des moyens .........................................................................217
1.1.3. Recensements de la population ...........................................................221
1.2. Procédures ................................................................................................225
2. Prévention .....................................................................................................226
2.1. Contenu.....................................................................................................226
2.2. Méthode....................................................................................................228
2.3. Forme........................................................................................................228
3.
Formation des acteurs ................................................................................229
3.1. Formation aux plans .................................................................................230
3.2. Créativité -réactivité -action.....................................................................230
B. Les conséquences économiques d’une évacuation....................................231
C. Phénomène du « crier au loup » (« Crying wolf ») ...................................232
PENDANT .............................................................................................................234
1. Détection / identification ................................................................................235
2. Décision ..........................................................................................................237
3. Action..............................................................................................................240
3.1. Pré-alerte...................................................................................................240
Supprimé : 2
Supprimé : 4
Supprimé : 4
Supprimé : 6
Supprimé : 6
Supprimé : 7
Supprimé : 7
Supprimé : 8
Supprimé : 8
Supprimé : 8
Supprimé : 9
Supprimé : 9
Supprimé : 9
Supprimé : 10
Supprimé : 10
Supprimé : 11
Supprimé : 11
Supprimé : 11
Supprimé : 12
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Supprimé : 15
Supprimé : 19
Supprimé : 23
Supprimé : 23
Supprimé : 24
Supprimé : 25
Supprimé : 26
Supprimé : 27
Supprimé : 28
Supprimé : 28
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Supprimé : 29
Supprimé : 31
Supprimé : 32
Supprimé : 34
Supprimé : 37
Supprimé : 37
3.2. Organisation des lieux d’interventions.....................................................240
3.3. Message d’alerte.......................................................................................241
4. Evacuation.......................................................................................................245
4.1. Gestion du trafic .......................................................................................246
5. Réaction de la population ...............................................................................247
5.1. Temps de réaction.....................................................................................248
5.2. La perception du risque ............................................................................250
5.3. L’influence du milieu ...............................................................................252
5.4. Les facteurs sociaux .................................................................................253
5.5. Le message d’avertissement.....................................................................255
5.6. La Foule....................................................................................................256
5.7. L’insécurité...............................................................................................257
6. Contrôle de la zone .........................................................................................257
APRES....................................................................................................................259
1. Accueil ............................................................................................................259
1.1. Recensement.............................................................................................259
1.2. Suivi psycho – médical et psycho – social...............................................260
2. Information .....................................................................................................261
3. Hébergement ...................................................................................................261
4. Management....................................................................................................263
5. Autres tâches des autorités..............................................................................264
6. Retour..............................................................................................................265
6.1. Message de retour.....................................................................................265
6.2. Transports de retour..................................................................................266
7. Débriefing / Retour d’expérience ...................................................................266
Back-up............................................................................................................267
8. Phase de rétablissement ..................................................................................267
Bibliographie ..........................................................................................................270
Supprimé : 38
Supprimé : 38
Supprimé : 42
Supprimé : 43
Supprimé : 44
Supprimé : 45
Supprimé : 47
Supprimé : 49
Supprimé : 49
Supprimé : 51
Supprimé : 53
Supprimé : 53
Supprimé : 54
Supprimé : 55
Supprimé : 55
Supprimé : 55
Supprimé : 56
Supprimé : 57
Supprimé : 57
Supprimé : 59
Supprimé : 60
Supprimé : 61
Supprimé : 61
Supprimé : 62
Supprimé : 63
Supprimé : 63
Supprimé : 63
Supprimé : 66
Avant propos
Nous proposons ici un vade-mecum en deux parties comme demandé par le
comité d’accompagnement.
Le premier vade-mecum est exhaustif et dois servir de base à la lecture et la
mise en œuvre du second qui lui est composé de fiches
Le travail dioit encore etre valisé par l’ exercice VADEX, plusieurs experts ont
deja revu le travail
Introduction
1. Définition du terme « évacuation de population »
Dérivé du latin « evacuare », signifiant action de vider, le concept d’évacuation
de population se définit à partir de deux points de vue: le point de vue de la
population, qui quitte des lieux (sortir) ou le point de vue de l’autorité, qui fait
quitter (expulser)278 ces lieux.
Une évacuation réussie requiert, la pratique nous en informe, la théorie nous
l’apprend, une bonne coordination des deux, d'une part l'implication des
autorités (ordre d'évacuation, marquage des itinéraires de sortie) et d'autre part
individuelle (« decision making »)279.
Fitzpatrick et Mileti considèrent une évacuation comme la somme des réactions
d'individus quittant une zone où ils se sentent en danger280.
Quarantelli et al. la définissent comme un mouvement de masse, spontané ou
planifié, d’éloignement physique temporaire d’une source de danger ou de
menaces. Cette formulation implique trois caractéristiques: un nombre
mesurable de participants, un mouvement circulaire (aller-retour), un
comportement plus complexe que simple, collectif plutôt qu’individuel et qui
suit plusieurs voies au lieu d’une.281
Pour nous l’évacuation massive est une opération qui consiste à éloigner d’une
zone ou d’une situation dangereuse (ou perçue comme telle) un ensemble de
278
art24 p.423
art79 p.918
280
art2-B p.137
281
Art5/114 p.2
279
populations menacées en la faisant se déplacer vers un ensemble de lieux
considérés comme sûrs. Concevoir l’évacuation est donc une opération
complexe qui nécessite une parfaite collaboration et une grande harmonie entre
les différents acteurs concernés, et ce quels que soient leur statut social, leur
niveau de décision et/ou leur rôle à jouer durant les événements (notre rapport
1).
Dans tous les cas, le concept désigne un déplacement temporaire282 de
population d’un lieu considéré (ou perçu) comme dangereux à un lieu considéré
(ou perçu) comme sûr.
Dans le cadre défini par l’Arrêté Royal du 16 février 2006. — (Arrêté Royal
relatif aux plans d’urgence et d’intervention) il s’agira d’un déplacement de
population situées dans des zones rouge, et suivant le cas si ces populations sont
localisées dans des zones orange et jaune, vers des zones sans risques.
La langue néerlandaise différencie le concept d’évacuation de population par
l’emploi de deux vocables : « ontruimen » et « evacueren ». Le premier définit
une évacuation immédiate et concomitante à la menace. Elle se fait dans
l'urgence et est donc peu organisée. « Evacueren » s'emploie dans le cas d’un
événement présentant une cinétique plus lente, lorsque l'évacuation est possible
avant la menace. L'évacuation est dès lors planifiée et gérée par les autorités283.
Cette différentiation est intégrée dans les types d’évacuations énumérés cidessous.
L'évacuation est un outil puissant de gestion d'un environnement incertain284.
Une zone peut également être évacuée à cause d'une coupure prolongée du gaz,
d’électricité, d’eau ou encore d’une impossibilité de faire fonctionner un des
services publics lié à la gestion des secours (police, pompiers)285. Les individus
dans ce cas évacuent une zone s’ils s'y sentent en insécurité, l'évacuation étant
une réponse à un stimulus, le danger.286
"If disaster implies disruption of social life, then evacuation is an indication of
disaster. Even if the exodus is a response to a possible threat rather than a
realized danger, the emergency movement of people is necessarily disruptive of
ongoing social routines. If mass leaving occurs after impact, it is almost always
because the physical destruction and damages such as to make normal social
282
art5/111 p.10
Ergo 09 mars 2009 - Luc Bauwens - Oost-Vlaanderen
284
art2-A p.133
285
art44 pp.69
286
art5/111p.16
283
life impossible, or because of the fear of such eventuality".287
Paradoxe face à l'attitude générale des politiques (qui évitent en général de
propager tout sentiment de danger au sein d'une population), en cas d’évacuation
ordonnée par les autorités il convient de réveiller cette peur. Quel que soit le
danger certaines personnes vont refuser d'évacuer288. Les autorités devront donc
faire le maximum pour encourager la population à quitter les lieux en utilisant
tous les moyens de communication (D5).
Une évacuation brise le quotidien et la routine de toutes les personnes
impliquées dans l'événement289, elle entraîne par conséquent une certaine
confusion au sein de la population ainsi que des réflexes de survie.
Contrairement à une idée reçue les réactions de paniques sont rares, la passivité
est plus courante. Une panique dépend essentiellement des signes perçus du
danger (fumée, peur du terrorisme…) ce qui laisse un certain laps de temps aux
autorités pour mettre en place et guider la population pour réaliser l’évacuation
dans le calme. Une bonne gestion des événements diminue le stress et la
confusion.
L'urgence de la situation ne permet souvent aucune personnalisation des
impliqués (il s’agira de prendre en charge de manière contingente les
populations à risque). L'expérience des évacuations de masse de femmes et
d'enfants en Angleterre pendant la Deuxième guerre mondiale a révélé que
l'autorité avaient déplacé les évacués comme des unités indifférenciées,
déplacées dans n'importe quel espace compte tenu seulement des dispositions
quantitatives (nombre de places disponibles). Ainsi, des enfants catholiques se
sont retrouvés placés dans des communautés protestantes vindicatives du Pays
de Galles "with unhappy consequences"290. Des familles évacuées après le
passage de l’ouragan Katrina ont ainsi parfois été séparées pendant des
semaines, sans moyens de contact et de localisation (notons à ce propos
l’initiative de la croix rouge ….). Dans la mesure du possible les autorités
devront tenir compte des particularités de chacun. Afin d’éviter tout
redéplacement ultérieur, il conviendra de réfléchir et donc de temporiser le
rehébergement. Le passage par un centre d’accueil permettra de répartir la
population de manière calme et posée.
La gestion d'une évacuation de population implique la contribution des
différentes disciplines de secours. Il incombe dès lors à l'autorité compétente de
déclencher la phase de secours adéquate et correspondante au niveau de
287
art5/111 p.8
art19 p.1
289
art2-H p.248
290
art27 p.504
288
l’évaluation des nécessités afin d’assurer
disciplines.
la coordination entre les cinq
2. Types d’évacuations
Les types d’évacuation influent sur la gestion des événements au moment de la
prise de décision (points Détection, Décision et Action, infra dans le chapitre
Pendant).
"The type of evacuation is determined by the nature of emergency and the
circumstances of the people affected"291
2.1.
Evacuation planifiée
La décision d’évacuation est prise avant sa mise en œuvre, elle est planifiée.
L'évacuation est ordonnée par les autorités. La perception du danger par la
population est dès lors dans ce cas, moins évidente.
Il faut attacher une grande importance à la communication de l’ordre
d’évacuation (voir infra, le point Communication, dans Action, dans le chapitre
Pendant).
Par la communication on peut influencer (convaincre) la population à évacuer.
La conjonction de mesures a plus de chance d’aboutir à des résultats que la
prise d’une seule d’entre elles.
Ce type d’évacuation est à mettre en corrélation la définition du concept
d’évacuation du point de vue de l’autorité (« expulsion »).
Plus une zone à évacuer est grande, plus il faudra de temps pour mener à bien
l'évacuation. Il convient par conséquent que l'autorité planifie les évacuations de
population en suivant différentes étapes: calculer les temps d'évacuations des
différentes zones à risque, développer les critères de décision d'évacuation de
ces zones et promouvoir la formation, les procédures et les exercices292.
Il existe trois sous-types d'évacuation planifiée: l’évacuation ordonnée («
mandatory ») - l’évacuation recommandée (« reccomended ») - l’évacuation
volontaire (« volontary »). Ces sous-types d'évacuations ont une influence
directe sur le nombre de personnes et sur la manière dont la population va
291
292
art6/125 p.1.
art4/85
évacuer.293
2.2.
Evacuation spontanée
C’est le cas lorsque l’évacuation est déjà en cours lorsqu’elle est décidée par les
autorités. Elle est un acte spontané, qui est entre-autres défini comme un acte «
que l'on fait de soi-même, de sa propre initiative; qui se laisse aller à son propre
mouvement, à son impulsion naturelle sans se laisser freiner ou entraver par les
blocages du conformisme, de la raison, de la réflexion, de la volonté, etc. »294.
La population évacue donc avant toute gestion de l'autorité. Ce type
d’évacuation est en relation avec la définition du concept d’évacuation du point
de vue de la population (sortir), ainsi qu’avec le vocable néerlandophone
‘ontruimen’. On considère suivant les observations que dans le cas de nécessité
d’évacuer, 15 à 20% de la population va évacuer avant que tout conseil ou ordre
d’évacuation ne soit donné par les autorités295.
2.3.
Evacuation post-impact
La décision d’évacuer se fait après l’incident.
L'évacuation post-impact est postérieure aux événements et s'apparente au
sauvetage.
On peut également différencier les évacuations volontaires des évacuations
forcées; de même que les évacuations à court terme des évacuations à long
terme; ou encore les évacuations transfrontalières des évacuations sur le
territoire sous la même autorité administrative...
La destruction ou la mise hors service des moyens locaux, inhérente à certaines
catastrophes, peut rendre la réalisation d'évacuations post-impact
particulièrement difficile.296
Les points du chapitre Pendant ont lieu après l’incident. Cela signifie qu’une
évacuation post-impact est à effectuer non en prévision d’un incident mais
lorsque les conséquences de celui-ci rendent la zone inhabitable et qu’elles ne
peuvent être résolues dans un délai temporel raisonnable.
293
art17 p.3
http://www.cnrtl.fr/definition/spontané Lexilogos - Trésor - consulté le 25/02/09.
295
art19 p.1
296
art6/123
294
o
3. Complexité d’évacuation
La complexité d’une évacuation varie en fonction de différents facteurs
(variables ou caractéristiques) énoncés ci-dessous. Certaines de ces
caractéristiques sont objectives d’autres sont perçues, elles sont cependant toutes
à prendre en compte
3.1. Population à évacuer
Plusieurs caractéristiques des populations à évacuer déterminent la complexité
d’une évacuation, parmi ces caractéristiques mentionnons :
La Démographie en termes de nombre : plus le nombre de personnes à évacuer
sera élevé, plus l’organisation de l’évacuation sera difficile.
La Densité : Plus la zone à évacuer sera densément peuplée, plus les risques
d’embouteillages sur les voies de sorties seront élevés.
Types de population: chaque zone aura sur son territoire des individus
incapables d'évacuer par eux-mêmes. Ils peuvent être regroupés en institutions
(hôpitaux, centres de soins, maisons de repos - centres de détention - écoles ...)
ou dispersés au sein de la population. Une attention toute particulière doit être
portée à leur recensement, à leur localisation ainsi qu’à leur encadrement. Dans
cette perspective, il est intéressant de souligner l’importance de l’assistance,
donc d’une présence d’une structure organisationnelle sociale dans la zone
(comités de quartiers – associations de mouvements de jeunesse – paroisse…).
3.2. Lieu et/ou sa configuration
La topographie de la zone et des lieux peut compliquer ou faciliter l’organisation
d’une évacuation. Il est essentiel de garder un esprit ouvert face aux
complications éventuelles qui surgiraient suite à la présence de conditions
topographiques à prendre en compte (caractères topographiques contingent). Ce
qui peut être perçu comme un obstacle (fleuve) peut parfois s’avérer comme un
appui (exemple : un fleuve est aussi un véhicule du transport fluvial).
La taille et l’étendue de la zone influencent également la complexité d’une
évacuation. Par exemple par la multiplication du nombre de personne
(population) et par la multiplication des gestionnaires de crise en présence
(évacuations transfrontalières).
La présence de matières dangereuses sur les lieux ou à proximité des lieux à
évacuer (Ex: laboratoires, pompes à essence...) peut également rendre plus
complexe la gestion d’une évacuation.
Zone à évacuer : quartier résidentiel, lieu de passage, lieu de travail… Un
quartier résidentiel est plus difficile à évacuer (attachement au chez-soi,
affection à ses biens matériels) qu'un pâté de bureaux. La zone influence la
réactivité de la population.
3.3. Type de catastrophe
La perception du risque influence énormément le citoyen dans la prise de
décision d'évacuer ou non. Les citoyens vont réagir de façon différente en
fonction du type de danger, et surtout en fonction du sentiment d’insécurité qui
les affecte. .
Cette particularité est désignée sous la dénomination de réactivité de la
population. Contrairement à une idée souvent reçue, les autorités confrontées à
l’organisation d’une évacuation ont plus souvent affaire à une surdité de la
population aux ordres d'évacuation (parfois cette surdité est accompagnée de
myopie) et non à une réaction de panique297.
3.4. Cinétique
La complexité d’une évacuation varie également en fonction de la cinétique de
l’incident ou de l’événement. Une cinétique plus lente de la situation de crise va
donner plus de temps à l'organisation de l’évacuation.
3.5. Durée d’éloignement
La complexité d'une évacuation varie également en fonction de la durée
(longueur de l’éloignement) de l'évacuation, entendue comme temps
d'éloignement de la population de la zone. Plus les populations devront rester
hors de la zone désignée, plus l'implication et le professionnalisme des
gestionnaires devront être grande. (Perry, 1982)298.
297
298
art4/83 p.142
231 art2-F p.202
4. Planning process
Quelques éléments de planning process ou élément de stratégie :
Les recommandations stratégiques seront les suivantes :
-Fixer des objectifs (suivant la contingence), construire des objectifs généraux
concernant d’ une part la cellule se securité décrite au niveau de l’ A.R. (utiliser
les travaux réalisés à propos de l’A.R. par Jacques et al. (Voir annexe)
- Fixer ensuite des objectifs au niveau de la province ou des communes, cela
risque par risque, prioritariser les objectifs
- Anticiper les ressources et services nécessaires pour atteindre les objectifs
sectionnés et prioritarisés parmi des alternatives diverses.
- Définir un plan général et des plans particuliers : qu’est ce qui arrive, qu’est ce
se révèle important, que peut on faire, quoi est à réaliser, comment le faire, avec
quoi le faire, évaluer ce qui a été fait. Première étape l’ évaluation initiale qui
consiste : à définir le problème , collecter les données , faire la synthèse de
données , analyser les données , ensuite il faut établir les priorités et donc
sélectionner les critères , établir les priorités , ensuite concevoir un programme
et établir objectifs , les formuler , construire l’ action , de l’action générale aux
tâches spécifiques , mobiliser les ressources , existe-t-il des ressources locales ,
les victimes ont-elles , le cas échéant, accès a ces ressources locales , ensuite
déterminer la stratégie pour aboutir aux objectifs , appliquer la stratégie aux
objectifs généraux et ensuite appliquer le stratégie aux objectifs spécifiques et
lancer les implémentations des tâches. La grande étape suivante porte sur
l’évaluation et la surveillance, analyse des ressources utilisées, analyse des
services rendus, analyse des impacts sur les victimes.
Analyse de l’interaction entre les différents niveaux, éventuellement action
correctrice (connaître et réaliser des retours d’expériences).
La planification permet la réunion et la rencontre des acteurs qui seraient
amenés à gérer une situation d'urgence ensemble.
Le groupe de planification doit inclure tous les acteurs susceptibles d'être en
présence (spécificité des évacuations: les groupes de transport)299.
299
art6/125 p.8
5. Le vade-mecum (Draft 3)
Le Vade-mecum n'est pas un "ready-made plan". Il est destiné à guider les
autorités locales dans le développement de plans d'urgence et d’intervention300.
Le Vade-mecum est divisé en trois phases, chacune ayant ses éventualités et ses
problèmes301.
A. Avant / Phase de planification
Cette phase correspond à la planification d’urgence. Elle comprend toutes les
tâches qui sont à réaliser avant l'annonce d'une situation d'urgence (menace ou
incident). Il s’agit principalement des inventaires des risques, des moyens, des
infrastructures (transports, lieux d'hébergements...) et des différents
recensements de populations. La phase de planification permet d'identifier des
problèmes potentiels et de rechercher ainsi des solutions afin de gagner du temps
en phase d'urgence.
B. Pendant / Phase d'urgence
Cette deuxième phase se déclenche dès qu'une autorité est informée de
l'approche ou du déroulement d'une situation d'urgence (menace ou incident).
Elle a pour principaux points la détection de l’incident (information, constitution
de la cellule de coordination, diagnostic) ; la décision du Comité de
Coordination (ou du PC OPS en cas de cinétique rapide) d’évacuer, de confiner,
de ne pas intervenir ou d’attendre ; les actions conséquentes à cette décision et
en vue de son application ; et la réaction de la population.
C. Après / Phase de rétablissement
Cette dernière phase se déclenche une fois l’évacuation terminée (la population
a quitté les zones rouge et orange). L’attention des autorités se portera sur la
maîtrise de l’incident afin de revenir à une situation normale et à fournir une
aide nécessaire aux intervenants (psychologues, assistants sociaux, soins, aides
financières, logement, nourriture etc.).
300
301
art4/83
art5/111 p.18
A. AVANT (phase 1)
1. Plans
“(…) plans should be adjusted to the probable behavior of people rather than
attempting to force people to adjust to plans”302
1.1.
Inventaires
L'article 26 de l'Arrêté Royal du 16 février 2006 indique que le contenu minimal
des PUI (provinciaux ou communaux) doit comprendre divers annuaires, listes
et inventaires. On peut considérer l'évacuation comme une des procédures à
enclencher en réponse à une situation d'urgence. Sont repris ci-dessous les
différents inventaires nécessaires à la planification d'une évacuation de
population.
1.1.1. Inventaire des risques
Inventorier les risques qui nécessiteraient une évacuation revient à définir les
conditions sous lesquelles une évacuation s'avérerait nécessaire.303
Une représentation graphique (« risk mapping ») peut se révéler être un outil
efficace pour toute gestion de situation d'urgence. Les risques peuvent ainsi être
représentés par des points de différentes tailles (selon leur importance) et les
‘solutions’ immédiates ou à proximité pourront ainsi être géographiquement
visualisées. Une évacuation de population se déroulera ainsi immédiatement
dans un espace défini et les solutions de sa gestion seront facilement
identifiables sur carte (routes, stations d'essence, centre d'accueils...), les
solutions seraient dans ce cas plus facile à mettre en œuvre
Un exemple de « risk mapping » est accessible sur internet pour les différentes
régions des Pays-Bas à l'adresse www.risicokaart.nl.
La cartographie peut s'avérer être un excellent outil d'inventaire des risques. Une
carte peut donner en un coup d'œil une série d'informations essentielles telles
que:
- les zones à risques304
302
303
art5/115 p.11
art6/125 p.5
- les informations démographiques
- l'implantation des communautés à risques / vulnérables
- les itinéraires d'évacuations (« flow, capacity »)
- la localisation des centres de soins
- les frontières des localités et/ou des régions, pays le cas échéant
- les données topographiques
- la localisation des services d'urgence et autres
- la localisation des infrastructures de survie et autres
Différents outils peuvent être utilisés par les Cellules de Sécurité afin
d'identifier, de localiser et de pondérer les « risques » présents sur le territoire
d'une Commune ou d'une Province. Des outils intelligeant existent, des outils
qui combinent différents modes de visualisations, en ce y compris visualisation
interprétées sur le plan cognitif ou sémantiques
Parmi ces outils nous pouvons citer:
- Decisoo explorr
- Evoq
Des banques de données générales ou particulières existent également :
- L'EM-DAT: « The OFDA/CRED international disaster database ». Cette base
de données des désastres naturels et technologiques est accessible sur internet
sur le site http://www.em-dat.net. Etablie par l'Université catholique de Louvain
en 2005 elle dispose entre-autre d'une entrée de recherche par pays. Les résultats
se déclinent en différentes catégories et distillent différentes informations par
désastre: le lieu, le nombre de impliqués, les dates...305
Cette base de donnée peut aider à établir un historique des désastres ayant frappé
une région et donc susceptibles de se reproduire. Un tel travail de recherche peut
être complété par le dépouillement de la presse locale et par des conversations
avec d'anciens responsables ou une tranche de la population ayant vécu de
longues années dans la région306.
- EU Medin (european commission)
http://www.espon.eu/
304
Exemple: un dépôt de produits pétroliers à proximité d’un bâtiment en feu, le voir sur carte
évite d’orienter les impliqués vers cette zone à risque.
305
art66 p.1145
306
art20 p.3
The MEDIGRID project aims to create a distributed framework for multi-risk
assessment of natural disasters. In order to achieve the above strategic objective
several parallel tasks must be accomplished and a number of particular
objectives to be addressed. The project will integrate in the above framework
models of forest fire behaviour and effects, flash floods and landslides,
developed in frame of previous EC projects. These models will be upgraded to
web applications in order to be able to run remotely as web services over the
internet. A distributed repository with EO data, combined with field
measurements from countries that have suffered important forest fires during the
last summer will be created by the project partners. Such data will be defined
according to the requirements of the models that will be integrated and tested
within MEDIGRID. The data structure and organization will be designed in
order to comply with the concept of respective EC initiatives (INSPIRE, EUMEDIN, ESPON) for data standardisation. The individual models in the context
of a models validation framework will use these data. The entire system of
models and data will be shaped further as a multi-risk assessment and decision
support information platform.
http://www.gdacs.org/
http://press.jrc.it/NewsBrief/alertedition/en/NaturalDisasters.html?language=en
&page=1&edition=alertedition&option=NaturalDisasters
http://search.bbc.co.uk/search?scope=newsifs&tab=news&q=disasters&x=14&y
=7%0D
http://www.eu-medin.org/index.php
http://www.dartmouth.edu/~floods/index.html
http://download.roteskreuz.at/save/index.html
http://inspire.jrc.ec.europa.eu/
http://www.learn-hazards.org/
http://www.naturalhazards.org/
- GLIMMER « Global-Local Information Merging for Maturing Emergency
Response”: outil façonné par le laboratoire Spiral, de l'ULg.
- GIS : cartographie du risque « ris identification and mapping » 307:
« Systèmes d'information géographiques. Plusieurs systèmes d'information
géographique (GIS) ont émergé dans la période 1970-80.
Les GIS représentent une variation importante dans le paradigme de la
cartographie. En cartographie (papier) traditionnelle, la carte est la base de
données de l'affichage d'information géographique. Pour des GIS, la base de
données, l'analyse, et l'affichage sont des aspects physiquement et
conceptuellement séparés de la manipulation des données géographiques. Les
systèmes d'information géographiques comportent le matériel d'ordinateur,
logiciel, les données numériques, les gens, les organismes, et les établissements
pour se rassembler, stocker, analyser, et montrer des informations sur la terre
(Nyerges 1993) »308.
Les bases de données MHIDAS UK, FACTS NL, MARS et ESReDA sont
accessible au public et répertorient les accidents chimiques et industriels309.
Les compagnies d'assurances peuvent servir de guide dans l'établissement des
inventaires de risques, ils les calculent. Nous pensons ici particulièrement aux
sociétés de réassurances telle que Munich re ou Swiss re, en Belgique
l’association BELRIM.
Les conditions d'urgence qui requièrent une évacuation se retrouvent
parmi les suivantes: tremblements de terre - incendies - inondations – tempêtes autres…
Il convient d'identifier les risques, de les pondérer (concept de vulnérabilité, «
taux de risque », probabilités d’occurrence) ainsi que d'identifier clairement les
zones potentiellement sujettes à évacuation : les zones susceptibles d'être
inondées, de subir des activités sismiques, des incendies de forêts. On citera
également les aires situées à proximité de zones qui utilisent, vendent,
produisent ou transportent des substances dangereuses, zone à risque souvent
évidentes, parfois moins (pompes à essence - établissements de nettoyage à sec magasins de hardware - hôpitaux – supermarchés (rayons de produits
d'entretien))310.
L'expérience de la Discipline 3 invite à inventorier également les établissements
tels que les banques, bijouteries et autres endroits où l'on peut situer des biens de
307
Ergo 09 mars 2009 – présentation de Koen de Budt
http://www.carte-du-monde.org/gis-gps.html consulté le 07/04/2009
309
art94 p.53
310
art47 p.vii
308
valeur311. Lors d’évacuations ces lieux devront être connu et localisés afin de la
protéger. La qualité d’urbanisation est une donnée à prendre en compte lors de la
pondération des risques. Par exemple, un quartier construit rapidement à peu de
frais sera moins résistant aux conséquences des catastrophes. (Carmel,
Cancun312).
Chaque type de risque voit son taux augmenter ou diminuer en fonction de sa
localisation. Les risques sont façonnés par la topographie, la nature du sol, le
climat, les entreprises et les accès d'un lieu313.
Déterminer des zones à risque est éminemment subjectif. Des standards peuvent
être établis (ex. Seveso), mais les conditions météorologiques peuvent altérer la
zone à évacuer. Une zone à évacuer peut subir des modifications en cours
d'événement314.
Les risques sont également liés au taux de concentration de la population. La
difficulté d'une évacuation augmente en parallèle à la taille (nombre de
personnes et surface à évacuer) de l'évacuation: si la population augmente,
l'infrastructure et la logistique a mettre en place tendance à se complexifier315.
Un même phénomène peut être considéré comme risque dans un lieu et pas dans
un autre. En effet le "Community Context", concept qui regroupe les ressources
communautaires opposables à un danger (équipement - infrastructure connaissances - planification...) influence la résilience et la robustesse d'une
population face au danger.316 Il s’agira donc de se pencher sur le caractère
contingent de la situation et du phénomène
1.1.2. Inventaire des moyens
Outre les moyens de transports et les lieux d'accueil et d'hébergement, détaillés
ci-dessous, l'organisation d'une évacuation requiert une série de moyens qu'il
s'agit d'inventorier.
1.1.2.1. Inventaire des moyens de transports
Il convient à chaque commune d'établir un inventaire de ses ressources en
moyens de transports (car de ramassage scolaire, etc...) ainsi qu'une fiche de leur
311
art19 p.5
art5
313
art20 p.1
314
art78 p.230
315
art17 p.2
316
art5/111 p.26
312
emploi du temps afin de savoir si ces derniers sont disponibles au moment
adéquat.
Outre les moyens communaux, réquisition peut être faite des transports privés en
commun, des taxis, des sociétés de location de voiture et des compagnies
d'autocars.
Les sociétés de transports en commun (STIB, TEC et De Lijn) sont enclins à
mettre à disposition des bus et, dans le respect des réglementations sur la
protection des travailleurs, leurs chauffeurs qui se porteraient volontaires. Ces
compagnies répondent aux autorités qui font appel à ces moyens. Des points de
ramassage doivent être établis dans la zone orange, ainsi qu'un itinéraire d'entrée
et de sortie afin de relier ce ou ces points de ramassage avec le centre d'accueil.
Situer les points de ramassage dans la zone orange permet de garantir la
participation de chauffeurs. Spécifier un itinéraire précis (voie express)
permettrait une intensification et par conséquent plus de rotation des trajets317.
Les autorités doivent également veiller au bon approvisionnement en carburant
ainsi qu’à la logistique ayant trait au confort des conducteurs (repas et
sommeil)318.
Des moyens de transports particuliers doivent être envisagés pour « les
communautés vulnérables»319. Des dispositions particulières doivent être prises
au sein des Plans Internes d'Urgence. Les autorités en fonction doivent veiller à
la multiplicité des acteurs mis à contribution (par exemple tous les homes d'une
commune ne doivent pas faire appel à la même compagnie de transports en cas
d'évacuation d'une large zone).
1.1.2.2. Inventaire des lieux d'accueil et des lieux d'hébergements
La Discipline 2 devra établir une liste des lieux d'accueil susceptible de recevoir
les impliqués. Une fiche de leur emploi du temps ainsi que de la personne
responsable à contacter doit être établi. Les lieux susceptibles d'être aisément
réquisitionné sont
à identifier (exemple : halls de sports >< écoles).
Les lieux d'accueil doivent pourvoir à la mise à l'abri et à l'accueil temporaire
des impliqués. La notion de temporaire doit être précisée, en effet les
spécifications des lieux seront différente suivant la longueur de l’accueil.
317
art1b p.28
art1b p.27
319
Voir ci-dessous
318
La localisation des centres d'accueil près d'autoroutes devra être favorisée320,
ainsi que leur localisation dans ou à proximité de zones à forte densité de
population (Whitehead et al. 2000)321 , ce afin de répondre le plus facilement
possible à tout type de demande.
Ils doivent être équipés:
− De commodités sanitaires (+ papier toilette). A défaut penser à louer des
latrines
− D’adduction et d'évacuation d'eau
− De moyens de restauration
− D’une pièce pour la prise en compte particulière des bébés et enfants en bas
âge.
− D’une pièce isolée susceptible de servir comme lieu d'annonce de mauvaises
nouvelles
− D’une pharmacie « quotidien ». Les personnes évacuées n'auront en effet pas
les mêmes besoins médicaux que les traumas traités par le P.M.A.
− D’une aile séparée pour les équipes de secours
− D’une zone d'hébergement séparée pour les animaux de compagnies. A défaut,
prendre un arrangement avec des chenils identifié par avance, ainsi que d’ autres
centres d'accueil spécialisés. En effet, certains propriétaires d'animaux risquent
de refuser d'évacuer tant qu'on ne leur certifie pas qu'un arrangement a été pris
pour leurs animaux322
− D’un hôpital et/ou d’un centre de soin à proximité323
− De rampes et autres accommodements accessibles aux personnes à mobilité
réduite et aux personnes souffrant d’handicaps. En effet, les centres d'accueil
d'urgence ont souvent des équipements de secours inadaptés (toilettes
portables...)324
− Des centres d'accueil et/ou d'hébergement doivent être prévus pour les
« communautés vulnérables ». En effet ces personnes ont souvent besoin de
matériel de soins et d'équipes soignantes particulières325. Des transferts vers des
lieux apparentés (homes, centres pénitentiaires...) peuvent être planifiés dans les
PIU et PPUI.
Les lieux de destination seront choisis en fonction de six facteurs: la
proximité, la famille, la taille, la densité de population, la sécurité et l'attrait de
320
art78 p.235
Cité dans art78 p.235
322
art19 p.2
323
art78 p.234
324
art40
325
art62 p.100
321
la capitale326.
Des logiciels indiquant la localisation de l’abri le plus proche et des
itinéraires peuvent être mis à disposition sur internet. A l’exemple de :
http://maps.csc.noaa.gov/HEZ/Template/index.jsp, site où l’on entre ses
coordonnées dans un logiciel qui détermine alors l’itinéraire conseillé327.
Certaines assurances couvrent les frais de délogement. Il est utile de
mettre les numéros de téléphone des compagnies d'assurance à disposition de la
population au centre d'accueil, afin que les familles couvertes par les assurances
fassent appel à ces dernières328.
En cas de prolongement du temps d'éloignement les autorités seront en charge
de l'hébergement des populations déplacées. Environ 20% de la population
exprimera la demande à être abritée dans un abri public. La majorité des
personnes évacuera chez des amis, dans de la famille ou dans des hôtels.329
1.1.2.3. Moyens de restauration
Le centre d'accueil doit pourvoir à l'alimentation des impliqués. Un sandwich,
des snacks et une tasse de café suffiront pour quelques heures, mais des
dispositions en conséquence doivent être prises si le temps d'éloignement se
prolonge. L'équipement et la nourriture doivent être de préférence neutres (pas
de porc...) et offrir des alternatives (cachère, végétarien, halal ...), de manière à
respecter les habitudes alimentaires de chacun.
Les CPAS peuvent se charger de fournir les repas, la protection civile peut
mettre des tentes cuisine à disposition et, si nécessaire, des contacts peuvent être
établis avec des entreprises privées de restauration (type Sodexho).
En cas d'évacuation à très grande échelle, il est conseille de privilégier la
dispersion des centres aux centres de masse330. Il convient dès lors de les placer
aux différents points cardinaux afin d'éviter tout goulot d'étranglement.
Les centres d'accueil seront pour certains impliqués un lieu de passage où
recevoir des informations et d'où organiser leur « séjour ». Ils devront s'y
enregistrer. Tout recensement mené suite à une évacuation sera rarement
exhaustif, une grande partie de la population quittant une zone à évacuer par ses
326
art6/123
Art6/121
328
Interview n°6
329
art19 p.2
330
art1b p.26
327
propres moyens ne prendra pas nécessairement contact avec les autorités si elle
n’en éprouve pas le besoin331. (Voir infra, Pendant – Recensement).
Pour les périodes d'éloignement à très long terme, les lieux d'hébergement
doivent proposer de multiples facilités: écoles, centres communautaires et
civiques, églises, centres sociaux et culturels... Ils ne doivent pas être établis
dans une zone à risques.332
1.1.3. Recensements de la population333
Les variations de la structure communautaire (religions, origine ethnique...)
peuvent influencer les comportements et les besoins individuels avant, pendant
et après l'évacuation. Exemple est donné de la communauté vietnamienne au
cours du désastre Katrina, organisée via le web et de manière trans-étatique pour
aider les évacués d'origine vietnamienne de la Nouvelle-Orléans334. La
communauté musulmane, présentant souvent des liens familiaux plus serrés, se
relogera rapidement auprès de proches335.
Les recensements doivent être disponible par bloc résidentiel, rue, quartier, pour
toute zone rouge susceptible d'être établie. Les taux et types de population
peuvent varier selon les saisons (zone de vacances, travailleurs saisonniers...).
Le recensement partiel doit être in fine centralisé au sein de l’administration.
1.1.3.1. Les communautés « vulnérables »
Il est indispensable de recenser et de localiser particulièrement les «
communautés vulnérables ». Cette appellation désigne toutes les populations qui
n'ont pas les capacités (physiques, mentales ou institutionnelles) d'agir en tant
qu'individu336.
Ce type d'individu n'est pas nécessairement placé en institution. Certaines
personnes âgées ou malades reçoivent en effet des soins à domicile. Elles
requièrent une assistance spéciale durant les évacuations et sont difficilement
recensable lors de la planification337. La difficulté tiens également au fait que
l'appartenance d'un individu à une «communauté vulnérable » n'est pas toujours
331
Interview n°4
art78 p.233
333
Peuvent être établis avec des statistiques, des enquêtes communautaires, des discussions
avec des groupes locaux, le ministère de l'éducation, de la santé,… in : art1c p.30
334
art52
335
Interview n°4
336
art2-H p.248
337
art19 p.1
332
visible ou immuable (jambe cassée, femme enceinte, arthrite, asthme)338.
Ces « communautés vulnérables »requièrent une gestion particulière lors des
évacuations339 souvent à cause d'une mobilité réduite due à des diminutions de
capacités physiques, mentales340 ou institutionnelle, temporaires ou à plus long
terme. Par incapacité institutionnelle nous entendons que la décision d'évacuer
ou non ne leur appartient pas341.
La difficulté de leur évacuation vient également pour certains des besoins en
soins342. Le transport et l'accueil doivent être organisés afin d'assurer les soins et
l'accompagnement (infirmières mais aussi porteurs). L’hébergement doit se faire
dans une zone ou dans un centre séparé de la population générale.
Quoi qu'il en soit, ce type d'évacuation est ingérable par l'autorité seule. Ces
établissements doivent avoir des plans internes d'urgence envisageant une
évacuation à court, moyen ou plus long terme. L'obligation peut être légale
(condition à l'obtention de licence). L'aide supplémentaire nécessaire peut être
interne (soutien des travailleurs qui ne sont pas en service)343.
Les différentes catégories de patients et leur différence de besoins en matière de
soutien médical impliquent l'hétérogénéité du staff médical344.
Le recensement des communautés vulnérables comprend:
1.
2.
3.
4.
5.
la nature de la vulnérabilité
le nombre estimé
les aires de concentration
les voies d'assistance suggérées
la source d'information
Ils peuvent être établis avec des statistiques, des enquêtes
communautaires, des discussions avec des groupes locaux, le ministère de
l'éducation, de la santé…
Ces « communautés vulnérables »sont:
338
art36 p.2
art2-H p.247
340
art2-H p.248
341
art2-H p.250
342
art2-H p.249
343
art2-H p.255
344
art26 p.963
339
• les grabataires, infirmes et/ou malades difficiles à transporter
• les maisons de repos / homes
• les hôpitaux (plan MASH)345
• les handicapés (en institution ou non - à long terme ou à plus court terme
(blessures...)346:
• sourds - aveugles - muets (limitation de la vue, de l'écoute, de l'élocution) –
pathologie mentale (limitation de la mémoire - du jugement - de l'apprentissage
- du processus d'information)
• individus souffrant de problèmes émotionnels, cognitifs, de raisonnement ou
d'apprentissage. Les individus qui souffriront de confusion mentale lors de la
confrontation à des événements extraordinaires (perte de l'orientation, de vision,
de l’ouïe)
• limitations temporaires résultant mais non limitées à : chirurgie - accidents et
blessures (os brisés, foulures) - grossesse347
• « mobility-impared » problèmes de mobilité : douleurs aux articulations
(escaliers...) - béquille - canne - fauteuil roulant - marcheur348- personnes en
surpoids349
• allergies, sensibilités chimiques350, problèmes respiratoires: conditions
cardiaques - asthme - emphysèmes - ou autres symptômes de réaction au stress,
à la fumée, à l'effort...351
Les personnes en cours de traitement ou subissant des soins médicaux devront
être en possession de leur dossier médical pendant le transfert.
• Les écoles: selon la cinétique de la situation d'urgence il est conseillé de
renvoyer les enfants chez eux (pour ensuite les évacuer en famille) ou si cela
n’est pas possible les évacuer et prévoir un rassemblement familial impératif
plus tardif. Quoi qu'il en soit il faut avertir les parents des plans prévus et il faut
345
Interview n°6
art75 p.487-488
347
art41 p.3
348
art41 p.3
349
art75 p.488
350
art41 p.i
351
art41 p.3
346
s'attendre à voir les parents débarquer en masse dans les écoles. Les compagnies
d'assurances et/ou mutuelles peuvent discuter des plans (regroupement familial)
en cas d'évacuation.
• Les accueillantes et autres garderies d'enfants
• Les prisons - maisons d'arrêts pour jeunes - centres de désintoxication.
• Les monastères et autres communautés352
• Attention à la psycho sociologie des citoyens: les individus pauvres, isolés – en
argent, en formation, en réseau social faible – évacuent plus difficilement. Un
suivi plus strict est donc nécessaire.
• Les maîtres d'animaux de compagnies
• Les personnes en transit: touristes - travailleurs saisonniers – sans-abris. Ils ne
peuvent, par nature, être recensés ne connaissent pas les lieux et ignorent les
mesures à prendre (comment – où évacuer). Il faut prévoir pour eux une
information à l’office du tourisme ou à la maison communale par exemple dans
les zones à risque : la prévention ne nuit pas au tourisme.
• Les « dépendants en mobilités », les individus qui ne possèdent pas de voitures
sont également à prendre en charge de façon plus spécifique. La planification
pour les « mass transit dependents » est plus complexe353. L'accès aux voitures
est parfois le résultat d'un choix et n'est pas toujours dû à des raisons financières.
Certains individus auront donc la possibilité financière de louer une voiture mais
la demande excédera l’offre354. L'autonomie mobile peut également varier selon
les circonstances ex. fin du mois et prix du carburant prohibitifs pendant
l'évacuation préventive de Katrina.
• Les zones de bureau: il existe de grand écarts de population entre le jour et la
nuit – peu d'accès aux médias (télé – radio…). En cas de « volontary » ou
« reccomended » « evacuation », les employés seront dépendants de leur
employeur pour la décision d’évacuer (quitter le bureau pendant les heures de
travail).
L'établissement d'un annuaire téléphonique par rue, contenant les numéros de
GSM peut s'avérer utile pour le système de « cityalert » par sms ainsi que pour
352
art91 p.202
art1b p.24
354
Art1b p.25
353
une localisation post-évacuation. Il ne faut pas trop compter sur la disponibilité
des réseaux en cas de situation d'urgence, ceux-ci étant rapidement saturés.
1.1.3.2. Inventaire des équipes
Les cinq disciplines décrites dans l’A.R. prendront part à la gestion d'une
évacuation de population, quelle que soit sa taille. La composition de la
Discipline 4 variera en fonction du type de situation d'urgence. Il convient de
spécifier, dans les PPUI, quels sont les acteurs particuliers intervenant dans la
résolution de la crise. Il peut s'agir suivant le cas de représentant d'une société de
transports en communs, de l'équipe de sécurité interne d'un bâtiment (steward de
football355), d'un type particulier d'expert ou de matériel.
L'inventaire des équipes devra spécifier le temps de rassemblement nécessaire et
d'action ainsi que les coordonnées des équipes et responsables des disciplines. Il
est recommandé d'effectuer leur appel de façon centralisée (via le centre 100 ou
le 112 par exemple).
1.2. Procédures
Les procédures doivent être établies par type de risque et doit comporter les
différents inventaires repris ci-dessus ( // Plan Particuliers).
Il est important de prendre connaissance des plans d'évacuations des
communes/provinces limitrophes afin d'être disposé à recevoir les populations
évacuées, afin de supporter les plans d'évacuations des communes /provinces
voisines et afin de prévenir toute congestion liée aux itinéraires d'évacuation356.
Il est conseillé d'échanger ses plans et de les inter-relier entre communes et
provinces. Tout ceci facilitera la coordination si nécessaire
Remarque: En zone agraire
Etant donnée l'ampleur et la difficulté d'évacuation des têtes de bétail en zone
agraire (50 camions -7jours/7, 24h/24 = 19 jours pour un troupeau de 200.000
bêtes), il est conseillé aux fermiers de prévoir d'eux-mêmes, et pour eux-mêmes,
un plan d'urgence et d'évacuation.357 Dans le cas où le troupeau ne pourrait être
évacué, il est conseillé d'insister auprès des fermiers quand à l'ordre d'évacuer
355
ITW Sclessin
Art1c p.39
357
Art1c.32
356
car, comme pour les animaux de compagnie, laisser ses animaux derrière soi
peut être un facteur freinant l'évacuation.
IMPORTANT: REVISION PERIODIQUE DES PLANS POUR EVITER
TOUT
OBSOLESCENCE DES DONNEES
2. Prévention
La réactivité (voir plus loin Pendant – Réaction de la population) du citoyen
dépend de la prévention. Nous vivons dans une société confortable dans laquelle
la technologie multiplie les risques de catastrophes. Une participation active et
citoyenne facilitera l'organisation et la mise en œuvre des opérations de secours.
Le citoyen doit être proactif.
«We need to be proactive, and rely as much as possible on ourselves (and not to
count on others), to find the exits and to make decisions about our safety (Kailes
1996) »358
Pour les personnes handicapés voir le "buddy system"359: il s'agit d'un
arrangement personnalisé avec un ou plusieurs collègues disposé à aider, et
informé quant à la manière de faire, la personne en difficulté en cas de situation
d'urgence.
Une évacuation peut avoir des conséquences importantes sur la psychologie des
impliqués, spécialement chez les enfants. Il est important d'impliquer ces
derniers dans le développement des plans afin de diminuer leur anxiété en
accroissant leur compréhension360.
Remarque: Lors de l'établissement des plans, faire appel aux citoyen peut
s'avérer doublement constructif: pour l'établissement du plan en lui-même
(connaissance diverses: lieux…) et pour la prévention et responsabilité
citoyenne361.
2.1. Contenu
• 2.1.1. Éducation sur les risques
358
art41 p.6
art36 – art43
360
art70
361
Art1c p22
359
• 2.1.2 .Éducation aux messages: au contenu et à
l'émetteur
Il est important de responsabiliser les citoyens par des messages tels que « on ne
sera peut-être pas voire plus en mesure de venir vous sauver si vous n'évacuez
pas »362 A la terminologie « évacuez » peut même être préféré le terme « sauvezvous » pour un impact significatif et responsabilisant.
Tout message d'alerte doit communiquer:
• qui est responsable du plan d'évacuation
• qui est en charge de l'évacuation
• qui contacter en cas de questions
• où trouver des informations supplémentaires ou plus détaillées
• quels seront les signaux d'alarme, les itinéraires, la signalisation…
• quels et où se situent les lieux d'hébergement, de soins… possibles
• quels sont les risques locaux
• quels sont les gestes à accomplir en cas de catastrophes/accidents
- couper le gaz et l'électricité
- rassembler un minimum de bagages
- emporter votre kit d'évacuation (évolue en fonction de la cinétique et de
la durée d’éloignement):
• nourriture (non périssable, prête à manger)
• eau (pour 3 jours. Un gallon par personne/jour)
• carte d'identité – carte sis – papiers médicaux- cash - papiers
d'assurances – permis de conduire - certificats importants – clés de
coffres et cartes de banque – inventaire des biens de maison…363
• GSM + chargeur – numéros de téléphone de la famille et des amis
• bougies / briquet / torche - radio portable – piles
• médicaments – lunettes de vue, produit lentilles - trousse de
toilette (lingettes, papier toilette...)
• allumettes dans un emballage waterproof – sifflet
• vêtements de rechange pour 72h (adaptés au climat)364
• sacs de couchage / couvertures
• nourriture, cage de transport, laisses pour animaux365
• cartes routières locales
362
Katrina1 p.51
art118ter
364
Art3b p.13
365
art19 p.9
363
• accessoires de cuisines
• couches, biberons, tétines, lait en poudre,... pour les bébés366
• livres, jeux de sociétés367
En cas d'inondation:
o mettre le plus de biens possibles aux étages supérieurs ou surélever les
objets
o s'assurer du confinement de toute sorte de produits chimiques
o s'assurer du bien-être ou du suivi des voisins
2.2. Méthode
- Publications: brochures – cartes…
- Kits scolaires: copies des brochures ou des plans
- Publicités: utilisation des médias locaux
- Internet: emails et site de la commune. Une fois les inventaires des risques
établis, ils pourraient être mis à disposition de la population via un site internet
(ex: www.risicokaart.nl). Le citoyen pourrait prendre conscience des risques qui
l'entourent en encodant son adresse et de là suivre un lien vers les gestes à
accomplir en telle situation. Une seule campagne de prévention pourrait dès lors
former la population à tous types de risques. Les gestes à accomplir en cas
d'évacuation seraient une des fiches-lien.
- Présentations: présentation standard – réunions d'informations
- Événements / stands dans les endroits publics: centres de soins – librairies –
centres d'information – centres touristiques…
2.3. Forme
- Les Items et signes : la signalisation (attention aux enfants ainsi qu'aux mal
voyants) in situ peut s'avérer constructive dans la prévention et lors de
l'évacuation, économisant ainsi des ressources humaines (policiers). Les
panneaux de signalisation peuvent être implantés de manière définitive ou
uniquement en cas d'évacuation. Dans ce dernier cas les plans devront définir
exactement les lieux d'emplacement et qui est responsables de cette action. La
366
367
art43 p.17
art44 pp.60
standardisation des signalisations des itinéraires d'évacuation est recommandée.
- Cartographie et établissement d'un plan d'évacuation pour éviter les
embouteillages (si tel point de chute -tel plan d'évacuation...). Préparation à un
échelonnement des évacuations destiné à éviter les embouteillages. Les cartes
désignant les zones à risques, les itinéraires d'évacuation, les centres de soins et
d'urgence ainsi que les signaux de danger pourraient être un bon outil de
prévention.
- Exercices encadrés par les pompiers matérialisent risques et solutions aux yeux
de la population. Les exercices d'évacuation sont courants dans les bâtiments
publics, surtout dans les écoles. Il faut organiser les exercices
L'évacuation annuelle des bâtiments est une obligation légale depuis 1972.368
Cette obligation résulte de la prévention incendie et non civile. Les gestes
d’évacuation sont ainsi inculqués aux enfants (pas de panique, pictogramme de
sorties de secours...). Les leçons (apprentissages) de tels exercices ne peuvent
pas être révélatrices du comportement qu’aurait un autre type de groupe. En
effet, H. Klüpfel et al. Nuancent un tel type de résultats: les guides (professeurs)
sont très bien entraînés, ce qui supprime les doutes d'itinéraire pouvant
éventuellement subsister pour le reste de la population.
La population d’élèves est déjà divisée en groupes (classes). Les élèves sont en
moyenne plus en forme que la population générale, ils connaissent bien les lieux
et sont habitués à suivre les instructions de leur professeur369.
Des études ont démontré que les comportements en situation réelle (sous
stress...) sont assez proche des comportements attendus370.
3. Formation des acteurs
"Plans, like a musical score, only provide the framework" 371
"Think out of the box" (Jacques et al.) est une source de robustesse (Laurent,
Jacqsurd). La définition d'une crise en fait une situation d'urgence qui dépasse
l'accident et est donc par essence imprévisible. La structure d’une situation
d’urgence réelle peut différer des prévisions, il est important d'en être conscient
afin de ne pas être déstabilisé, paralysé. Etre préparé à l'imprévu est un acquis
essentiel pour une résolution de crise et l’on ne peut y interférer que moyennant
la formation des acteurs.
368
Travail Gr1 UCL p.2
art14 p.5
370
art76 p.886
371
art5/111 p.155
369
Un exemple d'imprévisibilité: lors de Katrina, les autorités avaient prévu que les
lignes téléphoniques seraient dérangées, mais personne n'avait supposé que les
réseaux de téléphones portables seraient endommagés également372.
Autre grande imprévue lors de la frappe du cyclone: les équipes de secours
étaient elles-mêmes devenues impliqués.
Il faut garder à l'esprit que des officiels de secours pourraient, en cas
d'évacuation de très grande ampleur, quitter leur poste. L'absence d'officiels clé
en temps crucial doit donc faire partie de la planification d'urgence373.
3.1. Formation aux plans
Inclut la formation en communication: la forme du message influe sur son effet,
d'où l'importance du rôle de la discipline 5. (Voir Pendant - Réaction)
3.2. Créativité -réactivité -action
« In conclusion, the aim of emergency management training should not be to
train for a routine response. The aim should be to develop individual skills and
a supporting organizational culture that enable continuous critical reflection on
current behavior, on resulting decisions and on their consequences for the
future »374.
Le laboratoire Spiral (Ulg) propose des formations adaptées au responsable de la
planification
d'urgence
communal:
Planicom
http://www.planicom.be/project.php
Des personnes qui se connaissent travailleront plus facilement ensemble en
situation de crise375. Les formations et les exercices peuvent être des lieux de
rencontres entre gestionnaire d'urgence amenés à travailler ensemble en situation
d'urgence.
Le ReCCCoM a développé une compétence particulière dans l’observation et le
retour d’expérience (Wybo et al.) ainsi que l’organisation des exercices.
372
art61 p.2
art5/111 p .154
374
art22 p.3
375
art92 p.183
373
4. Les conséquences économiques d’une évacuation
L’évacuation résulte d’une décision difficile à prendre par les conséquences
qu’elle implique. Outre le dérangement de la population, l’évacuation d’une
zone a des conséquences économiques : les autorités en charge de la gestion de
la situation d’urgence (selon le niveau de la phase) recevront les factures
d'électricité, d'essence, de location, de nourriture...
Le coût d'une évacuation à 100 miles376 pour une famille de trois personnes
pendant quatre jours s’élevait à 185 $ par personne en 1982377. Cette somme
inclut les frais de transport et de logement ainsi que salaire du personnel
impliqué par l'évacuation et une compensation pour perte du revenu personnel
pendant la période d'éloignement378.
Des frais d'arrêt de production existent pour le secteur industriel.379 Il en est de
même pour le secteur des services, il faut prévoir un « business continuity plan »
Les compagnies industrielles ont différents modes d'arrêt de production, variant
selon les frais, le temps et la main d'œuvres requis.
Il faut tenir compte des différentes caractéristiques afin de définir si, dans le cas
d'une menace pas encore avérée, un arrêt de production préventif et donc moins
abrupt est préférable à un arrêt plus tardif et donc plus abrupt380.
Plus l’occurrence d'une situation d'urgence augmente, plus le coût de la décision
postposée d'une évacuation augmentera, en même temps que le coût dû à la
réduction du temps d'arrêt diminuera.
Une partie des produits manufacturés pendant l'arrêt de la production pourront
être perdus381.
Les couts de production peuvent s'étendre à des compagnies liées de par la
chaîne de production à l'entreprise évacuée382. Le temps de remise en marche
peut être extrêmement long et augmenter d'autant les couts383.
376
161 km
Environ 185 Euros selon le taux de change en francs français en 1982 et le taux de change
à l’euro en 1999.
378
art4/83 p.139
379
art4/88 p.479
380
art4/87 p.1.
381
art4/88 p.479
382
art4/88 p.479
383
art4/88 p.479
377
La limite de temps de décision est définie par le temps nécessaire aux employés
pour quitter la zone d'évacuation.384
La cellule ECOSOC analyse toutes les conséquences socio-économiques d'une
évacuation.385
Une autre conséquence économique pourra être la dévaluation des propriétés
situées dans la zone évacuée386. Les principales conséquences économiques
seront pour les entreprises situées dans la zone évacuée mais il faudra également
prendre en compte l’influence des routes coupées sur l'économie et sur la vie
sociale387.
5. Phénomène du « crier au loup » (« Crying wolf »)
Outre les conséquences économiques et sociales négatives que peut avoir une
évacuation, les officiels des secours craignent parfois que l’expérience d’une
évacuation inutile affecte la réussite d’une évacuation effective de la population
la fois suivante388. Aucune preuve empirique ne certifie la validité d'une telle
présomption389.
Recommander une mesure de protection qui s'avère en fin de compte inutile est
une "false - positive response". Ne pas implanter de mesure de protection qui
aurait dû être prise est une "false-negative response".
"As a general rule, people from the utility tend to express just as much concern
about a false-positive response as about a false-negative response. By contrast,
the government agencies tend to have substantially less concern about a falsepositive response than about a false-negative response."390
Les conséquences d'une "false-positive response" sont économiques. Celles qui
suivent une "false- negative response" affectent la sécurité et la santé
publique.391
Les fausses alertes qui mènent à une réponse publique telle que l'évacuation
peuvent préserver l'intégrité du système si les raisons qui l'ont provoquée sont
384
art4/87 p.6
ITW A. Dassy
386
Art2-E p.190
387
Art64 p.493
388
Art2-J p.305
389
Art2-J p.306
390
art4/85 p.126
391
art4/85 p.126
385
expliquées au public392. L’inverse s’avère beaucoup plus compliqué à justifier
aux yeux de la population.
392
art92 p.190
B. PENDANT
Les actions protectives entreprises durant la première phase succédant une
situation d'urgence sont basées sur des évaluations et des prédictions393. La
décision d'évacuer un bâtiment, une rue, un quartier, peut être prise à tout
moment. Elle est parfois évidente et urgente et relève dès lors du Commandant
des opérations (Dir Pc-Ops). Si la cinétique de l'événement le permet, la
décision d'évacuation sera le résultat de différentes étapes.
La première décision concerne le déclenchement ou non d'une phase et à fixer
son niveau. Cette décision peut évoluer en fonction de la suite des évènements.
Une évacuation implique les différentes disciplines394.
Discipline 1: première intervention
Discipline 2: présence de « communautés vulnérables »– centre d'accueil
– triage - recensement
Discipline 3: réseau routier – les conditions météorologique – l'ordre
public – guide de la population (colonnes, ordre d’évacuation) – contrôle
de l’accès aux zones
Discipline 4: les conditions pratiques du centre d'accueil – soutien
logistique aux autres disciplines
Discipline 5: information vers et avec les médias – directives à la
population (forme)
Il est toujours préférable de prendre la décision d'évacuer en présence d'une
multitude de fonctions pluridisciplinaires395. Il est dès lors plus que conseillé de
déclencher une phase communale/provinciale en vue de coordonner les cinq
disciplines.
La décision d'évacuation doit être prise par le Comité de Coordination suite à
l'analyse des risques. Elle s'appuie, d'un point de vue législatif, sur:
- la loi provinciale et communale
- la loi du 15 mai 2007 sur la Sécurité Civile
- la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police
393
Art4/83 p.133
Art3B p.2-3
395
Art82 p.1
394
- l'Arrêté royal du 16 février 2006 sur la planification d'intervention et
d'urgence396
o 1. Détection / identification
Les premières étapes, commune à la gestion de toute situation d’urgence sont les
suivantes :
− Information sur le risque, description des faits, calcul des conséquences (effets
dominos397)
− Réunion des principaux acteurs (Comité de coordination) et des experts.
− Evaluation, pose du diagnostic : les conditions peuvent s'améliorer ou empirer
pendant l'évacuation398, ce qui signifie que le diagnostic peut évoluer : bouclage
− Recensement de la population : évaluation du nombre de personne à évacuer
(habitants des zones rouge et orange). Il est difficile voir impossible de recenser
le nombre exact de personnes en peu de temps, particulièrement dans les
endroits ouverts. Il conviendra dès lors de se baser sur une estimation calculée
en fonction de la moyenne de fréquentation (lieu ouvert).
- Identification des « communautés vulnérables » en présence399
- Identification des différentes solutions ("screening")400
- Définition du type
- Définition de l'emplacement du C.A., du C.A.T. et du C.E.P. (Pc-Ops ou CC
(si en place) et D2 cf. PIPS p.40)
- Evaluation du temps d'évacuation.
Calculer le temps d'évacuation dépend d'une multitude de facteurs401:
- le temps de mobilisation des moyens402
- la dispersion des messages d'avertissement
396
Art3b p.23
Art3B p.4-5.
398
art25 p.406
399
art82 p.1
400
art29 p.618
401
art56 p.3756 - art72 p.172
397
- le temps d'acceptation des messages par la population (réception –
vérification403) (voir infra point 5. Réaction)
- la population concernée (nombre de dépendants en mobilité, présence de
communautés vulnérables...)
- la familiarité des lieux pour la population à évacuer404
- le temps de réponse (décision d’évacuer ou non) (voir infra point
5. Réaction)
- le temps de préparation de la population
- les caractéristiques de la zone rouge (voir infra, point 2.Décision)
- le mouvement de sortie de la zone rouge (le temps de voyage)
- Facteur de sécurité routière (le temps d'attente : embouteillages,
accidents…)405
La sortie de la zone rouge se fera à pied en cas de cinétique rapide. Pour une
foule piétonne il convient de diversifier les itinéraires d'évacuation afin d'éviter
les goulots d'étranglement.
La moyenne de vitesse de marche d'une personne seule est d’environ 1,4 mètre
par seconde soit 83,3 mètres par minute. Ces moyennes valent tant que la
densité d'une foule ne passe pas au-dessus de 1.5 capita/m². Sinon la croissance
est inversement proportionnelle ; soit plus la densité de la foule est grande, plus
la vitesse de marche se réduit406.
La vitesse de déplacement dépend de l'âge, de la condition physique, des
vêtements, du port ou non de bagages...407
Quelle que soit l’estimation du temps d’évacuation, il faut comptabiliser trente
minutes de marge408.
On estime que le temps de prise de décision est en général le plus long ou
égal409. Proulx et Sime affirment qu’il dure plus longtemps que le mouvement de
sortie410
402
Temps de rassemblement des managers – des services d'urgence et des équipements
art1 ou 4
404
art3/45 p.872
405
art1c p.45.
406
art12 p.2496
407
art107 p.273
408
Ergo 09 mars 2009 – Didier Sorgeloos – Police fédérale
409
art3/45 p.874
410
art68 p.26
403
Il sera idéalement accompli avant le feu vert d’évacuation411 et est influençable
par les exercices et la prévention412.
o
o 2. Décision
Les principales inquiétudes ayant trait à l'ordre d'évacuation sont les
conséquences légales possibles en cas de fausse alerte par rapport à de possibles
accusations de négligence413.
Quatre solutions sont envisageables :
- évacuation
- confinement
- rien faire
- attente
Le décideur doit se poser les questions suivantes414:
• Est-ce que le confinement se révèle être une solution suffisante?
• Y a t il assez de temps pour procéder à une évacuation?
Si les réponses comportent un oui, un non, la solution est désignée.
Si les deux réponses sont oui, les décideurs se retrouvent confrontés à un
dilemme mais sans gravité. La décision sera dès lors basée sur le coût et la
continuité communautaire.
Si les deux réponses sont négatives, le problème est plus grave et il faut
envisager des solutions alternatives. Celles-ci peuvent être:
- une évacuation « expédiée »
- le confinement plus isolé (on conseille à la population de boucher toutes
les voies d’aération
- uniquement l'évacuation des particuliers possédant un véhicule privé
- On peut également envisager des solutions différenciées: recommander
l'évacuation pour les zones qui disposent du temps nécessaire à
411
Ordre de départ effectif en cas d’échelonnement d’évacuation In art1c p.46
art72 p.173
413
art5/111 p.102
414
art82 p.2
412
l'évacuation, prodiguer la mise l'abri (confinement) pour les autres415. Ces
mesures différenciées doivent être dûment expliquées à la population416.
La décision d'évacuer ou non se fait sur base d'un calcul du coût/bénéfice.
Il s'agit de comparer le danger que court la population si elle n'évacue pas
avec le danger qu’elle court sur le trajet d'évacuation.
Les risques pour la santé encourus une par la mesure implantée ne peuvent être
supérieur aux risques que la population courrait si rien n’est envisagé par les
autorités417.
En cas d'évacuation spontanée le calcul de l'impliqué sera le même. Il va
calculer les coûts (transport - logement - nourriture - ...) d’une évacuation. Si les
bénéfices (survie) dépassent le coût, il évacuera (les bénéfices incluant le risque
de blessures ou de mort).418
Les dangers varient en fonction de la localisation du site, des conditions
météorologiques et du type d'accident419.
La décision d'évacuation dépend de la sévérité des conséquences du désastre sur
la population vulnérable et de la vitesse de la croissance de cette sévérité.420
Le plus grand risque danger lors du confinement se révèle quand la mise à l'abri
se fait alors que l'espace refuge est déjà contaminé. On s'enferme et on isole un
endroit plus toxique que l'extérieur. Certains chercheurs affirment que cela reste
une meilleure mesure que celle de mener une évacuation sans avoir le temps de
la finaliser421.
Le temps de confinement (temps nécessaire à la mise à l'abri de la population)
est évalué entre 5 et 10 min422. Il est toujours préférable de prendre une décision
de confinement.
L'évacuation doit être décidée si423:
- La sécurité personnelle est constamment en danger sur place
- des propriétés sont classifiées comme dangereuses et/ou malsaines et qu'il n'y a
415
art82 p.2
art93 p.326
417
art4/83 p.131
418
art96 p.1071
419
art4/83 p.138
420
art24 p.423
421
art82 p.4
422
art82 p.5
423
Art1c p.41
416
pas de moyens de s'abriter sur place ou de bénéficier d’ alternatives
- La santé publique est menacée et quelle serait mieux ailleurs424
- L’Eau et la nourriture ne sont pas disponibles
- Les commodités et autres infrastructures sont plus difficiles d'accès que si la
population avait été évacuée.
- Quand la durée de la situation d’urgence risque d’être longue
- Le temps nécessaire au bon déroulement de l’évacuation est disponible
- Que les moyens d'évacuation et d'accueil sont disponibles 425
Une étude de la zone de situation d’urgence doit être effectuée. Certaines
caractéristiques peuvent influencer la décision étant donné leur impact sur le
temps et la complexité d’évacuation426 (voir supra le point Complexité, dans l’
Introduction).
Parmi cas caractéristiques:
- Nombre d'impliqués en cas d’évacuation : une haute densité de population
signifie une augmentation du trafic
- Distribution de la population (densité...) 427
- Présence de « communautés vulnérables »
Chaque communauté vulnérable doit être considérée individuellement afin de
déterminer quelles seront les mesures spécifiques qui pourvoiront à une sécurité
maximale de ses résidents428.
- Présence d’entreprises et d’autres activités à caractère productif
- Conditions météorologiques / état du réseau routier
- Conditions topographiques : y a-t-il des barrières géographiques,
topographique ou technologique à l’évacuation ?
- Capacité (auto) routière : celle-ci dépend du réseau de routes principales et du
réseau secondaire (réseau d’arrivée sur les routes de sortie)429. Analysée par
plans, photos et satellites la capacité des routes de sortie peut être augmentée
par430:
424
art82 p.1
art4/86 p.1
426
art1b p.21, art3b
427
art4/86 p.1
428
art4/86 p.1
429
art1b p.4
430
art1b p.28, art1b p.12
425
- l’utilisation maximum du « contraflow »431
- l’utilisation des voies d’urgence
- l’utilisation stratégique des voies de sorties plus étroites
- l’utilisation du GPS pour diversifier les voies de sortie
- la mise en uni direction des feux de signalisation
- L'heure de l’incident influence également la capacité d’évacuation et donc la
décision. En effet elle influence les méthodes d'avertissement, la disponibilité du
personnel et l'accès aux ressources432.
o 3. Action
Une fois la décision d’évacuer prise par l’autorité compétente, différentes
actions y font suite.
3.1. Pré-alerte
La phase de pré-alerte correspond aux actions menées en vue de l’évacuation
avant la transmission de l’ordre d’évacuation au public. Il s’agit principalement
de vérifier et, le cas échéant, de libérer les voies de sorties afin d’optimiser la
circulation.
Les actions menées au cours de cette phase pourront, au cas où une structure
interne régit la zone de la situation d’urgence, être effectuées par les équipes de
sécurité internes.
Il est essentiel de déclencher la phase de pré-alerte au plus vite (même en cas
d'incertitude substantielle quant à la réalité de la menace) car l'implantation
d'actions protectives prend un temps significatif433.
3.2. Organisation des lieux d’interventions
Comme défini par l’article 24 de l’A.R. du 16/02/2006 les zones rouge, orange
et jaune doivent être définies par le Dir-PC-Ops.
431
Le contraflow est la mise en sens unique des voies de sortie. Il est plus difficile à implanter
lorsque son utilisation est inconnue par la population.
432
Art1c p.42
433
art4/85 p.115
La zone à évacuer peut être plus large que la zone d’intervention (zone orange).
Les autorités maintiendront cependant la distinction entre les zones rouge et
orange. Il est conseillé de limiter au maximum l'étendue de la zone orange tout
en restant logique: les limites doivent correspondre à des carrefours et non à des
moitiés de rues pour des raisons évidentes d’organisation. Attention cependant à
ne pas agrandir la zone rouge par étape successives, surtout pour éviter les
redéplacements de populations434.
S’ensuit l’établissement du P.M.A. – du P.P.D. – du PC-Ops et des voies
d’entrée et de sortie. On établit à la limite de la zone orange un ou deux points
de ramassage I.A.A. (Involved Assembly Area)435 C’est là que les sociétés de
transport en commun436 pourront ramasser les personnes dépendantes en
mobilité si le centre d’accueil est établi à une certaine distance.
La Discipline 3 établi directement des postes de surveillance aux entrées de la
zone rouge et de la zone orange437.
La Discipline 2 défini et valide le centre d’accueil après vérification de sa
disponibilité.
3.3. Message d’alerte
Un message d'avertissement n'en est pas un s'il ne comporte pas d'information
sur la nature du danger et sur la réaction à y opposer438.
”There is no such thing as a warning message; there is instead what is
perceived to believed by people, the meaning they give to the message which
may or may not correspond to the message intended by those who issue the
warning”439
Le PC-Ops a pour mission d’organiser la transmission de l’ordre d’évacuation à
la population.
La communication reste la tâche de la Discipline 5 mais pour une transmission
optimale elle aura besoin de la collaboration des autres disciplines.
434
art57 p.321
Parfois dénommée « zone N.I.P. » (Not Injured Person)
436
Interview n°8
437
Ergo 09 mars 2009 – Didier Sorgeloos – Police fédérale
438
art5/111 p.86
439
art5/111 p.3
435
L'information comporte deux facettes pour le public: le porte-parole et le
message. Il convient de conserver l'unité d'"un des deux éléments: un seul porteparole peut divulguer une série de messages progressifs et changeants mais
plusieurs porte-paroles doivent délivrer le même message.440
Dès que les messages de « all-clear » reviennent aux gestionnaires d’urgence, la
transmission de l’ordre d’évacuation peut être lancée.
• 3.3.1. Les moyens de communication
Différents moyens de communication sont à disposition des autorités : hautparleurs (fixes ou automobiles) – porte-à-porte – médias (radio – télévision) –
sites internet441 – emails – téléphone – sms442 – fax – radio CB – sirènes –
groupes communautaires – gardiens, famille, les zones frontalières doivent être
traitée comme telle.
Privilégier l’information via la radio permet de rester en contact avec la
population pendant le trajet d’évacuation ainsi que de continuer à émettre en cas
de coupure de courant via les radios automobiles.
Des études scientifiques ont été menées pour étudier l'impact des différents
moyens d'information mais leurs résultats varient443. Le moyen de transmission
d’un ordre d’évacuation cité comme étant le plus effectif est le porte-à-porte
d’un officier en uniforme, accompagné d’un véhicule de « public adress »444. Il a
pour défaut d’être lent et de mobiliser beaucoup de ressources humaines. Le
porte-à-porte à pour avantage de collecter et diffuser l'information de façon plus
personnalisée445. Une communication individuelle permet de personnaliser le
message (indiquer l’I.A.A. (Involved Assembly Area) par exemple, mais elle
permet également de prendre conscience de certains problèmes (personne en
soins à domicile, propriétaire d’animaux…)
Le quadrillage de la zone peut se calquer sur celui utilisé par les véhicules des
services communaux et est organisé par la Discipline 3. Le parquet peut préparer
des mandats d’expulsion en cas de récalcitrants.
440
art92 p.190
Mises à jour très régulière
442
Pendant d'une liste de numéros à la demande du citoyen – Attention aux saturations des
réseaux (Nouvel an…)
443
art2-C p.155
444
Ergo 09 mars 2009 – Didier Sorgeloos – Police fédérale
445
art2-C p.174
441
Situation d’urgence
Espace public
Espace privé
Article 17 de la loi sur la
fonction de police (Août
1992)
Ordre
d’évacuation
effectif
Ordre
d’évacuation
effectif
Menace d’une situation
d’urgence
Article 27 de la loi sur la
fonction de police (Août
1992)
Ordre
d’évacuation
effectif
Seulement
évacuation
volontaire
Il est important de multiplier les sources d'émission de l'ordre d'évacuation, cela
permet au citoyen de recouper l’information rapidement (voir infra point
5.Réaction) et offre une certitude de redondance en cas de coupure d’un système
d’avertissement446.
• 3.3.2. Contenu du message d’alerte
Outre l’aspect technique de l’avertissement (moyen de communication) il faut
prêter attention à son aspect social (perception du message voir infra Point
5. Réaction)447.
L'information au citoyen, dénommée avertissement, et l'évacuation effective de
la population sont inextricablement liées448. Proulx and Sime ont clairement
démontré l'importance d'une information claire et précise. Les messages dirigent
mieux la population qu'une sirène449, mais cette dernière peut s’avérer utile afin
d’accélérer le mouvement d’évacuation. En effet un son strident hâte la
population450. Le moyen est à moduler selon le temps disponible pour évacuer. Il
faut éviter tout empressement inutile, une évacuation se réalisera mieux dans le
calme.
Le contenu du message doit préciser:
- qui donne l'ordre d'évacuation : la source qui délivre l'ordre d'évacuation doit
être claire et crédible (Comité de scientifiques, comité d’ d'organisation et
d'officiels451).
446
art2-D p.175
art2-D p.173-174
448
art2-D p.173
449
art50 p.1
450
art53 p.290
451
art2-B p.142
447
- quel est le danger : Identification de la menace (timing, amplitude de
l'événement, zones affectée, risques pour la santé452).
- Détailler la localisation du risque à l'aide de marques de paysage (autoroutes,
rivières...) identifiables par le public453
- Identification de la marche à suivre (actions concrètes à accomplir) et de la
marche suivie par les autorités :
- Transmission du point de chute (où se situe le centre d’accueil)
- Transmission du timing (échelonnement par zones pour éviter les
embouteillages)
- Evaluation de la durée de l'éloignement
- Où trouver des informations supplémentaires et quels les moyens de
communication vont utiliser l’autorité pour maintenir la population évacuée
informée454
- Quoi prendre ( voir supra Avant, Point 2 Prévention)
- Rassurer les citoyens sur la protection (surveillance) de leur habitation
(prévention du pillage et du vandalisme) et sur l'évolution du travail des services
de secours455, en décrivant brièvement les prévisions faites pour contrôler l'accès
à la zone évacuée456.
- rester à l’écoute
Le contenu du message contribue à la définition que se fera le public du danger.
Il pourvoit la guidance et les informations que le citoyen va utiliser lorsqu'il va
déterminer son action457. Il est important de convaincre le citoyen qu’évacuer est
agir dans son propre intérêt.
Les informations sur la menace et sur les risques encourus en n’évacuant pas
sont des stimuli dominant dans la formation de la perception.458
• 3.3.3. Forme du message
La forme du message est importante. Celui-ci doit être cohérent, précis,
uniforme, exact, clair (phrases courtes, éviter d'utiliser des mots compliqués, des
abréviations, du jargon technique, utiliser un langage simple et naturel), certain,
suffisant (ne donnant ni trop, ni trop peu d'informations). Le message doit être
452
art91 p.207- art1 p.55
art92 p.187
454
art19 p.3
455
Art3b p.14
456
art19 p.3
457
art2-B p.141
458
art2-B p.141
453
fréquemment répété, à différents moments de la journée459. Une certaine
fréquence permet de limiter les mauvaises compréhensions, de réduire les
rumeurs et de focaliser la population sur les messages officiels, en renforçant
leur crédibilité auprès du public. Dans une situation prolongée, la répétition peut
avoir un effet contre-productif. La transmission du message à la population peut
se faire en deux temps : un premier passage rapide et un deuxième passage pour
insister auprès des récalcitrants460.
Le message de rappel indiquera les conséquences en cas de non-évacuation et
les services (médicaux - sanitaires...) qui seront interrompus dans l'aire
évacuée.461
Il sera donné sur un ton de certitude afin d'augmenter son impact462.
Un mandat d’expulsion peut être préparé pendant le premier tour
d’avertissement afin d’être signifié aux impliqués récalcitrants à l’ordre
d’évacuation. (Modèle en annexe). L’emploi du vocable « sauvez-vous » peut
être très influant.
o
4. Evacuation
Le temps compris entre l'ordre d'évacuer et l'évacuation effective est dénommé
"temps d'avertissement".
L’évacuation de la zone rouge se fera de préférence à pied, via l’organisation de
colonnes463. Les impliqués seront regroupés dans l'I.A.A. (D2 cf. PIPS p.18).
Il est conseillé de donner le plus possible aux particuliers l'occasion d'utiliser
leur véhicule, exception faite des parkings publics qui devront absolument être
bloqués sous peine d’embouteillages. Le transport collectif diminue le trafic
mais demande par contre beaucoup d'organisation. Les impliqués qui en ont
l’occasion privilégieront une évacuation à bord de leur véhicule, car cela
maintient l’impression d’autonomie et permet de se munir d’un maximum
d’effets personnels. Les propriétaires des véhicules se trouvant dans une certaine
zone ne pourront pas les récupérer afin d’éviter d’entraver la chaussée et
l’arrivée des services de secours (parkings souterrains…).
Il est quasi indispensable de prévoir un transport collectif pour les groupes
spécifiques (écoles, maisons séjour de repos...). (D2 cf. PIPS p.18)
459
art2-B p.142-143
Ergo 09 mars 2009 – Didier Sorgeloos – Police fédérale
461
art19 p.3
462
art92 p.187
463
Interview n°8
460
Un minimum de service de transport collectif est nécessaire pour évacuer la
zone orange. Les impliqués qui nécessitent un moyen de transport public
pourront être aiguillé vers les I.A.A.
Il faut considérer que 50% des citoyens qui n’ont pas de voiture évacuent avec
des amis ou de la famille464.
4.1. Gestion du trafic
La gestion du trafic, tâche de la Discipline 3, peut se faire suivant deux modes :
la multiplication des voies de sorties ou la canalisation de la circulation sur des
grands axes gérés par la police. Si l’on choisit le première mode, des
embouteillages peuvent se produire si le trafic est peu surveillé, malgré de
nombreuses voies de sortie. Choisir le seconde mode peut également produire
des embouteillages (réduire les voies de sorties pour accroître leur surveillance).
Les deux modes sont prônées dans la littérature465. Le but est de trouver un
compromis.
La Discipline 3 définit les itinéraires d'évacuation et garantit le libre accès vers
la zone pour les secours, les équipes d'urgences et les véhicules de transports
vides466.
Il est difficile de prédire le trafic d’une évacuation car les impliqués évacueront
majoritairement chez des amis ou de la famille (points de destination multiples).
De plus, les impliqués ne prendront pas les voies les plus directes mais les
itinéraires les plus familiers467.
Les différentes tâches sont468:
- la définition et la publication des itinéraires d'évacuation
- les procédures de maintien et de contrôle d'accès à ces routes
- l'ajustement et la dissémination d'un plan de contrôle du trafic:
- identification des points de contrôle nécessaires
- la définition de voies d'entrées pour les services de secours
- la restriction du trafic 'cross town'
- la reprogrammation d'outils de contrôle du trafic (feux rouges...)
- prendre contact avec les services de transport public afin de trouver le
464
art1b p.16
art17 p.14 - art1b
466
Ergo 09 mars 2009 – Didier Sorgeloos – Police fédérale
467
art50 p.1
468
art6/125 p.8
465
meilleur équilibre entre la préservation du flux de services (afin de permettre à
la population sans voiture d'évacuer) et le respect des droits des travailleurs
(chauffeurs). L’appel au volontariat des chauffeurs peut être la solution.469
Quatre variantes existent pour l'utilisation du "contraflow"470:
- Toutes les voies inversées ou les plus utilisées. Il en résulte une grande
augmentation des capacités
- une voie normale: entrée des véhicules d'urgence et une autre inversée
- une voie inversée et une normale
- une voie inversée avec utilisation de l'accotement de la voie de sortie
L'itinéraire de sortie doit être reconnaissable par les particuliers et sa
signalisation doit être continue. Se sentir perdu peut aggraver les sentiments
d'insécurité et d'anxiété, affecter l'estime de soi et le jugement471.
L'utilisation d'icônes et de pictogrammes est conseillée afin de garantir une
compréhension internationale472. Les symboles graphiques aiguilleront la
population sur les itinéraires d'évacuation ainsi qu'au centre d'accueil.
Il est conseillé d’utiliser du vert pour les indications d'itinéraire473.
La Discipline 3 doit également mettre en place les déviations afin que le trafic
évite la zone orange et au besoin la zone jaune474.
Attention doit être portée au ravitaillement en carburant : il faut veiller à
alimenter les stations services le long de l’itinéraire d’évacuation et oriente les
impliqués vers des pompes d’essence sur des itinéraires alternatifs afin d’éviter
une saturation des stations situées sur les grands axes475. Attention également
doit être portée à la présence des pompistes (impliqués sujets à évacuation).
o 5. Réaction de la population
La réaction individuelle face au danger devient même définition d'évacuation
dans la littérature476. Différents facteurs influencent la décision que prend le
citoyen d'évacuer ou non. La réaction à l'ordre d'évacuation varie également en
469
Interview Ergo – Tec Liège
art17 p.14
471
Passini 1999 cité dans art54 p.214
472
art54 p.209
473
art50 p.2
474
Ergo 09 mars 2009 – Didier Sorgeloos – Police fédérale
475
art1nb p.9
476
art2-B p.137
470
fonction du contexte communautaire (climat social: facteurs sociaux, politiques,
légaux, historiques...)477. La réaction varie également en fonction psychologie et
de la personnalité du citoyen (pessimiste, optimiste...).
Le citoyen reçoit l'information (alarme, ordre d’évacuation), la comprend478, la
vérifie, l'intègre, l'évalue puis choisit la meilleure manière de se comporter. Il
appartient aux autorités de gérer la communication en cas de décision d’ordre
d’évacuation.
“Given a choice, non-evacuation is preferred to evacuation. Even when a
warning message is perceived as valid and is socially confirmed, there still may
be a reluctance to leave. This is not because people are paralyzed in the face of
danger. On the contrary, individuals under stress typically attempt to consider
which would be the least disruptive behavioral option in the situation. »479
Les gestionnaires de crise doivent comprendre la perception du danger et des
solutions alternatives prisent par le public s’ils veulent qu'il accomplisse les
directives qui lui seront données480.
Les différentes attitudes à adopter en réponse aux dangers sont examinées puis
évaluées et adoptées en fonction de leur efficacité et de leur coût481.
La phase d'évacuation est le temps s'écoulant entre la transmission de l'ordre
d'évacuation et la sortie effective de la population de la zone rouge.
5.1. Temps de réaction
Le temps de réaction de la population dure une heure ou deux482. Le temps de
réaction dépend de la décision de rester ou de partir et quand partir483.
Ce temps est influencé par les caractéristiques de la communauté: la culture du
désastre, le niveau de prévention, le degré de planification d'urgence484.
La préexistence d’un plan d’évacuation facilitera une évacuation effective.
Avoir un plan est lié à l'expérience d'une évacuation antérieure485, au degré
477
art5/111 p.41 à 43
art4/85 p.120
479
art5/115 p.7
480
art4/85 p.122
481
art18 p.28
482
art82 p.5
483
Art2-C p.154
484
art80 p.80
478
d'implication dans la communauté et à la participation à un séminaire de
planification486.
Les caractéristiques de l'événement en lui-même influencent le temps
d’évacuation. Il variera en fonction de la cinétique, de la durée de
l'avertissement, du moment de réception de l’avertissement, du moment estimé
de l'impact, de l'endroit estimé d'impact et de sa durée.
Le temps de réaction comprend le processus décisionnel (décision de partir ou
non), mais aussi le temps de mobilisation. Le temps de mobilisation est défini
comme la différence entre le moment du premier avertissement et le moment du
départ487.
Les citoyens n'évacuent que lorsque leur situation familiale leur est connue. Ils
tendent à évacuer en familles488. Rassembler la famille, ou du moins localiser
chacun des membres, prend souvent du temps489.
Le temps de mobilisation suit une distribution logique: la rapidité de l'émission
du message d'avertissement et de la réponse est influencée par le danger de la
menace et par l'urgence de la situation. Plus la menace est forte (et perçue
comme telle), plus le déroulement des différentes étapes sera rapide490.
Sorensen (1991) a établi un modèle général de mesure de ce temps de
mobilisation491.
Il prend en compte ces différents facteurs:
- le contexte social et les activités en cours au moment de l'avertissement
- la structure sociale et la nature de la famille
- la structure du système d'avertissement
- les contraintes physiques: (famille séparée492 - posséder des animaux de
compagnie desquels s'occuper493, ne pas avoir de véhicule494 - ne pas avoir
d'endroit où se rendre495, avoir des incapacités physiques de mobilité ou des
485
art1 p.61
art2-G p.230
487
art2-C p.158
488
(cf. Killian 1952; Quarantelli 1960; Drabek and Boggs 1968) cités dans art1 p.52
489
art2-C p.154
490
art2-C p.154
491
art2-C p.157
492
Drabek and Stephenson, 1971 cités dans art2-C p.159-160
493
Burton 1981 cité dans art2-C p.159-160
494
Perry 1979 cité dans art2-C p.159-160
495
Drabek and Bogs 1968 cités dans art2-C p.159-160
486
ennuis de santé496
- la sévérité de la menace ou la perception du danger
Partir relève d’un choix. Tous les citoyens ne sont pas égaux devant ce choix :
d’aucuns sont confrontés à certaines contraintes (travail, famille,
obligations...)497.
Un indépendant quittera plus difficilement le travail qu'un employé498.
Le comportement d’évacuation varie en fonction du contexte familial dans
lequel l'avertissement est reçu499.
5.2. La perception du risque
La perception du risque est le concept du risque même (la définition que lui
apporte un individu)500. C’est une interprétation individuelle de la situation
d'urgence, interprétation qui diffère de l’interprétation qu’en ont les experts501.
La perception du risque est un processus cognitif, une interaction entre différents
éléments: croyances, compréhensions, suppositions, expériences passées502... Il
existe également un phénomène d’amplification sociale du risque.
Les signaux du danger, ses caractéristiques physiques et les facteurs
environnementaux influencent la perception de la population. Il est plus facile de
croire à une inondation s’il pleut que par temps ensoleillé.
Un individu évalue le risque qu’il encourt en examinant la proximité, la
certitude, la sévérité du risque et selon sa sensibilité à une menace503.
La familiarité de la menace influence son interprétation504: connaître "the
disaster agent", avoir déjà vécu le même type de situation d’urgence influence
positivement l'écoute du message505. Mais une expérience antérieure de la
menace pour une fréquence plus élevée influence la réaction dans les deux sens:
elle peut augmenter la connaissance et la réactivité mais aussi augmenter le
sentiment d'invulnérabilité506. Avoir vécu un même type de situation d’urgence
496
Vogt 1990; Mileti and Sorensen 1988.cités dans art2-C p.159-160
art81 p.518
498
art4/85 p.124
499
art17 p.6
500
art80 p.78
501
art17 p.7
502
art2-B p.139
503
Perry 1979: art79 p.919, art18 p.28 ; art2-B p.144 ; art17 p.6
504
art1 p.61
505
art2-C p.156
506
art2-G p.233
497
peut provoquer une « fausse expérience », expérience de personnes qui pensent
avoir vécu ces conditions difficiles et y avoir survécu507.
Il est important de différencier l'expérience du danger de l'expérience d'une
évacuation. La seconde est positivement reliée à une évacuation effective508.
Le caractère naturel ou technologique509 de l’incident à la base d’une situation
d’urgence va également influencer la perception du danger. On interprète le
risque auquel on est confronté via des stéréotypes et des idées préconçues510.
Des informations contradictoires augmentent le taux d'évacuation en cas de
catastrophe nucléaire, le diminuent dans d'autres types de situation
d'urgence511.L’influence du type de danger varie plus ou moins selon les auteurs:
Quarantelli soutient en 1984 que la perception de la nature incontrôlable de la
chimie et du nucléaire augmentent le taux d'évacuation. Perry (1985) et Stallings
(1984) estiment les taux d'évacuation suite à des désastres naturels ou nucléaire
comparables512.
Pour comprendre la réaction à un ordre d’évacuation on doit comprendre
comment les gens perçoivent l'évacuation en termes de danger, de risque et
comment cette perception influence la décision d'évacuer ou non. Lors de la
perception de la situation d'urgence: l’état émotionnel (stress, panique...)
influence la réaction personnelle513. Les analyses de comportement d'évacuation
sont confrontées à une difficulté: les modèles basés sur la présomption que
l’individu agiront de manière rationnelle sous stress514.
La panique est une réaction rare au danger. Elle requiert une série de conditions
spécifiques “including the perception that escape is possible from a very
immediately threatening personal situation (a perception of being trapped does
not evoke panic flight since it is hope rather than hopelessness which is involved
in panic behavior) »515
L’état émotionnel se décrit en quatre processus émotionnels basiques liés au
processus neurophysiologique du système nerveux: la force de l'émotion - le
contrôle de celle-ci - l'évaluation et le contrôle de la situation516.
507
(Leik et al. 1981) art2-J p.302-303 art1 p.51
art5/111 p.42
509
art1 p.61
510
art2-B p.139 - 146
511
art18 p.28
512
art79 p.930
513
art50 p.2
514
art79 p.932
515
art5/115 p.8
516
art50 p.3
508
Des facteurs psychologiques, les habilités cognitives et la personnalité,
influencent la perception du danger et la réponse à l'ordre d'évacuation517. La
tendance au fatalisme par exemple est négativement reliée à l'entente d'un
message518.
L’état émotionnel influe sur la perception de l'environnement et influence
l'action. Le comportement influera à son tour sur l'état émotionnel.
5.3. L’influence du milieu
Il est plus difficile d'évacuer un quartier résidentiel qu’un bloc de bureaux.
L’attachement à « chez-soi » est émotionnel, financier et personnel. Notre «
Chez soi » reflète notre identité, notre mode de vie et la continuité entre le passé,
le présent et le futur. C’est un lieu d'investissement personnel519 qu’il sera plus
difficile de quitter dans une situation incertaine. L’individu voudra rester pour
protéger sa propriété, les objets accumulés chez soi pendant éventuellement
toute une vie520.
L’influence du milieu dans lequel vit l’impliqué qi reçoit l’ordre d’évacuation
varie en fonction de la perception de la solidité ou de la sécurité des murs521.
Les théories de psychologie environnementale soutiennent qu'un lien se crée
entre une personne et son environnement. Un modèle existe et se présente
comme outil d'interprétation du comportement dans des situations d’urgence:
The Human Environment Interaction model (the HEI model). Ce modèle tient
compte: des caractéristiques sociales et physiques de l'environnement. La
réaction individuelle varierait en fonction des caractéristiques démographiques
et de traits de la personnalité
Si la réaction est liée à l'environnement la difficulté d'interprétation proviendrait
du fait qu’en situation d’urgence l'environnement change (Fritz & Williams,
1957)522.
517
art2-B p.145
(Landry et Rogers 1982, Turner et al. 19881) art2-C p.156
519
art48 p.546
520
art17 p.7
521
art2-J p.308
522
art79 p.921
518
5.4. Les facteurs sociaux
Les actions des autres individus influent sur le comportement, qui influera sur
les émotions post-évacuation523.
Le changement d’environnement rend les normes sociales traditionnelles
inappropriées524. La théorie de la norme affirme que tout comportement
individuel est déterminé par mimétisme. Plus le réseau social est étendu plus les
probabilités de recevoir une information recommandant d'évacuer sont fortes.
Un petit réseau social est déterminant de non-évacuation525.
On considère que si les voisins évacuent, la propension à évacuer sera plus
grande par effet de conformisme526. Mais l’impact du mimétisme est difficile à
mesurer: en effet, si le risque dans une zone est tel qu'il pousse un individu à
évacuer, le danger doit être tout aussi grand pour son voisin ou la
communication des autorités aussi efficace pour l’un que pour l’autre. Ils
évacueraient ou non pour les mêmes raisons et non parce que le voisin le fait ou
ne le fait pas527.
Différentes caractéristiques sociales interfèrent avec la réponse à l'avertissement
: les interactions familiales528, l’implication dans la communauté529, l’âge, le
genre530, le statut socio-économique531, l’éducation532…
Tous ces facteurs étant inextricablement liés, il est difficile d’évaluer leur
influence exacte sur l’évacuation.
Baker affirme en 1991 que l’éducation et l’occupation ne sont pas associées à
l’évacuation. Quarantelli quant à lui associe l’éducation au taux d’évacuation de
Three Miles Island (1984), mais le cas du nucléaire serait particulier car
l’éducation facilite peut-être la compréhension de l’incident et de là le
comportement d'évacuation.
Le revenu influence l’évacuation en fonction de l’éducation. Celle-ci augmente
la capacité à faire face à une information complexe. Les revenus influencent
523
art50 p.3
(Fritz & Williams, 1957; Perry, 1979). Cites dans art79 p.490
525
(Drabek & Boggs, 1968) art79 p.921
526
art17 p.7 , (Quarantelli 1980; Cutter and Barnes 1982) art4 p.91
527
art2-J p.308
528
art17 p.7
529
art17 p.7
530
(e.g., Drabek 1986, pp. 109-110) art2-G p.220
531
art2-G p.220
532
art2-J p.308
524
l’accès à l'information mais leur impact sur l’évacuation est difficile à examiner
car le statut socio-économique détermine le réseau social. Ce dernier influence
énormément l’évacuation car plus il est étendu, plus les possibilités de se voir
offrir un passage ou un toit sont amples533.
L’âge influence également le taux d’évacuation. Les personnes âgées (plus de 65
ans) évacuent moins facilement534 car elles ont moins accès à l’information et
présentent un réseau social moins étendu. Les personnes âgées ont par contre
plus d’expérience et ont par conséquent plus de chance d’avoir déjà vécu une
évacuation inutile (phénomène de « crying wolf»)535. L’expérience peut
cependant faciliter l’évacuation536.
Les femmes ont tendance à croire et donc à obéir plus facilement aux
avertissements537.
L'implication dans une activité communautaire a tendance à augmenter la
capacité d'écoute et par de là, de réaction538.
Le cadre social dans lequel on reçoit l’information d’évacuation importe au
moment de la prise de décision : la réaction diffère selon que la famille est
réunie ou non, selon les activités en cours, selon la réaction des autres539...
Les liens sociaux influencent l'évacuation : plus la cohésion familiale est grande,
plus la tendance à évacuer grandira540. Avoir des enfants augmente la propension
à évacuer selon certains auteurs541, moins pour d’autres542.
L'heure de l'évacuation influence également la réaction de la population. Les
impliqués évacueront plus facilement à une heure où la famille est réunie. Ils
évacueront donc plus facilement au milieu de la nuit qu'en journée (en
semaine)543.
533
art79 p.922
art2-B p.145; art2-C p.156
535
art79 p.922
536
art79 p.927
537
(Turner et al. 1981) art2-Cp.156 ; art2-B p.145
538
art2-C p.156
539
art2-B p.145
540
Art2-B p.145
541
(Turner et al. 1981) art2-C p.156 ; (e.i, Drabek and BO& 1968; Drabek and Stephenson
1971; Drabek 1983) art2-G p.220), Houts et al. (1984), (Quarantelli, 1984) art79 p.919
542
(Baker, 1991) art79 p.919
543
art5/111 p.68
534
5.5. Le message d’avertissement
Il existe un lien entre l’avertissement et l’évacuation, ce lien entre
l’avertissement (message des autorités, alarme) et l’évacuation effective de la
population est complexe544 et compliqué par l’interprétation sociale du
message545
Les individus évaluent les messages annonçant la menace546. La population ne
reste pas passive lors de la réception d'informations, elle cherche à vérifier les
informations reçues et des informations additionnelles547.
Le processus d'évaluation implique d'autres personnes548. L'évaluation consiste
en général en un simple contrôle de son environnement (visualiser tout signe de
danger), à contacter des relations (téléphone - d'où occupation des lignes - ou
face à face549), les médias ou les autorités550.
Les individus qui croient être confrontés au danger se protègent eux-mêmes551.
Déterminer la solution à adopter face à une situation d’urgence correspond à
passer à l'action. Cette décision d’action individuelle peut être influencée par le
message des autorités552.
L'impact du message dépend de quatre variables. Il dépend du degré de
personnalisation du système d'avertissement: si l'avertissement est transmis par
un proche le temps de réaction sera plus court. Plus le message est personnalisé,
plus on évacue facilement553. Le « public adress » (haut-parleurs) est moins
effectif que le porte-à-porte554.
Les sirènes d'alarme seules sont totalement inadéquate pour stimuler les
impliqués à prendre une mesure protective immédiate. Elles peuvent ne pas être
entendues; si entendues elles peuvent être ignorées; la plupart du temps elles
impliquent uniquement une recherche d'information supplémentaire555. Pour être
efficace elles doivent immédiatement être suivies d'une information
complémentaire ou d'une prévention à toutes épreuves.
La compréhension d'un ordre est le lien établi par le citoyen entre le danger
544
(Perry 1985) Art4
(Anderson 1969: Drabek 1969; Janis and Mann 1977) art4
546
art1 p.50
547
art2-B p.140
548
art1 p.50
549
art2-B p.140
550
(cf. Perry et al. 1981) art1 p.54
551
art1 p.50
552
art2-B p.138
553
art2-J p.296
554
art2-J p.296
555
art5/111 p.78
545
perçu et la réaction à lui opposer556. Recevoir l'avertissement et croire que le
danger affecte sa propre sécurité aide à prendre la décision d'évacuer. Se sentir
en danger serait le facteur principal incitant à l’évacuation557.
L’individu évalue si le message mérite ou non son attention558. La réaction
commune face à une menace est l'incrédulité559. L’individu va évaluer la
crédibilité de la source d'avertissement560. Il est sensible au statut officiel de la
source561 et l’impliqué obéit en général à l'autorité562.
Certains individus vont appliquer des directives qui ne leur sont pas forcément
destinées. En effet si les gestionnaires de crise évacuent le personnel nonnécessaire ou les habitants dans un rayon de cinq kilomètres, les habitants du
6ème kilomètre ou les autres travailleurs vont également se sentir concernés par
la menace563.
5.6. La Foule
Une évacuation d'un lieu ouvert est susceptible d'engendrer des mouvements de
foule. Somme de réactions individuelle difficilement prévisible, la réaction d'un
groupe ne suit pas des lois physiques564.
La panique est une réaction extrêmement rare et délimitée à certaines
circonstances précises: les gens paniquent si ils se retrouvent dans un endroit
confiné en présence d'une source immédiate de grand danger et que les issues
de secours sont clairement insuffisante pour toutes les personnes présentes. Il
faut différencier le comportement de panique d'un comportement sous stress
élevé565.
Les gestionnaires de crise peuvent tenter d'influencer ce comportement en
appelant au calme et en guidant sans cesse les impliqués via des haut-parleurs.
556
art2-B p.139
art1 p.53
558
art1 p.50-51
559
(cf. Drabek 1969) art1 p.54
560
(art1 p.51), (art2-B p.140) (e.g., Sipson and Riehl 1981); art2-G p.220 (Danzig, Thayler
and Galanter 1958) art4
561
(e.g., Drabek 1969; Quarantelli 1980) art2-G p.220
562
art2-J p.293
563
art4/85 p.127-128
564
art105 p.116
565
art92 p.190
557
5.7. L’insécurité
Le sentiment d'insécurité peut jouer contre l'évacuation si la personne décide de
rester pour protéger ses biens ou si elle est au bureau et n'ose pas contredire son
employeur (d'où importance d'une « mandatory evacuation »566).
La peur du pillage est difficile à définir. On pourrait la croire
proportionnellement croissante à la richesse mais les personnes de statut socioéconomique élevé ont des alarmes et des assurances. La crainte du pillage peut,
au contraire, être exacerbée dans les quartiers moins favorisés, où les services
publics sont plus rares voir inexistants567...
La peur du pillage est un réflexe de défense de territoire, jonction de sentiments,
cognition et comportement spécifique de l'endroit, socialement et culturellement
maintenu568.
Outre la peur du pillage569, des facteurs tels que les croyances culturelles et
religieuses570 ou encore un lien tenu entre revenu et habitat (exemple des
fermiers)571 peuvent décourager la volonté d'évacuer de la population.
Un grand attachement sentimental à un endroit diminue fortement la volonté
d'évacuer572.
o 6. Contrôle de la zone
Les services de secours doivent contrôler que la zone a bien été évacuée. On
peut demander à la population d'utiliser un signal tel qu'un panneau« je suis parti
» accroché à la fenêtre573 afin de faciliter le contrôle.
Le contrôle de la zone doit être effectué afin de prévenir les pillages et le
vandalisme. L’organisation de la surveillance doit être communiquée aux
impliqués. Ces personnes doivent savoir leurs propriétés surveillées, cela évite
566
art2-J p.293
art5 p.37
568
art79 p.920
569
Lindell and Perry, 1992
570
(Blong, 1984), art77 p.30
571
(Cola, 1996) art77 p.30
572
(Cola, 1996; Dibben and Chester, 1999) art77 p.30
573
Ergo 09 mars 2009 - Elke Allaert - Oost-Vlaanderen
567
beaucoup de stress et augmente la volonté d’évacuation. La surveillance de la
zone évacuée est une tâche de la Discipline 3574.
574
Itw 2
C. APRES
La phase de rétablissement commence lorsque l’évacuation de la zone est
terminée, qu’elle a été entièrement quittée par les impliqués.
En cas d'évacuation post-impact, les premières missions des opérations de
secours seront la recherche, le sauvetage et la mise à l'abri des victimes.
o 1. Accueil
1.1. Recensement
La Discipline 2 s’occupe de l’identification des blessés575. (D2 cf. PIPS p.18)576.
La D2 installe et ouvre le C.A. (D2 cf. PIPS p.18)
Les abris publics peuvent être des lieux de passage, d'enregistrement et
d'organisation avant une autre destination en cas de cinétique rapide577. En cas
de cinétique plus lente, un questionnaire pourrait être rempli par les autorités
avant l’évacuation.
L’enregistrement au centre d’accueil peut être réalisé en trois étapes:
1) pré-enregistrement (nom – adresse – date de naissance). Transmission d’un
formulaire à remplir et d’un bracelet de couleur 1 témoignant du préenregistrement.
2) enregistrement d'entrée: vérifier l'exactitude du formulaire (nom – prénom –
adresse, numéro de téléphone et données de relation avec d'autres victimes).
Donner un bracelet de couleur 2
3) enregistrement de sortie. En cas de relogement externe578.
Ce processus d’enregistrement peut être utilisé sans la distribution de bracelets
si ceux-ci ne sont pas disponibles.
Les impliqués ayant évacué et se relogeant selon leur propres moyens devront
s'enregistrer auprès de la centrale d'appel D5. Un message les y incitant devra
être passé par les médias.
575
Itw 2
Itw 2
577
Art3 p.40
578
Art3cb p.20
576
1.2. Suivi psycho – médical et psycho – social
Les impliqués vont se définir comme sans-abri, comme réfugiés ou paria
(«outcast»)579. L’évacuation provoque souvent une interruption de leur vie
quotidienne, de leurs relations, de leur communauté et de leur habitat580. Cette
interruption peut être à l’origine d’un « post-traumatic stress disorder » (PTSD),
de stade modéré à sévère581. En cas de bonne gestion de la situation d’urgence le
taux de PTSD diminue.
Les conséquences psychosociologiques sont plus souvent dues au désastre ou à
l'incident qui provoque l'évacuation mais peuvent être lié à l'évacuation en ellemême.
Les possibles conséquences sont, entre-autres, la dépression, l'anxiété et le
PTSD, qui inclut des ré-expériences négatives, l'évitement, la paralysie
émotionnelle (emotional numbing) et l'hyperexcitation (hyper arousal)582.
Les autorités doivent veiller dans la mesure du possible à reloger les familles
ensemble583, le plus près possible de chez soi, pour éviter le changement des
habitudes quotidiennes (école - supermarché...) et pour éviter un manque de
familiarité, d'identité, d'appartenance et de réseau social584.
La Discipline 2 doit être préparée à fournir des prescriptions médicales pour les
impliqués sous traitement qui auront oublié ou terminé leurs médicaments585.
Les nécessités en médicaments diffèrent en cas d'évacuation. En effet les besoins
seront de type médicament quotidien et non de trauma. Les moyens habituels
n’étant donc pas toujours efficients586 les autorités doivent repérer les
pharmacies dans les environs des centres d'accueil et d’hébergement.
Le suivi médical doit être effectué par des personnes licenciées pour ce faire. Il
faut porter attention à ce point lors de la gestion des bénévoles587.
Lors du transfert des patients le suivi médical se fera par de nouvelles équipes. Il
faut veiller à ce que le dossier médical du patient suive.
579
art48 p.543
art48 p.545
581
art63 p.88
582
(American Psychiatric Association, 2000) art97 p.1-2
583
art48 p.543
584
art48 p.543
585
art61 p.4
586
art61 p.5
587
art62 p.101
580
Si l’hébergement des patients se fait dans un centre communautaire, il faut
prévoir des volets écrans pour fabriquer une intimité pour certaines opérations
(toilette…)588.
o 2. Information
L’information doit être coordonnée (on tient le citoyen informé de l'évolution de
la situation). Il est important de maintenir le citoyen régulièrement informé et ce
depuis l'ordre d'évacuation. Cela donnera au citoyen une impression de contrôle
et de compréhension de la situation. Cela limitera l'anxiété et le rassurera quant à
la réponse apportée par les services d'urgence589.
Les autorités doivent mettre en place un centre d'appel téléphonique et si
possible un site internet qui répond aux questions des impliqués, des amis et de
la famille (localisation, retrouvailles, suite des événements…)590. (D2 cf. PIPS
p.18)
Les lignes de soutien aux proches et aux victimes peuvent au besoin ré-aiguiller
les appels pour d’autres types d’information (déviations…) vers un numéro
public591.
o 3. Hébergement
On distingue deus types d'abris: les abris d'urgence (emergency) et les abris
provisoires, temporaires (temporary).592 Les premiers (emergency) sont de
courte durée (tentes, voitures, pelouses (lawns)). Ce sont les zones I.A.A. Les
seconds (temporary), établis dans des églises ou autres centres communautaires
sont les centres d’accueil. Nous rajouterons une troisième catégorie pour
l’hébergement à plus longue durée.
Il est du devoir public d'héberger les gens qui ne peuvent se loger chez la famille
ou des amis. Le centre d’accueil, si il dispose des moyens sanitaires, de
restauration et d’un espace approprié peut se transformer en centre
d’hébergement.
588
art62 p.102
Art1c p.47
590
Art3b p.16
591
Interview n°4
592
(Quarantelli, 1982) Art6 p.306
589
Les autorités (Disciplines 2 et 4) doivent veiller à la mise à disposition de lits et
de couvertures ; d’occupations (télé - jeux de société - ordinateur) ; de moyens
de communication (téléphone – internet) aussi rapidement que possible593.
Un hébergement, de la meilleure qualité possible est nécessaire. Surtout pour les
évacuations à long-terme. En effet outre la disruption sociale et économique, il
convient de limiter l'exposition aux maladies contagieuses, favorisée par la
proximité et le changement de régime alimentaire habituel594. Des conditions
d'hébergement difficiles peuvent mener à des comportements violents et
asociaux595. Les équipements de secours sont souvent inadaptés (toilettes
portables…) aux « Communautés vulnérables »596. Il faut veiller à leur besoin en
cas d’hébergement mixte mais il faut favoriser leur hébergement en milieu
similaire au milieu de vie habituel (accords entre établissements).
La majorité des personnes qui évacuent leur lieu de résidence n’utilisent pas les
abris publics597.
La recherche a établi que les plus hauts revenus ont tendance à se reloger dans
des hôtels tandis que les propriétaires ayant une plus haute scolarité et/ou des
enfants et/ou animaux de compagnie relogent chez des amis ou de la famille598.
Les femmes sont plus réticentes à utiliser les abris publics599.
Les abris peuvent servir de différentes façons. En effet, les évacués peuvent y
séjourner en attendant d'autres arrangements, le temps d'une étape.
Des études établissent des relations entre différents facteurs et l'utilisation des
abris publics. On estime que les personnes âgées et les statuts socioéconomiques les plus faibles utilisent les abris publics600. Les personnes âgées
auraient un réseau social moins étendu, moins de capacités économiques ou
moins d'habilités leur permettant de chercher une alternative aux abris publics601.
Plus une zone évacuée est grande, plus la possibilité pour un impliqué de voir
les membres de son réseau social évacué également augmentent. Cette
croissance serait donc proportionnelle à l'utilisation d'abris publics602. Les
évacuations de plus courte durée comptent plus d'utilisateurs des abris publics
593
art6 p.324
(Inhorn and Brown, 2000) cité dans art77 p.30-31
595
(Yelvington, 1997) cité dans art77 p.30-31
596
art40
597
art3 p.29
598
(Whitehead et al. 2000) art78 p.229
599
art78 p.229
600
Art3 p.33-34
601
Art3 p.37
602
Quarantelli (1980, pp. 124-125) Art3 p.34
594
que les évacuations de plus longue durée603.
Les abris doivent pourvoir à différents besoins des évacués parmi lesquels604: 1)
intimité 2) relations interpersonnelles 3) sécurité 4) les contacts avec l’extérieur
(outreach).
La "psychology of place" est basée sur l'assomption que les individus s'efforcent
de ressentir une appartenance à un lieu. Fullilove (1996) y inclut trois processus
psychologique: attachement au lieu, familiarité (connaissance cognitive du lieu)
et identité (se retrouver dans une résidence sélectionnée). Une évacuation (ou
déplacement involontaire) peut entraîner des sentiments de nostalgie, de
désorientation, d'aliénation qui peuvent affecter la santé mentale605. Turner
(1967) décrit la réponse collective à un relogement après un désastre naturel
comme un processus impliquant l'interruption et le rétablissement de structures
sociales. Solidarité entre victimes et exclusion (tolérance réduite) envers ceux
qui n'ont pas vécu les mêmes événements606.
Selon Harada (2000), la création d'un sentiment communautaire au sein de la
population évacuée se crée par le partage de lieux et de matériel commun ainsi
que par le partage de tâches domestiques (création d'un sentiment de grande
famille: solidarité et sens communautaire)607.
Il est important de mettre à disposition des évacués logeant à plus long terme
dans les centres d’hébergement des aires privées, des endroits où entreposer de
la nourriture, de l'eau, des médicaments personnels…
Il faut veiller à la mise à disposition d'une aire du lieu d'hébergement mixte et/ou
séparée pour les animaux de compagnies. Cette aire devra pourvoir à leur
nourriture.
4. Management (D2 cf. PIPS p.55)
Il faut gérer l’organisation des équipes de soutien et les bénévoles. Les autorités
doivent également veiller à transmettre certaines directives via l'information
locale afin de canaliser les "bons sentiments" en indiquant à la population locale
les moyens d'aides utiles. L’utilisation d’internet en ce sens peut également se
603
(Perry et al. 1981, pp. 3,139). art3 p.34
art6 p.303
605
art6 p.304-305
606
art6 p.306
607
art6 p.307
604
révéler efficace608.
Impliquer les évacués dans la gestion de l'abri, les encourager à participer à la
gouvernance communautaire peut aider à réduire les mécontentements.609
Impliquer les évacués dans la préparation de repas typiques (ethniquement,
régionalement, culturellement) peut aider à accroître le sentiment de confort610.
L’organisation d'une garderie permettra de libérer des impliqués disposés à
travailler pour le centre et du personnel local si les écoles et crèches sont
fermées611.
Empiler les vivres (nourriture – eau) dans le champ de vision des impliqués peut
diminuer le sentiment d'insécurité612.
L’organisation de spectacles de chant, de théâtre... avec les collectivités
locales613 permet de canaliser le bénévolat tout en procurant distractions et
divertissements aux impliqués.
Les autorités doivent mettre en place la gestion d'un service de réception des
dons, en lien avec les informations locales afin d’aiguiller la population et de
faire coordonner offre et demande.
Des navettes de transport entre le centre d'hébergement et la ville la plus proche
doivent être mises à disposition des impliqués. L’accès aux commerces et
établissement sont une routine importante d'un point de vue psychologique en
cas de prolongement du temps d’éloignement.
o 5. Autres tâches des autorités
Une évaluation de la situation doit être faite de manière périodique.
La Discipline 3 doit organiser la surveillance de la zone évacuée. En
coordination avec les Disciplines 1 et 4, le déblaiement de la zone sinistrée doit
être organisé si besoin.
608
art61 p.2
(Yelvington 1997) art6 p.306
610
(Phillips 1993) art6 p.306
611
art61 p.3
612
art6 p.324
613
art6 p.324
609
En cas de prolongement de très longue durée, l’autorité en charge se doit de
prévoir un soutien économique (fonds des calamités) et une assistance sociale614.
o 6. Retour
La phase de retour couvre le laps de temps du message "all clear" à l'arrivée des
derniers évacués dans leur foyer615.
Une attention particulière doit être portée au laps de temps séparant la fin d'une
situation d'urgence (perçue comme telle parla population) et la décision de
retour émise par l'autorité administrative. En effet, les impliqués ressentiront un
droit légitime à retourner chez eux alors que la zone peut ne pas encore être
sûre616.
Pour certains impliqués, une assistance économique et sociale, un support
externe seront nécessaire afin de négocier le retour617.
La déclaration de la zone rouge comme habitable se fera lorsque:
- La menace où la présence du cataclysme sera dépassée
- Que tout risque de ré-existence a été levé
- Que les infrastructures sont sûres (accord d'ingénieurs)
- Que les immeubles sont sûrs (accord d'ingénieurs)
- Que les services de survie sont restaurés
- Que des logements sont disponibles
- Que les conditions d’hygiène sont suffisantes
- Que les conditions de sécurité sont suffisantes
6.1. Message de retour
La transmission de l'information au citoyen peut se faire via les médias. Si un
recensement exhaustif a été réalisé une transmission directe de l’information
peut se faire via les télécoms (cityalert). Il est conseillé de privilégier une
communication directe avec les impliqués avant la transmission de l’information
à la presse618.
614
art6 p.306
Art1cp.66
616
art5/111 p.131
617
(Lindell, 2004; Tierney, Lindell & Perry, 2001; Phillips, 1993) art6 p.306-307
618
Art3b p.19
615
Le contenu du message doit pourvoir les informations suivantes :
la date – l'heure – l'émetteur – les zones sûres – une brève description des faits –
les moyens de retour – les conditions de routes/de trafic – l'état de sécurité
services de rétablissement
Le message doit être émis par une source d'autorité, être clair et précis et être
fréquemment répété
En cas de situation d’urgence aux conséquences dommageables pour les
propriétés des habitants, il faut s’assurer que les victimes s'attendent à des
dégâts619.
6.2. Transports de retour
Les autorités doivent pourvoir au transport de retour pour les personnes
évacuées par des moyens publics à l’aller.
Si l'évacuation concernait une grande zone il est préférable d'envisager des
retours par étape pour éviter les embouteillages. Les mêmes principes de
signalisation et de gestion du trafic qu'à l'aller peuvent être utilisés (sens unique
– routes bloquées – policiers…)
Un retour accompagné des services de secours en vue de récupérer des
nécessaires vitaux et/ou de valeur est envisageable si la durée de l'évacuation se
prolonge.
La coopération de la population dépendra du type de catastrophe. La population
sera plus réticente à réintégrer une zone qu'elle a du évacuer à cause d'un
incident chimique ou nucléaire620. A nouveau, les autorités ne peuvent envisager
de l'influencer que via la communication.
La qualité de vie des impliqués influence la décision de retour621.
o 7. Débriefing / Retour d’expérience
Une série de questions doivent être posées aux différentes parties:
619
Art3b p.26
art2-E p.185
621
art77 p.30
620
- les tâches, responsabilités et compétences ont-ils été bien accomplis?
- Y-a-t-il des manquements au scénario (VM)?
- La transmission de l'information a-t-elle été transmise à temps? Était-elle
complète, compréhensible et pertinente?
- La communication s'est-elle déroulée comme prévu?
- Comment s'est déroulée l'expérience? S'est-elle écartée des événements?
Si oui, comment?
- Combien de temps a duré l'évacuation? Pourrait-elle être abrégée?
- Où se situent les points à améliorer?622
Back-up
Si des procédures bureaucratiques ont été négligées suite aux mesures d'urgence,
une remise en ordre est nécessaire.
o 8. Phase de rétablissement
En cas d'évacuation définitive (migration) les relations avec la communauté
ayant reçu les évacués peuvent se détériorer si une compétition pour les
ressources surgit. Surtout si les évacués reçoivent plus d'aide des autorités.
L'équilibre communautaire est modifié623.
Le rétablissement (retour à une situation équivalente à la situation préévénements) est un processus progressif et à long terme. Les conséquences
psychologiques peuvent s'étaler sur plus d'un an624.
Un bureau d’accompagnement (Centre d'Information et de Soutien (D2 cf. PIPS
p.81)) aux victimes ou à tout le moins une ligne téléphonique doivent être
organisés afin d’accompagner les impliqués tout au long du processus de
rétablissement. On peut y dispenser toute sorte de conseil ayant trait aux
assurances… ou aider les impliqués dans leur recherche d'un soutien médical ou
d’un accompagnement psychologique. (D2 cf. PIPS p.18)
Les gestionnaires d’urgence doivent organiser des réunions d'information postévènement ((D2 cf. PIPS p.79)
D'autres mesures contingentes peuvent être mises en place. Exemple:
constitution d'un laboratoire local d'analyse de produits potagers accessible aux
622
I. Helslot « Evacuatie. Een overzicht... p.137
art77 p.31
624
art48 p.544
623
impliqués après le passage d'un nuage toxique.625
Conseils aux victimes :
- prendre des photographies des dommages
- s'assurer de la sécurité de leur foyer
- s'assurer du rebranchement du gaz et de l'électricité, de jeter les vivres
périmés626
- informations relatives aux assurances
Le sentiment de sécurité perçu dans sa localité, chez soi, se modifie après une
inondation627. La perception du « chez soi » comme endroit privé, de sécurité et
de confort change628.
Les désastres créent un sentiment de solidarité communautaire parmi les
victimes. Cette période ne dure pas et entre en conflit avec le système social
habituel629.
Les impliqués reviennent habiter là où ils peuvent, même si la zone n'est pas
agréable à vivre, dans des caravanes ou hôtels. Parfois ils reviennent dans leur
maison contre l’avis d'experts (architectes ou assureurs) sur la sécurité pour
surveiller les travaux de réparation ou de reconstruction630.
En effet le « chez soi » est l’endroit où l’on choisit de vivre en fonction de
différents facteurs constitutifs de son identité: expectatives socioculturelles et
aspirations, distance du travail et de l'école, engagements familiaux, base des
relations.
La résilience de la communauté désigne sa faculté à se remettre du désastre. Elle
dépend de la réponse pré- et post-désastre631.
Certains facteurs négatifs sont associés aux évacuations: interruption sociale,
embarras financier inhabituel, exposition élevée à des maladies contagieuses et
troubles politiques632.
625
ITWLLN Groupe 9, responsable de la planification d'urgence au niveau communal.
Art3b p.26
627
(Tapsell and Tunstall 2008) art48 p.541
628
art48 p.542
629
(Bolin et al., 1998) art77 p.28
626
630
art48 p.542
art77 p.29
632
(Cernea 2000) art77 p.30
631
La phase de rétablissement est plus difficile à dépasser pour les individus et
familles économiquement et socialement marginalisés633.
Les évacuations forcées peuvent entraîner des problèmes psychologiques
additionnels: perte de confiance envers les militaires ou policiers ayant procédé
à l'évacuation forcée, impression négative envers l'autorité en fonction. Mieux
vaut que les gens se persuadent qu'évacuer est le remède effectif à une situation
de danger réelle634.
633
634
Art77 p.29
Art77 p.30
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Failure of Initiative " - U.S. House of Representatives Mai 2007, deuxième
version, Cahier n° 2007-07, Ecole Polytechnique, Centre National De La
Recherche Scientifique.
INTERVIEWS
Ergo 09 mars 2009 – présentation de Koen De Budt
Ergo 09 mars 2009 – Didier Sorgeloos – Police fédérale
Ergo 09 mars 2009 - Luc Bauwens - Oost-Vlaanderen
Ergo 09 mars 2009 – Jean-Claude Parent, Anne Dassy – Province de Liège
Ergo 09 mars 2009 – Julie Clément – Oost-Vlaanderen
Ergo 09 mars 2009 - Elke Allaert - Oost-Vlaanderen
Ergo 10 mars 2009 - Mr Leenaers – Discipline 1 – Niveau Fédéral
Ergo 10 mars 2009 - Mr Nyssens, Mr Vanelslander – Croix-Rouge
Ergo 10 mars 2009 - Michel Laforce, Jan Van de Vreken – Police Fédérale
Dendermonde
Ergo 10 mars 2009 - Frans De Kock – Protection Civile
Ergo 10 mars 2009 - Benoît Ramacker – DGCC – Communication
Ergo 10 mars 2009 - Dr. Wim Haenen – Officier de la Santé Publique - Anvers
Ergo 10 mars 2009 - Mr Simon, Jean-Pierre Léonard – TEC – Liège
Interview n°1 – Commissaire d’arrondissement
Interview n°2 – Assistant social
Interview n°3 – Attaché à la Sécurité Civile niveau provincial
Interview n°4- Psychosocial Manager
Interview n°5– membre de la Discipline 4
Interview n°6– Référent Sécurité civile niveau communal
Interview n°7- manager d'un centre commercial et d’un Responsable Prévention
d’un groupe commercial
Interview n°8– Délégué général adjoint à la Sécurité d’une société de transports
en commun
Interview n°9– Conseiller en Prévention d’une université
Interview n°10 – Conseiller en prévention d’une école
Interview n°11- Conseiller en prévention d’une école
Interview n°12– Responsable Sécurité d’un stade de football
Interview n°13 Interview n°14 – membre de la discipline 2
Interview n°15 – journaliste
Interview n°16– bourgmestre
Interview n°17- Facility Manager d’un Centre Commercial
Interview n°18- responsable de la planification d’urgence niveau communal
Interview n°19Interview n°20- Chef de la Sécurité Niveau 2 dans une entreprise
Interview n°21
Interview n°22 : membre de la discipline 1
Interview n°23 - Conseiller en Prévention
Guide pratique des évacuations de population
Deuxième Partie: Les fiches d’action
Sommaire
AVANT: FICHE D’ACTION A1................................................................................ 285
Avant l’avant ....................................................................................................... 285
AVANT : FICHE D’ACTION A2............................................................................... 285
La planification des évacuations de population................................................... 285
1. Les plans cf p.12 ......................................................................................... 285
1.2. Procédures cf p.23 ...................................................................................... 290
2. Prévention cf. p.23....................................................................................... 290
3. Formation des acteurs cf. p.27 .................................................................... 291
PENDANT : FICHE D’ACTION B1 ......................................................................... 292
Détection : informations - prédictions.................................................................. 292
PENDANT : FICHE D’ACTION B2 ......................................................................... 293
Décision .............................................................................................................. 293
PENDANT : FICHE D’ACTION B3 ......................................................................... 296
Action .................................................................................................................. 296
Cf p.37............................................................................................................. 296
3.1. Pré-alerte.................................................................................................. 296
3.2. Organisation des lieux d’interventions PC-Ops ........................................ 296
3.3. Alerte à la population: D1 – D3 cf. p.39 .................................................... 296
PENDANT : FICHE D’ACTION B4 ......................................................................... 298
Evacuation .......................................................................................................... 298
4.1. Gestion du trafic D3 cf. p.43 ..................................................................... 298
5. Réaction de la population selon cf.p.44....................................................... 298
6. Contrôle de la zone D3 cf p.54 .................................................................... 298
APRES : FICHE D’ACTION C1 .............................................................................. 299
Accueil............................................................................................................. 299
cf. p.55 ................................................................................................................ 299
2. Information cf. p.57...................................................................................... 299
3. Hébergement D2 D4 cf. p.57....................................................................... 300
4. Management cf. p.59................................................................................... 300
APRES : FICHE D’ACTION C2 .............................................................................. 301
Retour ................................................................................................................. 301
APRES : FICHE D’ACTION C3 .............................................................................. 302
Back up cf. p.63.............................................................................................. 302
Rex cf. p.63 ..................................................................................................... 302
APRES : FICHE D’ACTION C4 .............................................................................. 303
Phase de rétablissement..................................................................................... 303
Supprimé : 4
Supprimé : 4
Supprimé : 5
Supprimé : 5
Supprimé : 5
Supprimé : 11
Supprimé : 11
Supprimé : 14
Supprimé : 15
Supprimé : 15
Supprimé : 17
Supprimé : 17
Supprimé : 21
Supprimé : 21
Supprimé : 21
Supprimé : 21
Supprimé : 21
Supprimé : 21
Supprimé : 24
Supprimé : 24
Supprimé : 24
Supprimé : 24
Supprimé : 25
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Supprimé : 28
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Supprimé : 30
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Supprimé : 31
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Attention
Les italiques font référence aux pages et points de la
Première partie du Guide des évacuations de population.
AVANT: FICHE D’ACTION A1
o Avant l’avant
Cf point A.4 et A.5 de la Première partie du Guide des évacuations de population, p.10.
Au sein de la Cellule de sécurité (Communale ou Provinciale)
- Se procurer l’A.R. avec lien, en plus arrêtes d’application
- Lire l’arrêté en conseil
- Créer la Cellule de Sécurité, sinon secrétaire communal
- Constituer la fonction, décider de la personne
- Reprendre notre travail sur l’arrêté
- La personne
- Réunir le groupe et réaliser la stratégie (fixation des objectifs, mise en œuvre) outils: bsc swot
- Se procurer un logiciel
AVANT : FICHE D’ACTION A2
o La planification des évacuations de population
Cf Point A.1- A.2 et A.3. de la Première partie du Guide des évacuations de population, pp.12
à 28.
Au sein de la Cellule de sécurité Communale ou Provinciale
1. Les plans cf p.12
• 1.1. Inventaires
1.1.1. Inventaire des risques (par cartographie):
- les zones à risque:
- zones inondables
- zones d'activités sismiques
- zones d'incendies de forêt
- utilisation, vente ou production de substances dangereuses
pompes à essences
nettoyage à sec
hardware
produits d'entretien (même rayons de supermarchés)
hôpitaux
banques
bijouteries
...
- les informations démographiques : (densité - population...)
- l'implantation des communautés à risques / vulnérables (voir plus loin Point 1.1.5.)
- les itinéraires d'évacuations (« flow, capacity »)
- la localisation des centres de soins
- les frontières des localités et/ou des régions, pays le cas échéant
- les données topographiques
- la localisation des services d'urgence et autres
- la localisation des infrastructures de survie et autres
Une fois les risques identifiés, il faut les pondérer
- attention à l'urbanisation
- accessibilité
- nature du sol
- climat
- entreprises sur place
•
Les outils
- http://www.em-dat.net
- EU Medin
- GLIMMER
- GIS
- compagnies d'assurances
1.1.2. Inventaire des moyens cf p.16
•
1.1.2.1. Inventaire des équipes
1.1.2.2. Inventaire des Transports
- bus communaux
- bus, camionnettes, vans de la police
- transports en commun :
- établir des I.A.A. (Involved Assembly Area) en communication avec les respons
ables du transport
- compagnies d'autocars
- taxis
- locations de voiture
- bus handicapés
- ambulances
Etablir des itinéraires d’évacuation
Porter attention au carburant et à la logistique des chauffeurs
1.1.2.2. Inventaire des lieux d’accueil et d’hébergement cf. p.16
Accueil
− Commodités sanitaires (+ papier toilette). A défaut penser à louer des latrines
− Adduction et évacuation d'eau
− Moyens de restauration: cf p.18
- quelques heures: snacks, sandwichs, boissons chaudes et froides
- plus longtemps repas chauds
Attention doit être portée aux cultures (cachère – végétariens…) et aux allergies. Il
convient dès lors d’offrir deux variétés de menus.
- si hébergement: petit déjeuner
- si approvisionnement et, si moyens matériels et humains cuisine sur place (type cantine)
- CPAS
- tentes cuisines de la protection civile
- accords avec entreprises privées de restauration (type Sodexho)
− d'une pièce isolée susceptible de servir comme lieu d'annonce de mauvaises nouvelles
− d'une pharmacie « quotidien ». Les personnes évacuées n'auront en effet pas les mêmes
besoins médicaux que les traumas traités par le P.M.A.
− d'une aile séparée pour les équipes de secours
− d'une zone d'hébergement séparée pour les animaux de compagnies ou accords avec
S.P.A....
− hôpital et/ou centre de soin à proximité
− de rampes et autres accommodements accessibles aux personnes à mobilité réduite
et aux personnes souffrant d'autres types d’handicaps.
− des centres d'accueil et/ou d'hébergement doivent être prévus pour les « communautés
vulnérables ».
Hébergement
- assurances? (numéros)
- amis, famille?
- accommodation du lieu d'accueil
- lits
- douches
- vêtements, essuies, matériel de toilette si évacuation rapide
- centre de vacances
- hôtels
- loisirs (jeux de sociétés, télévisions...)
- moyens de communication (téléphones - internet)
- Plans particuliers pour les communautés vulnérables
- mise à disposition d'aires privées pour les impliqués (casiers...)
- animaux
1.1.3. Inventaires de Population cf. p.19
- recensements par bloc résidentiel, par rue, par quartier
- communautés "vulnérables"
QUI?
1. incapacités physique
- Les grabataires, infirmes et/ou malades difficiles à transporter
- les handicapés (en institution ou non - à long terme ou à plus court terme
(blessure...)
-
sourds - aveugles - muets (limitation de la vue, de l'écoute, de l'élocution
- arriérés mentaux (limitation de la mémoire - du jugement - de
l'apprentissage - du processus d'information)
- limitations temporaires résultant mais non limitées à : chirurgie – accidents
et blessures (os brisés, foulures) – grossesse
- « mobility-impared » problèmes de mobilité : douleurs aux articulations
(escaliers...) - béquille - canne - fauteuil roulant - marcheur - personnes en
Surpoids
- sensibilités chimiques problèmes respiratoires: conditions cardiaques asthme - emphysèmes - ou autres symptômes de réaction au stress, à la
fumée, à l'effort...
Les personnes en cours de traitement ou subissant des soins médicaux doivent être
en possession de leur dossier médical pendant le transfert.
2. Incapacités mentales
Individus souffrant de problèmes émotionnels, cognitifs, de raisonnement ou
d'apprentissage. Les individus qui souffriront de confusion lors de la confrontation à
des événements extraordinaires (perte de l'orientation, de vision, d'entente)
3. Incapacités institutionnelles
• les maisons de repos / homes
• les hôpitaux (plan MASH)
• Les écoles: selon la cinétique de la situation d'urgence il est conseillé de
renvoyer les enfants chez eux (pour ensuite les évacuer en famille) ou les évacuer et de
prévoir un rassemblement familial plus tardif. Quoi qu'il en soit il faut avertir les
parents des plans prévus et il faut s'attendre à voir les parents débarquer en masse dans
les écoles. Les compagnies d'assurances et/ou mutuelles peuvent discuter des plans
(regroupement familial) en cas d'évacuation.
• Les accueillantes et autres garderies d'enfants
• Les prisons - maisons d'arrêts pour jeunes - centres de désintoxication
- Attention à la psycho-sociologie des citoyens: les individus pauvres, isolés – en
argent, en formation, en réseau social faible – évacuent plus difficilement. Un suivi plus
strict est donc nécessaire.
- Les maîtres d'animaux de compagnies
- Les personnes en transit: touristes - travailleurs saisonniers – sans-abris. Ils ne
peuvent, par nature, être recensés ne connaissent pas les lieux et ignorent les mesures à
prendre (comment – où évacuer).Prévoir une information à l’office du tourisme ou à la
maison communale dans les zone à risque est salutaire: la prévention ne nuit pas au tourisme
- Les « dépendants en mobilités », les individus qui n'ont pas de voitures sont
également à prendre en charge de façon plus précise. La planification pour les « mass transit
dependents » est plus complexe. L'accès aux voitures est parfois le résultat d'un choix et n'est
pas toujours dû à des incapacités financières. Certains individus auront donc la possibilité
financière de louer une voiture mais la demande excèderait l’offre. L'autonomie mobile peut
également varier selon les circonstances ex. fin du mois et prix du carburant prohibitifs
pendant l'évacuation préventive de Katrina.
- Les zones de bureau: grand écart de population entre le jour et la nuit – peu d'accès
aux médias (télé – radio…), dépendance de décision (quitter le bureau pendant les heures de
travail).
COMMENT?
- la nature de la vulnérabilité
- le nombre estimé
- les aires de concentration
- les voies d'assistance suggérées
- la source d'information
IMPORTANT
-
Mise à jour des inventaires
Echanger ses plans avec les communes avoisinantes: accord des partenaires avant de
les inclure dans les plans (société de catering, de transport en commun, salle
communale voisine...)
o 1.2. Procédures cf p.23
Différentes procédures sont à mettre en place en fonction des types de risques répertoriés
(Plans Particuliers d’Urgence et d’Intervention). En effet, une évacuation varie en fonction de
la cinétique, du type de situation d’urgence, de la zone à évacuer (géographie et population)
…
Différentes procédures sont à mettre en place en concertation avec les acteurs intervenant
dans la situation d’urgence envisagée selon le modèle établi dans le chapitre et/ou les fiches
d’action Pendant.
2. Prévention cf. p.23
Définir des objectifs selon les besoins (risques - procédures)
• 2.1. Contenu
2.2.1. Education aux risques cf P.24
2.2.2. Message
• qui est responsable du plan d'évacuation
• qui est en charge de l'évacuation
• qui contacter en cas de questions
• où trouver des informations supplémentaires ou plus détaillées
• quels seront les signaux d'alarme, les itinéraires, la signalisation…
• quels et où se situent les lieux d'hébergement, de soins… possibles
• quels sont les risques locaux
• quels sont les gestes à accomplir en cas de catastrophes/accidents
- couper le gaz et l'électricité
- rassembler un minimum de bagages
- emporter votre kit d'évacuation:
• nourriture (non périssable, prête à manger)
• eau (pour 3 jours. 3,78 litres par personne/jour)
• carte d'identité – carte sis – papiers médicaux - cash - papiers d'assurance
• gsm + chargeur – numéros de téléphone de la famille et des amis
• médicaments – lunettes de vue, produit lentilles - trousse de toilette
(lingettes, papier toilette...)
• vêtements de rechange pour 72h (adaptés au climat)
• sacs de couchage / couvertures
• nourriture, cage de transport, laisses pour animaux
• carte routière locale
• couches, biberons, tétines, lait en poudre,... pour les bébés289
• livres, jeux de sociétés
• bougies / briquet / torche - radio portable – piles
• allumettes dans un emballage water-proof – sifflet
• accessoires de cuisines
- En cas d'inondation:
- mettre le plus de biens possibles aux étages supérieurs
- s'assurer du confinement de toute sorte de produits chimiques
- s'assurer du bien-être ou du suivi des voisins
• 2.2. Méthode cf p.25
- Publications: brochures – cartes…
- Kits scolaires: copies des brochures ou des plans
- Publicités: utilisation des médias locaux
- Internet: emails et site de la commune. Une fois les inventaires des risques établis, ils
pourraient être mis à disposition de la population via un site internet (ex: www.risicokaart.nl ).
Le citoyen pourrait prendre conscience des risques qui l'entourent en encodant son adresse et
de là suivre un lien vers les gestes à accomplir en telle situation. Une seule campagne de
prévention pourrait dès lors former la population à tous types de risques. Les gestes à
accomplir en cas d'évacuation seraient une des fiches-lien.
- Présentations: présentation standard – réunions d'informations
- Évènements / stands dans les endroits publics: centres de soins – librairies –
centres d'information – centres touristiques…
• 2.3. Forme cf. p.26
- items in situ
- exercices
- cartographie et plans d'évacuation
3. Formation des acteurs cf. p.27
- plans
- créativité, réactivité, improvisation
- coordination et coopération
PENDANT : FICHE D’ACTION B1
o Détection : informations - prédictions
D1 - Pc-ops - CC
− Information du risque, description des faits, calcul des conséquences (effets
dominos) D1
- Conséquences économiques cf p.28
- Conséquences d’une fausse alerte cf p.29
− Réunion des principaux acteurs (Cascade - Comité de coordination) et des experts.
− Evaluation, pose du DIAGNOSTIC : les conditions peuvent s'améliorer ou empirer
pendant l'évacuation, ce qui signifie que le diagnostic peut évoluer :
BOUCLAGE
- définition du type et de la complexité
Type cf p.6: planifiée – spontanée – post-impact
Complexité cf p.8 : Population (démographie, densité, types de population) – lieux
et/ou sa configuration (taille de la zone, matières dangereuses, type de zone) – type de
catastrophe – cinétique – durée d’éloignement
− Lancer au plus vite la phase de pré-alerte
− Recensement de la population : évaluation du nombre de personne à évacuer
(habitants des zones rouge et orange) D2
− Identification des « communautés vulnérables » en présence D2
− Identification des différentes solutions ("screening")
− Evaluation du temps d'évacuation
Calculer le temps d'évacuation dépend d'une multitude de facteurs :
− le temps de mobilisation des moyens
− la dispersion des messages d'avertissement
− le temps d'acceptation des messages par la population (réception –
vérification) voir point B5 cf. p.44
− le temps de réponse (décision d’évacuer ou non)
− le temps de préparation de la population
− les caractéristiques de la zone rouge
− le mouvement de sortie de la zone rouge (le temps de voyage)
− Facteur de sécurité routière (le temps d'attente : embouteillages, accidents…)
La sortie de la zone rouge se fera à pied en cas de cinétique rapide.
Quelle que soit l’estimation du temps d’évacuation, il faut comptabiliser 30 minutes de marge.
On estime que le temps de prise de décision est en général le plus long. Il sera idéalement
accompli avant le feu vert d’évacuation.
PENDANT : FICHE D’ACTION B2
o Décision
Cf. p.34
Qui décide?
Selon la vitesse de la cinétique: de lent à rapide: autorité administrative (CC) - Pc-Ops - Dir Si ou Dir - Pol - 1er officier sur place - 1er intervenant sur place
Quoi?
évacuation
confinement
rien
attente
Comment ?
- 2 questions
• est-ce que le confinement se révèle être une solution suffisante?
• y a t il assez de temps pour procéder à une évacuation?
- Si les réponses comportent un oui, un non, la solution est désignée.
- Si les deux réponses sont oui, les décideurs se retrouvent confrontés à un dilemme mais sans
gravité. La décision sera dès lors basée sur le coût et la continuité communautaire.
- Si les deux réponses sont négatives, le problème est plus grave et il faut envisager des
solutions alternatives. Celles-ci peuvent être:
- une évacuation « expédiée » (sauve qui peut)
- le confinement plus isolé (on conseille à la population de boucher toutes les voies
d’aération
- uniquement l'évacuation des particuliers possédant un véhicule privé
- On peut également envisager des solutions alternatives. Celles-ci peuvent être:
- une évacuation « expédiée »
- le confinement plus isolé (on conseille à la population de boucher toutes les
voies d’aération
- uniquement l'évacuation des particuliers possédant un véhicule privé
- On peut également envisager des solutions différenciées: recommander
l'évacuation pour les zones qui disposent du temps nécessaire à l'évacuation,
prodiguer la mise l'abri (confinement) pour les autres635. Ces mesures
différenciées doivent être dûment expliquées à la population636.
La décision d'évacuer ou non se fait sur base d'un calcul du coût/bénéfice. Il
s'agit de comparer le danger que court la population si elle n'évacue pas avec le
635
636
art82 p.2
art93 p.326
danger qu’elle court sur le trajet d'évacuation.
- calcul du coût/bénéfice
Il s'agit de comparer le danger que court la population si elle n'évacue pas avec le danger
qu’elle court sur le trajet d'évacuation. Les dangers varient en fonction de la localisation du
site, des conditions météorologiques et du type d'accident.
La décision d'évacuation dépend de la sévérité des conséquences du désastre sur la population
vulnérable et de la vitesse de la croissance de cette sévérité.
Pourquoi ?
- Il est toujours préférable de prendre une décision de confinement.
CONDITIONS L'évacuation doit être décidée si:
- La sécurité personnelle est constamment en danger sur place
- Des propriétés sont classifiées comme dangereuses et/ou malsaines et qu'il n'y a pas de
moyens de s'abriter sur place ou d'autres alternatives
- La santé publique est menacée et quelle serait mieux ailleurs
- Eau et nourriture ne sont pas disponibles
- Les commodités et autres infrastructures sont plus difficiles d'accès que si la population
avait été évacuée.
- Quand la durée de la situation d’urgence risque d’être longue
- Le temps nécessaire au bon déroulement de l’évacuation est disponible
- Que les moyens d'évacuation et d'accueil sont disponibles
Les variables
Une étude de la zone de situation d’urgence doit être effectuée. Certaines caractéristiques
peuvent influencer la décision étant donné leur impact sur le temps et la complexité
d’évacuation.
- Nombre d'impliqués en cas d’évacuation : une haute densité de population signifie une
augmentation du trafic
- Présence de « communautés vulnérables »
- Présence d’entreprises et d’autres activités à caractère productif
- Conditions météorologiques / état du réseau routier
- Conditions topographiques : y a-t-il des barrières géographiques à l’évacuation ?
- Capacité (auto) routière : celle-ci dépend du réseau de routes principales et du réseau
secondaire (réseau d’arrivée sur les routes de sortie). Analysée par plans, photos et satellites la
capacité des routes de sortie peut être augmentée par :
- l’utilisation maximum du contraflow
- l’utilisation des voies d’urgence
- l’utilisation stratégique des voies de sorties plus petites
- l’utilisation du GPS pour diversifier les voies de sortie
- la mise en uni-direction des feux de signalisation
- L'heure de l’incident influence également la capacité d’évacuation et donc la décision. En
effet elle influence les méthodes d'avertissement, la disponibilité du personnel et l'accès aux
ressources
PENDANT : FICHE D’ACTION B3
o Action
Cf p.37
3.1. Pré-alerte
- Cascade – rassemblement D1 – PC-Ops - CC
- Libérer les voies de sorties D3
3.2. Organisation des lieux d’interventions PC-Ops
Zones rouge - orange - jaune
P.M.A. - P.P.D. - Pc - Ops - Voies IN et OUT - I.A.A. (Involved Assembly Area).
Postes de surveillance
Centre d'accueil
3.3. Alerte à la population: D1 – D3 cf. p.39
•
• 3.3.1. Message cf. p.38
Contenu
- qui donne l'ordre d'évacuation : la source qui délivre l'ordre d'évacuation doit être crédible.
Comité de scientifiques, d'organisation et d'officiels.
- quel est le danger : Identification de la menace (timing, amplitude de l'événement, zones
affectées).
- Identification de la marche à suivre (actions concrètes à accomplir) et de la marche suivie
par les autorités
- Transmission du point de chute (où se situe le centre d’accueil)
- Transmission du timing (pour éviter les embouteillages)
- Evaluation de la durée de l'éloignement
- Où trouver des informations supplémentaires et quels les moyens de communication vont
utiliser l’autorité pour maintenir la population évacuée informée
- Quoi prendre : médicaments - gsm + chargeur - lunettes - vêtements chauds / casquette papiers (identité / assurances) voir point B2.1.2. cf. p.25
- Rassurer les citoyens sur la protection (surveillance) de leur habitation et sur l'évolution du
travail des services de secours, en décrivant brièvement les prévisions faites pour contrôler
l'accès à la zone évacuée.
Il est important de convaincre le citoyen qu’évacuer est agir dans son propre intérêt:
SAUVEZ-VOUS
• 3.3.2. Moyens cf. p.39
Haut-parleurs (fixes ou automobiles) – porte-à-porte – médias (radio – télévision) – sites
internet – emails – téléphone – sms – fax – radio CB – sirènes – groupes communautaires –
gardiens.
Le plus efficace: porte-à-porte. Collecte et diffusion de l'information. Radio si coupure
d'électricité (voitures) - Redondance
Si récalcitrant: mandat de type: exemplaire en annexe.
• 3.3.3. Forme cf. p.41
Cohérent, précis, uniforme, exact, clair (phrases courtes, éviter d'utiliser des mots compliqués,
des abréviations, du jargon technique, utiliser un langage simple), certain, suffisant (ne
donnant ni trop, ni trop peu d'informations) et fréquemment répétés, à différents moments de
la journée.
La transmission du message à la population peut se faire en deux temps : un premier passage
rapide et un deuxième passage pour insister auprès des récalcitrants.
Le message de rappel indiquera les conséquences en cas de non-évacuation et les services
(médicaux - sanitaires...) qui seront interrompus dans l'aire évacuée.
PENDANT : FICHE D’ACTION B4
o Evacuation
Cf. p.42
- En cas de cinétique rapide ou dans des espaces à forte densité l’évacuation de la zone rouge
se fera de préférence à pied, via l’organisation de colonnes. Les impliqués seront regroupés
dans l'Involved Assembly Area (I.A.A.)
- En cas de cinétique plus lente ou d'évacuation planifiée il est conseillé de donner le plus
possible aux particuliers l'occasion d'utiliser leur véhicule. Il faut également prévoir une
I.A.A. (Involved Assembly Area) et un transport public pour les personnes dépendantes en
mobilité.
- Il est quasi indispensable de prévoir un transport collectif pour les communautés vulnérables
(écoles, maisons séjour de repos...) que la cinétique soit lente ou rapide.
4.1. Gestion du trafic D3 cf. p.43
- itinéraire(s) d'évacuation
- voies IN voies OUT
- contraflow
- carburant D4
- déviations
5. Réaction de la population selon cf.p.44
- Le type de situation d'urgence
- La préparation de la population
- Le contexte et la structure sociale cf. p.49 Point 5.4
- La perception du risque cf. p.47 Point 5.2
- L’influence du milieu cf. p.49 Point 5.3
- Le message d'avertissement cf. p.51 Point 5.5.
6. Contrôle de la zone D3 cf p.54
- Contrôler que la zone est évacuée: Afin de la faciliter on peut demander à la population
d'afficher un signal visible pour les services de secours (type panneau "parti").
- Surveiller la zone afin de prévenir vols, pillages et vandalisme: blocage des accès, caméras,
patrouilles, survol...
- Empêcher les retours tant que la phase d'exil n'a pas été levée par l'autorité administrative
APRES : FICHE D’ACTION C1
o
Accueil
o
o
cf. p.55
- Regroupement des impliqués dans l'I.A.A. (Involved Assembly Area) D1- D3
• 1.1. Recensement D2 cf. p.55
- peut s'effectuer en plusieurs étapes
- enregistrement de sortie (qui va où) afin d'informer les proches si appels
• 1.2. Accompagnement cf. p.56
- suivi psychologique: PTSD (Post Traumatic Stress Disorder), quitter chez soi est un choc
- suivi médical: médecine quotidienne pas seulement trauma
- suivi social: relogement, assistance, aide pour les contacts avec les assurances
- suivi économique: fond des calamités
2. Information cf. p.57
- Aux impliqués D5
Elle doit être constante et prioritaire (par rapport aux médias) ne pas hésiter à dire à la
population qu'on ne sait pas mais qu'on étudie la question
- Aux familles D2
Centre d'encadrement des proches et centrale d'appel
- A la population D5
Déviations, bénévolat...
3. Hébergement D2 D4 cf. p.57
voir le point de l'AVANT
4. Management cf. p.59
- gestion des équipes de bénévoles, des services de secours et des équipes de soutien
- gestion des vivres
- canalisation des "bons sentiments": dons et bénévolat
- organisation de navettes de transport entre le centre-ville et le centre d'hébergement si il est
un peu décentré
- organisation de spectacles de chants ... avec les locaux et les impliqués
•
Evaluation périodique de la situation: faire le point et fixer de
nouveaux objectifs
APRES : FICHE D’ACTION C2
o Retour
Cf. p.61
Qui décide ?
L’autorité administrative
Quand ?
En cas de prolongement de la durée de l'éloignement un retour accompagné des services de
secours peut s'organiser afin de récupérer des nécessaires vitaux et/ou de valeur
Pourquoi ?
- La menace où la présence du cataclysme est dépassée
- Tout risque de ré-existence a été levé
- Les infrastructures sont sûres (accord d'ingénieurs)
- Les immeubles sont sûrs (accord d'ingénieurs)
- Les services de survie sont restaurés
- Les logements sont disponibles
- Les conditions d’hygiène sont suffisantes
- Les conditions de sécurité sont suffisantes
Comment ?
- Assistance économique et sociale
-Transport pour les dépendants en mobilité
- Message de retour :
Contenu : la date – l'heure – l'émetteur – les zones sûres – une brève description des
faits – les moyens de retour – les conditions de routes/de trafic – l'état de sécurité services de
rétablissement.
Le message doit être émis par une source d'autorité, être clair et précis et être fréquemment
répété.
En cas de situation d’urgence aux conséquences dommageables pour les propriétés des
habitants, il faut s’assurer que les victimes s'attendent à des dégâts.
Conseils aux victimes:
- prendre des photographies des dommages si il y en a
- s'assurer de la sécurité de leur foyer
- s'assurer du rebranchement du gaz et de l'électricité, de jeter les vivres périmés
- informations relatives aux assurances
APRES : FICHE D’ACTION C3
Back up cf. p.63
Si des procédures bureaucratiques ont été négligées suite aux mesures d'urgence, une remise
en ordre est nécessaire.
o
Rex cf. p.63
- les tâches, responsabilités et compétences ont-ils été bien accomplis?
- Y-a-t-il des manquements au Guide Pratique ?
- La transmission de l'information a-t-elle été transmise à temps? Était-elle complète,
compréhensible et pertinente?
- La communication s'est-elle déroulée comme prévu?
- Comment s'est déroulée l'expérience? S'est-elle écartée des événements? Si oui, comment?
- Combien de temps a duré l'évacuation? Pourrait-elle être abrégée?
- Où se situent les points à améliorer?
APRES : FICHE D’ACTION C4
o Phase de rétablissement
Cf. p.63
- Accompagnement psychologique – bureau d’accompagnement cf. PIPS p.18 – p.81
- Mesures contingentes cf. p.64
- Conseils aux victimes