Le prix du carbone : la valeur d`une expérience 1

Le prix du carbone :
la valeur d’une expérience 1
Pierre Ducret, président de CDC Climat
Maria Scolan, CDC Climat
Résumé
La finance carbone aurait pu être un formidable instrument au service du
développement durable et des engagements du protocole de Kyoto, mais elle
a fait l’objet de critiques et controverses – quand bien même le plus souvent
infondées – qui ont mis à mal ce processus pourtant destiné à gagner de
précieuses années au regard des urgences écologiques. Ce texte propose
une vision de la finance carbone revisitée à l’aune de dix ans d’expériences et
d’actions, illustrant les contradictions politiques qui ont aussi mené à l’échec de
Copenhague. Constat sans concession des errements mondiaux et européens
vis-à-vis d’un dispositif qui aurait dû/pu être une arme majeure dans la lutte
contre les émissions de gaz à effet de serre et qui reste, pour peu que l’on
consente à reconnaître la valeur de cette première expérience décennale, plus
« positif » que ne veulent le faire croire ses détracteurs.
1 Texte à paraître dans la revue Vraiment durable n° 4.
J.M. Pettina/Caisse des Dépôts
CDC Climat
Pierre Ducret est PDG de CDC Climat, filiale de la Caisse des dépôts dédiée à
la transition écologique et énergétique de l’économie, et membre du comité
de direction du groupe Caisse des dépôts. Titulaire d’un DEA de philosophie,
diplômé de l’IEP de Paris, il a exercé, depuis sa sortie de l’ENA en 1982,
différentes fonctions de direction au sein du groupe. Il dispose d’une forte
expérience du management territorial, comme directeur régional de la Caisse
des dépôts en Aquitaine et en Rhône-Alpes, puis comme directeur général des services
du Grand Lyon. Successivement directeur à la branche retraites, secrétaire général du
groupe puis directeur des services bancaires, il a parallèlement été, entre 2000 et 2010,
responsable de la stratégie du développement durable du groupe Caisse des dépôts.
Maria Scolan est responsable de la communication de CDC Climat. Diplômée
de l’Institut d’études politiques de Paris, elle est spécialiste de la communication liée au développement durable et de la communication institutionnelle.
Elle a été notamment rédactrice en chef de la Lettre destinée aux élus et aux
partenaires du groupe Caisse des dépôts.
LE PRIX DU CARBONE : LA VALEUR D’UNE EXPÉRIENCE
Le protocole de Kyoto, qui devait s’achever fin 2012, joue les prolongations
sans conviction, faute de nouveau traité climatique. En Europe aussi,
une période s’achève : l’effondrement du prix du carbone sanctionne les
atermoiements de l’Union européenne sur son système d’échange de
quotas, navire amiral de sa politique « énergie climat ». Quelle désillusion !
Ceux qui ont cru en la puissance de la finance carbone en restent groggy.
Certes, tout n’est pas fini : un nouvel accord international sur le climat
serait en préparation tandis que l’Europe tente, lentement, de remettre sa
politique énergie-climat d’aplomb au-delà de 2020. Mais l’heure est au bilan.
Nos espoirs étaient immenses
La politique climatique mondiale, matérialisée par le protocole de Kyoto signé en 1997,
mettait la globalisation à l’heure du développement durable. On ne visait rien moins que
de réduire les émissions de carbone de toute
nature et partout dans le monde. Selon le
principe de « responsabilité commune mais
différenciée », revenait aux pays développés la
contrainte volontaire, aux pays en développement l’incitation. Faute d’accord sur une taxe
mondiale, le concept américain de « cap and
trade », plafonnement des émissions assorti
de mécanismes de flexibilité, s’est imposé…
sans les États-Unis. Malgré cette défection,
on se rapprochait de l’objectif : faire payer le
coût du carbone en lui donnant une valeur
universelle.
Nous allions faire progresser l’action publique en réconciliant l’intérêt général avec
les mécanismes de marché. Nous tenions le
moyen d’inciter les capitaux privés à financer
des investissements vers lesquels ils ne se
seraient jamais dirigés sans cela, ou pas assez
vite. Donner un prix au CO2, c’était mettre une
« magic pill » dans la gueule du dragon (le
marché) et faire en sorte qu’il en redemande.
Notre espoir d’Européens tenait aussi au
leadership écologique mondial que prenait
l’Europe en affichant ses objectifs pour 2020
et en créant, la première, son propre système d’échange de quotas. Période audacieuse de l’Union qui, après la création de
l’euro, se dotait d’une politique fédérale nouvelle, innovante, dont la valeur d’exemple
voulait entraîner le reste du monde. De fait,
le «  3 x 20/2020  » 2 affiché par le premier
marché mondial enclenchait la dynamique
d’une compétition vers l’économie verte.
Par l’entremise du principal outil de financement créé par le protocole de Kyoto, le
mécanisme pour un développement propre
(MDP), l’Union exportait son prix du CO2 en
Chine et cela n’a pas compté pour rien dans
l’assimilation des principes de l’économie
du changement climatique par les planificateurs chinois.
Mais alors, qui a tué la finance
carbone ?
La crise économique, depuis 2008, est évidemment le coupable désigné : le ralentissement de la production en Europe a entraîné de facto une baisse des émissions
industrielles de carbone et les objectifs à
atteindre n’ont plus rien de contraignant.
Mais à bien des égards, la crise a bon dos. La
lutte contre le changement climatique est un
moyen d’opérer la nécessaire transition éco-
2 L’objectif européen « 3 x 20 » entend permettre, d’ici à 2020, la réduction de 20 % des émissions de gaz à effet de serre, la
diminution de 20 % de la consommation d’énergie et l’augmentation de 20 % de la part des énergies renouvelables.
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DÉVELOPPEMENT DURABLE ET TRANSITION DE VALEURS
logique et énergétique de l’économie. Elle
n’est pas un fardeau supplémentaire qu’il
faudrait mettre entre parenthèses le temps
de panser les maux urgents de l’économie.
Comme dans un roman d’Agatha Christie,
les complices du crime sont nombreux.
Ennemis déclarés de la transition vers une
économie sobre en carbone, les climatosceptiques ont pris leur part au « massacre »
en réussissant largement à déconsidérer
toute politique publique ainsi orientée.
Grâce aux travaux de Naomi Oreskes 3, on
sait comment un quarteron de physiciens
néoconservateurs en retraite a diffusé la
contestation du réchauffement dans l’opinion américaine et affaibli la mobilisation
dans le monde entier. L’habillage pseudoscientifique a fourni une apparence de crédibilité à une opinion fondée uniquement
sur une idéologie, obnubilée par l’hostilité à
l’égard de l’action publique sous toutes ses
formes, que la chute de l’Union Soviétique
avait laissée sans adversaire.
Comme le montre Bruno Latour dès l’introduction de son « Enquête » 4, en prenant la
pose galiléenne contre l’institution scientifique mondiale, tout en recrutant sans hésiter les obscurantistes de tout poil, ils auront
au moins donné une chance à la science de
faire progresser sa relation à la politique et
de perfectionner son mode de vérédiction.
La finance carbone a subi plus encore les
coups de ses supposés amis. Les écologistes « de la pureté », au nom du caractère
sacré de la nature, n’ont jamais admis que
l’on puisse donner une valeur à la qualité de
l’atmosphère, sans comprendre qu’il s’agissait de faire payer son coût à une nuisance.
Ils ont eu comme alliés naturels les pourfendeurs du « marché » dont la détestation du
commerce est de nature quasi religieuse.
Les économistes dogmatiques, au nom de
la théorie économique, se sont détournés
des outils mis en place, pour la seule raison
qu’ils ne permettaient pas d’instaurer un prix
unique et universel : « Un prix unique, sinon
rien !  ». Nombre d’administrations nationales
ont traîné les pieds face à cette politique d’un
nouveau genre, qui plus est européenne. Les
professionnels du whistleblowing 5, dont
l’action est précieuse face à des systèmes
opaques, ont largement utilisé la transparence
des instances onusiennes pour s’indigner à
hauts cris de chaque imperfection d’une politique pourtant expérimentale. Scandale que
Kyoto ait profité à 50 % à la Chine et à 75 %
aux grands pays émergents ! Scandale que
l’Afrique n’ait développé que 2 % des projets !
Scandale que 60 % des réductions d’émission
aient été obtenues par des projets industriels !
Tout ce que la communauté internationale
observait pour la première fois, eux l’ont
condamné sans appel.
C’est un fait : les flux de la finance carbone
ont épousé la géographie inégalitaire des
investissements directs à l’étranger. Et les
grands pays émergents ont aujourd’hui largement les moyens de financer eux-mêmes leur
transition écologique. Mais ils ne l’auraient
jamais amorcée sans les incitations de Kyoto.
La suppression des HFC23 6, premier effet
du protocole de Kyoto, n’est pas un rêve
de développement durable. Mais elle s’est
3 Cf. Naomi Oreskes et Erik M. Conway, Les marchands de doute – Ou comment une poignée de scientifiques ont masqué la vérité
sur des enjeux de société tels que le tabagisme et le réchauffement climatique, éditions Le Pommier, février 2012.
4 Cf. Bruno Latour, Enquête sur les modes d’existence – Une anthropologie des Modernes, éditions La Découverte, septembre 2012.
5 Lanceurs d’alerte : citoyens et ONG qui portent à la connaissance des autorités et des médias les actions qu’ils considèrent néfastes.
6 HFC23 : hydrofluorocarbone émis lors de la fabrication de gaz réfrigérant, gaz industriel à effet de serre à très fort pouvoir de
réchauffement.
4 - Vraiment durable
LE PRIX DU CARBONE : LA VALEUR D’UNE EXPÉRIENCE
avérée, au démarrage, être la réduction
d’émission des gaz les plus nocifs et la
moins coûteuse. C’était tout de même le
but poursuivi ! « L’aubaine » – on ne peut
nier qu’elle a existé – s’est progressivement
tarie, laissant place à des financements de
projets d’énergies renouvelables, de traitement des déchets, etc.
Pour assimiler « low-hanging fruits » 7 et
« windfall profits » 8, il n’y avait qu’un pas,
franchi sans plus d’analyse par une partie
des observateurs.
L’année 2009 a été dominée par ces accusations largement médiatisées. Et dans l’opinion publique, à la réalité – le protocole de
Kyoto commençait en effet par profiter aux
gagnants de la mondialisation – s’est substitué le sentiment que ces bénéfices étaient
obtenus en trichant.
Dans le même temps, il est vrai, le système
européen d’échange de quotas était lui-même
victime de fraudes et de vols, permis par
son défaut de règlement et de sécurité. Là
encore, la dénonciation publique a plus visé
les gestionnaires du système que les escrocs
et les fraudeurs, comme si l’autoroute était
responsable des chauffards qui l’empruntent.
Le récent débat entre ONG sur le marché du
carbone met parfaitement en scène ces arguments autour des politiques climatiques.
D’un côté, sous la houlette d’Attac et des
Amis de la Terre, toute une armada d’associations. Et de dénoncer les faiblesses du
système européen : Vrai. Mais aussi les subventions aux pollueurs qu’il aurait permises :
Plutôt faux. Le gaspillage d’argent public :
Faux. La dépendance aux énergies fossiles
dans laquelle le système nous enfermerait :
Faux. Jusqu’à dénoncer de graves problèmes
sociaux dont il serait responsable dans les
pays en développement, faisant allusion
aux menaces de pertes d’emplois que des
projets d’usines de traitements des déchets
font peser sur le secteur informel des récupérateurs des décharges insalubres. Façon
très discutable de défendre les plus pauvres.
Face à elles, des associations de solidarité
« de terrain », telles que le GERES 9, rappellent
que le marché du carbone a permis à 4
600 projets de voir le jour depuis 2004, d’éviter l’émission de plus d’un milliard de tonnes
de CO2, et apporté près de 200 milliards de
dollars pour un développement propre dans
les pays du Sud. Pour le GERES, « la finance
carbone n’est pas une finalité. C’est un moyen
pour qu’un maximum de personnes bénéficient de solutions énergétiques éprouvées.
[…] Et il s’agit là d’expériences constructives.
» Il y a, décidément, une convergence naturelle entre tous ceux qui mettent vraiment les
mains dans la graisse de la « transition »…
Sur ce sujet, la distinction de Max Weber
entre éthique de conviction et éthique de
responsabilité serait à revisiter à l’aune du
développement durable. Ce à quoi nous
avons assisté de la part des « parties prenantes », c’est à leurs outrances s’opposant
non seulement à toute responsabilité, mais
aussi à leurs propres convictions.
Pourquoi cela ne marche pas ?
Mis de côté les opposants par principe mus
par leurs passions tristes, on peut soumettre
le système à la critique.
7 Objectifs faciles à atteindre.
8 Profits obtenus par effet d’aubaine.
9 Groupe Énergies Renouvelables, Environnement et Solidarités. Cf. www.geres.eu
Vraiment durable - 5
DÉVELOPPEMENT DURABLE ET TRANSITION DE VALEURS
Par leur uniformité, leur simplicité, les mécanismes financiers créés par le protocole de
Kyoto heurtent tout d’abord la logique de la
coopération, qui veut que les pays développés
aident les pays qui en ont le plus besoin ou, en
tout cas, ceux qui leur sont les plus proches.
À cet égard, n’oublions pas que tout pays
garde la possibilité d’accepter ou de refuser
les crédits MDP de son choix. Si l’Europe a
financé largement les projets liés aux gaz
industriels des grands pays émergents, c’est
en toute connaissance de cause. Elle a finalement décidé de concentrer sa compensation
vers les PMA (pays les moins avancés), mais
seulement après 2012. Trop tard !
Ces mécanismes financiers se heurtent aussi
au sens de l’action publique, qui veut tout
maîtriser de la fin et des moyens. Ce système
de « cap and trade », directif sur l’objectif mais
libéral quant aux moyens pour l’atteindre,
n’était-il pas en fait trop global et trop simple,
en d’autres termes, pas assez politique ?
Était-il naïf de penser que la queue (le prix
du carbone) allait remuer le chien (les flux
d’investissements) ? Qui peut aujourd’hui,
devant l’énormité de la tâche à accomplir, se
dispenser, s’il veut agir, d’une part de naïveté ?
Les industriels soumis au système européen
d’échange de quotas se sont engouffrés
dans la brèche. « Surtout ne changez rien
au marché », ont-ils entonné quand le prix
du carbone est tombé si bas qu’il a perdu
toute son efficacité, faisant mine de ne pas
comprendre qu’ils n’étaient les acteurs du
marché du carbone que parce qu’ils étaient
soumis à une politique.
« Je vous l’avais bien dit, il vaut mieux une
taxe ! » Peut-être, mais jusqu’à quel horizon
de temps faut-il porter son regard pour voir
apparaître la possibilité d’une taxe mondiale
sur le carbone ? Ou même seulement d’une
taxe européenne ?
It’s politics stupid !
C’est bien parce que son potentiel politique n‘a pas été suffisamment utilisé que
la finance carbone a été mise en échec. Les
négociateurs ont pêché par incapacité. Nous
avons laissé mourir le seul outil dont nous
disposions.
Défaut de vision politique dans la bureaucratie onusienne en premier lieu. Loin de
nous la volonté de fustiger « le machin »,
comme l’ont fait quelques États lors du
Sommet de Copenhague 10 en décidant de
négocier entre eux, hors du cadre onusien.
Leur motivation se bornait à affirmer leur
leadership, avec force coups de menton.
Bien sûr, la logistique des conférences des
parties (COP) est complexe ; les avancées y
sont lentes ; mais c’est la seule instance de
négociation disponible. Quant à l’administration onusienne du climat à proprement
parler, elle reste plutôt « légère ». Si elle était
initialement surtout composée de fonctionnaires nationaux peu enclins à comprendre
les enjeux climatiques, elle s’est professionnalisée progressivement. Lui insuffler du
courage est possible, deux femmes l’ont
démontré à Cancún 11 : la costaricaine Christiana Figueres, secrétaire exécutive de la
CCNUCC 12 et Patricia Espinosa, présidente
mexicaine de la Conférence.
Il s’agit ici plutôt de mettre en cause l’approche trop honnêtement administrative
de la CCNUCC (j’organise une négociation
10 Conférence des parties (COP 15) de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC),
Copenhague, Danemark, du 7 au 18 décembre 2009.
11 Conférence des Parties (COP 16) de la CCNUCC, Cancún (Mexique), du 29 novembre au 10 décembre 2010.
12 CCNUCC : Convention Cadre des Nations unies sur les changements climatiques.
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LE PRIX DU CARBONE : LA VALEUR D’UNE EXPÉRIENCE
huilée, j’édicte des normes, je les corrige au
fil de l’eau en tenant compte des critiques,
mon objectif est de délivrer des bons crédits…) qui l’a empêchée d’adopter une vision
stratégique. Elle a compris trop tardivement
que, pour organiser un système d’échange,
il fallait s’occuper de l’offre mais aussi de la
demande, et donc s’appuyer sur les États
et régions les plus intéressés à la réussite
de la négociation. Elle n’a pas su voir que
l’Europe était le seul pilier solide sur lequel
reposait le protocole de Kyoto, que l’Europe
tenait le système à bout de bras et qu’elle
s’épuisait.
L’Europe n’a pas non plus été à la hauteur
de son leadership. En matière climatique,
elle n’a tout simplement pas recherché de
position commune entre ses États membres.
Quand elle a compris que sa politique de
compensation était une carte maîtresse dans
la négociation internationale, il était déjà
trop tard. À quoi bon réserver la compensation aux pays les moins avancés à partir
de 2013, alors que le marché est déjà inondé
de quotas et de crédits chinois ?
Kairos n’a pas visité les négociations climatiques : les premiers rôles ont raté le moment
opportun.
Les efforts actuels de la Direction Climat de
la Commission européenne pour « réparer
l’ETS 13 » ont quelque chose de pathétique :
comment espérer pouvoir réparer l’instrument d’une politique qui ne fait plus ellemême l’objet d’un consensus ?
La priorité pour l’Europe aujourd’hui devrait
être de reconstruire une vision commune de
sa politique énergie-climat à horizon 2050,
en réconciliant les objectifs de compétitivité
et d’emploi, d’indépendance énergétique et
de réduction des émissions, faute de quoi
elle n’entraînera pas la Chine et donc pas les
autres grands pays émergents ni les ÉtatsUnis dans un nouvel accord en 2015.
La valeur d’une expérience
Victoire à la Pyrrhus pour les Nations unies
et pour l’Europe, les enseignements de ces
dix ans de finance carbone sont aujourd’hui
tirés par d’autres. Les projets d’ETS se multiplient. Ils sont mis en œuvre par des États,
au mieux par des zones régionales.
Doit-on regretter de passer ainsi d’un système climatique unique à un monde fragmenté ? À tout prendre, mieux vaut sans
doute avancer par la compétition entre
nations que vivre un immobilisme international.
Les enseignements positifs du protocole de
Kyoto sont multiples. Nous avons gagné en
intelligence verte pour mener la transition
des économies. Nous savons désormais que
l’objectif climatique peut et doit être articulé
à d’autres objectifs économiques et sociaux.
Nous avons appris qu’il est possible d’influencer les marchés de capitaux et de les
orienter vers de nouveaux investissements.
Nous avons identifié les projets faiblement
émetteurs, dans les pays en développement,
mais aussi dans les pays industrialisés. Nous
avons convaincu les Chinois que cette transition était possible.
On se souvient que la naissance du papier
monnaie, invention géniale s’il en est, s’est
conclue par la banqueroute de Law, en 1720.
Kyoto et l’Europe ont essuyé les plâtres de
la « monnaie carbone ». Beaucoup d’intelligence et de conviction y ont été placées.
Tôt ou tard, en espérant que ce ne sera pas
trop tard, nous parviendrons à « faire bouger
le chien ».
13 ETS : emissions trading system (système d’échange de quotas d’émission).
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