Incendies, pollutions, secours

Dossier
Incendies, pollutions, secours
Approches comparées
de la
sécurité
sur un territoire
dossier établi par Hubert Seillan avec Jean-François Schmauch
La programmation des interventions des Sdis en cas
d’incendie, de pollution et de secours est définie
dans un schéma départemental d’analyse et de
couverture du risque (Sdacr). Mais le dispositif
pourrait être amélioré. Des retours d’expériences
comparés en apportent confirmation. Une révision
des démarches prévisionnelles et décisionnelles est
donc nécessaire.
Accident majeur, incendie, pollution, protection civile, risques technologiques, SAMU,
SDIS, SDACR, sauvegarde, secours, sécurité civile, sécurité industrielle
Revoir l’écriture et la pratique des Sdacr
9
par Jean-François Schmauch
Bref état des lieux en France 10
par Jean-François Schmauch
La sauvegarde offre la performance aux secours 11
par François Vernoux
Retours d’expériences comparés 12
par Jean-François Schmauch
Moyens disponibles et moyens nécessaires 14
par Pierre Schaller
L’importance de la cohérence régionale 17
par Patrick Bauthéac
Un support majeur de la décision 18
par Bertrand Kaiser
Anticiper, prévoir, planifier 20
par Jean-Pierre Salles-Mazou
La collaboration entre un Sdis et un industriel 23
par Xavier Pergaud et Sébastien Prouzet
8
Préventique - N° 134 - Mars-avril 2014
* Il a dirigé le dossier publié dans
notre dernier numéro, « Sécurité
civile et sauvegarde ».
L
’espace et le temps sont deux données que toute
organisation doit toujours intégrer dans ses analyses
de sécurité avant de s’engager dans des démarches
de prévision et de décision. Cependant, la loi a très tardivement pris en compte cette exigence, qu’il s’agisse de
santé-sécurité au travail, de sécurité industrielle ou de
risques technologiques et de sécurité civile. Dans ce dernier domaine, le législateur a procédé par étapes et avec
une extrême prudence. Le mouvement a été engagé dans
les années 80, dans le cadre de la départementalisation
des services d’incendie et de secours, pour aboutir avec
la loi de 2004 de modernisation de la sécurité civile. Celleci a imposé un schéma départemental­d’analyse et de
couverture du risque (Sdacr).
Il s’agit d’un schéma directeur, c’est-à-dire d’un outil de
gestion, qui ne vise pas les particuliers. Son objet est de
définir des priorités et des objectifs. Son champ départemental soulève cependant la question de la cohérence
de chaque schéma dans une perspective opérationnelle plus étendue et globale, notamment au regard du
schéma régional d’organisation sanitaire et du schéma
de cohérence territoriale. On peut comprendre que la
qualité du dispositif dépend fortement des politiques
publiques et des moyens qui sont accordés aux services
départementaux d’incendie et de secours (Sdis).
Le dossier que nous présentons est structuré autour des
travaux d’analyse et de recherche du colonel Jean-François Schmauch. Ses conclusions sont fermes : si le dispositif
juridique est bon, la conception et la mise en œuvre des
Sdacr ne sont pas satisfaisantes. Il observe que les réponses
apportées en cas d’incendie, de pollutions et de secours
peuvent être améliorées. À cet effet, il présente les exemples
des méthodes et des pratiques retenues par plusieurs pays
proches. Il propose ensuite quelques pistes de progrès.
Ce dossier comporte également quelques témoignages
de sapeurs pompiers professionnels et d’un industriel,
invités à réagir à ce texte par le général Vernoux, dont
on connait à Préventique la qualité de l’expertise dans le
domaine de la sécurité sur les territoires.*
HS
Photo JF Schmauch
Dossier
Revoir l’écriture et la pratique
des Sdacr
par Jean-François Schmauch
D
ans un rapport publié en 20121, la Commission
des finances sur les investissements de la Sécurité
civile expose que l’écriture des schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques (Sdacr)
doit s’appuyer sur des grilles d’évaluation communes
à tous les services départementaux d’incendie et de
secours (Sdis) et permettant :
−−une qualification des risques existant à l’échelle des
départements ;
−−une évaluation des moyens de secours à leur opposer ;
−−une implantation judicieuse des centres d’incendie et
de secours (CIS) sur le territoire national.
Elle poursuit en écrivant que ceux qui rédigent et/ou
valident les Sdacr disposeraient ainsi d’un outil permettant une rationalisation de la couverture des risques qu’ils
soient courants, spécifiques ou majeurs. Nous notons
immédiatement que la couverture des risques courants
devrait répondre à des règles opérationnelles communes
car ils sont identiques sur tout le territoire français !
Hélas, cette remarquable logique s’effondre lorsque,
rejoignant des conclusions déjà avancées par la Cour
des comptes en 20112, la Commission des finances sur les
investissements de la Sécurité civile avance que de cette
rationalisation de la couverture des risques, il résultera
une réduction des coûts de fonctionnement et/ou du
montant des investissements engagés par les Sdis. Pour
nous, cette approche strictement réductrice résulte bien
d’une méconnaissance affirmée :
−−des réalités opérationnelles auxquelles sont
confrontés en continu les Sdis3 ;
−−des inégalités très importantes qui accompagnent la
distribution de toutes les formes de secours d’urgence
sur le territoire national ;
−−des retards considérables présentés par les services
d’incendie et de secours (SIS) français sur la plupart de
leurs homologues européens4.
Nous notons aussi que la mise en place des Sdacr au
milieu des années 1990 aurait dû permettre de corriger
au moins partiellement les inégalités et les retards, mais
pour des raisons sur lesquelles nous reviendrons, c’est
l’inverse qui s’est produit et qui continue à se produire !
Enfin, nous rappelons que les budgets mis à la disposition
des Sdis doivent être impérativement comparés à la valeur
des vies, des biens et des environnements qu’ils sauvent et
préservent en continu car elle s’inscrit au titre des bénéfices ! En France, le financement des SDIS s’inscrit dans un
remarquable particularisme consistant à laisser aux seules
collectivités communales et départementales le soin
de l’assurer. Dans la plupart des autres pays européens,
il est admis que ceux qui produisent les risques et ceux
qui les assurent doivent financer une partie des moyens
opérationnels­permettant de les couvrir.
Ces constats nous conduisent à analyser plus profondément le dispositif opérationnel français avant de proposer une étude comparative des pratiques portant sur
l’écriture des équations f(R, M, D & T)5 dans
différents pays d’Europe. Pour cela, nous
avons fait le choix d’étudier à partir de ces
équations les trois enjeux suivants :
−−la lutte contre les incendies
−−la lutte contre les pollutions terrestres
−−les secours médicaux d’urgence
Enfin nous ferons quelques propositions­
pour donner aux Sdacr une orientation
nationale.
1. Rapport d’information fait au nom de la commission des finances sur les investissements de la sécurité civile (2012).
2. Les services départementaux d’incendie et de secours – Rapport thématique public (2011).
3. La Commission des finances sur les investissements de la Sécurité civile semble ignorer qu’en 2013, les sapeurs-pompiers français
sont intervenus plus de 4,2 millions de fois, soit une fois toutes les 8 secondes !
4. Nous notons que ces retards portent sur toutes les composantes des Sdis : moyens opérationnels, effectifs, actions de prévision et
de prévention des risques, recherche fondamentale et appliquée, publications…
5. R: risques, M : moyens opérationnels, D : délais d’intervention, T : taux de réussite.
J-F Schmauch est
colonel de sapeurspompiers (e.r.), ingénieur
du Cnam et docteur en
sciences de gestion.
N° 134 - Mars-avril 2014 - Préventique
9
Dossier • Sécurité sur un territoire
Bref état des lieux en France
E
n France, les textes réglementaires qui auraient dû
permettre une organisation raisonnée des Sdis sont
apparus très tardivement, restent flous dans leurs
énoncés, offrent des écritures permettant une multitude
de dérogations, et sont toujours remis en cause.
Publié qu’en 19696, le premier emprunte largement aux
textes réglementaires adoptés par les SIS allemands mais
il est immédiatement dénoncé par les responsables des
Sdis qui, sous la pression des élus locaux, demandent
son abrogation en avançant l’importance des budgets
à mettre en place pour qu’il puisse être appliqué. Dans
le compte rendu du collège fédéral prononcé lors du
congrès organisé par la Fédération nationale des sapeurspompiers français en 1970, nous lisons : « L’application de
l’arrêté du 24 février 1969 est rendue difficile en raison des
charges financières qu’il implique. Actuellement, les taxes
décidées par les commissions administratives des services
départementaux d’incendie paraissent atteindre la limite
possible. Par ailleurs, pour s’équiper, ces établissements
publics ont contracté des emprunts. La servitude financière
qui en résulte est lourde. En conclusion, à quelques rares
exceptions près, l’arrêté du 24 février 1969 n’a pu être mis en
application d’une manière effective. Il faut rechercher des
ressources nouvelles en faveur des services départementaux
de protection contre l’incendie. »
Publié en 19817, le second fixe des obligations en termes
de délais d’intervention avec des valeurs de l’ordre de 10
minutes en zones urbaines et de 20 en zones rurales et
de moyens opérationnels à mettre en place mais les Sdis
qui l’appliquent sont rares !
Publié en 19888, le troisième supprime toutes les obligations portant sur les délais d’intervention mais là encore,
les Sdis qui l’appliquent sont rares !
Il faut aussi noter que les textes de 1981 et de 1988
avancent une classification des CIS qui s’inscrit en contradiction de toutes les logiques résultant des analyses de
risques car elle ne repose que sur des critères strictement administratifs. De ce classement administratif, il
résulte que des villes comme Château-Salins (Moselle,
2 000 hab.), Angers (Maine-et-Loire, 150 000 hab.) et
Nantes (Loire-Atlantique, 284 000 hab.) sont équivalentes
au regard du texte cité !
En fait et très clairement, les Sdis tiennent à conserver
une totale liberté d’organisation au détriment de leur
efficacité opérationnelle.
Au milieu des années 1990, en s’appuyant sur la mise en
place des textes de loi portant sur la départementalisation­
6. Arrêté ministériel du 24 février 1969.
7. Arrêté du 29 juin 1981.
8. Décret n° 88-623 du 6 mai 1988.
9. Compte tenu de ses connaissances sur l’organisation des SIS et des services médicaux d’urgence opérant à l’étranger, l’auteur de ces lignes en faisait
partie.
10 Préventique - N° 134 - Mars-avril 2014
des Sdis, la Direction de la sécurité civile (DSC) avance la
nécessité d’adopter une méthode d’analyse et de couverture des risques qui leur serait commune et pour la
concevoir, elle organise la Commission des Sdacr.9
Très rapidement, cette dernière propose aux Sdis une
méthode raisonnée permettant, sur un secteur d’intervention donné et pour toutes les formes de risques,
de mesurer les écarts existant entre les réponses
opérationnelles­à mettre en place, et celles déjà en place.
Analyse de la méthode proposée par
la commission des Sdacr
L’analyse des réglementations opérationnelles valant principalement en Allemagne et au Royaume-Uni et reproduites sous des formes proches par la plupart des autres
pays européens (et par les USA, le Japon, l’Australie et le
Canada.) montrent qu’elles peuvent s’écrire sous la forme
d'équations simples ayant pour variables principales :
−−les risques (R) dont les SIS doivent assurer la couverture ;
−−les moyens opérationnels (M) permettant de réaliser
cette dernière ;
−−les délais d'intervention (D) au-delà desquels la mise
en place des moyens opérationnels ne permet plus
d'assurer la couverture des risques avec efficacité ;
−−les taux de réussite (T) permettant de mesurer le niveau
des réponses opérationnelles apportées par les SIS.
Sur un secteur opérationnel d'application, la résolution
des équations f(R, M, D & T) peut conduire à une :
Dossier
−−une solution unique attestant d’une distribution
sensiblement égalitaire des secours (en particulier en
Allemagne et en Autriche) ;
−−plusieurs solutions attestant d’inégalités plus ou
moins marquées, très clairement identifiées et portées
à la connaissance de tous, dans la distribution des
secours (comme au Royaume-Uni, en république
d’Irlande, en Suède et en Norvège) ;
−−une couverture des risques inexistante car elle repose
sur des moyens opérationnels et/ou des délais
d’intervention inadaptés à leur prise en compte.
Partant des logiques venant d’être exposées, la commission des Sdacr proposait toute une série d’équations
faciles à écrire et à résoudre mais écartant la variable T.
Analyse de la situation actuelle
Photo Alexandre Prévot, via Flickr (licence Creative Commons)
Si les conclusions des travaux conduits par la Commission des Sdacr avaient été suivies et respectées, la remise
à niveau des Sdis appartiendrait aujourd’hui au passé
mais très vite, il est apparu qu’elles avaient donné lieu
à des lectures départementales très différentes les unes
des autres.
Par ailleurs, les variables R, M et D sont peu à peu devenues
des variables d’ajustement budgétaires dont les définitions reposent sur des approches pseudo-réglementaires
pour ne pas écrire strictement complaisantes. Actuellement, les Sdacr sont encadrés par des contraintes budgétaires fortes résultant simplement de l’augmentation­des
budgets de fonctionnement des Sdis !
Par variables d’ajustement budgétaires, il faut entendre :
−−la fermeture d’un très grand nombre de centres
de secours (CIS) armés par des sapeurs-pompiers
volontaires10 ;
−−dans les CIS habituellement armés par des sapeurspompiers professionnels, le remplacement partiel de
ces derniers par des sapeurs-pompiers volontaires aux
seuls fins de réduire les masses salariales ;
−−la diminution drastique des effectifs de garde ;
−−des délais d’intervention qui ne répondent
absolument pas aux exigences opérationnelles ;
−−la suppression de certaines missions ou leur transfert
à des structures privées ;
−−la diminution quantitative et/ou qualitative des
moyens opérationnels…
Paradoxalement, les Sdacr ont conduit à l’effondrement
des structures opérationnelles d’un très grand nombre
de Sdis !
10. Depuis la départementalisation des Sdis, plus de 5 000 CIS armés par des sapeurs-pompiers volontaires ont fermé leurs portes.
Plus clairement, cela veut dire que 40 % d’entre eux ont disparu du paysage français.
La sauvegarde offre la performance
aux secours
Au-delà de l’aide apporté aux citoyensde l’amont à l’aval d’une
catastrophe, la sauvegarde a un autre atout non négligeable.
De nombreux Retex le soulignent. Lorsque des seuils d’alerte ont été
établis et que la population sait ce qu’elle doit faire, les évacuations
sont efficientes. Lorsque le plan de circulation
et les points de regroupement sont planifiés,
la mobilité des secours est facilitée. On m’a
même rapporté que des services régaliens ont
fort apprécié des logistiques municipales…
Lorsque le Dicrim a été lu et que la municipalité s’est donné les moyens de communiquer pendant les opérations, les équipes
de secours ne sont pas « envahies » par les
badauds ou ceux qui viennent demander de
l’aide. Elles peuvent se consacrer à leur mission de secours.
Sapeurs-pompiers, gendarmes, policiers, je François Vernoux
vous invite à aider les municipalités dans est général (2e S)
l’élaboration de leur dispositif de sauve- de l’armée de terre,
garde. Le retour sur investissement sera réel fondateur du Pavillon
dès la première opération.
n orange pour le HCFDC.
N° 134 - Mars-avril 2014 - Préventique
11
Dossier • Sécurité sur un territoire
Retours d’expériences comparés
C
urieusement, les structures européennes semblent
ignorer les SIS11 mais cette situation pouvant
brutalement évoluer, il s’impose d’apprécier les
logiques qui les organisent et qui risquent de s’imposer
aux collectivités locales françaises. Pour cela, nous avons
fait le choix de présenter les équations f(R, M, D & T)
portant­sur :
−−la lutte contre les incendies en Allemagne, en Suède
et au Danemark ;
−−la lutte contre les pollutions terrestres en Allemagne ;
−−les secours médicaux d’urgence en Allemagne, en
Finlande et en Autriche.
La lutte contre les incendies
En Allemagne
Dans son édition datée du mois de juin 2011, la revue
Brandschutz12 propose plusieurs études portant sur l’écriture et la résolution de l’équation f(R, M, D & T) appliquée
à la lutte contre les incendies et montre toute l’importance de ses variables. Sans entrer dans les détails, les
recommandations valant en 1976 pour répondre aux
incendies demandaient l’engagement immédiat de
2 FPT, d’une EPA 30 et d’une VLPC 1 armés par 22 sapeurs-
Tableau 1. Écriture de f(R, M, D & T)
résultant des travaux de l’AGBF et valant
en Allemagne pour les incendies
Moyensa
2 FPT et 1 EPA 30
9 sapeurs-pompiers
1 FPT
6 sapeurs-pompiers
pompiers ! Les seules communes pouvant déroger à cette
règle étaient celles dont la population était inférieure à
1 000 habitants.
Plus particulièrement, J. Feyrer13 s’appuie sur les travaux
de la très puissante AGBF14 pour exposer que le calcul
des délais d’intervention à ne pas dépasser et la nature
des moyens opérationnels à mettre en œuvre doivent
résulter de la stricte connaissance du développement
des incendies et des environnements très hostiles qu’ils
produisent, en particulier les concentrations en CO et les
températures qui s’installent dans les volumes clos en cas
de survenance des incendies.
Il écrit ensuite l’équation f(R, M, D & T) sous la forme
recommandée par l’AGBF (cf. tableau 1) et note que ses
variables restent des éléments essentiels pour mesurer
les écarts qui pourraient exister entre les réponses opérationnelles à mettre en place et celles déjà existantes.
Il revient ensuite aux autorités des Länder15 de traduire
les recommandations de l’AGBF sous la forme de textes
réglementaires que les collectivités locales ont la stricte
obligation d’appliquer a minima (cf. tableau 2). En particulier les communes, communautés de communes et
cantons, des structures comparables à celles existant
en France mais disposant de budgets d’une toute autre
importance.
Partant des tableaux 1 et 2, il s’impose de noter que
pour répondre aux obligations portant sur les délais
Tableau 2. Écriture de l’équation f(R, M, D & T) par trois Länder allemands à partir des
recommandations de l’AGBF et pour les incendies
Länder
D
Mode de mesure
D
T
< 9,5 min
90%
Rhénanie
Palatinat
De l’engagement des moyens
à leur arrivée sur les lieux du sinistre
< 14,5 min
90%
Rhénanie
du nord
Du décroché de l’appel d’urgence
à l’arrivée des moyens sur les lieux du sinistre
* Les sigles retenus portent sur les véhicules d’incendie et de secours
les plus proches par équivalence ; FPT : fourgon-pompe tonne ;
EPA 30 : échelle pivotante automatique de 30 m.
Bavière
Du décroché de l’appel d’urgence à l’arrivée sur
la route la plus proche des lieux du sinistrec
11. Sauf sur les problématiques posées par l’installation d’un repos compensatoire chez les sapeurs-pompiers volontaires.
12. La revue Brandschutz s’impose en Europe par le très haut niveau de ses articles scientifiques, techniques et historiques.
Cf. http://www.brandschutz-zeitschrift.de/appDE/nav_containerWYC.php?category=BRANDSCHUTZ_DFZ_ROOT
13. J. Feyrer, « Hilfsfrist, Funktionsstärke und Erreichungsgrad – Die Basis der Brandschutzbedarfsplanung » in Brandschutz, n° 6, 2011.
J. Freyer est ingénieur et directeur des SIS de la ville de Cologne (1 020 000 hab., 400 km², 11 centres d’incendie et de secours principaux et
26 secondaires, 1 060 sapeurs-pompiers professionnels et 750 volontaires, 196 véhicules d’incendie et de secours, 87 000 interventions par an
dont 77 800 au titre des secours médicaux et un budget de 88 euros/habitant et par an).
14. L’AGBF ou Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Berufsfeuerwehren est une association puissante et respectée qui regroupe les chefs des corps de
sapeurs-pompiers professionnels allemands et publie des documents techniques et scientifiques sur tous les sujets intéressant les SIS.
15. États fédérés de la République fédérale d’Allemagne, qui en compte 16 (Land au singulier).
12 Préventique - N° 134 - Mars-avril 2014
Valeurs
< 8 min
< 10 min
< 8 min
< 13 min
< 10 min
M*
T
1 FPT et 1 EPA 30, 6 sapeurs-pompiers Proche de
100 %
2 FPT et 1 EPA, 9 sapeurs-pompiers
2 FPT et 1 EPA, 9 sapeurs-pompiers
80 %b
1 FPT et 1 EPA 30, 6 sapeurs-pompiers
Libres
100 %d
a. L’engagement des moyens opérationnels ne repose que sur un seul départ mais le délai d’arrivée sur
les lieux le plus court est calculé pour permettre des mises en sécurité et/ou des sauvetages.
b.Propre au Land de Bavière, cette particularité d’écriture vaut aussi mais avec d’autres valeurs pour les
secours médicaux d’urgence.
c. Avec la mise en place d’un programme pour atteindre 95%.
d. Sur les seuls délais d’intervention.