Un aperçu sur les approches participatives pour la préparation des

Transcription

Un aperçu sur les
approches participatives
pour la préparation des PANA
Document élaboré pour le LEG par
Annie Roncerel, Coordonnatrice, Programme Changements Climatiques, UNITAR
Brook Boyer, Programme de Gestion des Affaires Internationales, UNITAR
Approches Participatives : vue d’ensemble
SOMMAIRE
INTRODUCTION
4
SECTION I : DEFINITION DE « PUBLIC » ET « ACTEURS »
6
SECTION 2 : NIVEAUX / DEGRES DE PARTICIPATION
8
SECTION 3 : QUELS SONT LES PRINCIPES ET LES AVANTAGES
DERIVES D’UNE APPROCHE PARTICIPATIVE ?
12
SECTION 4 : CONSEILS PRATIQUES BASES SUR LES LEÇONS TIREES DES
EXPERIENCES PARTICIPATIVES
13
SECTION 5 : DEFIS ET OPPORTUNITES
14
CONCLUSION : APPROCHES PARTICIPATIVES POUR LES PANA
16
Annexe I : Liste de documents sur les méthodes participatives
Page 2
RESUME
Le pourquoi d'une approche participative ?
1. Pour créer une base commune à la participation aux étapes de mise en œuvre d'un projet
ou d'une activité qui est envisagée dès le stade de leur conception.
2. Pour promouvoir des pratiques durables et accélérer l’échange d’opinions des différents
acteurs.
3. Pour inclure la nature changeante des limites des systèmes, la hiérarchie des acteurs
parties-prenantes, la multiplicité des opérateurs et de l’entreprenariat collectif.
4. Pour prendre en compte la communication, la coordination, le contrôle et l’exécution des
projets dans le cadre du nouveau paradigme sur les approches participatives.
5. Pour faire fructifier l’information et générer des connaissances supplémentaires au sein des
groupes appartenant à ces systèmes (au lieu de les importer de l'extérieur), ce qu en fait un
élément essentiel.
Comment cette participation doit-elle être menée ?
Différents processus et approches existent pour assurer la présence des différents acteurs tout au
long d'un processus. La conception et l’application de l’activité d'un projet dépendent de la nature
du projet et des activités du projet. Les étapes génériques d'une approche participative peuvent
toutefois se définirent de la façon suivante:
1. Identifier des différents acteurs ayant un rôle supposé dans la conception et l’application du
projet (analyse des acteurs).
2. Communiquer et discuter des buts et objectifs du projet.
3. La conduite d’un exercice participatif avec un groupe d’acteurs particulier et une synthèse de
leurs opinions sur le projet et les activités du projet, y compris la conception et l’application.
4. La compilation des commentaires des acteurs et leur éventuelle contribution/intégration
dans l’application.
Quels sont les bénéfices des approches participatives ?
Le principe fondamental de la participation est qu’elle améliore considérablement la qualité des
décisions en rendant le processus plus efficace et plus constructif. Ce principe se fonde sur les
bénéfices résultants de l’engagement du public et des acteurs dans les processus participatifs.
Ceux-ci comprennent :
!
!
!
!
La création d’un ensemble de connaissance pour une prise de décision avertie et
responsable.
La mise en place d’appui solide vis à vis de ces décisions
La mise en place d’une appropriation collective des problèmes et solutions
La mise en place de capacité de mise en oeuvre locale.
Page 3
INTRODUCTION
Au cours de ces 20 dernières années, la participation des acteurs est devenue une des
caractéristiques déterminantes d’une gouvernance efficace et de qualité. L’un des éléments
directeurs dans la préparation des PANA réside dans le fait que le processus implique la
participation des acteurs, notamment des collectivités locales (Décision 28/CP.7). Plus simplement,
le terme de « participation » évoque le processus qui consiste à prendre part à une activité ou une
action donnée, qu’il s’agisse de la conception et de l’application de projets, de politiques, de
stratégies et de plans d’actions, de planification de développement ou de processus de gestion
environnementale, tels qu’une évaluation d’impact. Lorsque nous évoquons le terme d’implication
du public, nous voulons parler du “processus par lequel les opinions de toutes les parties
intéressées (acteurs) sont intégrées dans le processus décisionnel du projet” 1
Les approches participatives de la gouvernance ont émergé de modes descendants de prise de
décision inefficaces et largement improductifs, qui caractérisaient généralement la gestion
environnementale et la planification du développement dans les années 1970 et au début des
années 1980. Vers la dernière moitié des années 1980, une nouvelle façon de penser la gestion
environnementale et la planification du développement, entre autres secteurs, a entraîné une
augmentation marquée de l’implication publique. Dans les années 1980, la participation publique
dans le processus de prise de décision s’est dynamisée avec les débuts de la notion de
développement durable et l’Agenda 21 en particulier. Dans le domaine de l’appui au
développement, l’implication du public/des acteurs est devenue un principe directeur important, si
ce n’est une exigence, pour les organismes donateurs bilatéraux et multilatéraux.
Alors que de nombreux pays ont établi une législation et des politiques pour permettre au public et
aux groupes d’acteurs de s’impliquer dans le processus de prise de décision, les approches
participatives varient largement dans la pratique. La façon dont la participation se déploie dépend
d’un certain nombre de facteurs, y compris la manière dont nous interprétons et utilisons les termes
disponibles (par exemple : consultation, participation, implication publique, implication des acteurs,
etc.) ; le niveau auquel a lieu l’implication ou la participation du public (par ex exemples : local,
national, régional) ; la culture nationale de prise de décision et le système politique du pays
concerné ; et la question de politique spécifique ou les caractéristiques du projet dont dépendent
l’implication ou la participation.
Les approches participatives sont devenues un outil important pour un processus de prise de
décision plus efficace et productif et elles sont appliquées largement dans tous les secteurs, depuis
la santé jusqu’à la gestion des ressources naturelles, des forêts, des zones humides et côtières. La
participation des acteurs, et notamment celle des collectivités locales, s’avérera extrêmement
bénéfique dans la préparation des PANA. La décision approuvée par les Parties reconnaît
largement une telle approche (voir cadre 1 : Extraits de la Décision 28/CP.7.)
1
Indice des Outils et Techniques pour l’Implication des Acteurs en 3 étapes, Annexe, UNESCAP 1999.
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CADRE 1 : ELEMENTS DES DIRECTIVES PANA DE LA CCNUCC RELATIFS AUX
APPROCHES PARTICIPATIVES
Extraits de la Décision 28/CP.7
(d) : Eléments directeurs : La préparation des PANA sera dirigée par ce qui suit :
(a) Un processus participatif, impliquant des acteurs, notamment les collectivités
locales
(e). Processus : la préparation du PANA comme suit :
(ii) Mener une évaluation participative de vulnérabilité à la variabilité climatique actuelle
et aux événements météorologiques extrêmes, et déterminer où le changement
climatique entraîne une augmentation des risques associés.
(c) Développement de propositions d’activités prioritaires pour répondre aux besoins ; l’équipe
nationale devra…
(i) Organiser un processus national et/ou consultatif pour solliciter les suggestions et
les idées de propositions afin de permettre de développer une liste succincte des
activités potentielles du PANA. L’équipe nationale faciliterait ce processus consultatif et
aiderait à transformer les idées en activités. Ce processus permettra un dialogue
adéquat entre le national et le public, avec du temps octroyé aux commentaires et
révisions publiques.
(e) Contrôles et révisions publics : le document PANA sera soumis à un examen public et sera
révisé en conséquence
(f) Le processus d’examen final : le document PANA, y compris les profils, sera examiné par une
équipe composée de représentants du gouvernement et de la société civile, ainsi que du
secteur privé, qui peut prendre en considération tout conseil sollicité auprès du LEG.
(h) Diffusion au public : le document PANA endossé sera mis à la disposition du public ainsi que
du Secrétariat UNFCCC
F Structure de document PANA : 6. Processus de préparation PANA
19. Cette section décrira le processus de développement PANA, y compris le processus de
consultation, les méthodes d’évaluation et de contrôle, les arrangements institutionnels et les
mécanismes de l’endossement par le gouvernement national.
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SECTION I : DEFINITION DE « PUBLIC » ET « ACTEURS »
1.1 Analyse des acteurs
Une tâche importante et problématique pour les décideurs consiste à délimiter à quel endroit la
participation commence et se termine et avec qui elle a lieu. Bien que les termes « implication
publique » et « participation des acteurs » soient souvent utilisés de manière interchangeable, il
existe quelques nuances importantes qui méritent qu’on fasse la distinction. Le terme « public », par
exemple, se rapporte généralement au public dans son sens large, et peut éventuellement inclure
tous les individus intéressés. Le terme « acteur », en revanche, est plus restrictif dans sa
compréhension et se rapporte à un acteur ou un groupe d’acteurs qui a un intérêt manifeste dans
un problème et qui peut jouer un rôle actif et contributif dans le but de résoudre ce problème. Les
acteurs sont habituellement représentants d’intérêts et peuvent inclure :
!
!
!
!
!
Des acteurs du secteur public concernés issus des ministères/ organismes du
gouvernement ;
Des intérêts du secteur privé, représentés par les grandes sociétés et les petites et
moyennes entreprises ;
Des organisations non-gouvernementales, des organisations de la société civile, des
organisations communautaires et des organisations populaires ;
Des communautés locales ; et
D’autres acteurs, y compris des prestataires de services et des instituts de recherche, de
formation et des institutions universitaires.
Les acteurs ont également été divisés en plusieurs catégories qui sont les suivantes : les
collectivités publiques (ministères et agences gouvernementales nationales et locales) ; les parties
directement concernées (ceux qui travaillent et vivent à l’endroit où le projet va être réalisé) ; les
parties indirectement concernées (celles qui vivent ou travaillent à proximité) ; et les autres (intérêts
représentés – ONG, entreprises, syndicats, etc.)2.
Tout comme pour les termes « public » et « acteur », des nuances de terminologie existent
également pour les termes de « consultation » et « participation ». En fait, le sens de
« participation » est assez vague et il a régulièrement été associé à de multiples significations,
depuis la divulgation et la diffusion de l’information, le consentement éclairé et l’éducation et la
sensibilisation du public à des rôles plus actifs et visibles dans les processus de prise de décision.
Même s’il est quasiment certain que ces divergences et autres persistent, il est important que les
décideurs comprennent la participation comme un continuum de possibilités.
1.2
Assurer une implication réussie des acteurs
Pour que l’implication des acteurs soit vraiment productive, un degré élevé de flexibilité est indispensable. Si
des résultats anticipés eu égard à l’implication des acteurs ne sont pas générés, si les participants sont
insatisfaits ou sceptiques, ou si des développements imprévus ont modifié la dynamique, le processus
[PANA] devra être modifié. Un ensemble important d’exigences devrait être pris en considération au début de
l’implication de l’acteur dans le processus participatif :
•
•
•
•
2
Une déclaration claire de l’objectif et des intentions pour l’implication de l’acteur doit être fournie ;
Une date limite pour la réalisation du processus [PANA] et de toutes ses étapes doit être fixée ;
Les acteurs doivent clairement être informés de ce que l’on attend d’eux et recevoir une
explication claire de ce qu’ils attendent ; et
La connaissance des problèmes et préoccupations des acteurs inclut une compréhension
détaillée de qui est affecté par la zone thématique [vulnérabilité au changement climatique], et les
secteurs, intérêts et/ou régions que les différents acteurs représentent.
Voir UNESCAP 1999, p. 10.
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Cadre 2 : Analyse des acteurs
Afin de déterminer qui pourrait éventuellement être impliqué dans une analyse des acteurs – ou
pourrait souhaiter être impliqué – les questions suivantes peuvent être posées :
•
•
•
•
•
•
Qui est/pourrait être intéressé ou affecté par la zone thématique ?
Quels sont les intérêts et positions ?
Qui détient l’information et l’expertise qui pourraient être utiles ?
Qui a été/est impliqué dans des initiatives ou programmes similaires ?
Qui a déjà exprimé son intérêt à être impliqué dans des initiatives/efforts similaires ?
Qui d’autre pourrait souhaiter apporter sa contribution aux processus [PANA] ?
Un tableau simplifié permettant de classer les acteurs en catégories et susceptible de soutenir
l’analyse des acteurs, est fourni ci-dessous. Après avoir identifié les acteurs, leurs intérêts, etc.,
il peut être utile de diviser les acteurs en quatre catégories : ceux qui voudront probablement
participer pleinement ou dont l’implication active déterminera la crédibilité du processus, ceux
qui préféreront jouer un rôle plus limité, ceux qui probablement souhaiteront simplement être
tenus informés ; et ceux qui ne voudront pas s’impliquer. Ce classement en catégories peut être
utile au niveau organisationnel.
Qui ?
Quoi ?
Pourquoi ?
Comment ?
Nom de
l’acteur
Intérêts, position &
mandat officiel de
l’acteur
Raisons de
l’Inclusion
Rôle
Possible
SOURCE : GEF NCSA Guide
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SECTION 2 : NIVEAUX / DEGRES DE PARTICIPATION
Une fois le principe de participation établi au niveau du pays, le degré de participation qui sera
utilisé doit être adapté en fonction des spécificités du pays. L’implication du public est largement
comprise comme une condition générale incluant au moins trois niveaux/degrés différents :
l’information, la consultation et la participation des acteurs3 Il est important de souligner que
chaque phase ou niveau peut ajouter et intégrer des éléments des phases ou niveaux
précédents. Ils peuvent être utilisés comme des étapes complémentaires pour une approche
participative complète.
2.1 Regroupement et diffusion de l’information
Le « Niveau d’Information » implique de tenir le public informé du projet et des décisions de
politiques par le biais de la diffusion. Les moyens de véhiculer l’information sont : les médias, les
conférences, les séminaires et ateliers ouverts au public, etc. Cela peut également impliquer un
processus de regroupement de l’information auprès des collectivités locales/acteurs qui peuvent
influencer un projet ou une politique. Parmi les techniques de recueil de l’information on peut citer :
les enquêtes, les entretiens, les questionnaires, les évaluations rurales participatives (une technique
de recherche basée sur le terrain utilisant l’implication maximum des collectivités locales), etc.
2.2 Processus de consultation
Le second niveau, la consultation, correspond à une phase de sollicitation des opinions des acteurs
et du public par le biais d’un échange bidirectionnel de communication et un dialogue. Outre la
diffusion de l’information, la consultation peut impliquer des techniques, comme l’organisation
d’assemblées locales (utilisées fréquemment par les administrations des pays développés), les
présentations itinérantes (pour présenter aux communautés locales les conceptions de projet et les
ébauches de politiques) et les audiences publiques. Voir document 1 à 10 en Annexe II.
Consultation en Thaïlande
Dans la préparation du Plan de Politique et Perspective sur 20 ans, le document de vision
environnementale à long terme de la Thaïlande, le Bureau pour la Politique et la Planification
Environnementale (OEPP) a organisé une série de séminaires pour intégrer les points de vue et opinions
des différents acteurs, tels que les ONG, les médias et les institutions universitaires. Avant d’adopter la
stratégie de biodiversité nationale en 1998, l’OEPP a aussi organisé une table ronde avec plus de 100
experts du gouvernement et des organisations du secteur privé. Les recommandations issues de cette
table ronde ont été intégrées dans le document de stratégie nationale.
2.3 Participation des acteurs
La participation est le niveau le plus avancé. C’est à ce stade que les acteurs et le public se
réunissent avec les autorités responsables du projet et partagent la propriété et le contrôle du
processus décisionnel et se son aboutissement. Cette étape peut intégrer plusieurs activités
telles que l’établissement des faits, les études, discussions, la négociation, la rédaction,
l’établissement de rapports et la représentation. Il est bon de noter que la participation des acteurs
aux mécanismes institutionnels est peut-être la forme la plus avancée d’implication publique dans le
processus décisionnel. Deux grandes catégories d’organismes peuvent être identifiées :
3
UNESCAP/UNDP 1999; GEF Operational Policies.
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•
Les organismes institutionnels de coordination au niveau national et sous-national
Les pays ont mis en place des organismes institutionnels au niveau national et sous-national
afin de coordonner les rôles et les suggestions de diverses organisations gouvernementales.
Ces organismes peuvent être spécifiques à un secteur particulier ou couvrir plusieurs
secteurs par nature, comme les organismes qui surveillent la préparation de plans de
développement à moyen terme et des visions à plus long terme.
Plusieurs pays ont créé des comités nationaux de coordination afin de surveiller l’application
d’accords environnementaux multilatéraux (AEM). Les comités nationaux sur le changement
climatique, par exemple, ont contribué au partage et à la diffusion de l’information non
seulement dans les ministères du gouvernement mais aussi auprès des groupes d’acteurs
participant à ces mécanismes.
Participation des acteurs aux mécanismes institutionnels en Malaisie
La Malaisie, tout comme de nombreux autres pays, a activement impliqué des groupes d’acteurs dans
les comités nationaux de coordination et les groupes de travail pour qu’ils apportent leur soutien dans
le suivi et le respect des accords environnementaux multilatéraux.
Dans le domaine du changement climatique, le Centre pour l’Environnement, la Technologie et le
Développement (CETDEM) participe au Comité National sur le Climat de Malaisie depuis 1997. Le
directeur de CETDEM est une autorité majeure en Malaisie en matière de changement climatique et il
fait partie des rares personnes qui ont suivi les questions du changement climatique depuis le début du
processus intergouvernemental. Le CETDEM a joué un rôle actif dans le Comité et s’est même vu
attribuer la tâche de rédiger le chapitre sur l’éducation, la formation et la participation du public de la
Communication Nationale Initial de Malaisie, financée comme une activité habilitée FEM.
Eu égard à la biodiversité, les organisations non-gouvernementales et les instituts de recherche ont
participé activement au Comité Technique National sur la Diversité Biologique (NTCBD), un souscomité du Comité National sur la Diversité Biologique (CBD), qui a été fondé en 1992 afin d’assurer le
suivi des engagements du CBD. Entre autres fonctions, le NTCBD a préparé l’étude du pays, dont
l’information a été intégrée dans la Stratégie Nationale en matière de Biodiversité de Malaisie.
Source: B. Boyer. Coordination Institutionnelle, Participation multi-acteurs et application des AEM. Document de
base 2001-003. United Nations University, Tokyo, février 2001.
Plan d’Action National de Gestion Environnementale, Bangladesh
Suite à la Conférence de Rio de 1992, le gouvernement du Bangladesh a lancé un processus pour
développer un Plan d’Action de Gestion Environnementale (NEMAP). Le Ministère de l’Environnement
et des Forêts, en collaboration avec l’Association des Agences de Développement du Bangladesh
(ADAB) et la Coalition des ONG Environnementales (CEN) ont entrepris l’initiative en étroit partenariat.
Le processus NEMAP a marqué la toute première participation populaire à un processus de planification
au Bangladesh. Il a largement été reconnu comme un exemple très réussi de processus de planification
pyramidale incluant la participation du peuple (voir Annexe II) pour obtenir des contributions plus
détaillées d’exemples de participation appliquée à la gestion de l’environnement au Bangladesh.
Source : Bangladesh Centre for Advanced Studies (BCAS)
Page 9
•
Conseils nationaux pour le Développement Durable (NCSDs)
Les Conseils Nationaux pour le Développement Durable (NCSD) sont des organisations
générales d’acteurs multiples conçues pour intégrer les dimensions environnementales,
sociales et économiques du développement durable. Certains pays ont également mis en place
des conseils régionaux ou provinciaux pour le développement durable. Bien que la forme et la
fonction exactes des NCSD varient d’un pays à un autre, ils permettent généralement de
résoudre les problèmes en collaboration, de promouvoir la sensibilisation et de diffuser
l’information. Ils donnent également lieu à un examen de conformité nationale à l’Agenda 21
(préparation des stratégies nationales pour le développement durable). Souvent les NCSD ont
des sous-comités ou des groupes de travail mandatés pour assurer le suivi des thèmes
sectoriels tels que la diversité biologique, les organismes génétiquement modifiés, les
changements climatiques, le commerce et l’environnement, etc. La structuration de groupes de
travail spécifiques à un secteur donné suivant des mécanismes institutionnels largement définis
et mandatés peut permettre de s’assurer que les dimensions les plus larges du développement
durable sont incluses dans les rapports et plans d’action spécifiques à ce secteur.
Le Conseil philippin du Développement Durable
Le Conseil Philippin du Développement Durable (PCSD) fait partie des premiers mécanismes
institutionnels rassemblants plusieurs acteurs, mis en place en tant que suivi de UNCED.
A plusieurs égards, le PCSD a été le résultat naturel du processus de collaboration impliquant les
ONG dans le développement de la Stratégie philippine pour le Développement Durable en 1989.
Le PCSD a plusieurs comités et sous-comités (sectoriels et inter-sectoriels) avec une participation
étendue des divers acteurs, y compris de neuf ONG et organisations populaires, deux organisations
du travail et deux entreprises.
Le PCSD a une structure de secrétariat innovante avec deux composantes : une pour coordonner la
participation des responsables du gouvernement et contrôler toutes les exigences techniques et
administratives, et l’autre pour coordonner la participation des ONG.
Le PCSD a préparé plusieurs politiques et documents législatifs comme la loi sur l’air propre, la
Stratégie et le Plan d’Action de Biodiversité Nationale. Tout récemment, le PCSD a préparé le
rapport des Philippines pour le Sommet Mondial de Johannesburg de 2002 sur le Développement
Durable.
Tous ces niveaux et outils d’approches participatives, ainsi que leurs forces et faiblesses
respectives, sont résumés dans le Tableau 2 (page 11).
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Tableau 2 : Acteur / Outils d’implication publique : résumé
NIVEAU
D’INTERVENTION
DEFINITION
EXAMPLE
D'OUTILS
AVANTAGES
INCONVENIENTS /
FAIBLESSES
Recueil et diffusion
de l’information
Tenir le public et les
acteurs informés ;
recueillir l’information
pour une prise de
décision avertie.
Enquêtes,
questionnaires,
évaluation rurale
participative, groupes
de discussion
électronique, sites
web, discussion et
documents de travail
lors d’ateliers et de
conférences, etc.
Opportunité d’interaction
avec les acteurs et
d’adaptation de
l’évaluation pour traiter
les problèmes
spécifiques plus
directement.
Parfois utilisé uniquement comme la
première et dernière option
d’implication des acteurs plutôt que
comme la première parmi plusieurs
autres options possibles comme la
consultation du public etc.
Consultation des
acteurs
Echanges
d’information pour
solliciter l’apport des
intérêts des acteurs
en appliquant le
principe de la
communication à deux
voies.
Les exemples vont
des contacts très
informels à des
événements plus
structurés comme les
assemblées locales,
les dialogues autour
des politiques, les
audiences et
assemblées publiques
et les présentations
itinérantes,
“caravane”, etc.
Augmente le niveau de
prise de conscience sur
les thèmes examinés
sans nécessiter le temps
ni impliquer le poids
financier associé aux
structures
institutionnelles ;
cherche à légitimer et
démocratiser le
processus.
Critiquée comme étant parfois
uniquement post facto de nature en
informant le public et les acteurs sur
les politiques après que des
décisions ont été rédigées avec peu
d’assurance que les modifications
seront apportées. Parfois
communication à sens unique plutôt
qu’un réel dialogue entre les
preneurs de décision et les
acteurs/communautés locales.
Organisme à
acteurs multiples
Les organismes à
acteurs multiples sont
des mécanismes de
coordination et
d’intégration des
groupes d’acteurs
dans les processus de
prise de décision. Leur
forme et leur fonction
spécifiques varient.
Les forums, tels que
les Conseils Nationaux
de Développement
Durable, les tables
rondes, les
commissions, les
forums de politique en
collaboration, etc.
Structures semiinstitutionnalisées ; bien
que leur forme et leur
fonction varient
généralement, ces
organismes sont
généraux avec des
participants sur un
même pied d’égalité ;
des opinions
hétérogènes sont prises
en compte menant à un
processus de décision
intégré et plus holistique.
Parfois de grande envergure, les
organes consultatifs sont
généralement ad hoc et manquent
de participation régulière ; les
organismes pourraient également
manquer d’autorité pour appliquer les
décisions et ainsi être perçus comme
des ateliers de discussions ; les
luttes de pouvoir ne sont pas
absentes ; le public de personnes
aisées tend à participer de manière
disproportionnée par rapport au
public directement concerné ;
certaines opinions sont
marginalisées, notamment les
groupes démunis et vulnérables.
Mécanismes
institutionnalisés
avec participation
des acteurs
Mécanismes mis en
place au niveau
national dans le cadre
institutionnel officiel
mais y inclut la
présence de
représentants de
différents acteurs civils
Les comités nationaux
pour l’application des
accords multilatéraux
environnement
(changements
climatiques,
biodiversité, Ramsar,
CITES, etc.), la
planification du
développement, etc.
Un degré plus formalisé
et permanent
d’implication ; les
acteurs participants sont
habituellement
sélectionnés sur la base
du prestige personnel ou
sil s’agit de personnages
éminents.
Manque éventuel d’implication
répandue du public sur une base
permanente, généralement ad hoc,
lacunes et duplication des rôles,
concurrence institutionnelle,
compétences et personnel
inadéquats pour certaines questions
techniques complexes ; autres
contraintes liées aux organes
consultatifs décrits ci-dessus.
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SECTION 3 : QUELS SONT LES PRINCIPES ET LES AVANTAGES DERIVES D’UNE
APPROCHE PARTICIPATIVE ?
Le principe prépondérant de la participation est qu’elle améliore considérablement la qualité des
décisions en rendant le processus plus efficace et productif. Ce principe est construit sur les divers
bénéfices qui sont dérivés de l’engagement du public et des acteurs dans les processus
participatifs. Ils comprennent :
!
La création d’une base de connaissance pour une prise de décision éclairée et
responsable
L’engagement du public et des acteurs tôt dans le processus permet de générer l’information et
de révéler des préférences sociétales, notamment celles des groupes plus directement
concernés par un projet ou une politique en cours de développement. Ces groupes sont
fréquemment la source d’idées et d’approches alternatives qui sont souvent négligées. La
création d’une base de connaissances qui reflète les préférences générales lors de la phase de
conception du projet est donc vitale puisque l’efficacité de l’application dépendra au final de la
façon dont les projets sont conçus et s’ils répondent aux besoins et préoccupations des
collectivités locales.
!
Construction d’un support large pour les décisions
Les décisions seront plus aisément acceptées par la société si le public et/ou les acteurs ont été
impliqués et ont apporté leur contribution au projet ou au processus de politique. La participation
aboutit à une prise de décision pragmatique et accroît l’efficacité dans l’acceptation des projets
et la conformité dans les choix politiques.
!
Instauration d’une propriété collective des problèmes et solutions
Etroitement liées à l’avantage qui précède, la participation du public et l’implication des acteurs
dans la conception des projets et politiques permet à ceux qui sont directement concernés par
les problèmes de se mettre à la place du conducteur. Ceci instaure une propriété collective des
problèmes et solutions, et les résultats deviennent alors plus légitimes et crédibles.
!
Instauration d’une capacité de mise en œuvre locale
Les acteurs et les collectivités locales ont généralement une meilleure compréhension des
préoccupations et problèmes locaux que les gouvernements, même si ces groupes peuvent
parfois manquer des connaissances suffisantes pour comprendre pleinement les éléments
techniques des projets et politiques. C’est précisément pour ces raisons que les acteurs et les
collectivités locales doivent être embarqués très tôt dans le processus, via diverses approches
participatives, afin de renforcer la capacité locale pour l’application du projet et de la politique.
Administration Nationale de l’Irrigation, Philippines
Le programme d’Administration Nationale de l’Irrigation (NIA) aux Philippines a mené un projet
d’irrigation participatif sur sept ans impliquant 1 335 collectivités sur 180 000 hectares. Le nombre
de projets a augmenté jusqu’à 180 au cours des 3 premières années et la participation est
devenue la norme pour les projets NIA d’irrigation des collectivités. Plus particulièrement, il a
intégré dans le projet des organisateurs de la communauté à plein temps qui ont travaillé avec les
associations locales agricoles afin de planifier, concevoir et construire des travaux d’irrigation. En
conséquence, de nouvelles compétences locales se sont développées et l’implication des
agriculteurs s’est accrue. Une évaluation du processus NIA a conclu que les agriculteurs
philippins trouvaient ces structures d’irrigation bien plus acceptables que des projets moins
participatifs.
Source : Aaron Zazueta. 1995. Policy Hits the Ground: Participation and Equity in Environmental Policy-Making.
Washington, World Resources Institute. Cité dans A. Bagadion and F. Korten 1991. “Developing Irrigators’ Organizations:
nd
A Learning Process Approach.” dans M. Cernea (ed.), Putting People First. 2 Edition. London: Oxford University Press.
Page 12
Projet de zone de conservation de Funafuti, Tuvalu
Depuis le milieu des années 1970, l’augmentation de la population et de la demande en
ressources menace de façon alarmante les ressources biologiques, notamment la faune avicole
et la vie marine, sur l’atoll de Funafuti. Pour faire face à ce problème, la population de Funafuti (la
capitale de Tuvalu), a lancé le Projet de Zone de Conservation de Funafuti (FCA) en octobre
1995. L’objectif du projet consistait à conserver la biodiversité de l’atoll par l’utilisation viable des
ressources naturelles pour le bénéfice de la communauté et de leurs descendants.
La conception du projet a été développée dans le traditionnel maneapa du gouvernement et,
après de longues discussions entre les anciens de la communauté et les responsables des
organisations environnementales nationales (Ministère des Ressources Naturelles et de
l’Environnement) et régionales (SPREP), des engagements et obligations tripartites ont été
adoptés dans un Protocole d’Entente entre le gouvernement national de Tuvalu et le Président de
l’île. La zone de conservation désignée couvre 150 kilomètres carrés, ce qui représente environ
un tiers de l’atoll. Un bureau du projet a été mis en place et un directeur de projet a été désigné
sous la responsabilité générale et la direction du Président de la Mairie de Funafuti. Le Conseil
sert de médiateur entre le gouvernement national et le gouvernement local du maneapa, mais il
est statutairement subalterne au gouvernement du maneapa (le Président du Conseil est soumis
à l’accord du gouvernement des anciens). Trois ans après le lancement du projet, on a observé
une amélioration notable de la vie marine et avicole sur l’atoll. Le projet a également permis à la
population locale de prendre encore plus conscience des bénéfices et de la valeur de la
conservation.
La réussite du FCA illustre l’importance de l’intégration des acteurs et notamment des
collectivités locales (anciens) à toutes les étapes de la planification et de l’application du projet.
Source : UNESCAP Virtual Conference on Integrating Environmental Considerations into Economic Policy Making
Processes. http://www.unescap.org/drpad/vc/conference/ex_tv_15_fca.htm
SECTION 4 : CONSEILS PRATIQUES BASES SUR LES LECONS TIREES DES EXPERIENCES
PARTICIPATIVES
!
L’instauration d’une relation de confiance est vitale.
Il s’agit parfois d’un processus lent qui doit se construire petit à petit, particulièrement parce que
la confiance doit être instaurée non seulement entre le gouvernement et les ONG, mais aussi
parmi tous les acteurs engagés dans le processus décisionnel participatif. Même dans les pays
où l’implication du public et la participation des acteurs sont bien inscrits dans la pratique,
comme aux Philippines, la confiance entre et parmi le gouvernement et les groupes d’acteurs a
mis du temps à se développer.
!
La gestion du processus et une direction forte sont nécessaires à une implication réussie
des acteurs.
Cette observation s’applique à l’implication ad hoc des acteurs dans la conception du projet
ainsi qu’à une implication bien plus poussée sous la forme de structures institutionnalisées ou
semi-institutionnalisées. Bien trop souvent, les mécanismes qui permettent aux acteurs de
participer aux processus décisionnels sont établis sans tenir compte des ressources financières
ou humaines nécessaires pour diriger les mécanismes. Les facilitateurs professionnels peuvent
être appelés à fournir un appui au ministère du gouvernement ou à l’Agence dirigeant les
actions participatives afin d’obtenir un consensus sur des questions qui peuvent être tombées
dans une impasse.
Page 13
!
Les attentes du public doivent être prises en considération.
Les processus participatifs pour l’implication du public ou des acteurs sont basés sur des modes
consensuels de prise de décision. Toutes les parties à un processus participatif doivent
reconnaître que le résultat peut sembler assez différent de la façon dont il a été perçu
initialement à son commencement.
!
Des compétences de la part de « tiers » neutres peuvent être requises
Des compétences extérieures peuvent être nécessaires pour aider certains groupes
(communautés locales ou indigènes, etc.) à comprendre les questions d’ordre technique afin
qu’ils puissent participer efficacement et sur un pied d’égalité avec les autres. Par le passé,
l’expérience nous a montré que certains groupes sont incapables d’apporter leur contribution au
processus sans une compréhension plus solide des questions. De plus, dans certains cas, des
ateliers de formation sur l’écoute active et la communication efficace, les qualités de
négociation, la gestion d’un consensus peuvent être nécessaires pour que le personnel gère
plus efficacement les mécanismes des acteurs.
!
Les processus participatifs devraient être légitimes
Les processus participatifs devraient reconnaître des principes de justice et d’équité. Ils
devraient également être équilibrés, en termes d’opinions, de perspectives et d’intérêts et y
compris en termes d’ouverture à la participation.
!
Axé sur le pays :
Les processus participatifs doivent être cohérents avec la culture nationale de prise de décision
dans le pays concerné et engager des acteurs concernés par un problème et capable d’apporter
leur contribution pour trouver la solution. Un sentiment d’appartenance au processus d'analyse
du problème et la solution apportée est un élément essentiel.
!
Utilisation des mécanismes existants
Dans certains cas, il se peut que la coordination des mécanismes, qui permet à des groupes
d’acteurs multiples de participer à une prise de décision, existe déjà et il peut être possible
d’intégrer ou d’utiliser les structures existantes plutôt que d’en créer de nouvelles pour des
objectifs ad hoc spécifiques. L’expérience nous a montré qu’une coordination excessive peut
facilement mener à une concurrence de rôle et à une fatigue administrative non seulement
parmi les responsables du gouvernement, mais aussi parmi les acteurs participant à ces
mécanismes.
SECTION 5 : DEFIS ET OPPORTUNITES
!
La coordination des divers intérêts dans la conception d’un projet /d’une politique dans
application est la question numéro 1.
La coordination et l’intégration d’un groupe d’intérêts divers dans le processus de conception
des projets / politiques qui reflète des principes transparents et qui produit également des
résultats efficaces, cohérents et productifs font partie des principaux défis que doivent relever
les preneurs de décisions. Au fur et à mesure que le niveau/la forme de la participation
augmente, la coordination devient encore plus difficile mais elle en vaut d’autant plus la peine.
Les arrangements participatifs sont conçus comme des systèmes horizontaux de
communication plutôt que comme des systèmes ascendants communs aux administrations
gouvernementales. Toutefois, des structures de gouvernance plus monotones peuvent donner
lieu à des problèmes d’action collective et sont même aptes à produire un conflit parmi les
Page 14
participants, notamment lorsque les éléments à l’ordre du jour impliquent la détermination de
choix et d’orientations de politique. Il est donc vital que tous les participants d’un processus
collaboratif et participatif reconnaissent que le résultat peut être considérablement différent de
ce qu’ils perçoivent au commencement du processus.
!
Second défi : surmonter le manque d’expérience et de compréhension des approches
participatives.
Les approches participatives de la gouvernance sont relativement nouvelles et sont encore
testées. Dans certains pays elles ne sont utilisées que depuis très récemment et de manière
très limitée. L’implication du public et des acteurs dans les processus participatifs nécessite du
temps pour s’accoutumer aux nouvelles façons de travailler avec les acteurs et d’impliquer ces
derniers.
!
Manque d’implication suffisante de la part des acteurs
Le degré suivant lequel les acteurs et le public participent au développement et à l’application
du projet / de la politique varie considérablement. Dans certains pays, comme aux Philippines,
la participation est très répandue et assez bien coordonnée. Dans certains autres pays
toutefois, on note clairement un manque d’implication des acteurs, notamment dans les toutes
premières phases de conception des projets. Souvent, la question n’est pas tant de savoir s’il
faut impliquer les groupes d’acteurs et le public mais plutôt quand et dans quelle mesure. Dans
de nombreux pays, les agences gouvernementales reconnaissent largement la consultation
avec le grand public et les groupes d’acteurs, directement dans le village et au niveau des
communautés. Dans la pratique toutefois, la situation est souvent bien différente et ce
principalement parce que les gouvernements centraux ou fédéraux ne disposent pas des
compétences suffisantes pour engager de manière significative les collectivités locales et les
autres acteurs dans la conception et l’application des projets/politiques. Dans certains pays,
cette observation peut résulter de l’absence de cadres, de lois et de législations permettant la
consultation et la participation. Dans d’autres pays, elle peut résulter de l’absence de modalités
spécifiques pour engager les acteurs dans la conception et l’application des projets et politiques
et, dans certains autres, la culture de la participation a encore besoin de s’enraciner.
!
Processus décisionnel lent
Sur certaines questions, les approches participatives peuvent entraîner des lenteurs du
processus décisionnel mais il est largement reconnu que l’implication du public et des acteurs
produira des résultats plus efficaces et productifs sur le long terme. Quel que soit le niveau de
participation choisi, ce qui peut-être est le plus important, c’est que le processus établit des
relations entre les acteurs pour un dialogue, une coopération et une confiance continus tout en
renforçant la compréhension et le respect mutuels que les acteurs ont les uns pour les autres.
Tous ces défis et opportunités sont décrits plus en détail dans la documentation mentionnée en
Annexe I (voir page 15). Tous les documents sont disponibles sur le site web mentionné dans la
liste ou sur celui del’UNITAR.
Page 15
CONCLUSION : APPROCHES PARTICIPATIVES POUR LES PANA
La conception du processus PANA devrait entièrement être axée sur le pays avec une composante
participative à chaque étape, comme défini dans les directives de la Décision COP 28 CP 7.
En termes de gouvernance PANA, dans certains cas, les comités ou autres structures existantes
autour du changement climatique peuvent bien servir de base à l’équipe PANA. Il sera également
nécessaire de s’élargir aux collectivités locales et à une participation plus étendue des acteurs et/ou
d’examiner les manières d’utiliser au mieux les divers outils participatifs.
De plus, les PANA doivent être guidés par une « approche complémentaire construite sur les plans
et programmes existants, dont les plans d’action nationaux (NAP) en vertu de la Convention des
Nations Unies pour Combattre la Désertification (UNCCD), les stratégies de biodiversité nationales
(NBSAPs) en vertu de la Convention de Nations Unies sur la Diversité Biologique (CBD), et les
politiques sectorielles nationales. » L’identification d’éventuelles synergies entre plusieurs
conventions environnementales, par exemple, peut probablement se faire plus efficacement
via l’implication active et cohérente des acteurs, puisque les collectivités locales et les
autres acteurs majeurs travaillent fréquemment sur des problèmes environnementaux qui
dépassent les secteurs spécifiques.
Ceci s’applique également pour veiller à ce que les PANA soient cohérents avec les plans de
développement et les visions à plus long terme, ainsi qu’avec d’autres déclarations de
politique nationale et obligations internationales. Il sera important d’identifier les groupes
d’acteurs qui ont déjà participé aux travaux concernant la mise en œuvre des accords multilatéraux
environnementaux, tels que les stratégies nationales pour la biodiversité et autres documents.
Finalement, le processus PANA bénéficiera considérablement de l’implication anticipée et générale
des acteurs concernés, notamment des collectivités locales qui sont le plus directement
affectées par les changements de la variabilité du climat et qui seront aptes à exprimer leurs
points de vue sur les idées de projets éventuelles.
Les étapes participatives à appliquer pendant le processus PANA – telles que définies dans les
Directives PANA CCNUCC sont résumées dans le Tableau 1 (page 5). Sept tâches clefs peuvent
être identifiées. Une première tentative a été faite dans le tableau qui suit afin d’identifier parmi les
méthodes et outils participatifs existants ceux qui pourraient être utilisés selon la situation dans les
pays.
Page 16
TACHES DANS LES DIRECTIVES PANA
1. Mettre en place une équipe PANA
avec une dimension participative du
public
2. Mener des évaluations de
vulnérabilité participative
3. Organisation d’un processus national
et/ou consultatif pour solliciter les
idées de suggestions et de
propositions. Promouvoir le dialogue
pour obtenir l’accord/le consensus du
public.
4. Organisation d’un examen public du
document PANA
5. Examen du document final PANA de
manière participative
(1)
METHODES PARTICIPATIVES
POTENTIELLES – OPTIONS D’OUTIL (1)
Analyse des acteurs
Consultation des acteurs identifiés : enquêtes,
entretiens, questionnaires, évaluation rurale
participative.
Consultation des acteurs identifiés : enquêtes,
entretiens, questionnaires, évaluation rurale
participative (une technique de recherche basée
sur le terrain utilisant une implication maximum
des collectivités locales) groupes de discussion
électronique, sites web, discussion et
documents de travail des ateliers et
conférences.
Solliciter les opinions des acteurs et du public
via un échange de communication dans les deux
sens et un dialogue. La consultation peut
impliquer des techniques, comme l’organisation
d’assemblées régionales, les présentations
itinérantes (pour présenter aux collectivités
locales les conceptions du projet et les
ébauches de politiques) et les audiences
publiques.
Solliciter les opinions des acteurs et du public
via un échange de la communication dans les
deux sens et un dialogue (le document final est
influencé par les commentaires)
6. Décrire le processus participatif dans
le document PANA
Exercice narratif reflétant le processus
participatif. Nécessite une préparation préalable
afin de conserver des données justes.
7. Diffuser au public le PANA approuvé
Stratégie de communication planifiée et
financée.
voir Section 2 & Tableau 2
Page 17
Annexe I
Bibliographie et ressources en ligne portant sur les méthodes participatives pouvant
être appliqués au processus PANA.
Ressources disponibles en français :
1.
Participation: Partageons nos ressources, FAO. Site web:
http://www.fao.org/Participation/francais/default.html
http://www.fao.org/Participation/default.html
http://www.fao.org/Participation/espanol/default.html
2.
Approches participatives pour un cycle de projet orienté vers l'impact, IFAD. PDF:
English: http://www.ifad.org/events/past/impact/impact_e.pdf
Français: http://www.ifad.org/events/past/impact/impact_f.pdf
Espagnol: http://www.ifad.org/events/past/impact/impact_s.pdf
3.
Recherche participative pour une subsistance durable : Un guide pour les projets de terrain,
PNUD. Site Web:
http://www.undp.org/sl/Documents/Manuals/Recherche/Recherche_Participative.htm
4.
Approches communautaires et méthodes participatives, PMEDP, 2002. Web:
http://www.sflp.org/fr/007/pub4/approches.doc
5.
Mettre en oeuvre le développement participatif, Schneider, Hartmut and Libercier, Marie-Helene. OCDE,
Paris, 1995.
6.
Le développement durable comme modèle de la coopération technique: forger des alliances, renforcer
les capacités Paulus, Stephen. D+C Développement et Coopération (No. 3, Mai/Juin 2002, p. 8-12)
7.
Décider sur plusieurs critères, Scharlig, Alain. Presses Polytechniques Romandes, 1985.
8.
Evaluer l’impact sur l’environnement, Simos, Jean. Presses Polytechniques et Universitaires Romandes,
1990.
Accessible en ligne :
9.
Bibliography on participation and participatory methods in development work and research, by
Andreassen, Maria Dyhr & Britha H. Mikkelsen. IIS/Gl. Kongevej Working Paper 03.3. Web:
http://www.cdr.dk/working_papers/wp-03-3.PDF (PDF format, 579kb)
10. Conducting a PRA Training and Modifying PRA Tools to Your Needs. An Example from a Participatory
Household Food Security and Nutrition Project in Ethiopia. Sontheimer, S.; Callens, K.; Seiffert, B. 1999, 72
pages. Web: http://www.fao.org/DOCREP/003/X5996E/X5996E00.HTM
11. Designing Community Based Development: Environment Department Dissemination Note #17, World
Bank 5 pages. Website: www.esd.worldbank.org/html/esd/env/publicat/
12. Empowering People: A Guide to Participation, UNDP, 1998. Web:
http://www.undp.org/csopp/CSO/NewFiles/docemppeople1.html
13. Guidelines for Stakeholder Involvement, Part II. UNESCAP, 17 pages. Website:
http://www.unescap.org/enrd/environment/publications/gsp/index.htm
14. Index of Tools and Techniques for Stakeholder Involvement, in 3 Stages, Annex.
UNESCAP. 30 pages. Website:
http://www.unescap.org/enrd/environment/publications/gsp/annexes.pdf
Page 18
15. In Search of a new Impetus: Practitioners’ Reflections on PRA and Participation in Kenya, by Cornwall,
Andrea, Musyaki, Samuel and Pratt, Garrett. IDS, 2001. Web:
http://www.ids.ac.uk/ids/bookshop/wp/wp131.pdf
16. New Experiences on EIA in The Netherlands, Process, Methodology, Case Studies
Commission for Environmental Impact Assessment, The Netherlands, April 1998.
Website: http://www.commissiemer.nl/commissie/img/grbk1998.pdf 55 pages.
17. Overview of Participatory Rural Appraisal (PRA), FAO. Website:
http://www.fao.org/participation/tools/PRA.htm
18. Participation (Concept, Resources, Methods, Policies, FAQ), The World Bank – 2 pages. Website:
http://www.worldbank.org/participation/resource.htm
19. Participation Resource Centre, Institute of Development Studies, Sussex. Web:
http://www.ids.ac.uk/ids/particip/information/index.html
20. Participatory Development, USAID. Web:
http://www.usaid.gov/about/part_devel/index.html
21. Public Consultation, Key Citations, Desdemond M. Connor, January 2002, 2 pages. International Association
for Impact Assessment, Website: http://www.iaia.org/public.html
22. Stakeholder Participation, UNESCAP Virtual Conference on Integrating Environmental Considerations into
Economic Decision-Making. Website: http://www.unescap.org/drpad/vc/orientation/M6_intro.htm
23. Stakeholder Involvement & Public Participation at the U.S. EPA Lessons Learned, Barriers, & Innovative
Approaches. January 2001. Website: http://www.epa.gov/stakeholders/pdf/sipp.pdf
24. Tools for Participation, Eldis. Web:
http://www.eldis.org/manuals/toolspart.htm
25.
The World Bank Participation Sourcebook, Website:
http://www.worldbank.org/wbi/sourcebook/sbhome.htm
En format papier seulement :
26. Embracing Participation in Development: Wisdom from the field, Meera Kaul Shah, Sarah Degnan Kambou
and Barbara Monahan eds. CARE, 151
27. Rural Appraisal: Rapid, Relaxed and Participatory Chambers, Robert. Brighton: Institute of Development
Studies, 1992.
28. Rural Development: Putting the First Last Chambers, Robert. London: Intermediate Technology Publications,
1997.
29. ZOPP: Objectives Oriented Project Planning, Helming, Stefan and Gobel, Michael. Eschborn: GTZ, 1997
30. Mainstreaming Adaptation to Climate Change in Least Developed Countries (LDCS), Saleemul Huq, Atiq
Rahman, Mama Konate, Youba Sokona and Hannah Reid, IIED, 2003
31. Participatory Workshops: A Sourcebook of 21 Sets of Ideas and Activities, Chambers, Robert. IDS
Sussex, 2002.
32. Planning Agricultural Research: A Sourcebook, Gijsbers G., Oxford University Press, 2001
33. Climate adaptation: Risk, uncertainty and decision-making, Willows, R.I. and Connell, R.K. (Eds.). UKCIP,
Oxford, 2003.
34. Beyond the Partnership Rhetoric: Reviewing Experiences and Policy Considerations for Implementing
‘Genuine’ Partnerships in North-South Cooperation, Hauck, V. and Land, T. (ECDPM Discussion Paper 20).
Maastricht: ECDPM.
Page 19

Un aperçu sur les approches participatives pour la préparation des

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