Les institutions financières internationales

Les institutions financières internationales
Introduction : Eviter les faux procès
I) Fonctions et fonctionnement des institutions financières
internationales
1 Le Fonds monétaire international (FMI)
2 La Banque mondiale
3 La Banque des règlements internationaux
II) Les limites de ces institutions
1 Leur inefficacité relative
2 Une gouvernance occidentale discutable
3 Un écho public insuffisant
Conclusion : Sur quelles bases leur redonner un rôle crédible ?
Introduction : Eviter les faux procès
Il est de bon ton aujourd’hui de reprocher aux institutions financières
internationales dont nous allons parler de n’avoir pas su prévenir de la crise
financière que nous connaissons.
Cette critique semble assez largement inexacte : les institutions avaient
prévenu, mais elles n’ont pas été entendues :
- dans les rapports publics du FMI, de la Banque mondiale et de la
Banque des règlements internationaux des années 2007 et 2008, il est
clairement fait allusion aux « risques que fait peser la déconnection de
plus en plus grande de la finance et de l’économie productive »
(Rapport de la Banque mondiale 2007) et « aux risques de la contagion
financière mondiale » (BRI 2007)….
- à l’été 2006, lors d’une conférence devant le FMI, l’ancien
conseiller au Trésor américain sous Bill Clinton, M Nouriel Roubini avait
déclaré : (Propos cités dans l’article du Journal « Le Monde » du 26/12/08
« Et Lehman Brothers fit faillite » de Claire Gatinois et Anne Michel)
" une crise se préparait ". Une crise majeure, " comme on n'en connaît
qu'une fois dans une vie ".
Un double choc immobilier et pétrolier avec, à la clé, une récession
mondiale, violente et durable. " La crise partira des Etats-Unis, avait
déclaré M. Roubini à un auditoire incrédule. Le marché immobilier
va s'effondrer. Les ménages ne pourront plus rembourser leurs
crédits. Des milliers de milliards de dollars de produits financiers
adossés à ces prêts partiront en fumée. Le système financier tout
entier va se gripper. "
Mais M. Roubini était inaudible. " Les gens pensaient que j'étais fou ! ",
se souvient-il.
Ne leur faisons alors pas de faux procès: le problème des institutions
financières tient beaucoup plus dans ce caractère relativement inaudible, y
compris et surtout auprès des décideurs, que dans leur incapacité à nous
prévenir de cette crise.
Ce qui revient comme toujours à nous demander comment se fait-il que
tant d’avertissements soient restés lettre morte et surtout comment faire
pour que de futurs avertissements soient mieux pris en compte ?
I) Fonctions et fonctionnement des institutions financières internationales
1 le Fonds monétaire international (FMI)
Le FMI a été crée lors de la conférence de Bretton Woods en Juillet 1944
Il regroupe aujourd’hui 185 pays, son siège est à Washington. Il est dirigé
par :
- Le conseil des gouverneurs qui regroupe les 185 pays et qui ne se
réunit qu’une fois l’an
- Le Comité monétaire et financier qui regroupe 24 pays (les 10
principaux donateurs + 14 pays à tour de rôle) qui se réunit 2 fois l’an
- Le Conseil d’administration qui compte 24 membres (dont 1 pour
chacun des 10 « grands ») qui assure la gestion quotidienne
- le Directeur général assisté de 3 directeurs généraux adjoints
Par tradition, le Directeur général est européen. Il s’agit en ce moment de M
Dominique Strauss Kahn. Il est nommé pour 5 ans renouvelables.
Pour mener ses missions, le FMI dispose de fonds. Ceux-ci sont apportés
par chaque pays membre sous forme de quotes-parts révisées
périodiquement (doc 1 et doc 2). A titre d’exemple, la quote-part française
auprès du FMI représente à peu près 18 milliards $ (13 milliards d’€).
Les quotes-parts déterminent les droits de vote au FMI, d’autant plus que
les « petits » pays qui ne peuvent être représentés cèdent leur droit de vote
aux « grands » pays. Ainsi, les Etats-Unis disposent d’au minimum 17,5%
des voix (doc 2), 25% en réalité.
Le FMI a trois missions essentielles :
- la 1° de ces missions était à l’origine la surveillance du bon
fonctionnement du SMI issu de Bretton Woods : obligation notifiée aux
pays de défendre leur monnaie, autorisation de dévaluation, interdiction des
dépréciations monétaires à but commercial.
Cette fonction a pris fin, de fait, à la suite des accords de la Jamaïque qui
ont instauré les changes flottants. Avec la crise actuelle, le FMI pourrait
retrouver une certaine fonction de surveillance.
- le FMI a également une mission de prêts à des pays : il existe deux
grandes catégories de prêts (doc 3 et doc 5):
• des prêts accordés à des pays temporairement en difficultés financières
(sur le plan extérieur ou intérieur) : ce fut par exemple le cas du RoyaumeUni dans les années 1960, c’est aujourd’hui le cas de la Hongrie (8 milliards
$) et de l’Islande (2,1 milliards $)
Ce type de prêt est accordé sous condition d’adoption d’un Plan
d’ajustement structurel (PAS) qui vise à « rationaliser » les dépenses de
l’Etat concerné : moins de dépenses « improductives » (surtout sociales et
subventions) et plus d’exportations.
• des prêts de formes diverses, mais de nature concessionnelle visant à « la
réduction de la pauvreté et pour la croissance » et « la protection contre les
chocs exogènes ».
Nous aurons l’occasion de montrer que le montant des prêts accordés par
le FMI est d’un faible niveau et en très nette diminution.
- la 3° mission du FMI consiste à apporter une aide technique, sur
le plan financier et économique, à des pays qui la demandent (doc 6).
Il faut ici reconnaître que la philosophie de ces aides est clairement de
nature libérale : politiques de privatisation, insertion dans les échanges
internationaux, réduction du poids du secteur public, définition de
politiques macro-économiques (rigueur budgétaire, moindre fiscalité…).
Pour l’avenir, il semble difficile d’imaginer que le FMI renonce à cette
philosophie de la croissance et du développement, même suite à la crise de
ce modèle.
Pour la plupart de ses missions, le FMI travaille en collaboration avec
d’autres institutions : l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et la
Banque mondiale, qui, à peu de choses près, partagent la même
philosophie.
2 La Banque mondiale
Elle a elle aussi été créée lors de la conférence de Bretton woods.
La Banque mondiale proprement dite regroupe deux organismes un peu
différents auxquels adhèrent 185 pays :
- la Banque internationale pour la reconstruction et le
développement (BIRD) qui s’occupe en priorité des pays à revenu
intermédiaire et des pays pauvres solvables
- l’Association internationale de développement (IDA) qui s’occupe
des pays les plus pauvres, surtout les pays les moins avancés (PMA)
Il y a également le groupe banque mondiale : à la banque mondiale
proprement dite s’ajoute 3 organismes :
la société financière internationale (IFC) qui a pour mission de
promouvoir des investissements strictement privés, l’agence multilatérale
de garantie des investissements (MIGA) qui assure la protection
financière de ces investissements, le Centre international pour le
règlement des différents relatifs aux investissements (CIRDI), dont la
mission consiste comme son nom l’indique à pacifier les désaccords.
Le mode de fonctionnement de la banque mondiale est le même que celui
du FMI : il y a 24 administrateurs dont 5 proviennent des 5 plus grands
pays actionnaires : Etats-Unis, Allemagne, Japon, France, Royaume-Uni.
Par tradition le Président est américain : il s’agit de M Robert B. Zoellick.
Les fonds dont dispose la Banque mondiale sont d’origines différentes :
- la BIRD fonctionne comme une banque : elle lève des obligations
sur les marchés financiers (taux d’intérêt faible mais sans risque) puis prête
ces fonds à des taux eux-mêmes faibles.
- l’IDA bénéficie de « dons » des pays membres (45 au total): les
principaux donateurs sont les Etats-Unis (13,8%), le Royaume-Uni (13,2%),
le Japon (12,2%), l’Allemagne (8%) et la France (7,1%).
L’objectif 2008-2011 est de « lever » pour 28 milliards € par an de dons
Actuellement 80 pays reçoivent des prêts de la Banque mondiale, pour un
montant total de 212 milliards $ (doc 7) et un montant annuel de 24,7
milliards $ (doc 8)
Encours des crédits (IDA) et des prêts (BIRD)
240000
230032
225353
millions de $
210000
212592
224498
200262
180000
BIRD
IDA
Total
150000
120000
115743
120907
127028
102457
109610
90000
2004
104401
103004
97805
2005
2006
2007
113542
99050
2008
Pour pouvoir bénéficier de prêts ou de crédits (ceux-ci sont remboursables
sans intérêt), les pays doivent avoir un revenu par tête inférieur à 1085 $.
Les prêts et crédits financent des projets de développement de trois natures
- financement d’infrastructures (eau, routes, écoles, assainissement..)
- opérations et développement du micro crédit
- opérations visant à l’insertion dans les échanges internationaux par
développement d’activités exportatrices
La banque mondiale procède également à de nombreuses études sur les
résultats et les perspectives de développement (rapports annuels sur le
développement) elle est par exemple à l’origine du calcul de l’Indicateur de
développement humain (IDH).
Elle propose également des prospectives sur les moyens du développement
: c’est elle qui par exemple a mis en évidence le rôle clé du système éducatif
secondaire dans les succès du développement de la Corée du sud, ce qui a
remis en cause l’analyse strictement libérale de ce développement.
3 La Banque des règlements internationaux
C’est sans doute la moins connue des institutions financières
internationales, et c’est pourtant la plus ancienne puisqu’elle a été fondée le
17 Mai 1930. Elle siège à Bâle. Elle regroupe 55 Banques centrales et elle
est présidée par M Jean Pierre Roth (gouverneur de la Banque centrale de
Suisse). Elle a plusieurs rôles :
- elle assure, comme une Banque centrale des banques centrales,
l’échange des liquidités internationales entre elles. En effet, même si le $
reste la monnaie internationale de référence, toutes les transactions ne se
font pas en $ (doc 9 et 10) et il faut donc, au travers d’une chambre de
compensation, assurer cet échange de liquidités.
- elle assure la coordination des différentes banques centrales : elle
veille à ce que les politiques monétaires ne divergent pas trop, et elle édicte,
en partenariat avec les banques centrales, les règles prudentielles censées
s’imposer aux banques commerciales (exemple d’un ratio de solvabilité)
- elle collecte la plupart des données sur la finance internationale
La BRI est donc au cœur du dispositif de la finance internationale, et ses
rapports, en particulier sur les dangers des fonds spéculatifs, sur le risque de
l’importance des produits dérivés (pratiquement 800 000 milliards $
désormais), et sur les risques que font courir les paradis fiscaux auraient du
être écoutés.
La BRI dispose de fonds pour mener à bien ses missions :
- dépôts en monnaie effectués par les banques centrales membres
(doc11) sous forme de DTS qui permettent d’assurer les opérations de
changes entre banques centrales
- placements monétaires des banques centrales (doc 12) qui peuvent
amortir des chocs de change si nécessaire (exemple : effondrement subit
d’une monnaie « systémique »). On remarquera que cette action ne peut
tout de même pas contrecarrer la volonté des pays de mener une politique
monétaire indépendante (exemple des Etats-Unis qui laissent « filer » leur
monnaie, ou du Royaume-Uni dont la £ atteint désormais la parité avec l’€),
ni celle des spéculateurs s’ils veulent vraiment « casser » une monnaie.
II) Les limites de ces institutions
L’esprit qui a présidé à la création de ces institutions avait un objectif
ambitieux : il s’agissait de mutualiser les moyens internationaux pour
réaliser des projets communs.
Mais force est de constater que cet objectif est loin d’être atteint
1 Une inefficacité relative
Si on résume brièvement, les institutions financières internationales ont un
double objectif :
- lutter contre la pauvreté et le sous développement
- stabiliser la finance mondiale
Ces deux objectifs sont loin d’être atteints
• En ce qui concerne la pauvreté mondiale et le sous développement,
malgré les progrès constatés en Asie, la situation reste très délicate, c’est un
euphémisme.
Plus préoccupant encore, le rôle de ces institutions dans la lutte contre la
pauvreté semble diminuer :
- on constate par exemple (doc 13) que le FMI est de moins en
moins sollicité pour des prêts : 70 milliards $ en 2004, à peine 10 milliards $
en 2008, et le montant des crédits disponibles du FMI est très largement
supérieur aux encours de crédits : 206 milliards $ de disponibles contre à
peine 16 d’engagés. Certains en arrivent même à envisager la suppression
du FMI, ce qui aurait au final assez peu de conséquences
- le constat est un peu le même en ce qui concerne la Banque
mondiale (doc 14) : les crédits accordés sont modestes et progressent peu,
les crédits non utilisés progressent (ils représentent en 2008 plus de 71
milliards $, en progression de presque 13 milliards $ depuis 2004)
On se rend compte d’ailleurs que le montant des remboursements annuels
auprès de la BIRD est proche des crédits accordés : 12,6 milliards $ de
remboursements contre 13,4 de crédits. Un jour les pays pauvres
rembourseront plus à la BIRD qu’ils ne recevront !
Cette situation s’explique largement par la défiance des pays et des
populations envers ces institutions.
On leur reproche surtout leur approche dogmatique (c’est-à-dire pour
l’essentiel libérale) des problèmes de développement : tout serait une
question d’économie, de privatisation, de commerce, d’insertion dans les
échanges internationaux…ce qui se résume souvent dans le fameux
consensus de Washington : « Trade not aid » (le développement par le
commerce et pas par l’aide) (expression de l’économiste John Williamson
en 1989).
Dans cette optique, les problème sociaux et politiques semblent négligés, et
en particulier les problèmes de gouvernance, si importants en Afrique.
Ce « consensus » suppose que la gouvernance s’améliorera au contact des
échanges internationaux du fait de la concurrence et de l’exemplarité.
Force est de constater qu’à l’inverse, l’insertion dans les échanges
internationaux sur la base d’une gouvernance non maitrisée favorise surtout
la corruption, la gabegie et l’inefficacité des politiques.
• le second objectif qui était assigné aux institutions financières
internationales était de stabiliser la finance internationale. Là aussi, force est
de constater que mêmes si elles n’en sont pas responsables et même si elles
les avaient prévues, ces institutions n’ont pas su empêcher les crises à
répétition : 1997 crise asiatique, 1998 crise russe, 2000 crise des valeurs
technologiques, 2001 crise argentine, 2002 crise du Brésil….
Là aussi, la question de l’utilité finale de ces institutions dans la prévention
des risques financiers peut être posée.
2 Une gouvernance occidentale discutable
Une partie des explications à l’impuissance de ces institutions repose sur la
domination de l’occident sur ces institutions et donc sur leur caractère peu
légitime : le FMI est systématiquement dirigé par un européen, la Banque
mondiale par un américain et la BRI par un occidental.
Ceci pouvait certes se justifier quand c’est l’occident qui finançait l’essentiel
des institutions. Mais la montée en puissance des pays émergents comme la
Chine devrait remettre en cause cet état de fait.
Outre son aspect peu démocratique, ce mode de fonctionnement pose deux
problèmes essentiels :
- d’une part, il rend toujours suspectes les décisions des institutions,
soupçonnées de vouloir toujours favoriser les intérêts occidentaux avant
ceux des pays censés être aidés, même si les intérêts ne sont pas
nécessairement divergents, et même si l’occident a parfois raison.
Par exemple, en Afrique, il est incontestable que les administrations et les
entreprises publiques sont rarement efficaces, et qu’il vaut souvent mieux
confier les projets à des partenaires privés.
- d’autre part il enferme de fait les institutions dans une vision très
occidentale du monde en oubliant très souvent les spécificité locales : c’est
le principal reproche fait par Joseph Stiglitz (prix « Nobel » en 2001) à la
banque mondiale et au FMI dans « La grande désillusion » (Fayard 2002).
Cette ignorance conduit souvent, au mieux à l’inefficacité, mais au pire à
des catastrophes économiques et humaines comme le furent par exemple
les « thérapies de choc » de certains pays « en transition »
Globalement les institutions financières affirment la supériorité du marché
sur toute autre forme de construction économique, en oubliant que le
marché est d’abord une construction sociale qui demande un minimum
d’adhésion, de compréhension et surtout de confiance de la part des acteurs
C’est ce que Stiglitz appelle « la poignée de main invisible » du marché.
3 Un écho public insuffisant
Les institutions financières internationales ont souvent un rôle important,
elles publient d’excellents rapports, elles alertent fréquemment sur tel ou tel
danger financier, mais leur problème est d’être trop méconnu, en particulier
du grand public.
Cet écho insuffisant a sans doute trois origines :
- ces institutions sont perçues comme étant exclusivement d’origine
anglo-saxonne (ce qui est inexact), identification renforcée par leur lieu de
résidence et par la langue employée (l’anglais la plupart du temps). Difficile
alors au public non anglo-saxon de s’y intéresser.
- les publications sont souvent très longues, accessibles seulement
par voie informatique, et souvent assez compliqué, ce qui n’incite guère des
responsables associatifs à s’y référer.
- les milieux « informés » (partis politiques, syndicats, presse, ONG,
associations diverses…) se font rarement l’écho des prises de position de
ces institutions, soit parce qu’ils estiment que cela intéressera peu le grand
public, soit parce que ce sont leurs propres intérêts qui seront remis en
cause.
Mais la faiblesse de cet écho public a deux conséquences :
- elle contribue à ne pas percevoir des signaux d’alerte quand ils
existent et conduisent de ce fait les opinions publiques à ne pas faire
pression sur leurs dirigeants (et sur leurs banques). De même, l’ignorance de
certains rapports ne contribue pas à ce que certains processus de
développement soient mis en avant plutôt que d’autres (exemple du rapport
de la banque mondiale sur la réussite de la Corée et le rôle crucial de
l’éducation dans ce processus).
-elle contribue à rendre ces institutions opaques et donc
mystérieuses, ce qui peut être source de tous les fantasmes sur leur rôle réel
ou supposé :
• on leur attribue souvent plus de pouvoirs qu’elle n’en ont en réalité : ainsi,
le FMI n’est absolument pas le gendarme de la finance internationale, et ses
moyens d’action sont finalement très limités, à l’image d’ailleurs de ses
capacités budgétaires (450 milliards $ à comparer par exemple aux 800 000
milliards d’encours sur produits dérivés !)
• mais en même temps on en arrive également à minimiser le rôle réel
qu’elles pourraient avoir dans la lutte contre la pauvreté mondiale et la
régulation financière : organisations qui pourraient devenir légitimes, elles
pourraient avoir les capacités morales puis financières d’intervenir, soit par
l’investissement dans un cas, soit par la réglementation dans un autre cas.
Encore faut-il que les opinions publiques et les décideurs connaissent avec
suffisamment de précisions ce que font ces institutions et ce qu’elles
pourraient faire.
Conclusion : sur quelles bases leur redonner un rôle crédible ?
Une partie de la réponse à cette question se trouvera dans les prochaines
réunions du G20, censées refonder un système financier cohérent. Cette
réponse repose sur plusieurs pistes de réflexion :
- les Etats (et en particulier le plus puissant d’entre eux) sont ils
prêts à accepter la tutelle d’organisations internationales ?
- ces mêmes Etats sont ils prêts, au-delà des déclarations
d’intentions, à leur en donner les moyens, tant financiers que légaux ?
- sont-ils prêts, par exemple, à autoriser les institutions financières à
limiter strictement le rôle et les avantages des paradis fiscaux ? A limiter
voire interdire les fonds spéculatifs ?
- la finance internationale, et en particulier les banques et les fonds
les moins spéculatifs, sont-ils prêts à accepter des règles prudentielles
communes ? A accepter des contrôles indépendants de la part des
institutions qui auraient alors un pouvoirs de notation sur les risques ?