Dossier pédagogique Réforme des financements de l`IAE

Dossier pédagogique
Réforme des financements de l’IAE
Le 17 juillet, le Conseil National de l’IAE (CNIAE), présidé par Christiane Demontès, a rendu un
avis officiel sur la réforme du financement de l’IAE, clôturant ainsi un premier cycle de travail de
l’ensemble des membres du CNIAE. Le 31 juillet, le Premier Ministre, Jean-Marc Ayrault, a validé
cet avis, posant les bases d’une réforme à mettre en œuvre au premier janvier 2014, pour
l’ensemble du secteur. Vous trouverez ci-après l’explication des éléments actés par le
Gouvernement, constitutifs de la réforme.
Partenaires tout au long des travaux préparatoires du CNIAE, COORACE, Emmaüs France et la
FNARS ont soutenu cette réforme et se montrent satisfaits des engagements pris par le Premier
Ministre. Ils vont être vigilants quant à la réalisation de ces engagements mais également sur de
nombreux aspects techniques de mise en œuvre de l’aide au poste, aspects qui seront largement
travaillés en septembre et octobre au sein du CNIAE.
Pourquoi avoir souhaité une réforme
Une vision commune de l’IAE
COORACE, Emmaüs France et la FNARS partagent une même vision de l’IAE depuis de
nombreuses années, et l’ont portée fortement, du Grenelle de l’insertion de 2008 au lancement
des travaux du CNIAE en avril dernier, en passant par la Conférence contre la pauvreté et pour
l’inclusion sociale de décembre 2012 :
L’IAE doit permettre d’accompagner les personnes les plus en difficulté et proposer un
accompagnement adapté à leurs besoins pour qu’elles puissent, à terme, retrouver le
chemin de l’emploi et de l’autonomie financière, participer pleinement aux échanges
économiques et sociaux et retrouver, ainsi, une place citoyenne dans la société. L’IAE
doit, plus largement, concourir au développement d’une autre économie, plus solidaire
et durable, ancrée dans les territoires.
Pour cela, l’IAE doit pouvoir :

disposer du temps nécessaire à un travail effectif sur l’insertion des personnes et
ne pas subir des durées de contrat et de travail hebdomadaires rigides et prédéfinies, ni
des stop and go dans les renouvellements des contrats de travail ou des financements.

organiser un accompagnement social et professionnel des personnes et rechercher les
conditions de leur formation, de leur accès à l’emploi ordinaire et de leur (re)découverte de
l’entreprise ou de tout milieu de travail (chez les particuliers, en collectivité…) sans avoir à
craindre pour son propre équilibre économique.

être en lien avec les entreprises/employeurs et s’inscrire dans une vraie logique de
développement territorial, créant de l’activité, proposant des services, aidant au
recrutement des entreprises.
Un souhait partagé de réforme
Partant de cette vision, les trois réseaux se sont montrés favorables à cette réforme pour une
raison simple : la politique publique actuelle de l’IAE ne permet pas d’aider les structures du
secteur à mettre en place ces actions et à répondre à ces objectifs.
Les structures de l’IAE rencontrent de nombreux obstacles dans la réalisation de leurs missions au
service des salariés en insertion :





contraintes administratives excessives
évaluation peu pertinente de leur action
moyens d’accompagnement insuffisants
faible accès à la formation professionnelle continue
déconnexion avec le monde de l’entreprise
C’est pour apporter un environnement plus favorable à leur action que les trois réseaux ont
soutenu cette nouvelle réforme du secteur.
Le contenu de la réforme des financements
La validation du Premier Ministre intervenue le 31 juillet dernier (voir I et II) permet de considérer
comme acquis dans le principe les points et revendications détaillés ci-après. Il nous faut
cependant rester vigilant dans l’attente de la traduction juridique de ces engagements.
1- LA GENERALISATION DE L’AIDE AU POSTE
1-1 La mesure
L’aide au poste s’appliquera désormais à l’ensemble des entreprises du secteur, dès le 1er janvier
2014. Elle sera indexée sur le niveau du SMIC.
Elle sera constituée de 2 parties :
o
o
un socle, avec un montant par ETP d’insertion – i.e. ETP d’heures de travail des salarié-e-s
en insertion - spécifique à chacun des types de conventionnement IAE (proratisé pour chaque
structure en fonction du nombre d’ETP d’insertion),
une partie modulable, vue comme un « bonus » pour les structures allant au-delà de leurs
missions de base et définie selon des critères simples, opérationnels et peu nombreux
axés sur
 les publics (types de personnes salariées)
 l’effort d’insertion
 les résultats emplois
1-2 Pourquoi avoir soutenu cette mesure
Ou en quoi passer à une aide au poste modulable sur les financements Etat pour toutes les
SIAE soutient la vision de l’IAE des trois réseaux ?
Certains territoires pratiquent déjà une modulation de l’aide à l’accompagnement Etat, selon des
critères définis localement. Cela reste une exception. La règle est plus généralement celle d’un
financement déconnecté des pratiques et de la situation de la structure.
2


Un ACI ayant choisi d’accompagner des publics très désocialisés, faisant appel pour cela à
des compétences renforcées d’accompagnement social (psychologues, médecins…) ou
une structure ayant choisi de multiplier les périodes d’immersion ou de formation pour ses
salariés en insertion quitte à diminuer les revenus de sa production ne bénéficient pas d’un
soutien particulier de l’Etat. Leurs efforts prononcés d’insertion des publics, au détriment de
leur propre performance économique, ne sont pas soutenus.
Quant aux structures de grande taille, qui cherchent à se développer pour pouvoir proposer
des activités innovantes sur le territoire ou améliorer leur outil d’insertion, elles subissent de
plein fouet le plafonnement actuel de l’aide à l’accompagnement.
Le financement public de l’IAE tel qu’organisé à l’heure actuelle n’est pas un levier pour la qualité
de l’offre d’insertion. En introduisant une part de modulation dans une aide au poste généralisée
au secteur sur les financements Etat, la réforme va permettre de mieux connecter le
financement avec l’action des structures et de soutenir des projets d’insertion de qualité.
Ou pourquoi est-il préférable que les structures ne soient pas financées uniquement en
fonction de leurs résultats « sortie emploi » ?
Aujourd’hui, le seul élément clair d’évaluation d’une structure est sa capacité à atteindre les
objectifs « sortie emploi ». La réforme, en proposant trois critères de modulation de l’aide (les
caractéristiques des publics accompagnés, les moyens investis dans l’accompagnement et
l’atteinte des résultats « emplois ») va permettre de mieux apprécier la réalité du travail des
SIAE et de tenir compte de leur situation particulière (types de publics accompagnés, modes
d’accompagnements etc.). Par ailleurs, cette diversification des critères réduit la prégnance du
critère « sortie emploi » et donc le risque d’incitation à une forte sélection à l’embauche.
A noter : les 3 critères seront pondérés différemment et le critère « résultats emplois » ne sera pas
le plus important puisque le CNIAE proposera des pondérations pour chacun de ces critères
donnant un poids plus important aux deux premiers.
1-3 Questions / réponses
 Le montant de l’aide au poste sera-t-il lié à l’agrément par Pole emploi de la personne
réalisant les heures de travail prises en compte?
Le passage à l’aide au poste n’a pas d’incidence sur les pratiques actuelles d’agrément des
personnes et de financement. Autrement dit, les Associations Intermédiaires, qui n’ont pas
d’obligation d’agrément pour l’intégralité des salariés en insertion, percevront l’aide au poste sur la
totalité du nombre d’ETP et non pas uniquement pour les personnes ayant reçu l’agrément de Pôle
Emploi.
 Comment seront évalués les 3 critères de la partie modulable de l’aide au poste ?
Des indicateurs pour chacun des 3 critères sont en cours de construction ; Ils seront a priori de
deux types :
 Quantitatifs, objectifs et simples.
Exemple pour les publics : part de bénéficiaires de minimas sociaux dans l’effectif, part de
demandeurs d’emploi de plus de 24 mois, part de salariés de niveau de qualification infra
V.
 Qualitatifs, avec des éléments à observer pour apprécier la situation d’une structure.
Exemple pour les publics : part de personnes sans ressources à leur entrée dans la SIAE,
part de personnes sans logement à leur entrée dans la SIAE etc.
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 Quel impact sur le recours aux contrats dits aidés et notamment le CUI-CAE en ACI ?
Le basculement vers un CDDI « amélioré »
La réforme implique que les structures du secteur ne puissent plus recourir aux contrats aidés
types CUI-CAE pour les salarié-e-s en parcours, y compris pour les ACI, du fait du passage au
financement via une aide au poste.
Les ACI ne pourront plus conclure de CUI-CAE et devront utiliser le « CDDI » actuellement visé à
l’article L. 5132-15-1 du code du travail.
Cela comporte plusieurs avantages.
Le premier est majeur. Il correspond à une demande ancienne de nos réseaux : celle de pouvoir
conclure des contrats plus longs avec les salariés en insertion. Si le CAE peut être de deux
ans, dans les faits, les pratiques des prescripteurs imposent des contrats plus courts et dont le
renouvellement est soumis à conditions. Cela a abouti à une durée moyenne de contrat de 12
mois, souvent insuffisante pour des personnes en grande difficulté. A l’inverse, le CDDI est plus
souple et ne dépend que de l’employeur. Avec le CDDI, il sera donc réellement possible de
proposer des parcours plus long en ACI. La réforme permet alors aux employeurs de
redevenir maitres de la durée du contrat de travail (dans les limites légales).
Cependant, et en tenant compte également de la Loi de sécurisation de l’emploi du 14 juin 2013, il
nous semble nécessaire de faciliter l’entrée dans ce contrat de travail, notamment pour les AI, en
réduisant la durée minimale initiale à 3 mois et en instituant un régime de modulation de la durée
du travail opérationnel.
Le second avantage réside dans le fait que le CDDI se rapproche un peu plus du droit commun
en matière de droit des salariés. Il reste dans le même temps aligné sur le CUI-CAE sur des
éléments tels que les possibilités de suspension du contrat, d’égalité de rémunération d’immersion
etc.
Ainsi, le CDDI compte dans les effectifs contrairement aux CUI-CAE. Ce changement va générer
de nouvelles obligations notamment en matière de mise en place des institutions représentatives
du personnel. Des tests seront réalisés pour observer les impacts principalement sur les ACI. Des
DLA pourraient être mobilisés ensuite pour que les employeurs s’approprient ces évolutions
juridiques et organisationnelles.
Des évolutions qui, rappelons-le, traduiront une meilleure reconnaissance des salarié-e-s en
insertion et favoriseront le développement du dialogue social, dans une perspective de
participation des personnes accompagnées, valeur fondamentale des réseaux COORACE,
Emmaüs France et FNARS.
A noter que la DGEFP a confirmé que l’exclusion de certains contrats des effectifs étant contraire
au droit européen, la France risquait, très prochainement, de devoir supprimer toutes ces
exclusions.
En revanche, à ce jour, contrairement au CUI-CAE, le CDDI n’est pas éligible aux
périodes de professionnalisation, de plus en plus essentielles dans le cadre des
parcours d’insertion. C’est pourquoi COORACE, Emmaüs France et la FNARS souhaitent
que le passage à un CDDI entraîne une amélioration de ce même CDDI, en le rendant
éligible aux périodes de professionnalisation. Ce point doit générer une modification du
code du travail ne posant aucun problème technique ou politique à notre connaissance.
Enfin, le taux de cotisation pour les accidents du travail, fixé forfaitairement à 1.5 % pour
les CUI-CAE des ACI, devra faire l’objet d’un arrêté pour être applicable aux CDDI en ACI.
Voir également sur le passage au CDDI, la compensation des pertes d’exonérations pour les
ACI (point 6)
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 Quid de la spécificité ACI ?
La différence ACI/ EI subsiste
Les ACI quitteront le couple contrat aidé/aide à l’accompagnement qui constitue les financements
Etat aujourd’hui (avec une part de cofinancement « obligatoire » des conseils généraux sur les
contrats aidés des bénéficiaires du RSA). Ils seront financés désormais sur le même mécanisme
que les EI. Cependant, la différence entre l’ACI et l’EI, qui réside principalement dans la
différence des personnes accompagnées (plus en difficulté en ACI) et dans le type
d’activités mises en œuvre (plus souvent marchandes et concurrentielles en EI), demeure.
Cette différence s’explique en effet par le montant de financement public, qui permet de recruter
en ACI des personnes moins « productives » à court terme et par la règlementation du dispositif,
qui encadre l’activité économique de la structure. Le fait que les salariés en insertion soient en
contrat aidé n’intervient pas ici ; le contrat d’accompagnement dans l’emploi peut certes être perçu
comme valorisation de l’identité associative d’un ACI, mais la définition même de l’ACI dans le
code du travail limite la liste des structures pouvant porter le dispositif, écartant les acteurs privés
lucratifs, et reconnaît ainsi l’utilité sociale de l’ACI.
La réforme ne remet pas cela en cause, continuant d’accorder significativement plus d’aide
à un ACI qu’à une EI (voir les montants plus loin) et ne faisant évoluer, ni la règle du
plafond des 30% (avec toujours les dérogations possibles jusqu’à 50%), ni les conditions
de pratique de l’activité économique de l’ACI définies depuis 2005 (quel faisceau d’indices
pour déterminer s’il effectue une concurrence déloyale ou pas…), ni l’identité des
opérateurs pouvant porter un ACI.
La réforme simplifie donc un mécanisme de financement tout en reconnaissant l’apport spécifique
des différents types de structures ; elle ne participe pas d’une fusion ACI/EI.
2- LES MONTANTS DE L’AIDE AU POSTE
2-1 La mesure
Les montants de la partie socle seront les suivants incluant un taux moyen de modulation
de 5 % des montants totaux :




Entreprises d’insertion : 10 500 € (10 000€ de socle et 500€ de modulation)
Entreprises de travail temporaire d’insertion : 4 463 €
Ateliers et chantiers d’insertion : 20 160 € (19 200€ de socle et 960€ de
modulation)
Associations intermédiaires : 1 365 € (1 300€ de socle et 65€ de modulation)
Les montants de la partie modulable pouvant représenter jusqu’à 10 % du montant
socle seront définis comme indiqué ci-dessus selon des critères simples, opérationnels et
peu nombreux axés sur
 les publics
 l’effort d’insertion
 les résultats
NB : l’avis officiel du CNIAE mentionne un montant d’aide socle pour les ACI de 18 700€, tandis
que le montant annoncé par le Premier Ministre aboutit à un montant socle de 19 200€. Cette
différence est due à la correction d’une erreur de calcul. La négociation pour parvenir à 18 700€
partait d’une base proposée par l’Etat qui n’incluait pas la revalorisation du SMIC et s’appuyait sur
le perçu en 2012 par les ACI, avec donc le taux d’absentéisme moyen des salariés en insertion au
lieu d’une hypothèse d’occupation complète du poste. Les réseaux ont partagé cette analyse avec
l’Etat, qui a rectifié le calcul, aboutissant à 19 200€ d’aide socle pour 2014.
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2-2 Pourquoi avoir soutenu cette mesure
Ou les montants déterminés sont-ils favorables aux structures du secteur ?
Le secteur se voit ici globalement alloué un budget additionnel de près de 20 millions d’euros.
Comparatif avant la réforme / après la réforme des montants « socle » par type d’entreprise
conventionnée :
Type
d’entreprise
EI
ETTI
ACI
Avant la réforme
Après
en moyenne
9 681 €
10 500 €
4 250 €
4 463 €
en moyenne 18 571 € aujourd’hui (soit 17 792 € au titre des CUI- 20 160 €
CAE et 779 € au titre de l’aide à l’accompagnement Etat). Quant
aux exonérations CUI-CAE, estimées à 1 800 €, elles seront être
conservées ou compensées (voir point 6)
AI
en moyenne 907 € aujourd’hui d’aide à l’accompagnement ; 1 365 €
Quant aux exonérations spécifiques AI, elles seront conservées
ou compensées (voir point 6)
La marge de manœuvre supplémentaire ainsi octroyée aux structures dans un contexte
économique extrêmement défavorable est, pour COORACE, Emmaüs France et la FNARS, le
signe d’une reconnaissance par l’Etat de de l’importance des structures de l’IAE.
2-3 Questions / réponses
 Quelles structures pourraient ne pas s’y retrouver avec ce nouveau système ?
Pour les AI et les ACI, le calcul des augmentations obtenues est réalisée par rapport à des
moyennes nationales.
Pour les ACI : les pratiques diverses d’utilisation de l’aide à l’accompagnement et le montant des
enveloppes départementales font que certaines structures ACI perçoivent aujourd’hui plus de 779
€ par poste au titre de l’aide à l’accompagnement. Ces structures-là seraient perdantes si elles
perçoivent bien ce montant sur l’ensemble de leurs postes et ne sont pas pénalisées par le
plafonnement des 15 000 € ou 3 x 15 000 €. En revanche, l’ensemble des structures percevant
moins de 779 € ou subissant les plafonds actuels seraient gagnantes.
Pour les AI : les AI qui totalisent un faible nombre d’ETP et qui, pour autant, touchaient un montant
important d’aide au titre de l'accompagnement et du suivi professionnels de l'ensemble des
personnes mises à disposition (indépendamment du nombre d’ETP) pourraient y perdre.
Inversement, les AI qui atteignaient le plafond des 30 000 € de cette aide à l’accompagnement
mais totalisant un grand nombre d’ETP ne se verront plus limiter dans leur projet. Enfin, toutes les
AI qui en moyenne bénéficiaient d’un montant moyen par ETP inférieur à 907 € seront largement
gagnantes.
Des tests seront réalisés pour évaluer l’incidence de la réforme et voir comment lisser la
situation, sachant qu’en année 2 (2015 donc), le montant de l’aide socle sera indexée sur le
niveau du SMIC.
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3- LE MAINTIEN DU FINANCEMENT PAR LES CONSEILS GENERAUX ET L’ABSENCE
D’IMPACT MECANIQUE DE LA REFORME SUR LES AUTRES FINANCEURS PUBLICS
Le seul impact direct de la réforme sur les financeurs publics concerne les conseils
généraux, qui cofinancent aujourd’hui les CUI-CAE des bénéficiaires RSA. Ce
cofinancement est « automatique », dans le sens où la structure n’a pas à rechercher l’aide et
voit le montant garanti, l’Etat et le conseil général contractualisant sur le montant et surtout sur le
volume de contrats cofinancés.
COORACE, Emmaüs France et la FNARS ont rappelé ce mécanisme lors des réunions de
travail, insistant sur la nécessité de le préserver dans le cadre de la future réforme. Ce point
a été rappelé et acté lors du CNIAE du 17 juillet et validé par le Premier Ministre le 31 juillet.
Les autres cofinancements, y compris celui accordé sous forme de subvention par les conseils
généraux, peuvent se rajouter à cette aide selon la forme et les montants voulus par les
collectivités publiques, conformément au principe de libre administration dont elles jouissent. Vontelles se désengager ? Rien n’empêche aujourd’hui une collectivité de se désengager
financièrement de l’IAE, ce phénomène s’observant déjà. La réforme ne va donc pas fragiliser ce
système.
Avec la "conférence des financeurs", actée dans son principe, la réforme pourrait au contraire offrir
un argument favorable au financement des SIAE, en simplifiant l’ensemble du secteur, en
apportant une meilleure lisibilité pluriannuelle des engagements de chacun et en posant des
critères partagés de modulation.
Quoi qu’il en soit les moyens d'action de l'IAE dépendront toujours d’une position politique
de la part de financeurs publics, quelle que soit la mécanique promue par la réforme.
4- LA MISE EN PLACE D’UN CONVENTIONNEMENT PLURIANNUEL et LE MODE DE
CALCUL DE LA SUBVENTION « N-1 »
Le mécanisme retenu dans les travaux du CNIAE devrait coupler un conventionnement pluriannuel
avec l’idée de calculer les montants de subvention de l’année N en partant de la situation
constatée en année N-1, et non pas l’idée d’un solde de subvention versé en fin d’année sur la
base des pratiques observées durant ce même exercice.
Par ailleurs, comme indiqué ci-dessus (voir II), la partie modulable devrait être équivalente au
maximum à 10% du socle et en moyenne à 5% du socle. Ainsi, le montant total de l’aide au poste
sera en moyenne égal à « aide socle x 1,05 ». Le poids de la modulation dans l’aide au poste
est minoritaire et donc raisonnable pour assurer la visibilité recherchée.
5- MODULATION :
TERRITOIRE
DES
CRITERES
OBJECTIFS
MAIS
UNE
ADAPTATION
AU
5-1 La mesure
La réforme complète les quelques indicateurs nationaux objectifs par des indicateurs plus
qualitatifs qu’il reviendra d’apprécier localement, le poids de l’ensemble et les objectifs à atteindre
(sur l’emploi surtout) devant être déterminés collectivement en conseil départemental de l’IAE.
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5-2 Pourquoi avoir soutenu cette mesure
A ce jour, le financement de l’aide à l’accompagnement est parfois attribué sans règle claire,
laissant parfois imaginer que les dialogues de gestion aboutissent à des phénomènes d’injustice,
avec des structures moins soutenues que d’autres réalisant pourtant le même travail d’insertion.
A la demande des réseaux COORACE, Emmaüs France et FNARS, un équilibre a été recherché
entre un cadrage national, avec des critères définis nationalement permettant de prévenir les
risques de dérive et une adaptation au territoire, tous les territoires n’ayant pas les mêmes
besoins, les mêmes enjeux et ne présentant pas les mêmes opportunités.
Si le système ne peut supprimer la dimension « arbitraire » de certaines décisions, le cadre
imaginé essaie néanmoins de la limiter tout en permettant une gouvernance locale réelle de
l’IAE, renouvelée, basée sur la volonté des acteurs, la transparence et la confiance. Ceci
répond à une nécessité pour mieux répondre aux besoins des personnes et relier réellement
le secteur à son territoire.
6- LA NON REMISE EN CAUSE DES EXONERATIONS DIVERSES DONT LES
STRUCTURES BENEFICIENT ACTUELLEMENT
Les CUI-CAE bénéficient d’exonérations importantes de cotisations sociales, dont ne bénéficient
pas les CDDI. Les membres du CNIAE ont pris en compte ce paramètre pour que le changement
de contrat ne soit en définitive pas pénalisant budgétairement pour les ACI. Les exonérations
spécifiques au CUI-CAE seront, soit maintenues pour les ACI, soit compensées par une
bonification du montant de l’aide socle équivalente au différentiel existant entre ces exonérations
et les exonérations de droit commun sur les bas salaires (exonérations « Fillon »).
Pour les AI les exonérations actuelles applicables dans la limite de 750 heures seront de la
même manière soit maintenues, soit compensées.
COORACE, Emmaüs France et la FNARS ont eu l’occasion de se féliciter de la qualité
des travaux menés par la présidente du CNIAE et le ministère du Travail, de l’Emploi, de
la Formation professionnelle et du Dialogue social. Les travaux ont été l’occasion
d’échanges nombreux, placés sous le signe de l’ouverture et de la recherche d’un
consensus entre acteurs.
Le contenu de la réforme présentée ci-dessus correspond à nos attentes et présente un
budget global de l’IAE en hausse de près de 20 M€, répartis entre les différents types de
SIAE. Le montant de l’aide pour les ACI a ainsi été porté à 20 160 € sur notre demande
quand la proposition initiale s’élevait à 18 000 €. De même le montant pour les AI a été
porté à notre demande à 1 365 € pour 1000 € au départ. Dans le contexte budgétaire
actuel, cet effort est à saluer.
Ainsi, COORACE, Emmaüs France et la FNARS seront pleinement favorable à la réforme
du financement de l’IAE si les conditions suivantes sont réunies :



Que les montants soient repris dans la loi de finances, leur indexation sur le SMIC
également et donc que les décisions gouvernementales ne soient pas remises en
cause à la baisse par les discussions parlementaires.
Que le CDDI ouvre droit à la période de professionnalisation au même titre que le
CUI-CAE aujourd’hui.
Que les 10M € affectés en plus au secteur pour 2013 et non dépensés
actuellement soient affectés principalement à la consolidation des structures, via
le FDI, et ce dès 2013.
Les semaines à venir permettront de travailler sur d’autres effets indirects de la réforme
et sur la gestion de la transition, notamment pour les personnes en CUI-CAE en 2014.
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